Размещено на http://www.allbest.ru/

4

Министерство образования и науки Российской Федерации

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б.Н. Ельцина»

Курсовая работа

Участие населения в местном самоуправлении: проблемы и пути совершенствования

Ребдева Д.Н.

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические аспекты участия населения в местном самоуправлении

1.1 Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении

1.2 Формы реализации права граждан на участие в управлении делами местного сообщества

1.3 Деятельность населения в местном самоуправлении

Глава 2. Анализ местного самоуправления в Екатеринбурге

2.1 Стратегические развитие местного самоуправления Екатеринбурга

2.2 Работа граждан с представительными органами местного самоуправления

Введение

Актуальность исследования. Местное самоуправление как социально- экономическое и политико-правовое явление, имеющее конституционноправовое выражение, играет особую роль в стратегическом развитии муниципальных образований, причем как крупных (например, административного центра (столицы) субъекта РФ), так и относительно небольших поселений. В соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Закон о местном самоуправлении) оно предполагает создание и развитие необходимых организационно-правовых, социально-экономических и иных условий для непосредственного решения населением вопросов местного значения, участия в этом граждан, о чем неоднократно высказывался Конституционный Суд РФ.

Целью данной работы является анализ участия населения в местном самоуправлении, для достижения поставленной цели были выделены следующие задачи:

- рассмотреть теоретические аспекты участия населения в местном самоуправлении;

- провести анализ местного самоуправления в Екатеринбурге.

Объект исследования - местное самоуправление в Екатеринбурге.

Предмет исследования - участие населения в местном самоуправлении.

Структура работы состоит из введения, основной части, заключения и списка литературы.

Теоретической и методологической базой данной работы послужили труды российских и зарубежных авторов области муниципального управления, материалы периодических изданий и сети Интернет.

Глава 1. Теоретические аспекты участия населения в местном самоуправлении

1.1 Правовое регулирование участия населения в местном самоуправлении

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 (далее Федеральный закон от 06.10.2003 г) принимался под лозунгом «Приблизить местное самоуправление к населению». Однако основной концепцией реформирования местного самоуправления, заложенного в

Федеральном законе от 06.10.2003 г, является самостоятельность органов местного самоуправления при увеличении влияния государства и удаления населения от власти. Федеральный закон от 06.10.2003 г. принимался в период выстраивания вертикали власти, поэтому он увеличивает влияние государства на местное самоуправление по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ (далее Федеральный закон от 28 августа 1995 г.).

Так, например, Федеральный закон от 28.08.1995 г. закреплял, что местное самоуправление может регулироваться только законами (ст.7). Новый закон фиксирует, что правовую основу местного самоуправления составляют не только законы, но и подзаконные акты, издаваемые практически всеми органами государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях (ст.4). Органы местного самоуправления должны производить кассовое обслуживание через органы федерального казначейства. Государство получило возможность участвовать в формировании органов местного самоуправления. Так при замещении должности главы администрации муниципального района на конкурсной основе представители государства входят в состав конкурсной комиссии (ст. 37). Как видно, государство получило дополнительные рычаги влияния на органы местного самоуправления. При этом население муниципального образования таких рычагов практически лишилось. Данный вывод напрашивается даже при беглом анализе Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ.

Первый момент, на который хотелось бы обратить внимание, -- это удаление населения муниципального образования от формирования органов местного самоуправления. В соответствии со статьей 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Однако, согласно статье 34 Федерального закона от 06.10.2003 г. «...структуру органов местного самоуправления составляют ...», т.е. государство устанавливает структуру. Может быть, население определяет структуру иных органов местного самоуправления? Нет. Представительный орган муниципального образования определяет и изменяет структуру органов местного самоуправления (ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 г). Только в случае создания нового муниципального образования население закрепляет структуру в уставе муниципального образования, принятого на местном референдуме, если будет инициатива населения.

Структура определена, следующая стадия при формировании органов местного самоуправления -- это замещение руководящих должностей. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. предусматривал, что практически все руководящие должности являются выборными. Новый закон закрепляет три новых способа замещения руководящих должностей в муниципальных образованиях, не имеющих никакого отношения к волеизъявлению населения.

