Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Пермский филиал федерального государственного автономного образовательного учреждения высшего образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Вечерне-заочный факультет экономики и управления

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 40.03.01 Юриспруденция

Правовое регулирование изъятия (выкупа) земельных участков для государственных и муниципальных нужд

Баженова Виктория Викторовна

Руководитель

к.ю.н., доцент

Кондратьева Ксения Сергеевна

Рецензент

Носов Д.В.

Пермь 2019



Оглавление

Введение

Глава 1. Общая характеристика правового обеспечения изъятия земель

1.1 История развития института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в России

1.2 Понятие, основные положения и принципы изъятия земельных участков

Глава 2. Порядок отчуждения земельных участков в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд

2.1 Процедура принудительного изъятия земельных участков

2.2 Возмещение при изъятии (выкупе) земельных участков

Глава 3. Проблемы применения законодательства при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд

3.1 Порядок определения судами размера возмещения

3.2 Оценка земельных участков при определении судами суммы возмещения

Заключение

Cписок использованной литературы



Введение

изъятие земельный участок судебный

Данная выпускная квалификационная работа посвящена рассмотрению вопроса о правовом регулировании изъятия земельных участков в Российской Федерации для государственных и муниципальных нужд.

Актуальность этой темы обусловлена тем, что, несмотря на важность удовлетворения государственных или муниципальных нужд, необходимым условием должна являться защита законных интересов собственников земельных участков, следовательно, необходим поиск решений для обеспечения баланса интересов настоящих и потенциальных правообладателей земельных участков.

Возможность изъятия земельного участка показывает, что право собственности, являясь наиболее полным вещным правом, все-таки имеет пределы, определяемые интересами всего общества.

При изъятии земельных участков правообладатели земельных участков не могут воспрепятствовать самому факту изъятия, т.к. общественные интересы ставятся выше интересов правообладателя. Поэтому необходимо учитывать их интересы при определении выкупной цены изымаемого участка. На практике при определении размера возмещения из-за несовершенства правовых норм зачастую возникают проблемы: в большинстве случаев собственники не согласны с предлагаемой выкупной ценой, поэтому заключение соглашения в добровольном порядке невозможно. В таких случаях вопрос о сумме возмещения решается в судебном порядке. Наличие противоречий в судебной практике требует поиска оптимальных решений вопросов изъятия.

Важное значение имеет обеспечение баланса частных и публичных интересов.

В последние годы законодательство об изъятии земельных участков неуклонно развивается. Основные нормы содержатся в Земельном Кодексе Российской Федерации (далее - ЗК РФ) и Гражданском Кодексе Российской Федерации (далее - ГК РФ). Кроме этого, в последние годы был принят ряд федеральных законов, дополняющих эти нормы. Тем не менее, при применении этих положений часто возникают противоречия между частными и публичными интересами.

Целью настоящего исследования является анализ правового регулирования изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определение проблем в рассматриваемой сфере и предложение вариантов решения.

Для достижения поставленной цели были определены следующие задачи:

- проанализировать историю развития института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- установить правовую природу изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;

- определить принципы изъятия земельных участков;

- исследовать основные этапы процедуры изъятия земельных участков;

- проанализировать ключевые вопросы предоставления возмещения при изъятии земельных участков;

- анализ судебной практики по теме исследования;

- анализ методики определения рыночной стоимости земельных участков;

- сформулировать предложения по совершенствованию гражданского законодательства в части правового регулирования отношений при изъятии земельных участков.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие при осуществлении процедуры изъятия земельных участков.

Предмет исследования - существующие нормативные правовые акты Российской Федерации, судебная практика и научные работы современных ученых по вопросам изъятия земельных участков.

При написании курсовой работы исследованы труды таких ученых, как Е.Л. Сидорова, О.В. Орешкина, Д.Д. Сонина, С.Д. Афанасьева, Н.Н. Щуров, Р.А. Талыбов, А.В. Еремин, Л.А Кукин, Е.В. Оболонкова, Л.В. Щенникова, К.П. Победоносцев, Г.Ф. Шершеневич. Работа выполнена на основании действующего законодательства Российской Федерации.

При изучении материала был применен структурно - функциональный общенаучный метод, а также следующие частно-научные методы: исторический, описательный, диахронический, сравнительно-правовой и формально-юридический. Данные методы были выбраны потому, что с их помощью возможно проанализировать историю института изъятия земельных участков, охарактеризовать основные положения изъятия земельных участков, провести сравнительный анализ применения норм права в исследуемой сфере судами различных инстанций.

Данная выпускная квалификационная работа содержит введение, три главы, каждая из которых состоит их двух параграфов, заключение и список используемой литературы.

В первом параграфе первой главы будет рассмотрена история развития института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в России.

Во втором параграфе первой главы будут рассмотрены понятия, основные положения и принципы изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В первом параграфе второй главы будет рассмотрена процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Во втором параграфе второй главы будут рассмотрены вопросы возмещения при изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

В первом параграфе третьей главы будет рассмотрена судебная практика определения судами размера возмещения.

Во втором параграфе третьей главы будут рассмотрены отдельные положения методики оценки рыночной стоимости земельных участков.



