Правові форми діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правові форми діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України

Комірчий П.О.

Анотації

У статті з'ясовується юридична сутність та значення правових форм діяльності органів публічної служби у сфері правоохорони України. Особлива увага автором приділяється аналізу структури правових форм діяльності органів публічної служби у відповідній сфері. При цьому у статті доводиться, що сьогодні до правових форм діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України слід відносити: нормотворчу, правозастосовну, установчу, контрольно-наглядову, а також виконавчу форми діяльності. Наголошено, що правозастосовна діяльність є правовою формою діяльності з розгляду та вирішення індивідуальних юридичних справ, яка полягає в наділенні одних суб'єктів правами, покладанні на інших суб'єктів юридичних обов'язків, офіційному визнанні юридичних фактів, укладенні угод, розгляді юридичних питань про наслідки правових спорів і правопорушень та притягнення винних до юридичної відповідальності органами та посадовими особами позасудової юрисдикції. Визначено, що у системі МВС України нормотворча діяльність є напрямком діяльності структурних підрозділів апарату цього міністерства, що здійснюється за встановленою законодавством процедурою з метою підготовки та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання службової діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ. Тому нормотворчу діяльність здійснюють не всі публічні службовці, а лише ті, що мають відповідну компетенцію у здійсненні відповідних дій. Зроблено висновок, що правовою формою діяльності органів публічної служби в правоохоронній сфері України в загальному сенсі є діяльність вказаних органів, яка ними здійснюється в межах професійної юридичної, юридично значимої діяльності. Ці форми діяльності знаходяться в органічній єдності між собою, а також із неправовими (організаційними) формами діяльності, створюючи таким чином загальну систему форм діяльності органів публічної служби в досліджуваній сфері. Поряд із тим правові форми діяльності є підсистемою вказаної системи форм діяльності, а тому закономірним чином являють собою певну структуру, складовими елементами якої є різні правові форми діяльності, основними з яких є: нормотворча; правозастосовна; установча; контрольно-наглядова; виконавча форми діяльності.

Ключові слова: адміністративно-правовий статус, органи публічної служби, правові форми діяльності, правоохоронна сфера, публічна служба, форма діяльності. юридичний правовий публічний

The article defines the juridical nature and value of legal forms of public service bodies activities at law enforcement area of Ukraine. The author pays a particular attention to the structure analysis of legal forms of public service bodies activities at the related sphere.

Doing this, the article substantiates that to date the legal forms of public service bodies activities at the law enforcement area of Ukraine should include rule-making, law-applied, constitutive, monitoring and oversight, and executive forms of activity. It is emphasized that law enforcement activity is a legal form of activity in the consideration and resolution of individual legal cases, which consists in the granting of certain entities rights, the assignment of other entities to legal obligations, the official recognition of legal facts, the conclusion of agreements, the consideration of legal issues about the consequences of legal disputes and offenses and the prosecution of bodies and officials of extrajudicial jurisdiction. It is determined that in the system of the Ministry of Internal Affairs of Ukraine normative-making activity is a line of activity of structural subdivisions of the apparatus of this ministry, which is carried out according to the procedure established by the

legislation with the purpose of preparation and adoption of normative-legal acts aimed at regulating the official activity of bodies and divisions of internal affairs. Therefore, not all public servants carry out norm-setting activities, but only those who have the appropriate competence to take appropriate actions. It is concluded that the legal form of activity of public service bodies in the law enforcement sphere of Ukraine in the general sense is the activity of these bodies, which is carried out by them within the framework of professional legal, legally significant activity. These forms of activity are in organic unity with each other, as well as with non-legal (organizational) forms of activity, thus creating a common system of forms of activity of public service bodies in the research area. At the same time, legal forms of activity are a subsystem of the specified system of forms of activity, and, therefore, naturally represent a certain structure, components of which are different legal forms of activity, the main of which are: rulemaking; enforceable; founding; control and supervision; executive forms of activity.

Key words: activity form, administrative and legal status, law enforcement area, legal forms of activities, public service bodies, public service.

Вступ

Публічною службою в правоохоронній сфері України є адміністративно-правовий інститут підгалузі публічної служби, що в практичній дійсності об'єктивується в особливій та безперервній, неупередженій професійній діяльності громадян України, які володіють належним рівнем службової правосуб'єктності, на посадах у правоохоронних органах України із приводу реалізації в інтересах держави і суспільства посадових завдань щодо належного підтримання функціонування цих державних органів та виконання функцій цих органів на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Зважаючи на те, що публічна служба особливим чином визначає адміністративно-правовий статус органу публічної служби, доходимо думки, що одним із найбільш важливих завдань у дослідженні юридичної сутності та правової природи органів публічної служби загалом та у правоохоронній сфері держави зокрема є критичний аналіз форм діяльності органів публічної служби як зовнішнє практичне вираження дій та рішень публічних службовців органів публічної служби у відповідній сфері.