Во-первых, это формирование представительного органа муниципального района путем делегирования глав муниципальных образований и депутатов представительных органов поселков, входящих в состав муниципального района. В этом случае депутаты представительного органа поселка будут представлять интересы не населения муниципального района, а интересы органов поселения, т.к. данные органы их могут отозвать.

Во-вторых, это конкурс на замещение должности главы администрации. Нет сомнения, что эта должность требует работы профессионала, а не балагура-политика, но почему население не определяет требования к кандидату на должность и не участвует в отборе.

И, наконец, избрание главы муниципального образования представительным органом тоже не делает высшее должностное лицо ближе к населению.

Наряду с тем, что ограничиваются возможности населения при замещении руководящих должностей, новый закон ущемляет население в возможностях отстранения данных должностных лиц от должности.

В случае делегирования поселками депутатов в представительный орган муниципального района, население района лишается возможности влиять на действия данных представителей. Если данный депутат действует не в интересах района, то население муниципального района не может его отзывать. Аналогично обстоит дело с главой администрации, замещающим должность по конкурсу. Население в данном случае не имеет возможности отстранить его от должности, т.к. отзыв здесь не применяется, а в числе субъектов, способных обращаться в суд с требованием досрочного расторжения контракта, население муниципального образования не значится.

И, наконец, механизм отзыва выборных должностных лиц. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. и принятые в соответствии с ним законы субъектов РФ делали эту процедуру не простой, однако новый федеральный закон делает ее практически невозможной.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. называл в качестве основания для отзыва «утрату доверия». Причиной утраты доверия могли быть незаконные и нецелесообразные действия, аморальное поведение и т.д. В статье 24 Федерального закона от 06.10.2003 г. в качестве оснований для отзыва называются «только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке». Как видно, значительно сужаются основания для отзыва. При этом оговаривается обязательное условие, такое как решение суда. А если нет судебного решения? Например, если уголовное дело закрыто по не реабилитирующим обстоятельствам (амнистия или нехватка доказательств), то население даже не может инициировать отзыв.

Так же при анализе остальных форм непосредственной демократии понимаешь, что с помощью данных форм население муниципального образования не сможет решить насущные вопросы. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ содержит шесть форм непосредственной демократии. При этом статья 44 Федерального закона от 28 августа 1995 г. закрепляла, что решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, обязательны для исполнения. Иначе обстоит дело с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. Новый закон увеличивает количество форм непосредственной демократии, но не все из них являются обязательными. Только через местный референдум население может непосредственно решать вопросы местного значения. Анализ остальных форм прямой демократии показывает их несостоятельность как механизмов, позволяющих населению самостоятельно решать свои проблемы.

Например, статья 25 Федерального закона от 06.10. 2003 г. закрепляет, что решения, принятые на сходах граждан, имеют обязательный характер. Сходы граждан проводятся в сельских поселениях с численностью жителей не более 100 человек, обладающих избирательным правом. Однако в соответствии со статьей 11 Федерального закона от 06.10. 2003 г. сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав городского или сельского поселения, т.е. муниципальное образование с численностью жителей менее 100 человек, обладающих избирательным правом, можно представить только гипотетически, это или районы крайнего севера с низкой плотностью населения, или колония поселения, где основная часть жителей осужденные, которые лишены избирательных прав. Фактически таких муниципальных образований создаваться не будет, значит, такая форма непосредственной демократии, как сход граждан, работать не будет в соответствии с

Федеральным законом от 06.10. 2003 г. № 131-ФЗ.

Следующей формой, имеющей обязательный характер, является голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Данная форма должна обеспечивать возможность населению влиять на деятельность должностных лиц, понуждая их действовать в интересах населения, в противном случае они могут лишиться занимаемой должности.

Однако одна фраза статьи 24 Федерального закона от 06.10. 2003 г. делает эту форму неработающей. «Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе)». Зная, что явка на местных выборах составляет 2535%, голосование более 50% жителей всего муниципального образования за отзыв является нереальным.