Глава 1. Общая характеристика правового обеспечения изъятия земель

1.1 История развития института изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд в России

Вообще, изъятие земельных участков для нужд государства осуществлялось на Руси достаточно давно. Так, еще в п. 11 «Генерал-прокурорского наказа при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать» от 30.07.1767 было указано, что если для общей пользы необходима земля, принадлежащая гражданину, то следует руководствоваться гражданскими законами: «Если общая польза требует, чтобы некоторый участок земли, принадлежащий человеку честному, был у него изъят, то должно сему человеку в убытках его сделать удовольствие» Генерал-прокурорский наказ при комиссии о составлении проекта нового Уложения, по которому и Маршалу поступать. Типография императорской Академии наук. Санкт-Петербург. 1907, 172 с..

Позднее, в Своде Законов Российской империи (далее - Свод) 1832 г., в т. Х, ч. 1, ст. 575-600 было указано: «Когда сие необходимо для какой-либо государственной и общественной пользы, допускается не иначе, как за справедливое и приличное вознаграждение» Свод Законов Российской империи. Т. Х, ч. 1. Типография Второго Отделения Собственной канцелярии. Санкт-Петербург. 1857. 484 с..

Однако, само понятие «общественная польза» законодательством того времени не раскрывалось.

К.П. Победоносцев предполагал, что в данном случае речь шла о том, что необходимо для существования всего общества: строительство зданий, проведение дорог и т. п Победоносцев К.П. Курс гражданского права. Т. 1. Синоидальная типография.Санкт-Петербург.1896. 686 с...

Г.Ф. Шершеневич пояснял, что изъятие возможно по причинам экономическим, стратегическим, культурным, санитарным и т.п. «Принудительное отчуждение … допускается как для устройства подъездных путей общего пользования, так и для путей частного пользования, если эти последние по значению своему для производительности государства будут признаны общеполезными» Шершеневич Г.Ф. Учебник русского гражданского права. Издательство братьев Башмаковых. Санкт-Петербург. 1910. 879 с..

Непосредственно порядок выкупа земельных участков для общественной пользы закреплен в Своде законов Российской империи в 1906 году. Данным документом было обозначено, что для отчуждения недвижимого имущества требовалось издание Именного высочайшего указа. С ходатайством о выкупе могли выступать министры и главнокомандующие, т.к. именно эти должностные лица обладали правом представлять проект Указа. В соответствии со ст. 594 Свода в проекте должно быть представлено обоснование общеполезного значения предприятия и необходимость принудительного отчуждения.

В случае принятия решения и вступления Указа в законную силу с собственником решался вопрос о вознаграждении. К.П. Победоносцев отмечал, что дела о вознаграждении решались в административном порядке; исковое производство не было предусмотрено. Судебному производству подлежали лишь иски о неисполнении обязательств, возникших при отчуждении.

В соответствии с высочайшим указом административные органы того ведомства, в пользу которого производилось изъятие, стремились достичь соглашения с собственником о «крайней цене оного». При достижении соглашения отчуждение осуществлялось посредством договора купли-продажи между собственником и ведомством, в интересах которого осуществлялся выкуп. При несогласии одной из сторон производились опись и оценка имущества, подлежащего изъятию.

Опись осуществлялась чиновником местной полиции, при нескольких свидетелях. Владелец вызывался повесткой. Оценка производилась специальной комиссией, под контролем представителя ведомства, в интересах которого производилось изъятие. Комиссия была вправе приглашать для разъяснения технических вопросов специалистов и направить одного или нескольких специалистов для осмотра местности и допроса окольных людей.

При оценке учитывались стоимость земельного участка и находящихся на нем строений, а также возможность получения дохода от использования земельного участка. При невозможности определить доход оценка осуществлялась в соответствии с местными условиями (ст. 584). Вознаграждение производилось деньгами либо обменом на другое имущество, «однородное и в выгодах равное» (ст. 578 Свода). По итогам оценки комиссия составляла протокол.

По окончании оценки, на основании ст. 586-588 Свода, дело передавалось для последующего рассмотрения и утверждения в Министерство, которое назначало оценку. По результатам этих мероприятий Министерство выносило Постановление об изъятии.

Порядок выплаты вознаграждения был предусмотрен в ст. 589-591 Свода. Например, в соответствии со ст. 589 Свода, после принятия решения из сумм, предназначенных на эти работы, владельцу немедленно выдавались деньги и проценты за них в размере шести процентов годовых, со дня занятия имущества по день уплаты.

Имущество поступало в ведомство того начальства, по ходатайству которого было приобретено.

Следует отметить, что дореволюционным законодательством был предусмотрен срок для уплаты вознаграждения.

Однако, сам момент перехода права собственности оставался не определен.

М.В. Венецианов, основываясь на нормах ст. 589 и 585, высказывал мнение о том, что переход права собственности происходит в момент составления акта об отчуждении Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Типография императорского университета. Казань. 1891. 75 с..

Советское законодательство на начальных стадиях развития социалистического государства предусматривало возможность выкупа земельных участков.

Земельный кодекс РСФСР от 30.10.1922 Постановление ВЦИК от 30.10.1922 «О введении в действие Земельного Кодекса, принятого на IV сессии IX созыва» (вместе с «Земельным Кодексом Р.С.Ф.С.Р.»). (утратил силу) // СПС «КонсультантПлюс». предусматривал возможность изъятия земельного участка для государственных или общественных надобностей. Однако, перечень государственных или общественных надобностей не был обозначен; вообще, в этот период продвижения в правовом регулировании вопросов изъятия земельного участка не было. В случае изъятия земли землепользователю предоставлялась земля в другом месте, с возмещением убытков. Между тем, конкретного перечня государственных и общественных надобностей не существовало. В отличие от дореволюционного законодательства не раскрывался и сам механизм изъятия.

