Права и обязанности депутата представительного органа местного самоуправления: муниципально-правовой взгляд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Права и обязанности депутата представительного органа местного самоуправления: муниципально-правовой взгляд

Упоров И.В

Аннотация

В статье рассматриваются дискуссионные вопросы, связанные с правами и обязанностями депутата представительного органа муниципального образования с точки зрения регулирования их содержания в нормах муниципального права. Анализируются нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»», нормативно-правовые акты о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, соответствующие научные труды. Отмечается, что в настоящее время муниципально-правовое регулирование прав и обязанностей депутата представительного органа местного самоуправления не имеет оптимального регулирования, в связи с чем обосновываются предложения по совершенствованию соответствующих юридических норм..

Ключевые слова: депутат, представительный орган, статус,

конституция, субъект РФ, муниципальное образование, депутат, власть, народ, закон, государство. депутат право представительный

UporovI.V., D.Sc., Ph.D., Professor (Krasnodar University of MIA of Russia)

LEGAL REGULATION OF THE STATUS OF THE MUNICIPAL

MEMBER OF THE DEPUTY IN REGULAR LEGISLATION STANDARDS

AND MUNICIPAL LEGAL ACTS

Abstract: The article deals with the problem of the status of a deputy of a representative body of a municipal formation from the point of view of regulation of its main features in regional laws (laws of the constituent entities of the Russian Federation) and municipal legal acts. The norms of the Federal Law ”On general principles of the organization of local self-government in the Russian Federation ” are analyzed, regulatory acts of the subjects of the Russian Federation, local selfgovernment bodies, relevant scientific works. It is noted that the status of a deputy does not have optimal regulation, and therefore proposals for its improvement are justified.

Key words: deputy, representative body, status, constitution, subject of the Russian Federation, municipal formation, deputy, power, people, law, state.

Правовые основы статуса депутата представительного органа муниципального образования на федеральном уровне определены в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. [1] (далее - ФЗ «Об общих принципах...»), где имеется ст. 40 («Статус депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления»). Следует заметить, однако, что собственно полномочий и обязанностей депутата как важнейших элементов его правового статуса здесь не содержится. Определенное развитие статусные характеристики находят в региональных законах (законах субъектов РФ) и в муниципальных правовых актов. Рассмотрим это аспект подробнее.

Так, в Законе Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» [2] в ст. 28.2 достаточно подробно определены закреплены гарантии осуществления полномочий депутата

представительного органа муниципального образования (наряду с членами выборного органа местного самоуправления). Гарантии также являются элементом правового статуса депутата, но, опять же, полномочия и обязанности депутата здесь также отсутствуют, в то время как до вступления в силу ФЗ «Об общих принципах.» соответствующие нормы в региональных законах содержались. Дело в том, согласно ст. 6 ФЗ «Об общих принципах.» у субъектов РФ таких полномочий уже нет и соответственно законы субъектов РФ о правовом статусе депутатов представительных органов муниципального образования перестали отвечать предписаниям данной статьи и были отменены. При этом, однако, следует заметить, что в законах субъектов РФ правовой статус депутата представительного органа муниципального образования ранее регулировался довольно подробно. Причем, в субъектах РФ ранее функционировали законодательные акты, посвященные не только непосредственно статусу депутата представительного органа местно самоуправления, но и его отзыву. Надо обратить внимание, что существовало несколько разновидностей таких законов: специальные законы,

регламентирующие порядок отзыва депутата представительного органа муниципального образования (например, закон Пермской области [3]), избирательное законодательство субъектов федерации, где, среди прочего, регулировался и вопрос выборов муниципальных депутатов (эти акты, приводимые ниже, затем утратили свою юридическую силу, причем, как нам представляется, новые акты в содержательной части стали менее содержательными). В литературе отмечается, что, несмотря на свою подчиненность федеральным законам, в части регулирования статута депутата представительного органа местно самоуправления законы субъектов РФ имеют большее практическое значение, нежели федеральные [4, с. 69].

И это действительно так, что видно, например, из содержания Закона Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Краснодарском крае» (1995 г.), Закона Липецкой области «О статусе депутата представительного органа муниципального образования Липецкой области» (1996 г.), Закона

Смоленской области «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления» (1997 г.) и др. Возьмем, для примера, закон Краснодарского края [5]. Это, можно сказать, фундаментальный правовой акт, многие положения которого, на наш взгляд, актуальны до сих пор. Здесь в ст. 1 давалось, в частности, определение депутата представительного органа местно самоуправления - это «избранный народом на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании представитель, наделенный полномочиями, предусмотренными федеральным и краевым законодательством, а также положением (уставом) о местном самоуправлении» [5]. Далее указывалось, что «в своей деятельности депутат руководствуется интересами населения территории избирательного округа, целями социально экономического и культурного развития данной территории, своей предвыборной программой и убеждениями и строит свою работу на основе Конституции Российской Федерации, федерального и краевого законодательства, правовых актов местного самоуправления» [5]. Краевой законодатель устанавливал, далее, что количество депутатов, работающих на профессиональной постоянной основе, определяется представительным органом местного самоуправления самостоятельно, при этом оно не могло быть более 2/5 от числа избранных депутатов соответствующего органа местного самоуправления.