Муниципальные выборы тоже имеют обязательный характер. Но данная форма изначально создана для формирования органов местного самоуправления, а не решения вопросов местного значения непосредственно населением.

Решения, принятые по остальным формам непосредственной демократии (публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан и т.д.), не имеют обязательной силы в соответствии, а носят консультативный характер. Из анализа видно, что население практически потеряло реальные механизмы самостоятельно решать вопросы местного значения. В этой связи пятую главу необходимо назвать «Формы прямого волеизъявления», а не «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления», т.к. с помощью данных форм в основном выясняются мнения населения, а не решаются вопросы местного значения.

Подводя итоги, можно сделать вывод, что Федеральный закон от 06.10.2003 г. значительно уменьшил доступ населения к местной власти. В таких условиях невозможно поднять активность населения. Единственным выходом, по нашему мнению, является закрепление на региональном и муниципальном уровнях работающих механизмов непосредственной демократии. При этом встает вопрос, а можно ли это сделать в рамках Федерального закона от 06.10.2003 г.? Как показывает практика, можно.

1.2 Формы реализации права граждан на участие в управлении делами местного сообщества

Конституционное право граждан на участие в управлении делами публичной власти в наибольшей мере проявляется на муниципальном уровне. Специфика местного самоуправления состоит в том, что оно содержит признаки публичной власти и одновременно обладает признаками общественной организации. Сущность местного самоуправления предопределяет то, что многие вопросы оно должно решать, опираясь на граждан, на отдельные институты гражданского общества.

Именно в участии жителей в решении вопросов местного значения в наибольшей степени проявляется демократизм муниципальной власти. Участие граждан в управлении делами местного сообщества реализуется через различные формы прямого волеизъявления. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепляет, что «высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы» (ст. 3). Вместе с тем, перечень форм прямой демократии, применяемых на территории Российской Федерации, чрезвычайно широк. В их число входят выборы, референдумы, сходы и собрания граждан, отзыв депутата избирателями, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования, правотворческая инициатива, обращения граждан в органы государственной власти и местного самоуправления. Некоторые авторы в систему институтов прямой демократии включают также роспуск выборных органов власти , отчеты депутатов и выборных должностных лиц, деятельность политических партий. Часть из вышеуказанных форм (выборы, референдумы, обращения граждан и др.) могут применяться как при осуществлении народовластия на федеральном уровне, так и на региональном (в субъектах РФ) и местном (муниципальном). Другие, например, роспуск представительного органа публичной власти, правотворческая инициатива граждан, отзыв депутата избирателями -- только на региональном и муниципальном уровне. При этом, реализация правотворческой инициативы со стороны населения на уровне субъекта РФ и отзыв депутата избирателями возможны лишь в том случае, если это прямо предусмотрено законодательством субъекта РФ в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ). Что же касается участия населения в решении вопросов местного значения, то данные формы прямой демократии четко предусмотрены Федеральным законом от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», и процедура их реализации должна быть закреплена в уставах муниципальных образований. И, наконец, можно выделить третью группу форм прямого волеизъявления, реализация которых возможна только в муниципальных образованиях -- прежде всего, это территориальное общественное самоуправление и некоторые другие формы (сходы, собрания, конференции граждан, наказы избирателей, голосование по вопросам изменения границ муниципальных образований, правотворческая инициатива, публичные слушания и т.д.). Именно на местном территориальном уровне законодатель предусмотрел наиболее широкий спектр форм прямого волеизъявления (по сравнению с федеральным и региональным территориальными уровнями).