В окресленому сенсі зазначимо, що найбільш загальним поділом форм діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері нашої держави, звісно, є поділ форм цієї діяльності на правові та неправові форми. Утім, у практичній дійсності іноді досить важко розрізнити ці форми, адже "всі форми державного управління - правові (нормативні акти, видання індивідуальних актів, укладання адміністративних договорів тощо) й неправові (здійснення організаційних дій, наради, семінари, матеріально-технічні дії) - в певному розумінні є правовими, які мають і відповідну юридичну базу, ґрунтуються на правових актах та приписах, без яких не можуть виникати, функціонувати та застосовуватися на практиці" [1, с. 67].

Особливим чином загострює вказане питання той факт, що в нашій державі і сьогодні відбуваються масштабні перетворення у сфері правоохорони, здійснюється оптимізація форм діяльності відповідних органів публічної служби з метою приведення діяльності цих органів у відповідність до європейських стандартів діяльності, що зводитиме до мінімуму порушення відповідними публічними службовцями прав людини, зменшуватиме їхню міру толерантності до корупції і т. д. Утім, указане виявляється недосяжним до того часу, допоки в теорії адміністративного права не будуть узгоджені та систематизовані наукові знання про форми діяльності органів публічної служби у відповідній сфері, серед іншого - знання про правові форми діяльності.

Аналіз наукової літератури та невирішені питання. Формам діяльності органів публічної служби загалом та у правоохоронній сфері зокрема приділялась увага багатьох українських вчених і дослідників (це, наприклад: О.О. Бандурка, Г.М. Бистрик, І.М. Вороніна, Т.І. Гудзь, Д.В. Журавльов, Н.В. Капітонова, Т.М. Кравцова, О.М. Макаренко, М.О. Мельничук, С.М. Мельничук, О.М. Рєзнік, О.Ю. Салманова, Д.В. Слинько, Л.М. Шестопалова та інші вчені). Не применшуючи вагомості наукового вкладу цих вчених у розв'язання теоретичних проблем наукового розуміння форм діяльності органів публічної служби, слід констатувати те, що сьогодні напрацювання у відповідному напрямку ще не можуть оцінюватись в якості належно узгоджених і систематизованих. Головним чином це стосується правових форм діяльності органів публічної служби, а особливо - органів публічної служби у правоохоронній сфері держави.

Саме тому вирішення окреслених проблем складає мету цієї наукової розвідки. При цьому для досягнення поставленої мети необхідним є вирішення таких завдань: (1) з'ясувати юридичну сутність правової форми діяльності держави та органів публічної служби у сфері правоохорони; (2) виявити основні форми діяльності публічної служби, що складають структуру правових форм діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері нашої держави; (3) дослідити сутнісний зміст та значення виявлених правових форм діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України; (4) узагальнити отримані результати дослідження.

Виклад основного матеріалу. У загальному адміністративно-правовому сенсі правові форми - це діяльність, яка: "пов'язана з виконанням юридично значущих дій в чітко встановленому законом порядку"; передбачає здійснення форм, "використання яких спричиняє виникнення юридичного ефекту". Зокрема, мова йде про видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, тобто форми, які "виступають як юридичні факти і можуть формувати адміністративно-правові відносини" [2, с. 86]. З огляду на це погодимось із тим, що юридична сутність правової форми діяльності держави: (1) базується на суворому виконанні приписів права (юридично значущі дії реалізуються в чітко визначеному законодавством порядку); (2) її результати завжди тягнуть настання певних юридично значимих наслідків. Зазначені два моменти, на думку української вченої Т.М. Кравцової, "виступають в органічній єдності і є головними визначальними властивостями, а у своїй сукупності кваліфікують всяку організаційну форму діяльності як правову" [3, с. 88].