И затем законодатель детально определял конкретные полномочия депутатов представительных органов местного самоуправления, делегируя ряд вопросов на уровень местного самоуправления. На наш взгляд, такой подход был вполне продуктивным, поскольку определял правовой статус депутата достаточно подробно. Однако после вступления в силу ФЗ «Об общих принципах...», как отмечалось, эти специальные законы стали повсеместно отменяться, а полноценной замены правового регулирования не произошло. В Краснодарском крае отмена была осуществлена в переходных положениях Закона Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 4 июня 2004 г. При этом в первоначальной редакции вообще отсутствовали нормы о правовом статусе депутата представительного органа местного самоуправления, что было, конечно, диссонансом по сравнению с предшествующим временем, когда по этому поводу действовал специальный закон. Ситуация, впрочем, была исправлена - уже Законом Краснодарского края от 04.07.2006 г. [6] была введена статья 28.1 («Полномочия депутата представительного органа муниципального образования»), которая некоторым образом восполняла существовавший пробел. Однако эта норма действовала только до 1 января 2009 г., и соответственно объем регулирования правового статуса депутата представительного органа муниципального образования в итоге оказался уменьшенным.

Что касается муниципального уровня регулирования статуса депутата представительного органа местного самоуправления, то в большинстве случаев уставы муниципальных образований дублируют нормы федерального (ст. 40 ФЗ «Об общих принципах...») и региональных законов (которые, в свою очередь, чаще всего также дублируют федеральные нормы). Это неудивительно, если учесть, что, как отмечалось ранее, федеральный законодатель регулирование всех основных вопросов взял на себя (не забудем при этом и то обстоятельство, что избирательные нормы всех уровней власти, включая муниципальный, также в основном регулируются федеральным законодателем).

Вместе с тем в уставах достаточно подробно регулируются процедурные и другие вопросы, связанные с осуществлением муниципальными депутатами своих полномочий. Заслуживает внимания Устав Ростова-на-Дону [7], где дается следующее определение депутата: «Депутат городской Думы - полномочный представитель городского сообщества, наделенный полномочиями участвовать в осуществлении функций местного самоуправления посредством различных организационно-правовых форм деятельности городской Думы и создаваемых ею органов». В Уставе Краснодара [8] содержится довольно объемная статья 31 («Депутат городской Думы Краснодара»), в которой регулируются основные параметры правового статуса депутата представительного органа местного самоуправления, а именно отражены следующие вопросы: кто может быть избран депутатом городской Думы Краснодара; срок полномочий депутата городской Думы Краснодара; основные принципы выборов депутатов в городскую Думу Краснодара и указании органа, которым утверждается схема избирательных округов по выборам депутатов городской Думы Краснодара, и сроки этого утверждения; перед кем ответствен депутат городской Думы Краснодара; в каком объеме депутат городской Думы Краснодара принимает участие в решении вопросов, отнесенных к компетенции городской Думы Краснодара; на какой основе депутат осуществляет свои полномочия; количество депутатов, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, и какие для них имеются ограничения по совмещению с иной профессиональной деятельностью; права депутата в осуществлении своей депутатской деятельности; гарантии депутатской деятельности; социальные гарантии для городских депутатов.

Мы полагаем указанный подход регулирования статуса местного депутата вполне целесообразен. Он применяется в уставах большинства муниципальных образований, причем объем регулирования деятельности депутата местного самоуправления различен. Так, в Уставе Нальчика [9] он еще больше, чем в Уставе Краснодара - и по количеству статей (их две - ст. 46 и 47), и по объему. В последней редакции Устава этого города определено, что депутат Совета местного самоуправления городского округа Нальчик - это «член представительного органа городского округа Нальчик». В предыдущей редакции определение было более содержательным - «лицо, избранное населением, проживающим на территории города, наделенное полномочиями, предусмотренными федеральным и республиканским законодательством, а также настоящим Уставом».

Однако следует при этом отметить, что сам по себе объем нормативного регулирования статуса депутата в уставах муниципальных образований отнюдь не означает негативной или положительной оценки его содержания. Так, в Уставе города-курорта Геленджик объем регулирования значительно меньше, но при этом делаются ссылки на федеральные законы. И в целом уставы муниципальных образований в абсолютном большинстве норм, регулирующих правовой статус депутата, лишь дублируют нормы федеральных (в основном) и региональных (в меньшей степени) законов - со ссылками на таковые и без ссылок на таковые - в зависимости от правовой грамотности, правовой культуры и понимания юридической техники депутатов, принимающих такие уставы (это касается и ряда других сфер местного самоуправления, но мы их не рассматриваем). При этом упрекать местных правотворцев в столь упрощенном подходе нельзя - у них просто нет выбора. Ведь чисто теоретически если убрать из уставов муниципальных образований все дублирование федеральных и региональных норм (которые в любом случае действуют, независимо от того, продублированы они в уставах муниципальных образований или нет), то останется весьма и весьма куцее содержание.