Территориальное общественное самоуправление занимает среди них особое место. Оно является относительно новой формой прямого участия жителей в решении вопросов местного значения. Впервые данная форма прямой демократии была введена Федеральным законом от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», и получила дальнейшее развитие в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Территориальное общественное самоуправление представляет собой самоорганизацию граждан по месту их жительства на части территории поселения (территория населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайоны, кварталы, улицы, многоквартирный дом или группа домов и др.) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Жители самостоятельно без участия публичновластных институтов осуществляют управление собственными делами. Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом поселения по предложению населения, проживающего на данной территории, (как правило, на собраниях или конференциях). Территориальное общественное самоуправление представляет собой целостную организационную систему. Система территориального общественного самоуправления включает в себя:

- общие собрания, конференции жителей;

- органы территориального общественного самоуправления (советы или комитеты микрорайонов, уличные комитеты, домовые и т.п., а также сельских населенных пунктов в тех случаях, когда в них самостоятельные органы местного самоуправления не формируются). Таким образом, организационная система территориального общественного самоуправления основана на сочетании форм непосредственной и представительной демократии, что существенным образом отличает его от всех других форм прямого волеизъявления населения. Как отмечает В.В. Комарова, особенностью этой формы является ее реализация «с использованием форм прямого и представительного правления, с лидирующей ролью непосредственного народовластия» Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России». М.: Формула права, 2012. С. 33. .

Территориальное общественное самоуправление считается учрежденным с момента регистрации его устава уполномоченным органом местного самоуправления соответствующего поселения.

Собрания и (или) конференции жителей являются высшей формой проявления прямой демократии в системе территориального общественного самоуправления. В связи с этим к их исключительным полномочиям отнесены вопросы принятия устава территориального общественного самоуправления, внесение в него изменений и дополнений; избрания органов территориального общественного самоуправления; определения основных направлений его деятельности; утверждения сметы доходов и расходов и отчетов о ее исполнении; рассмотрения и утверждения отчетов о деятельности органов территориального общественного самоуправления. Собрание считается правомочным, если в нем принимают участие не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста; конференция -- если в ней принимают участие не менее двух третей избранных на собраниях граждан делегатов (от дома, улицы и т.д.), представляющих не менее половины жителей соответствующей территории, достигших 16-летнего возраста. Решения, принимаемые на собраниях или конференциях жителей, носят обязательный характер для органов территориального общественного самоуправления.

Органы территориального общественного самоуправления создаются по инициативе жителей и избираются на собраниях или конференциях граждан. Срок их полномочий обычно не превышает 2-х лет. Органы территориального общественного самоуправления представляют интересы населения соответствующей территории во взаимоотношениях с другими субъектами и вправе вносить в органы местного самоуправления проекты муниципальных правовых актов, которые подлежат обязательному рассмотрению. Кроме того, органы территориального общественного самоуправления осуществляют деятельность по охране окружающей среды; сохранению и эксплуатации жилого фонда, нежилого фонда, объектов социальной сферы; по воспитанию детей и молодежи, организации досуга населения; по содействию благотворительности и движению милосердия; по содействию охране правопорядка, защите прав потребителей товаров и услуг; проводят социологические исследования, осуществляют общественный контроль за сферой обслуживания населения и деятельностью жилищнокоммунального хозяйства и т.д.

Территориальное общественное самоуправление в соответствии с его уставом может являться юридическим лицом и в этом случае подлежит государственной регистрации в форме некоммерческом организации. Это дает возможность обладать значительно большим объемом финансовых ресурсов, которые складываются из собственных средств, заемных средств, а также из средств, передаваемых по договору из местного бюджета органами местного самоуправления. Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от их экономической деятельности, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан и других поступлений. Приобретаемое за счет этих средств имущество становится собственностью территориальной общины. Кроме данного имущества, в собственности территориальной общины может находиться и другое имущество, в том числе переданное органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами и т.д.

Являясь юридическим лицом, органы территориального общественного самоуправления вправе осуществлять самостоятельную хозяйственную деятельность, в том числе создавать коммерческие и некоммерческие организации, заключать договоры с юридическими лицами по решению социально-экономических задач, выступать заказчиком по строительным и ремонтным работам, принимать на свой баланс различное имущество, финансировать строительство различных объектов коммунально-бытового и социально-культурного назначения, получать кредиты и предоставлять ссуды из собственных средств, приобретать акции и облигации и т.д.