Важное значение в развитии института изъятия земельных участков имеет Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 04.03.1929 «Об утверждении Положения об изъятии земель для государственных или общественных надобностей» Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 04.03.1929 «Об утверждении Положения об изъятии земель для государственных или общественных надобностей». (утратило силу) // СПС «КонсультантПлюс»., в котором была регламентирована процедура изъятия земель, полномочия органов и порядок возмещения убытков при изъятии земель. В данном Постановлении было предусмотрено два вида изъятия земельных участков: бессрочное и временное, на определенный срок. Функцию изъятия Советское государство передавало республикам и местным органам власти, на территории которых находились предприятия, в пользу которых производилось изъятие. По мнению Н.А. Сыродоева данное Положение разрешило почти все вопросы, касающиеся изъятия земель для государственных и общественных надобностей. Положение регламентировало порядок предоставления и рассмотрения ходатайств об изъятии земельного участка для государственных и общественных надобностей, содержало положения об оценке и возмещении убытков, вызванных изъятием. Также в нем уже был представлен перечень государственных и общественных надобностей, для которых может осуществляться изъятие земель Сыродоев Н.А. Правовое регулирование изъятия и отвода земель для государственных и общественных надобностей// Правоведение. 1963. № 2. С. 242..

Следует отметить, что действие положения не распространялось на земли, принадлежащие народным комиссариатам.

Полномочиями по изъятию были наделены Советы народных комиссаров республики, области или губернии, на территории которых находились учреждения или предприятия, в пользу которых производилось изъятие. Компетенция органов определялась категорией и размером изымаемых земель.

Постановлением Совета Министров СССР от 22.06.1954 «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей» была значительно расширена компетенция республик по изъятию земельных участков: например, изъятию могли подлежать участки из земель гослесфонда, совхозов, предприятий и учреждений всех министерств и ведомств и т. п Постановление Совета Министров СССР от 22.06.1954 «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей» // СПС «КонсультантПлюс»..

Постановлением Совета Министров РСФСР от 05.06.1961 № 696 курс на децентрализацию был продолжен: решения об изъятии земельных участков площадью до 50 га могли принимать и облисполкомы Постановление Совета Министров РСФСР от 05.06.1961 № 696 //СПС «КонсультантПлюс»..

В то же время понятие «Государственные и общественные надобности» не было закреплено. На практике это понятие трактовалось произвольно: если какая-то организация обращалась с просьбой об изъятии земельного участка «для государственных и общественных надобностей», то участок мог быть изъят для этих целей, несмотря на то, что прежний пользователь земли также использовал его для определенных государственных или общественных надобностей Башмаков Г.С., Колбасов О.С., Краснов Н.И. Проблемы сельскохозяйственного землепользования//Советское государство и право, 1965. № 9. С. 24..

В Основах земельного законодательства Союза ССР и союзных республик 1968 года регулирование процесса изъятия земельных участков стало более упорядоченным: уполномоченными органами по изъятию земельных участков признавались Советы Министров союзной или автономной республики либо исполнительные комитеты соответствующего Совета депутатов трудящихся. Кроме того, было обозначено, что изъятие земельных участков, находящихся в пользовании колхозов, совхозов, организаций и учреждений и из земель, имеющих культурное либо научное значение, допускалось лишь в случае крайней необходимости. Однако, следует заметить, что эти случаи обозначены не были.

Дальнейшее развитие институт изъятия земельных участков получил в Земельном Кодексе РСФСР 1970 г. В нем впервые было введено понятие «государственные и общественные нужды» (а не надобности, как ранее). Учитывая важность регулирования отношений по изъятию земельных участков, данным положениям была посвящена отдельная глава VI. В этой главе были определены органы, которые могли принимать решения об изъятии и были установлены условия и порядок изъятия.

Новый виток в развитии правоотношений по изъятию земель начался после принятия законов РСФСР «О земельной реформе» от 23.11.1990, «О собственности в РСФСР» от 24.12.1990, в которых впервые в истории советской России было разрешено гражданам и юридическим лицам иметь земельные участки в собственности.

25.04.1991 был принят новый Земельный кодекс РСФСР, в котором уже были определены исключительные случаи изъятия земельных участков в пригородных и зеленых зонах, лесах первой группы, изъятия сельхозугодий.

Также были обозначены случаи изъятия земельных участков в связи с выполнением международных обязательств, разработкой полезных ископаемых, строительством объектов инфраструктуры, линейных объектов и т. п. Кроме этого, впервые в истории был регламентирован порядок изъятия.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что уже в дореволюционной России была намечена тенденция к формированию нового института, который впоследствии будет закреплен как изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В период же советской власти, в условиях существования государственной собственности на землю и отсутствия частной собственности, институт изъятия земельных участков не получил большого развития: в этот период изъятие заключалось в перераспределении земельных участков, находящихся в собственности государства. Новый этап развития института изъятия земельных участков наступил в 1990 году, после принятия законов, позволяющих гражданам и юридическим лицам иметь землю в собственности.

