Немецкий опыт вовлечения граждан в управление местным сообществом

Размещено на http://www.allbest.ru/

3

Немецкий опыт вовлечения граждан в управление местным сообществом

Цыбикдоржиева Ж.Д.

Цель: изучение опыта привлечения и форм участия граждан в управлении местным сообществом в условиях государственного содействия и учета принципа субсидиарности на примере Германии.

Методология и методы: ретроспективный анализ исторических предпосылок разработки политики вовлечения граждан в местное управление в Германии, анализ международных документов по вопросам реализации государственной политики по содействию вовлечения граждан в местное управление, анализ статистических данных участия общественных организаций и объединений граждан в самоуправлении.

Результаты: на основе системного подхода с использованием принципов заинтересованности и субсидиарности, исследованы тенденции, способствующие решению проблемы участия граждан в местном управлении на федеральном уровне. Обоснована необходимость координации данного вопроса на уровне исполнительной власти со стороны федерального правительства и органов исполнительной власти федеральных земель Германии. Выявлены различные формы вовлечения граждан в местное управление. В статье раскрываются направления политики государства для поддержки и развития системы вовлечения граждан в местное управление.

Научная новизна: заключается в исследовании роли государства как института содействия активности общественных организаций, раскрывается необходимость решения проблемы вовлечения граждан в общественные дела на федеральном уровне, характеризуется опыт и специфика участия граждан в управлении местным сообществом в Германии.

Ключевые слова: активность населения, вовлечение граждан в местное управление, волонтёрские службы, добровольчество, самоорганизующиеся группы.

политика вовлечения граждане местное управление

Опыт вовлечения граждан в местное управление в Федеративной Республике Германия имеет глубокие корни и особенно интересен для современной России. В России возрастает политическая и общественная активность населения, в том числе выраженная в таких формах, как укрепление и развитие взаимодействия органов государственной власти и институтов гражданского общества, форм самоорганизации граждан, а также развитие иных форм воздействия населения на процесс принятия решений в органах государственной власти. Однако вовлечение граждан в решение местных вопросов сопряжено с трудностями, решение которых связано с совершенствованием политики на федеральном и региональном уровнях.

Что касается Германии, политика вовлечения граждан в местное управление существенно изменились за последние десятилетия. В период становления Федеративной Республики Германия граждане в значительной степени были пассивны в отношении общественных дел. В 1990-х годах были созданы правовые предпосылки для возможности участия граждан в делах сообщества, в частности были введены в обиход такие понятия как инициатива граждан и референдумы.

Параллельно с этим началась широкомасштабная модернизация местного самоуправления, которая, прежде всего, произошла на основе разработанной коммунальной ассоциацией (die Kommunale Gemeinschaftsstelle - KGSt) "новой модели управления". Благодаря этой модели были введены экономические элементы в местное управление. Гражданин стал «клиентом», для которого муниципальная власть (сообщество) предоставляет услуги. Стоимость этих услуг или продуктов была определена в соответствии с проверенными критериями с тем, чтобы использовать существующий бюджет более эффективно и согласно возникающему спросу.

Для муниципалитетов стало обычным явлением проводить опрос местного населения с целью определения уровня удовлетворенности клиентов, предоставленными услугами. Однако они всё ещё оставались в пассивной роли, когда дело касалось принятия решений об услугах и продуктах, предлагаемых муниципалитетом [1, с. 27].

В первом десятилетии 21-го века этот подход изменился. Государственные и местные органы власти признали потенциал граждан в решении задач общественного характера и важность активного участия граждан в общественных делах для развития стабильной и динамичной демократии. Государственные и местные органы власти в настоящее время содействуют активности граждан и гражданского общества в целом.

Современная модель общества это активное гражданское общество, которое всесторонне поддерживается государством. Государство и общество делят ответственность за общественные дела на принципах сотрудничества и партнерства. На местном уровне эти отношения проявляются в модели гражданского общества, которое находит широкое распространение в муниципалитетах Германии [2, с. 5].

Гражданское сообщество это сообщество, в котором граждане воспринимают себя как неотделимую часть сообщества. Они привлекаются к принятию решений, помогают в техническом обслуживании, проектировании и развитии своего города. Участие граждан в принятии важных решений обеспечивается благодаря их непрерывному участию в процессе управления [3, с. 5].

Граждане всё более активно участвуют в исполнении задач, связанных с общественными делами. Это происходит с одной стороны потому, что они хотят активно участвовать в общественных делах. С другой стороны, недостаток финансирования потребностей общины заставляют муниципалитеты либо отказаться от решения некоторых общественных дел, либо резко сократить их финансирование. В такой ситуации нередко выручают граждане сообщества, перенимая эти задачи и перенося их в частный сектор.