Органы территориального общественного самоуправления в соответствии с уставами и сложившейся практикой не реже одного раза в год отчитываются о своей деятельности на собрании граждан или конференции жителей. По инициативе жителей отчеты могут проводиться и во внеочередном порядке, а также заслушиваться отчеты отдельных членов территориального общественного самоуправления, его комиссий. Решения органов территориального общественного самоуправления, принятые ими в пределах своих полномочий, для предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан на данной территории носят рекомендательный характер.

Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 года (глава 5), закрепляя формы непосредственной демократии при осуществлении местного самоуправления, выделяет два вида:

а) формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;

б) формы участия населения в осуществлении местного самоуправления Беспалова М.П. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития: дис... канд. юрид. наук / М.П. Беспалова. -- М., 2010. -- 199 с. .

Обладая определенным сходством, оба вида форм имеют и определенные различия. Применение форм первой группы (непосредственного осуществления местного самоуправления населением) предполагает принятие публично- властного решения по вопросам местного значения (в результате проведенного референдума, выборов по вопросу формирования представительного органа, избрания главы муниципального образования, на сходах граждан и т.д.).

Относительно второго вида форм участия населения в решении вопросов местного значения следует отметить, что в этом случае кроме жителей в осуществлении местного самоуправления принимают участие и другие субъекты муниципальных правоотношений (органы местного самоуправления, выборные и иные должностные лица). Использование форм прямой демократии, входящих во вторую группу, приводит лишь к выявлению мнения населения по какому-либо вопросу местного значения, окончательное решение по нему принимают органы либо должностные лица местного самоуправления.

Таким образом, решение, принятое в результате использования форм первой группы, является императивным, обязательным для исполнения. Кроме того, названные формы демократии в обязательном порядке должны применяться в муниципальном образовании, например, выборы представительного органа и главы муниципального образования, проводимые с определенной периодичностью; голосование по изменению границ муниципального образования; назначение голосования об отзыве местного депутата или выборного должностного лица при соблюдении соответствующей предварительной процедуры и пр.

Вторая группа форм прямой демократии характеризуется меньшей степенью обязательности. Их использование не является императивным требованием для органов местного самоуправления, реализуются такие формы лишь по инициативе жителей и без участия органов местного самоуправления Беспалова, М.П. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и перспективы развития: дис... канд. юрид. наук / М.П. Беспалова. -- М., 2010. -- С. 113. .

Исключение составляют только публичные слушания, проведение которых предусмотрено в обязательном порядке по определенному кругу вопросов для принятия соответствующего решения. К таким вопросам в соответствии с ч. 3 ст. 28, ч. 4 ст. 44 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» относятся обсуждение проекта устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений, проекта местного бюджета и отчета о его исполнении, проектов планов и программ социально- экономического развития муниципального образования, проекта землепользования и застройки территории муниципального образования, проектов планировки межевания территорий, вопросы предоставления разрешений на использование земельных участков и объектов капитального строительства и пр.

Другие формы прямой демократии данной группы являются лишь возможным способом участия населения в решении вопросов местного значения. В данную группу форм входят собрания, конференции, всенародное обсуждение, публичные слушания, консультативные опросы.

Так, в соответствии с Земельным кодексом РФ (ч. 2 ст. 23) с учетом результатов общественных слушаний должен приниматься местный правовой акт об установлении публичного сервитута. Согласно

Федеральному закону «Об общих принципах.» (п. 2 ч. 3 ст. 31), при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения с целью выявления мнения населения может проводиться опрос граждан.

Развитие форм прямого волеизъявления граждан, представляющего собой субъективное право граждан на участие в осуществлении публичной власти на местном (муниципальном) уровне, объективно отвечает интересам местного самоуправления и должно способствовать его укреплению и совершенствованию.

1.3 Деятельность населения в местном самоуправлении

При реализации прав граждан на осуществление местного самоуправления происходит взаимодействие населения с властными структурами. Достижение двухстороннего взаимодействия общественных и властных структур требует, прежде всего, наличия разнообразных институтов- посредников, или медиаторов, которые способствуют реализации такого взаимодействия через конкретные практики участия.