1.2 Понятие, основные положения и принципы изъятия земельных участков

Земельный участок может принадлежать гражданину или юридическому лицу на основании прав, предусмотренных гражданским и земельным законодательством: права собственности, права постоянного (бессрочного) пользования, права пожизненного наследуемого владения, права аренды, сервитута, права безвозмездного пользования. Наиболее полным вещным правом является право собственности (ст. 35 Конституции РФ) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).) // «Собрание законодательства РФ», 14.08.2014, N 31, ст. 4398..

Однако, в определенных законом случаях земельный участок может быть изъят у правообладателей. К таким случаям можно отнести изъятие земельного участка для государственных и/или муниципальных нужд.

Изъятие земельных участков можно обозначить как последовательность действий уполномоченных органов, физических и юридических лиц, производимых в установленном законом порядке и направленных на изменение, прекращение и возникновение прав субъектов на земельный участок.

В последние десятилетия, в связи с участием Российской Федерации в организации таких крупных мероприятий, как Саммит АТЭС во Владивостоке 2012 года, Олимпийские Игры 2014 года, Чемпионат мира по футболу 2018 года, строительство Крымского моста и др., масштабы изъятия земельных участков существенно увеличились. Кроме того, невозможно представить развитие Российского государства без расширения и строительства автомобильных и железных дорог, аэропортов, разработки и добычи полезных ископаемых.

В связи с этим законодателем была проведена огромная работа по внесению изменений в Гражданский кодекс Гражданский Кодекс Российской Федерации от 30.11.1994 № 31-ФЗ (ред. от 07.02.2017) //«Собрание законодательства РФ», 05.12.1994, № 32, ст. 3301., Земельный кодекс Земельный Кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 25.12.2018) (с изм. И доп., вступ. В силу с 01.01.2019). // «Собрание законодательства РФ», 29.10.2001, № 44, ст. 4147., Градостроительный кодекс Градостроительный Кодекс Российской Федерации" от 29.12.2004 N 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // «Собрание законодательства РФ», 03.01.2005, № 1, ст. 16., были изданы Федеральные законы, нормативные правовые акты, регулирующие процедуры изъятия земельных участков.

Правоотношения, возникающие при осуществлении изъятия земельных участков, как и любые другие правоотношения, определяются на основании трех элементов: субъектов правоотношений, объектов правоотношений, субъективных прав и обязанностей участников правоотношений.

В соответствии с п. 1 ст. 5 ЗК РФ участниками земельных отношений выступают граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования. Аналогично, в соответствии с абз. 2 п. 1 ст. 2, ст. 124 ГК РФ, эти же субъекты являются участниками правоотношений, регулируемых гражданским законодательством.

Объектами земельных отношений, в соответствии с п. 1 ст. 6 ЗК РФ, являются земля как природный объект и природный ресурс, земельный участок, часть земельного участка.

Однако, можно предположить, что в отношениях, возникающих при изъятии, лишь земельный участок может считаться таким объектом.

Например, Талыбов Р.А. отмечает: «Земля как объект может рассматриваться в экологических отношениях, т.к. в этом случае происходит обособление данного объекта на основе составляющих его химических и биологических компонентов и каких-либо физических свойств. К тому же законодателем в нормативных документах не предусмотрены случаи обладания землей гражданами и юридическими лицами, а только лишь земельным участком или его частью.» Талыбов Р.А. Общая характеристика правоотношений, возникающих в связи с изъятием земельных участков для нужд обороны страны и безопасности государства //Военное право. 2018. № 2. С. 78-83..

И действительно, законодатель в гл. 17 ГК РФ регулирует нормы по владению земельными участками, но не землей.

Согласно п. 3 ст. 6 ЗК РФ, п. 1 ст. 130 ГК РФ, земельный участок как объект права собственности и иных прав на землю - это недвижимая вещь, представляющая собой часть земной поверхности и имеющая характеристики, позволяющие определить её в качестве индивидуально-определенной вещи.

Таким образом, можно считать, что земля - это природный объект и природный ресурс, а земельный участок - объект земельных отношений, представляющий из себя часть поверхности земли, имеющую границы, площадь, местоположение, правовой статус (вид разрешенного использования), который учитывается в государственном земельном кадастре и подлежит государственной регистрации.

Однако, в отношении земельных участков, изымаемых для государственных и муниципальных нужд, имеются некоторые особенности. Так, согласно п. 8 ст. 56.6 ЗК РФ, отсутствие в Едином Государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) сведений о зарегистрированных правах на земельные участки, подлежащие изъятию, или отсутствие в ЕГРН сведений о координатах характерных точек границ таких земельных участков, либо пересечение одной из границ земельного участка, подлежащего изъятию, с одной из границ иного земельного участка, наличие споров о правах на такие земельные участки и (или) расположенных на них объектов недвижимости не являются препятствием для изъятия этих земельных участков.

Таким образом, можно сделать вывод, что к признакам земельного участка как объекта правоотношений, возникающих при изъятии земельного участка для государственных и муниципальных нужд, первоначально можно отнести лишь границы, местоположение, площадь. А уже позднее в отношении такого участка осуществляется проведение кадастровых работ.

Следует отметить, что часть земельного участка не может являться самостоятельным объектом правоотношений при изъятии такого участка. Чтобы часть земельного участка стала объектом правоотношений, она должна быть поставлена на кадастровый учет. Кроме того, Федеральным законом «О государственной регистрации недвижимости» от 13.07.2015 № 218-ФЗ Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» // «Собрание законодательства РФ», 20.07.2015, № 29, ст. 4344. регулируются земельные участки, но не части земельных участков. По сути, при попытке выделить часть земельного участка как объекта правоотношений, происходит образование нового земельного участка.