Политика вовлечения граждан в решение вопросов местного значения в настоящее время в Германии находится в ведении многочисленных институтов на федеральном уровне. Большое разнообразие программ различных министерств свидетельствует о многогранности гражданского общества Германии. Эти программы связаны со сферой компетенций отдельных министерств, которые располагают специальными полномочиями в соответствующих областях политики. Тем не менее, такое разнообразие имеет недостатки и доказывает, что чем активнее политика вовлечения граждан в местное управление, тем больше возникает препятствий по ее реализации.

Первые шаги согласования институциональных компетенций были предприняты на уровне федерального правительства Германии. Федеральное министерство по делам семьи, пожилых людей, женщин и молодежи (BMFSFJ) играет ведущую роль в национальной стратегии вовлечения граждан в общественную жизнь. В министерстве была учреждена должность уполномоченного, который координирует проекты министерства, связанные с инициативой вовлечения граждан в общественную деятельность. Федеральное министерство труда и социальных дел (BMAS), в свою очередь, несет ответственность за национальную стратегию в области корпоративной социальной ответственности (Corporate Social Responsibility).

Целый ряд пилотных программ, инициированных BMFSFJ, создали стимул для инноваций, в основе которых была предусмотрена гражданская активность населения (см. Таблица 1). Пилотные программы были нацелены на расширение и реконструкцию добровольческого сектора и увеличения участия пожилых людей в жизни сообщества. Кроме того, существующие службы волонтёров были расширены для разных категорий населения и приобрели единую правовую основу [4]. Программа волонтёрской службы, которая ранее была ориентирована на молодых людей, была распространена и на другие возрастные группы [5, с. 150].

Таблица 1. Пилотные программы, инициированные BMFSFJ [5, с. 151-152]

Таким образом, централизованная структура BMFSFJ объединяет воедино все программы, которые раньше были распределены по различным министерствам. Цель единой политики может быть достигнута с лучшими результатами, чем решения отдельных министерств. Решение данного вопроса в одном профильном министерстве - как это известно из опыта других стран, например, Финляндии и Великобритании - имеет преимущество, т.к. устанавливается прямой контакт с организациями гражданского общества. Институциональное воссоединение разрозненных компетенций должно идти рука об руку с разработкой собственного бюджета министерства и, следовательно, с его политическими возможностями. Первоначально такая политика нацелена на преодоление административных барьеров Министерства и, кроме того, должна произвести соответствующий эффект на всю политику Федерального правительства. Однако такое положение, по мнению многих исследователей данного вопроса, скрывает опасность государственного доминирования в этой области. Проблема контроля гражданского общества со стороны государства, таким образом, может усилиться, и общественным организациям будет нанесен ущерб в их автономии.

В вопросе вовлечения граждан связь правительства и парламента Германии, как и прежде, остается важной. В следующем созыве, по мнению исследователей, должен быть основан «Комитет по вопросам гражданской активности». Это означает, что партии, представленные в парламенте, должны создавать соответствующие рабочие группы во фракциях для обсуждения данного вопроса. Независимый парламентский комитет смог бы предоставлять свое решение для оценки участия гражданского общества в местном управлении, и, таким образом эта тема могла бы получить больший резонанс в политических кругах [5, c. 154].

Поскольку федеральное правительство Германии все чаще вмешивается со своей политикой вовлечения граждан в компетенции земель, необходима координация между этими двумя политическими уровнями. Современная форма координации на уровне исполнительной власти должна быть усилена встречами с главой отдела по политике вовлечения граждан в местное управление в государственной канцелярии и ключевых министерствах. С целью более интенсивного и плотного согласования в политике вовлечения граждан в управление местным сообществом еще на уровне политического планирования, новое ведомство предполагает создать комиссию на уровне центра и федеральных земель, которая координировала бы политические акции и обеспечивала бы достоверной информацией о политике вовлечения граждан в муниципальное управление (инфраструктуре, программах, политических планах).

Устойчивая политика вовлечения граждан в местное управление имеет финансовую основу. Государство все еще является главным финансистом гражданского общества и управляет посредством налоговых стимулов [6].

Отношение государства к организациям гражданского общества в Германии основано на следующих принципах:

1. принцип субсидиарности;

2. принцип благотворительной помощи частных лиц;

3. принцип автономии общественных организаций.