В качестве институтов взаимодействия гражданского общества и муниципальных властных структур выступают различные общественные экспертные, совещательные, консультативные палаты, советы, комиссии и комитеты, которые призваны «консультировать» политиков, формулировать сложные общественные проблемы, возбуждать интерес общественности к вопросам, которые затрагивают местную жизнь. Общественные палаты советы, комитеты служат одним из каналов прямой и обратной связи народа и органов публичной власти, обеспечивает участие представителей общественности в выработке муниципальных решений.

Данные институты взаимодействия можно поделить на следующие группы: 1) общественные структуры, которые создаются самими органами местного самоуправления ;2) общественные структуры, которые создаются самим населением без участия органов местного самоуправления; 3) общественные структуры, создаваемые при участии органов местного самоуправления.

К первой группе относятся, Общественные советы, создаваемые при главе муниципального образования, в состав которого входят представители общественности. Так, например, Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 14 октября 2004 г. N 2733 был создан экспертный совет на общественных началах при главе муниципального образования город Краснодар, который является специализированным органом, обеспечивающим исследование и экспертизу важнейших вопросов экономического развития и принимающим необходимые управленческие решения для улучшения жизнедеятельности муниципального образования города. Для реализации совещательных, контрольных и консультативных функций, общественные советы могут быть созданы и при местных администрациях. Например, при администрации Козельского района Калужской области создан Общественный Совет в целях учёта разнообразных потребностей и интересов жителей района, при осуществлении местного самоуправления, защиты прав общественных объединений, а также осуществления общественного контроля за деятельностью органов местного самоуправления муниципального района.

Общественные советы могут быть созданы и при представительных органах, которые выполняют совещательные функции. К примеру, при Пермской городской Думе создан Общественный совет в целях предварительного обсуждения вопросов, входящих в компетенцию Пермской городской Думы. Совет обеспечивает взаимодействие Думы с общественными объединениями и некоммерческими организациями в целях учета потребностей и интересов жителей города по вопросам социального и экономического развития города Перми .

Особым консультативно-совещательным образованием при представительном органе местного самоуправления выступает молодежный парламент. Так, например, в положении «О молодежном Совете при Городской Думе города Таганрога» , уже указано, что совет является коллегиальным, совещательным и консультативным органом при Городской Думе города Таганрога. Значение молодежного парламента отмечено в литературе следующими словами « молодежные советы с одной стороны, - форма общения молодежи с руководством страны, региона, муниципального образования, с другой - механизм сотрудничества государства с молодежью, благодаря которому власть имеет возможность наладить тесный контакт с молодежью, понять ее запросы и потребности, использовать потенциал молодого поколения для решения важных проблем государства и общества в целом» Институты-медиаторы и их развитие в современной России. 1. Общественные палаты и консультативные советы: федеральный и региональный опыт //«Политические исследования» (ПОЛИС), 2012. №1. .

Различные консультативные советы могут быть созданы при структурных подразделениях органа местного самоуправления, занимающиеся вопросами в сфере компетенции соответствующего подразделения. Например, на основании приказа №218/1 от 21 сентября 2012 года, подписанного начальником отдела здравоохранения администрации Минусинска Красноярского края , при отделе создан медицинский совет в целях координации деятельности лечебно-профилактических учреждений Минусинска, решения вопросов обеспечения медицинской помощью населения. А г. Ижевске Республики Удмуртия в 2004 г создан градостроительный совет при главном архитекторе города из числа высококвалифицированных специалистов в области архитектуры и градостроительства, представителей научно-исследовательских, учебных, проектных институтов, эксплуатирующих организаций, надзорных органов, средств массовой информации, депутатов Городской думы, общественных организаций по согласованию .

Вторую группу общественных советов составляют общественные советы, которые образуются самими некоммерческими организациями. Такие общественные советы самостоятельно разрабатывают программы, а уже затем обращаются с предложениями в государственные и муниципальные органы и должностные лица. Подобные общественные советы в мире начинают создаваться в начале 70-х годов прошлого века.