Таким образом, часть земельного участка нельзя считать объектом правоотношений, возникающих при изъятии земельного участка, т.к. при разделении делимого земельного участка на части, каждой из них присваивается индивидуальный кадастровый номер; при этом собственнику каждой новой части выдается правоустанавливающий документ не на часть земельного участка, а на земельный участок.

Е.Л. Сидорова, рассматривая в своей работе вопрос о земельном участке как объекте изъятия, также указала, что объектом изъятия может являться лишь индивидуально-определенный земельный участок, не ограниченный в обороте и не исключенный из оборота; при необходимости - отвечающий требованиям делимости Сидорова Е.Л. Автореферат к диссертации «Защита прав и интересов физических и юридических лиц при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд». 2010 г. 24 с..

При процедуре изъятия каждый участник правоотношений имеет права и обязанности. Формально в указанных правоотношениях можно выделить с одной стороны - правообладателей земельных участков, с другой стороны - Российскую Федерацию, действующую от лица и на благо общества. Учитывая, что изъятие земельного участка является механизмом, ограничивающим права правообладателей, но в то же время направленным на удовлетворение интересов общества, необходимо максимальное соблюдение баланса интересов.

Права и обязанности субъектов плотно переплетены. С субъективным правом одной стороны тесно связана юридическая обязанность другой. Например, в случае изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд правообладатели земельных участков имеют право получить уведомление о предстоящем изъятии, а у уполномоченных органов существует обязанность уведомить правообладателей надлежащим образом; собственник земельного участка имеет право получить равноценную компенсацию за изымаемый земельный участок, а уполномоченные органы обязаны предоставить эту компенсацию предварительно, до изъятия этого земельного участка; в случаях, установленных законом, Российская Федерация имеет право изъять земельные участки у любых физических и юридических лиц, но в то же время собственники имеют право на судебную защиту своих нарушенных прав.

Правовые нормы, регулирующие общественные отношения по изъятию земельных участков, основаны на общих принципах гражданских и земельных правоотношений.

Однако, О.В. Орешкина отмечает, что при изъятии земельных участков, помимо общих принципов (равенства, законности, справедливости, публичности, открытости, добросовестности, разумности и т.п.), действуют специальные принципы:

1) принцип управления рациональным использованием и охраной изымаемых земель в Российской Федерации;

2) принцип целевого изъятия земельных участков;

3) принцип устойчивости прав на землю и соблюдение гарантий прав граждан при наделении их землей;

4) предоставление и изъятие земель в установленном законом процессуальном порядке Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация 2004. 177 с..

Д.Д. Сонина определяет следующие общие принципы для всех видов изъятия земельных участков:

1) баланс частных и публичных интересов;

2) исключительность изъятия.

В отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд Д.Д. Сонина перечень общих принципов изъятия дополняет специальными принципами: безальтернативности, возмездности, открытости сведений о планируемом изъятии, согласованности с документами территориального планирования, неуменьшаемости земель сельхозназначения Сонина Д.Д. Правовые проблемы прекращения прав на землю в Российской Федерации. Автореферат. 2012. 25 с..

Проанализировав доводы О.В. Орешкиной и Д.Д. Сониной в отношении принципов изъятия земельных участков в Российской Федерации, можно предположить, что для упрощения и конкретизации возможно помимо общегражданских принципов выделить специальные принципы, присущие отношениям по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд: соблюдение баланса частных и публичных интересов, исключительность изъятия, обязательное целевое изъятие земельных участков.

Согласно ст. 49 ЗК РФ, изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд производится в исключительных случаях, по основаниям, связанным с выполнением международных договоров РФ, строительством, реконструкцией объектов государственного значения или объектов местного значения (при отсутствии других возможных вариантов строительства и реконструкции таких объектов), по иным основаниям (в соответствии с федеральными законами). В соответствии со ст. 71 Конституции РФ, именно Российская Федерация в лице уполномоченных органов является лицом, осуществляющим изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Возможность изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд позволяет подчеркнуть, что право частной собственности на земельный участок нельзя назвать неприкосновенным, ведь государство или муниципальное образование может изъять у собственника любой земельный участок, предоставив предварительно ему в собственность равноценный земельный участок или возместив его полную стоимость. В случае отказа собственника земельный участок будет изъят в судебном порядке. Таким образом, можно наблюдать приоритет публичных интересов над частными в отношении права собственности на земельный участок.

Субъектами правоотношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд являются, с одной стороны, правообладатели земельных участков, а с другой - публично-правовое образование (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования).

В юридической литературе высказывается мнение о том, что формулировка «государственные и муниципальные нужды» неконкретна и расплывчата, предлагается законодательно закрепить и раскрыть это понятие:

«Земельное законодательство не даёт определения государственных или муниципальных нужд. Его отсутствие может привести к злоупотреблениям должностных лиц органов исполнительной власти, осуществляющих такое изъятие. Земельный кодекс Российской Федерации 25 октября 2001 года не закрепил нормы, запрещающей органам государственной власти изымать земельные участки у любых владельцев под предлогом государственных или муниципальных нужд с целью передачи другим лицам. Следует отметить, что неоднозначное понимание государственных или муниципальных нужд в определенных ситуациях может стать тормозом экономического развития» Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация. 2004. 202 с..