В этом проявляется чрезвычайно важный и сложный вопрос, связанный с тем, могут ли депутаты представительных органов местного самоуправления разных регионов и разных муниципальных образований иметь разные права и обязанности? На наш взгляд, депутаты как носители публичной власти в своей основе должны иметь на всей территории России единый правовой статус. Главный довод здесь заключается в том, что все граждане России равноправны, и это равноправие должно распространяться также и на степень их представительства на всех уровнях публичной власти (федеральном, региональном, муниципальном). Вместе с тем на местах - на региональном и местном уровнях - могут формироваться свои процедуры реализации этого единого правового статуса депутата, но опять же не посягая на те правомочия, которые должны иметь все без исключения депутаты на всей территории России и не освобождая от ответственности, которую они должны нести. В этом контексте проанализированные нами уставы муниципальных образований и другие муниципальные правовые акты содержат относительно немного норм, которые дополняют нормы федерального и регионального уровней. Так, в Положении о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципального образования городской округ «Долинский» имеется норма (п. 7.1), согласно которой «в случае неучастия выборного лица местного самоуправления в работе выборного органа местного самоуправления без уважительных причин либо умышленного уклонения от исполнения полномочий выборного лица местного самоуправления, соответствующий орган местного самоуправления вправе довести до сведения избирателей объективную информацию о его деятельности, в том числе через средства массовой информации» [10]. Такой подход, на наш взгляд, не противоречит п. «н» ст. 72 Конституции России.

Следует заметить, что наиболее подробно полномочия муниципального депутата и в целом его правовой статус определяются в регламентах представительных органов местного самоуправления. Так, в Регламента городской Думы Краснодара в ст. 35 указывается, что в процессе нормотворческой деятельности депутат: «1) вносит в Думу проекты решений и поправки к ним на рассмотрение в порядке, установленном Регламентом; 2) вносит в Думу на рассмотрение предложения о внесении изменений в действующие решения Думы; 3) вносит предложения главе муниципального образования город Краснодар о внесении изменений в муниципальные правовые акты главы муниципального образования город Краснодар ... Депутат пользуется правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым комитетом, членом которого он является. Депутат, не являющийся членом соответствующего комитета, имеет право участвовать в работе комитета с правом совещательного голоса. В случае письменного уведомления комитета о желании депутата присутствовать при рассмотрении данного вопроса комитет обязан проинформировать его о месте и времени заседания комитета. Депутат или группа депутатов Думы имеют право обращаться с вопросом и депутатским запросом к органам государственной власти Краснодарского края, органам местного самоуправления муниципального образования город Краснодар, руководителям предприятий, учреждений, организаций муниципального образования город Краснодар независимо от их организационно-правовой формы по вопросам, входящим в компетенцию Думы, и вопросам своей депутатской деятельности» [11]. В Регламенте городской Думы определены также другие полномочия депутатов, а равно их обязанности. На наш взгляд, следует основные полномочия (по меньшей мере указанные в рассмотренном Регламенте под №2 1-3, а также обязанности и гарантии деятельности муниципальных депутатов отрегулировать в ФЗ «Об общих принципах...» в отдельной статье, учитывая особый статус депутата как представителя населения в органах местной власти, и одновременно целесообразно предоставить субъектам РФ право уточнять некоторые позиции, оставляя ряд из них на усмотрение самих муниципалитетов.

Использованные источники

Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 25. 08. 2018).

Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае» от 07.06.2004 N 717-КЗ (в ред. от 23.06.2017) // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:

01.2018).

Закон Пермской области «О порядке отзыва депутата Законодательного Собрания Пермской области, депутата представительного органа муниципального образования Пермской области» от 18.11.1997 г. // Бюллетень Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 1997. № 9-10.

Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления. Дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

Закон Краснодарского края «О статусе депутата представительного органа муниципального образования в Краснодарском крае» от 04.08. 1995 г. № 12-КЗ (недействующий) // Кубанские новости. 1995. 13 сентября.

Закон Краснодарского края от 04.07.2006 N 1047-КЗ «О внесении изменений в Закон Краснодарского края «О местном самоуправлении в Краснодарском крае»» // Кубанские новости. 2006. 12 июля.

Устав города Ростова-на-Дону (в ред. решений Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 г. N211 (ред. от 14.07.2015 ) // Официальный сайт администрации города Ростова-на-Дону (дата обращения - 20.12. 2015 г.).

Решение городской Думы Краснодара от 21.04.2011 N 11 п.6 (ред. от

"О принятии Устава муниципального образования город Краснодар" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 08. 2018).

Устав городского округа Нальчик (принят Нальчикским советом местного самоуправления от 10.07.2009 г. № 101) // Справочно-правовая система «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.05. 2015).

Положение о статусе депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципального образования городской округ «Долинский» от 28.02. 2007 г.) // Официальный сайт муниципального образования городской округ «Долинский» (Сахалинская область) (дата обращения - 20.01. 2013).

Решение городской Думы Краснодара от 24.11.2005 N 3 п.6 (ред. от

"О Регламенте городской Думы Краснодара" // [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 05. 0 8. 2018).

Размещено на Allbest.ru