Для политики поддержки и целенаправленного развития процесса вовлечения граждан в местное управление, правительство Германии предлагает сделать более прозрачными финансовые потоки между государством и общественными организациями. В настоящее время едва ли существует обзор - ни на федеральном уровне, ни на уровне федеральных земель - какими ведомствами и в каком объеме финансируются общественные организации Германии. Первый шаг на пути к прозрачности, как полагают некоторые исследователи, мог бы стать список грантовых сумм и организаций, финансируемых министерствами [5, с. 155].

Для того чтобы лучше задействовать потенциал организаций гражданского общества и укрепить их независимость, правительство предложило новую платформу для обсуждения финансовых вопросов. Следующие предложения в настоящее время обсуждаются представителями гражданского общества:

(а) Реформа финансового законодательства.

Современная практика больше не соответствует новым отношениям между гражданским обществом и политикой. Следовательно, финансовая поддержка организаций гражданского общества должна регулироваться по-новому. Наиболее далеко идущие предложения направлены на то, чтобы политические решения и финансирование были разъединены. «Фонд гражданского общества», комиссия которого создается при Федеральном Президенте, присуждает средства общественным организациям в соответствии с моделью "Немецкий исследовательский фонд" (DFG). Это может стать новой формой финансирования общественных организаций.

Предложения, которые находятся в пределах действующего законодательства о финансировании, направлены на перепрофилирование правовой системы. В данном случае представители гражданского общества предлагают следующие изменения:

1. дефицитное финансирование должно быть заменено на финансирование по принципу фиксированной суммы;

2. принцип использования средств до конца года должен быть отменен;

3. необходимо позволить перевод неиспользованных средств на следующий год;

4. следует признать время, которое используется для благотворительных целей, т.е. пожертвованное время должно выражаться в денежном эквиваленте при оказании содействия и признаваться в качестве особого вклада и, следовательно, должна быть лучше скоординирована практика выставления счетов;

5. в целом, распределение государственных средств должно быть больше ориентировано на результат, а не на правильное использование средств.

(б) Прозрачность и подотчетность.

При «свободном» использовании средств, где центральное место занимает результат, а не формальная корректность использования средств, от общественных организаций в Германии требуется большая прозрачность и подотчетность. В обсуждении находится центральная база данных ассоциаций, фондов и других организаций гражданского общества. В этой базе данных, которая публично доступна, хранятся финансовые и годовые отчеты. Кроме того, здесь должны быть предоставлены основные данные всех некоммерческих организаций [7, с. 156].

Вовлечение граждан в жизнь сообщества происходит в различных организационных формах. Различают формы, связанные и несвязанные с организациями. Участие в форме организации происходит, например, в клубах, ассоциациях, церковных группах или фондах, формы вне организаций - это инициативные группы и сообщества соседей.

Вовлечение граждан в местное управление проявляется в таких основных муниципальных сферах деятельности как образование, сфера интеграции / миграции, социальных услуг, градостроительство, спорт и участие в политической жизни.

Развивается разнообразие направлений вовлечения граждан, связанных с предоставлением муниципальных услуг, которые местные органы власти больше не могут обеспечить из-за финансовых проблем. Формы передачи общественных обязанностей гражданам, а также осуществляемое при этом сотрудничество с муниципалитетом чрезвычайно разнообразны. Несколько примеров иллюстрируют это разнообразие.

Например, муниципалитет решает закрыть бассейн под открытым небом, содержание которого связано со значительными расходами. У местного населения закрытие бассейна вызывает бурный протест, поскольку он пользуется большим успехом. В данной ситуации инициатива по содержанию бассейна под свою ответственность, без какой-либо поддержки от муниципалитета должна и в будущем обезопасить его от закрытия. Такое возможно в редких случаях, поскольку покрытие расходов по эксплуатации бассейна возможно только при очень благоприятных условиях.

Суть инициативы заключается в том, что муниципалитет покрывает только лишь часть расходов по обслуживанию бассейна и эксплуатационных расходов. Возможно также, что муниципалитет выделяет субсидии для эксплуатации бассейна. Также муниципалитет может бесплатно поставлять бассейну воду и энергию или отказаться от платы за очистку сточных вод, уборку улиц и утилизацию отходов.

Если в результате муниципалитет обеспечивает распределение расходов по контракту, можно говорить в широком смысле о государственно-частном партнерстве. Как правило, государственно-частное партнерство создается по инициативе муниципалитетов и преследует цель выполнять общественные задачи более рентабельным способом.