У контексті питання, що нами розглядається, слід мати на увазі, що будь-яка правова форма діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України складається з однорідних дій, а також операцій правового характеру, які у своїй сукупності утворюють відповідний процес, що характеризується особливими стадіями та провадженнями. Разом із тим, як зазначає українська вчена Н.В. Капітонова, необхідно мати на увазі, що правові форми діяльності органів публічної служби існують у тісному зв'язку, однак не лише між собою, але й з організаційними формами діяльності (що "пов'язані зі здійсненням певних колективних чи індивідуальних дій органів і посадових осіб у межах чітких організаційних процедур) та з матеріально-технічними формами (ті, що "виконують обслуговуючу, однак не менш важливу роль") [4, с. 108, 109]. Між тим потрібно наголосити, що в науковій літературі відсутня консолідована позиція з приводу того, які саме елементи включаються до правової форми. Український вчений О.М. Рєзнік із цього приводу вказує на те, що "існує значна кількість думок із приводу того, за якими критеріями здійснюється така диференціація (за змістом, цілеспрямованістю, способом вираження та ін.)". Однак із переліку цих критеріїв, за спостереженнями науковця, найпоширенішою є саме класифікація за змістом, відповідно до якої досліджувана форма охоплює правотворчу та правозастосовну види діяльності [5, с. 275-276]. При цьому вказаний підхід є дещо узагальненим та може бути конкретизований шляхом поділу правових форм діяльності на: нормотворчу, правозастосовну, установчу, контрольно-наглядову та інші форми діяльності, що здійснюються на підставі професійної юридичної діяльності.

Таким чином, група правових форм діяльності органів публічної служби в правоохоронній сфері України складається з таких форм діяльності:

(1) нормотворча форма діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України. Нормотворча діяльність, як справедливо зазначає українська вчена-адміністративіст

О.Ю. Салманова, є "складним соціальним явищем, що має одночасно правову та управлінську природу", будучи таким чином однією з форм державного управління та управлінської діяльності органів влади синтезуючого, цілеспрямованого, свідомо-прогностичного характеру" [6, с. 48]. При цьому нормотворчу діяльність здійснюють не всі публічні службовці, а лише ті, що мають відповідну компетенцію на здійснення відповідних дій. Наприклад, у системі МВС України нормотворча діяльність у відповідності до п. 1.2 Інструкції з організації нормотворчої діяльності в МВС України, є напрямком діяльності структурних підрозділів апарату цього міністерства, що "здійснюється за встановленою законодавством процедурою з метою підготовки та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на регулювання службової діяльності органів та підрозділів внутрішніх справ";

(2) правозастосовна форма діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України. У загально-правовому сенсі правозастосовна діяльність, як зазначають провідні українські правники М.В. Цвік, О.В. Петришин та І.В. Бенедик, є "правовою формою діяльності з розгляду та вирішення індивідуальних юридичних справ, яка полягає в наділенні одних суб'єктів правами, покладанні на інших суб'єктів юридичних обов'язків, офіційному визнанні юридичних фактів, укладенні угод, розгляді юридичних питань про наслідки правових спорів і правопорушень та притягненні винних до юридичної відповідальності органами та посадовими особами позасудової юрисдикції" [7, с. 397]. Саме тому означена форма діяльності органів публічної служби досить часто вченими зводиться до прийняття певних документів, які безпосередньо сприяють ідентифікації "особливостей організаційно-правових аспектів практичної діяльності" [8, с. 30]. Поряд із тим, ведучи мову саме про органи публічної служби у правоохоронній сфері України, слід мати на увазі, що розглядувана діяльність не може застосовуватись поза межами правоохорони та, відповідно, має адміністративний процесуальний чи процедурний (стосується всіх органів публічної служби та посадових осіб, що компетентні приймати відповідні правозастосовні акти) та кримінальний процесуальний характер (при цьому ця діяльність є більш вужчою, адже її здійснювати можуть у цілому органи досудового розслідування та прокурор, що формулюють обвинувачення особи у вчиненні конкретного кримінального правопорушення);

(3) установча форма діяльності органів публічної служби в правоохоронній сфері України. Вказана форма діяльності, на думку провідних українських правників, є діяльністю із приводу "створення і припинення функціонування шляхом реорганізації або ліквідації всіх органів і структур державної влади, об'єднань громадян, суб'єктів підприємницької діяльності, а також їх кадрового забезпечення, тобто організації проведення виборів або призначень і затвердження відповідних установчих результатів" [7, с. 397]. Іншими словами, установча форма діяльності, на що також звертають увагу українські вчені (зокрема, Т.І. Гудзь, І.В. Жароїд, М.Я. Петренко), спрямована на структурні перетворення в системі відповідного управління, тобто "головна особливість установчої діяльності полягає у її спрямованості на структурні перетворення в державному апараті і складає передумову дієвості правотворчості і правозастосування" [9, с. 122]. У контексті ж діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України ця форма діяльності має місце під час процесу: (а) формування органом публічної служби власної структури, враховуючи також визначення кількісного складу публічних службовців; (б) призначення та звільнення керівників органів публічної служби, їх замісників;