О необходимости законодательного закрепления понятия государственных и муниципальных нужд заявляют также Л.В. Щенникова Щенникова Л.В. Изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд как проблема теории и судебной практики //Общество, право, личность, методологические и прикладные проблемы, генезис, современность и будущее. Сборник статей научной конференции. 2017. С. 95-96., В.А. Бойчук Бойчук В. А. Развитие института изъятия земель и земельных участков для государственных или муниципальных нужд // Вестник Академии Следственного комитета Российской Федерации. 2017. № 2(12). С. .37-40., Л.К. Фазлиева Фазлиева Л.К. Правовое регулирование изъятия земельных участков для государственных (муниципальных) нужд в законодательстве России //Современные тенденции развития частного права, исполнительного производства и способов юридической защиты. Материалы 4 всероссийской научно-практической конференции. Санкт- Петербург. 2018. С. 171-174. и другие авторы. По мнению О.Л. Алтенговой введение этого понятия в ст. 49 ЗК РФ позволит создать законные границы открытого перечня оснований изъятия земельных участков в пользу государства Алтенгова О.Л. Анисимов А.П. О некоторых правовых проблемах изъятия объектов частной собственности для государственных нужд. Вестник Волгоградской Академии МВД России. 2017. № 4(43). С. 39..

С.Д. Афанасьева предлагает внести в законодательство понятие «публичные нужды»: «Отсутствие в законодательстве РФ универсального определения понятия «публичные нужды» влечет к возникновению так называемых «законодательных исключений»: в коньюнктурных целях принимаются законы, в которых расширяется и облегчается возможность государства изымать недвижимое имущество у частных собственников». Афанасьева С.Д. Конституционно-правовой институт изъятия земельных участков для публичных нужд: сравнительный анализ опыта Российской Федерации и Соединенных штатов Америки. Автореферат. 2015. 31 с.

Если обратиться к толковому словарю С.И. Ожегова Ожегов С.И. Словарь Русского языка: Ок.57000 слов/Под ред. докт. филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. -13-е изд., испр. - М.: Рус.яз.,1981. - 816 с., то можно увидеть, что одним из значений слова «нужда» является «потребность в чем-либо», поэтому можно считать термин «государственные и муниципальные нужды» достаточно приемлемым, не требующим дополнительного раскрытия. Термин же «публичные нужды» представляется менее конкретным, вследствие чего вероятность злоупотреблений со стороны должностных лиц может возрасти.

Также ученые предлагают сделать перечень оснований для изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд закрытым, т.к. существующее в настоящее время основание, предусмотренное п. 3 ст. 49 ЗК РФ «иные основания, предусмотренные федеральными законами» позволяет значительно расширить этот перечень.

Например, О.В. Орешкина утверждает: «следует закрепить в федеральном земельном законодательстве исчерпывающий перечень государственных и муниципальных нужд, для обеспечения которых производится изъятие земельных участков, поскольку открытый перечень может привести к злоупотреблениям должностных лиц органов исполнительной власти» Орешкина О.В. Правовое обеспечение предоставления и изъятия земель. Диссертация. 2004.177 с..

Аналогичную точку зрения высказывает Д.Д. Сонина: «Следует отказаться от правового регулирования принудительного прекращения прав на землю путем принятия отдельных федеральных законов. Ключевые положения об изъятии земельных участков должны содержаться в ГК РФ и ЗК РФ. Специальными законами могут регулироваться только вопросы компетенции органов и (или) организаций, уполномоченных осуществлять изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд, а также дополнительно устанавливаться конкретные случаи такого изъятия, но не его абстрактные цели» Сонина Д.Д. Правовые проблемы прекращения прав на землю в Российской Федерации. Автореферат к диссертации. 2012. 25 с..

На необходимость закрепления исчерпывающего перечня оснований изъятия указывает и Е.В. ОболонковаОболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд //Законодательство и экономика. 2014. № 1 с. 33-37..

Вместе с тем, Н.Н. Щуров считает перечень целей изъятия земельных участков достаточно законодательно ограниченным, он лишь предлагает запретить субъектам РФ расширять перечень оснований принудительного выкупа земельных участков Щуров Н.Н. Совершенствование методов оценки рыночной стоимости земельных участков при изъятии для государственных или муниципальных нужд. Автореферат к диссертации. 2011. 25 с..

Однако, проанализировав мнения ученых и положения действующего законодательства в отношении изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, можно предположить, что в случае составления закрытого перечня изъятий по-прежнему будет существовать необходимость внесения в этот перечень какой-либо «общей» формулировки для применения её в единичных, но очень крупных по масштабу случаях (Олимпийские Игры в Сочи, Чемпионат мира по футболу и т.п.). Следовательно, формулировку, закрепленную в п. 3 ст. 49 ЗК РФ, можно считать оптимальной.