Государственно-частное партнерство выражается в сотрудничестве органов государственного управления с компаниями частного сектора, которые выполняют общественные задачи. Такая форма применяется часто в тех случаях, когда органам государственной власти не хватает ресурсов для выполнения конкретного проекта. Закон о частном финансировании строительства шоссейных дорог в Германии стал правовой основой для такого сотрудничества в сфере дорожного строительства. В остальном же, не существует никаких правовых положений для государственно-частного партнерства. Формы сотрудничества могут быть весьма разнообразными. На уровне местного управления государственно-частное партнерство практикуется, например, при строительстве школ, административных зданий в сфере спорта, отдыха и туризма или в транспортном секторе.

Несмотря на то, что эта форма муниципальных инвестиций находит распространение, все же имеет по отношению к общей сумме инвестиций, которые вкладываются местным сообществом, все еще относительно низкий приоритет - от 2% до 3% [1, c.30].

Другой пример инициативы частных граждан при осуществлении общественных задач является уход за игровой площадкой со стороны родителей. В данном случае родители по собственной инициативе обязуются содержать в порядке определенную игровую площадку и контролировать её. Муниципалитет может внести свой вклад и обязуется регулярно менять неисправные снаряды.

Государственные и муниципальные учреждения являются важной основой для вовлечения граждан в решение проблем в сфере школ и детских садов, в аварийных службах и добровольных пожарных отрядах и отрядах помощников полиции. Почти треть соответствующих мероприятий проводится самоорганизующимися группами, функционирующими в таких областях, как школы, детские сады и сфера здравоохранения, а также в решении социальных вопросов - это 23% от всех видов деятельности.

Социологические исследования, проведенные журналом ALLBUS показали, что в 2008 году 48,7% респондентов довольно часто имели добрососедские контакты по сравнению с 15,4%, которые не контактировали с соседями (36% имели случайный контакт). 23% респондентов были членами неформальных групп. Согласно исследованиям в 2007г. 58% респондентов в Германии использовали свое свободное время в профессиональных объединениях. По данным того же источника 81% немцев оказывает добрососедскую помощь, из них 34% с частотой от ежедневной помощи до одного раза в месяц [8].

В Германии широкое распространение получила сеть волонтерских служб. Волонтерские службы были разработаны в различных ведомствах и, следовательно, постоянно требуют координации на уровне исполнительной власти. В отдельных волонтерских службах Германии по-прежнему особое значение имеют структуры поддержки гражданского общества. Важная задача в этом направлении состоит в том, чтобы эти структуры не были ослаблены и волонтерские службы не были "огосударствленны" [5, c. 77].

Политика поддержки добровольчества концентрируется в последние годы на улучшении условий для вовлечения граждан в общественную жизнь более чем в 12 000 городах и населенных пунктах Германии. Муниципалитеты содействуют вовлечению гражданского общества при поддержке клубов и ассоциаций путем прямых и косвенных выплат и иных мер. Сегодня вряд ли найдется муниципалитет, не способствующий вовлечению граждан в управление местным сообществом. Но есть еще существенные различия между муниципалитетами в практике продвижения добровольчества.

Распространенной формой гражданской активности являются центры содействия, которые поддерживают конкретные муниципальные объекты. Многие школы имеют такие центры содействия, которые помогают приобрести учебные материалы или предоставляют нуждающимся детям гранты для участия в ежегодных экскурсионных поездках класса. Центры содействия, созданные при музеях и библиотеках, способствуют в приобретении произведений искусства и книг.

С середины 1990-х годов во многих городах Германии появились фонды местных сообществ. Такие фонды действуют как на местном, так и на региональном уровнях. Они содействуют реализации конкретных проектов в сфере культуры, образования, в сфере молодежной и социальной политики и охраны окружающей среды с вовлечением в эти проекты гражданского общества [1, c. 29].

Ассоциации самопомощи еще одна из эффективных форм вовлечения граждан в муниципальное управление. Они включают в сферу своей деятельности выполнение некоторых общественных задач. Во многих городах и округах есть контактные агентства самопомощи, которые предлагают информацию, контакты и, при необходимости, оказывают поддержку нуждающимся в помощи.

Участие граждан в муниципальном планировании является в широком смысле проявлением гражданской активности в общественных делах. Строительные нормы и правила предусматривают при подготовке планов развития формальные процедуры участия граждан.В этой связи следует упомянуть программный план действий, принятый Организацией Объединенных Наций, с целью устойчивого развития в XXI веке «Повестка дня на XXI век», инициированный ООН по всему миру. Участие в этом процессе позволило создать во многих общинах постоянную платформу, в рамках которой граждане могут вступать в дискуссию о том, как их сообщество должно развиваться.