(4) контрольно-наглядова форма діяльності органів публічної служби в правоохоронній сфері України. Означена діяльність займає особливе місце серед правових форм здійснення функцій держави, оскільки характеризується своєрідною специфікою, а також властивостями, що притаманні виключно їй (чи є такими, що властиві іншим формам діяльності, однак своєрідно адаптовані в межах контролю та нагляду). Українські вчені ГМ. Бистрик і С.М. Мельничук до цих ознак відносять головним чином такі специфічні риси контрольно-наглядової діяльності: (а) сувора регламентація порядку здійснення контрольно-наглядової діяльності держави (це означає, що нормативно визначається як сама діяльність, так і процес здійснення цієї діяльності у відповідних конкретних умовах; у цьому сенсі контрольно-правові акти або рішення, що приймаються відповідними органами державної влади в межах передбачених конституцією та законами повноважень, мають на меті забезпечення перевірки відповідності дій суб'єктів та об'єктів правового регулювання чинному законодавству, сприяння утвердженню режиму законності і правопорядку); (б) незалежність органів державного контролю та нагляду; (в) висока визначеність об'єкта та суб'єкта контролю й нагляду, приймаючи до уваги те, що предметом відповідної діяльності можуть виступати інші правові форми діяльності держави (будь-яка правова діяльність держави - незалежно від того, в якій саме формі вона реалізується - завжди відбувається у відповідності до визначеної в конституції і законах країни компетенції та повноважень органів державної влади), а тому предметом контрольно-наглядової діяльності може бути й те, наскільки чітко та неухильно дотримуються норми законодавства в процесі установчої, правотворчої, правозастосовної, правоохоронної діяльності держави; (г) правова регламентація механізмів контролю й нагляду; (ґ) відкритість і прозорість методів контрольно-наглядової діяльності органів державної влади; (д) завдяки контрольно-наглядовій діяльності створюються умови для реалізації правових норм у діяльності всіх сторін, які включені в процес правового регулювання суспільних відносин, забезпечуючи правовий режим законності, правопорядок і державну дисципліну, створюючи необхідні умови для ефективного функціонування державного механізму [10, с. 121--122; 11, с. 66]. Окрім того, як зазначає С.М. Мельничук, специфіка означеної діяльності підкреслюється й "можливістю її впливу не тільки на конкретні суспільні відносини, а й на інші форми здійснення функцій держави, через опосередкування яких відбувається реалізація основних напрямів діяльності нашої держави" [11, с. 66].

З огляду на викладене, а також приймаючи до уваги структуру публічної служби у правоохоронній сфері України, можемо дійти висновку, що контрольно-наглядова діяльність, як вид правової форми діяльності органів публічної служби, є одним із важливих проявів діяльності відповідних органів. На цю ж обставину, зокрема, звертає увагу також Г.М. Бистрик, вказуючи на те, що "цілий ряд правоохоронних органів у ході реалізації завдання охорони та захисту прав людини і громадянина так чи інакше виконують контрольні функції". Попри це, необхідно мати на увазі, що відповідна діяльність для публічної служби органів охорони правопорядку та публічної служби контрольно-наглядових органів не є дотичною, адже для органів охорони правопорядку загалом контрольно-наглядова діяльність "виступає лише засобом охорони та захисту прав людини, тоді як для контрольно-наглядових органів пріоритетною є саме функція контролю, а не охорони права" [12, с. 22].