А уже для предотвращения возможных злоупотреблений необходимо закрепить в законодательстве ответственность за нецелевое изъятие земельного участка.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что отношения, возникающие при изъятии земельных участков, являются самостоятельной частью земельных отношений, имеющей свои особенности. Изъятие земельных участков - это правовой институт, регулирующий отношения по возникновению, изменению, прекращению прав на земельные участки и имеющий двойственный характер: с одной стороны - это механизм, ограничивающий право собственности и иные права на земельные участки, но с другой стороны - это совокупность норм, регламентирующих защиту этих прав. Поэтому необходимым условием изъятия должно являться соблюдение баланса интересов общества и правообладателя земельного участка. Этой цели можно достигнуть при четком следовании принципам изъятия земельных участков. Также можно сделать вывод о приоритете публичных интересов над личными, ведь в результате изъятия собственником земельного участка становится государство. Во избежание возможных злоупотреблений в законодательстве необходимо предусмотреть ответственность за нецелевое изъятие.



Глава 2. Порядок отчуждения земельных участков в связи с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд

2.1 Процедура принудительного изъятия земельных участков

Изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд регулируется нормами ст. 49, 55 главы VII ЗК РФ, главы VII.1 ЗК РФ, ст. 279-283 ГК РФ.

В соответствии со ст. 56.2 ЗК РФ, ст. 279 ГК РФ решение об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд могут принимать уполномоченные федеральные органы исполнительной власти (при изъятии для федеральных нужд), уполномоченные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ (при изъятии для региональных нужд), органы местного самоуправления (при изъятии для муниципальных нужд).

Также решение об изъятии может быть принято соответствующим уполномоченным органом исполнительной власти или органом местного самоуправления по ходатайству организации, указанной в п. 1 ст. 56.4 ЗК РФ.

Можно определить следующий алгоритм изъятия:

- принятие документов территориального планирования и проекта планировки территории;

- выявление лиц, земельные участки которых подлежат изъятию (запрос в орган регистрации прав, при отсутствии сведений в ЕГРН, не менее чем за 60 дней до принятия решения - запрос в архивы, размещение информации о планируемом изъятии на официальном сайте в сети Интернет, на информационном щите, в установленном порядке - по месту нахождения земельного участка);

- правообладатели земельных участков в течение 60 дней с момента опубликования, предусмотренного пп. 2 п. 1 ст. 56.5 ЗК РФ, подают в соответствующий орган исполнительной власти или орган местного самоуправления заявление об учете их прав при изъятии;

- принятие решения об изъятии (может быть принято не позднее 3 лет со дня утверждения проекта планировки территории);

- в течение 10 дней со дня принятия решения - направление копии решения правообладателю, размещение решения об изъятии на официальном сайте в сети Интернет, официальное опубликование об изъятии по месту нахождения земельного участка, в орган регистрации прав;

- подготовка проекта соглашения об изъятии (проведение кадастровых работ, заказ работ по оценке изымаемого земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости, оценка прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых изъятием) и направление его правообладателю;

- заключение соглашения об изъятии;

- принудительное изъятие по решению суда (в случае отказа правообладателя от заключения соглашения).

Если правообладатели изымаемой недвижимости не были выявлены, уполномоченный орган государственной власти обращается в суд с заявлением о признании права собственности Российской Федерации на объекты недвижимого имущества, расположенные на земельных участках, подлежащих изъятию для государственных или муниципальных нужд, независимо от того, были ли такие объекты недвижимого имущества поставлены на учет в качестве бесхозяйной недвижимой вещи.

Правообладатели изымаемого земельного участка имеют право требовать соответствующее возмещение и в том случае, если они не были выявлены своевременно. Возврат земельного участка и объектов недвижимости не производится.

В соответствии со ст. 280 ГК РФ, с момента уведомления правообладателей земельных участков о принятом решении об изъятии их участка для государственных или муниципальных нужд, до дня прекращения прав, эти лица могут владеть, пользоваться и распоряжаться таким земельным участком в соответствии с законом по своему усмотрению. При этом они несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строительством и реконструкцией зданий и сооружений, осуществлением неотделимых улучшений.

В случае согласия лица, у которого изымается земельный участок, соглашение об изъятии может содержать положение о предоставлении этому лицу иного земельного участка и (или) иного недвижимого имущества, с зачетом стоимости такого земельного участка и (или) такого недвижимого имущества или прав на них в размере возмещения за изымаемый земельный участок.

Принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд возможно лишь при условии предварительного и равноценного возмещения.

Если правообладатель земельного участка не заключил соглашение об изъятии земельного участка, то допускается принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд. Такое принудительное изъятие производится по решению суда. При этом иск о принудительном изъятии может быть предъявлен в суд в течение срока действия решения об изъятии земельного участка. Вместе с тем иск не может быть подан до истечения 90 дней со дня получения правообладателем земельного участка проекта соглашения об изъятии. (ст. 282 ГК РФ).

Можно согласиться с мнением Д.Д. Сониной, которая отмечает, что в настоящее время существует необходимость внесения в Земельный Кодекс положения, запрещающего правообладателю изымаемого земельного участка после получения уведомления об изъятии совершать с ним действия, направленные на образование новых земельных участков, т.к. такие действия могут повлечь за собой «значительные убытки, например, для будущего застройщика, а также невозможность удовлетворения государственных или муниципальных нужд в запланированные сроки». Сонина Д.Д. Правовые проблемы прекращения прав на землю в Российской Федерации. Автореферат к диссертации. 2012. 25 с.