Выполнение общественных обязанностей, переданных и установленных законом, могут также осуществляться негосударственными организациями. Негосударственные организации включают частные, то есть, неправительственные организации (благотворительные фонды, общества с ограниченной ответственностью или фонды гражданского права), которые преимущественно оказывают помощь людям в пожилом возрасте, людям, имеющим проблемы со здоровьем, молодым людям, а также помощь в сфере социального обеспечения. Законодатель применил принцип субсидиарности в различных нормативных актах и дал частным организациям приоритет над государственными и муниципальными организациями. Например, государственные учреждения, оказывающие помощь молодежи должны отказаться от собственных мероприятий, если соответствующие проекты осуществляются частным институтами по содействию молодёжи [1, c. 29].

Федеральный конституционный суд Германии рассмотрел приоритет частных организаций над муниципальными организациями как допустимое ограничение местного самоуправления.

Частные организации получают государственные гранты для их деятельности в вышеуказанных областях. Но существуют две проблемы, которые требуют окончательного решения. Во-первых, сделки подобного рода осуществляются учреждениями частного сектора. В этой связи возникает вопрос о том, должны ли они рассматриваться в качестве независимых институтов. С другой стороны, негосударственные организации выступают как "компании", так что возникает другой вопрос, насколько применим в данном случае закон о конкуренции в Европейском Союзе, согласно которому, государственная помощь компаниям в принципе не допускается. Этот вопрос все еще окончательно не решен.

Таким образом, организации гражданского общества в Германии представляют собой социальную сферу, которая находится между такими полюсами как рынок, государство и семья. Их отличительной чертой являются формальная структура, организационная независимость от государства, автономное управление, ориентация на прибыль и добровольный характер членства. Клубы, ассоциации самопомощи, фонды, некоммерческие организации, волонтерские службы стали незаменимыми в функционировании немецкого общества. Сегодня они вносят значительный вклад в решение текущих социальных проблем.

Литература

1. Fliedner O. Grundwissen Kommunalpolitik: Kommunen in Staat und Gesellschaft [электронныйресурс]. URL: http://www.fes-kommunalakademie.de (дата обращения 25.11.2014).

2. Steinbach H. Die „Bürgerkommune“. Versuch der Verallgemeinerung von Überlegungen und Erfahrungen insbesondere in der Bundesrepublik Deutschland. April 2010 [электронный ресурс]. URL:www.kf-land-brandenburg.de/kommunalpolitik/buergerkommune.pdf (дата обращения 29.11.2014).

3. Entwurf, Potsdam auf dem Weg zur Bürgerkommune. „Leitfaden für die Bürgerkommune Potsdam“ [электронныйресурс]. URL:www.potsdam.de (датаобращения 30.11.2014).

4. Jugendfreiwilligendienstegesetz vom 16. Mai 2008 (BGBl. I S. 842), in Kraft getreten am 01.06.2008, geändert worden durch Artikel 30 des Gesetzes vom 20. Dezember 2011 (BGBl. IS. 2854) [электронный ресурс]. URL: http://www.paritaet-fwd.org (дата обращения 02.12.2014)

5. Alscher M., Dathe D., Priller E., Speth R. Bericht zur Lage und zu den Perspektiven des bürgerlichen Engagements in Deutschland. Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung (WZB), Projektgruppe Zivilengagement Alscher M., Dathe D., Priller E., Speth R. Berlin, 2009 [электронныйресурс]. URL:http://www.bmfsfj.de/RedaktionBMFSFJ (датаобращения 05.12.2014).

6. Hilfen für Helfer, Gesetz zur weiteren Stärkung des bürgerschaftlichen Engagements. vom 10. Oktober 2007 (BGBl. IS. 2332) [электронный ресурс]. URL: http://www.bundesfinanzministerium.de (дата обращения 08.12.2014).

7. Deutscher Kulturrat 2008: Kultur-Enquete: Zuwendungsrecht und bürgerschaftliches Engagement. Projektgruppe „Reform des Gemeinnützigkeits- und Spendenrecht [электронныйресурс]. URL: http://www.kulturrat.de (датаобращения 10.12.2014).

8. BAT Stiftung für Zukunftsfragen 2008, Die ''Schwarze Liste'' der Freizeitaktivitäten. Was die meisten Deutschen niemals tun [электронныйресурс]. URL: http://www.stiftungfuerzukunftsfragen.de (датаобращения 12.12.2014).

Размещено на Allbest.ru