В якості прикладу викладеному можемо розглянути відповідну діяльність органів публічної служби прокуратури. У відповідності до низки норм Закону України "Про прокуратуру" передбачається здійснення внутрішнього контролю, зокрема: (а) заступник Генерального прокурора - керівник САП -контролює ведення та аналіз статистичних даних, організовує вивчення та узагальнення практики застосування законодавства й інформаційно-аналітичне забезпечення підлеглих прокурорів із метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій (п. 8 ч. 8 ст. 8-1 Закону); (б) керівники регіональних прокуратур контролюють ведення та аналіз статистичних даних, організовують вивчення та узагальнення практики застосування законодавства та інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів із метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій (п. 9 ч. 1 ст. 11 Закону); (в) керівники місцевої прокуратури контролюють ведення та аналіз статистичних даних, організовують вивчення та узагальнення практики застосування законодавства, інформаційно-аналітичне забезпечення прокурорів з метою підвищення якості здійснення ними своїх функцій (п. 4-2 ч. 1 ст. 13 Закону); (г) прокурори, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час виконання судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, серед іншого, має право вимагати від керівників органів вищого рівня проведення перевірок підпорядкованих і підконтрольних органів та установ попереднього ув'язнення, виконання покарань, застосування заходів примусового характеру та перевірок інших місць, зазначених у п. 1 ч. 1 ст. 26 вказаного Закону (п. 6 ч. 1 ст. 26 Закону). Що ж стосується наглядової діяльності органів публічної служби прокуратури, то в цьому аспекті слід мати на увазі, що прокуратура згідно з п. п. 3 і 4 ч. 1 ст. 2 Закону України "Про прокуратуру" здійснює: (а) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; (б) нагляд за додержанням законів під час виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також під час застосування інших заходів примусового характеру, пов'язаних із обмеженням особистої свободи громадян. З огляду на це звернемо увагу на те, що: (а) повноважні публічні службовці САП здійснюють нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування НАБУ (п. 1 ч. 5 ст. 8 Закону); (б) прокурор, який визначається Генеральним прокурором із числа своїх заступників (крім керівника САП) або керівник департаментів ГПУ, здійснює нагляд за досудовим розслідуванням корупційних злочинів у разі їх вчинення прокурором САП (ч. 7 ст. 8-1 Закону); (в) прокурори здійснюють нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досу- дове слідство, користуючись при цьому правами та виконуючи обов'язки, передбачені Законом України "Про оперативно-розшукову діяльність" та КПК України, з урахуванням положень Закону України "Про прокуратуру", серед іншого ст. ст. 25-26;

(5) виконавча форма діяльності органів публічної служби у правоохоронній сфері України, що охоплює іншу діяльність, яка здійснюється професійною юридичною діяльністю (наприклад, інтерпретаційна діяльність, виконання особливих повноважень і т. д.).

Висновки

Правовою формою діяльності органів публічної служби в правоохоронній сфері України в загальному сенсі є діяльність вказаних органів, яка ними здійснюється в межах професійної юридичної, юридично значимої діяльності. Ці форми діяльності знаходяться в органічній єдності між собою, а також із неправовими (організаційними) формами діяльності, створюючи таким чином загальну систему форм діяльності органів публічної служби у досліджуваній сфері. Поряд із тим правові форми діяльності є підсистемою вказаної системи форм діяльності, а тому закономірним чином являють собою певну структуру, складовими елементами якої є різні правові форми діяльності, основними з яких є: (1) нормотворча; (2) правозастосовна; (3) установча; (4) контрольно-наглядова; (5) виконавча форми діяльності.

Список використаних джерел

1. Макаренко О.М. Форми профілактичної діяльності органів внутрішніх справ України. Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. 2005. № 30. С. 66-73.

2. Журавльов Д.В. Правові форми діяльності центральних органів виконавчої влади України. Публічне право. 2013. № 1. С. 85-90.

3. Кравцова Т.М. Правові форми державного регулювання у сфері підприємницької діяльності. Актуальні проблеми держави і права. 2003. Вип. 19. С. 87-89.

4. Капітонова Н.В. Муніципальна поліція в структурі органів публічної влади: теоретико- правове дослідження: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01. Київ, 2017. 236 с.

5. Рєзнік О.М. Адміністративно-правові засади діяльності правоохоронних органів із забезпечення фінансово-економічної безпеки України: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.07. Суми, 2019. 509 с.

6. Салманова О.Ю. Правові акти в управлінській діяльності Національної поліції України: монографія. Харків: Вид-во Панов, 2016. 460 с.

7. Загальна теорія держави і права: підручник / за ред. М.В. Цвіка, О.В. Петришина. Харків: Вид-во "Право", 2009. 584 с.

8. Державне будівництво і місцеве самоврядування в Україні : підручник для студ. вищих навч. закл. / за ред. С.Г. Серьогіної. Харків: Вид-во "Право", 2005. 256 с.

9. Тимофєєва Л.Р. Правові форми діяльності глави держави. Правове регулювання економіки. 2009. № 9. С. 117-127.

10. Бистрик ГМ. Контрольно-наглядова діяльність як форма правової діяльності органів державної влади. Держава і право. 2009. Вип. 46. С. 115-123.

11. Мельничук С.М. Контрольно-наглядова форма правозастосовної діяльності: особливості теоретичного розуміння. Вісник Південного регіонального центру Національної академії правових наук України. 2016. № 7. С. 62-68.

12. Бистрик ГМ. Правоохоронна діяльність у контексті вдосконалення правових форм діяльності держави. Юридична Україна. 2010. № 2. С. 20-27.

Размещено на Allbest.ru