Однако, возможна и такая ситуация: после принятия постановления об изъятии земельных участков, регистрации обременения в ЕГРН, направлении правообладателю предложения о заключении договора купли - продажи земельного участка, направлении правообладателем согласия на выкуп, уполномоченный орган откладывает изъятие на неопределенный срок. При обращении правообладателя в суд с иском о понуждения уполномоченного органа к заключению договора о выкупе, суд отказал в удовлетворении иска. В судебном акте было указано, что при недостижении соглашения о выкупе в суд может обратиться лишь уполномоченный орган (Постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа по делу А60-24396/2012 Постановление Федерального Арбитражного суда Уральского округа от 31.01.2013 по делу А60-24396/2012 // СПС «КонсультантПлюс».). В обоснование своей позиции суд указал, что правовая природа правоотношений по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд отличается от правовой природы правоотношений по урегулированию разногласий, возникающих при заключении договора. Аналогичная позиция суда содержится в постановлениях по делам А55-15804/2011 Постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 24.05.2012 по делу А55-15804/2011// СПС «КонсультантПлюс»., А56-22643/2011 Определение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 19.08.2011 по делу А56-22643/2011 // СПС «КонсультантПлюс».. Безусловно, можно согласиться с мнением Е.В. Оболонковой, утверждающей, что в отношениях по изъятию земельных участков для государственных и муниципальных нужд существует неравенство сторон, ведь в данной ситуации убытки правообладателя очевидны, вместе с тем, как утверждает Е.В. Оболонкова, в деле А60-24396/2012 суд не указал на право истца требовать возмещения убытков, связанных с прекращением процедуры выкупа Оболонкова Е.В. Изъятие земельных участков для государственных (муниципальных) нужд //Законодательство и экономика. 2014. С. 33-43..

Важной проблемой является вопрос о компенсации собственникам земельных участков в случае их резервирования для государственных и муниципальных нужд. В настоящее время в п. 3 ст. 70.1 ЗК РФ указано, что резервирование земель для государственных и муниципальных нужд может производиться на срок не более чем три года (а при резервировании земель по решениям, принятым до вступления в силу Федерального закона «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации от 31.12.2014 № 499-ФЗ Федеральный закон от 31.12.2014 № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // «Собрание законодательства РФ», 05.01.2015, № 1, ст. 52. - на срок не более чем 7 лет), при резервировании земель для создания особой экономической зоны - не более чем два года. Допускается резервирование земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и не предоставленной гражданам и юридическим лицам, на срок до 20 лет.

В соответствии со ст. 56.1 ЗК РФ, с момента принятия решения о резервировании земельного участка (Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 (ред. от 04.10.2012) «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд») Постановление Правительства РФ от 22.07.2008 № 561 (ред. От 04.10.2012) «О некоторых вопросах, связанных с резервированием земель для государственных или муниципальных нужд» // «Собрание законодательства РФ», 28.07.2008, № 30, ст. 3646., в отношении такого земельного участка могут начать действовать ограничения прав на землю, предусмотренные п.п. 2,3 п.1 ст. 40 ЗК РФ (возведение жилых, производственных, культурно-бытовых и иных зданий и сооружений, проведение в соответствии с разрешенным использованием оросительных, осушительных, культуро-технических и других мелиоративных работ, строительство прудов и иных водных объектов и т.п.).

В связи с этим можно согласиться с предположением, высказывающимся в юридической литературе: «резервирование дает возможность госструктурам зарезервировать практически любой участок для государственных или муниципальных нужд. При этом оборот земельных участков может быть ограничен, а выкуп не произведен фактически» Еремин А.В. Кукин Л.А. Кукина О.Б. Юридические аспекты отвода земель под расположение транспортно-логистической инфраструктуры // Химия, физика и механика материалов. 2018. № 1(16), С.118..

Кроме того, М.В. Дорофеева обращает внимание на то, что в действующем законодательстве не учитывается специфика резервирования земельных участков для создания особо охраняемой природной территории. Автор поясняет, что в этих случаях ограничения должны быть направлены на защиту участка от негативной хозяйственной деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природным объектам: строительство дорог, размещение отходов, запрет на сброс сточных вод, вырубка зеленых насаждений и т.п. И действительно, если не ввести ограничения этих прав, то в дальнейшем участок может утратить культурный, научный, рекреационный потенциал, и изымать этот участок для целей создания особо охраняемой природной территории будет уже нецелесообразно Дорофеева М.В. Актуальные проблемы создания и расширения особо охраняемых природных территорий посредством резервирования земель для государственных или муниципальных нужд // Теория и практика общественного развития. 2017. № 9. С. 39-41..

Безусловно, введение этих ограничений является целесообразным, однако, и в этом случае также имеет место ущемление интересов правообладателей резервируемых земельных участков.

Вследствие ограничений прав на земельные участки при их резервировании для государственных и муниципальных нужд возможно снижение рыночной стоимости земельного участка. Представляется необходимым законодательно закрепить меры, компенсирующие правообладателям неудобства, возникающие при использовании таких земельных участков.

Проанализировав законодательные нормы, регулирующие порядок изъятия земельных участков, можно сделать вывод о стремлении законодателя к соблюдению интересов правообладателей изымаемых участков: всестороннее информирование о планируемом изъятии, установление конкретных сроков для исполнения каждого мероприятия и т.д. Кроме того, несоблюдение порядка изъятия может повлечь отказ суда в принудительном прекращении права пользования земельным участком. Однако, представляется целесообразным законодательное урегулирование вопроса о компенсации правообладателям убытков, возникающих при резервировании земельных участков.