Одной из самых востребованных общественных советов, создаваемых негосударственными организациями, являются гражданские жюри Кочеткова А.В. Молодежный парламентаризм в Российском государстве и праве// Документы и материалы II Всероссийского форума молодых парламентариев. Рязань, 2010 . Это технология вовлечения граждан в процесс публичного обсуждения и принятия общенациональных решений, особая « форма совещательной демократии». Гражданские жюри создаются для решения задачи согласования интересов государства и общества. Данная технология дает возможность людям изучить проблему, выработать совместное решение и огласить результаты перед общественностью, а также привлечь представителей СМИ. Гражданские жюри предоставляют всем заинтересованным сторонам возможность выдвинуть и обсудить свои идеи по рассматриваемой проблеме, а для граждан -- это возможность глубоко вникнуть в ее суть. Для проведения «жюри граждан» приглашают тщательно отобранных по квотам граждан, перед которыми выступают специалисты муниципалитета и рассказывают им об определенной проблеме с различных точек зрения. После ознакомления с проблемой организуется групповая дискуссия, в ходе которой граждане высказывают свои соображения по поводу возможных решений, предложения и пожелания. Основная цель такой технологии - дать возможность жителям территории поучаствовать в разработке муниципальной политики и повлиять на принимаемые решения . Уже имеется практика подобного участия. Например, 13-15 декабря 2007 г. в г. Санкт- Петербурге 12 граждан вынесли вердикт по ключевым спорным вопросам концепции взаимодействия городских властей и быстро растущего сектора самоорганизующихся гражданских инициатив . В г. Перми 11-12 декабря 2010 г. прошло гражданского жюри по оценке муниципальной целевой программе «Сокращение очередности в детские сады». Вердикт передан в администрацию . Финансируют деятельность гражданских жюри спонсоры -- некоммерческие организации.

Однако, существует проблема в попытках заинтересовать общественность в ситуации, когда обсуждаемая проблема не воспринимается населением как непосредственная угроза личным интересам. Таким образом, достаточно трудно найти в случайной выборке мотивированных добровольцев, готовых потратить 4-5 дней на изучение документов, посещение лекции экспертов и участия в дискуссиях, и взять на себя ответственность за рекомендации. Также существенной проблемой институтов совещательной демократии, организованной невластным субъектами является разовый непостоянный порядок их проведение и стоимость организации. Особую часть общественных структур представляют общественные палаты, главным принципом которых является обеспечение согласование общественно значимых интересов граждан муниципального образования, общественных объединений, объединений некоммерческих организаций, органов местного самоуправления для решения наиболее важных вопросов экономического и социального развития, защиты прав и свобод граждан и демократических принципов развития гражданского общества. Часть членов общественной палаты назначаются главой муниципального образования, часть представительным органом, а другая часть общественными объединениями, некоммерческими организациями, населением. Например, 7 членов Общественной палаты г. Бийска Алтайского края рекомендованы Администрацией города, 7 членов избраны Думой города Бийска и 10 избраны на конференциях местных общественных объединений, объединений некоммерческих организаций. В соответствии с Положением об Общественной палате, члены Палаты не состоят ни в одной политической партии .

В целях создания условий для осуществления непосредственного взаимодействия населения и институтов гражданского общества с органами местного самоуправления, а также привлечения населения к участию в обсуждении вопросов социального и экономического развития муниципального образования между общественной палатой и органами местного самоуправления могут заключаться различные соглашения.

Таким образом, общественные советы, палаты представляют собой образование, созданное с участием представителей общественности, с которыми консультируются органы местного самоуправления, ориентированные на дискуссионный характер обсуждения вопросов местного значения.

Глава 2. Анализ местного самоуправления в Екатеринбурге

2.1 Стратегические развитие местного самоуправления Екатеринбурга

Создание условий, обеспечивающих эффективность модели местного самоуправления и партнерские отношения между властью и местным сообществом, является основной целью реализации самоуправления на местах. Именно жители муниципального образования, участвуя в осуществлении местного самоуправления, формируют повестку развития своего муниципального образования, предлагают направления совершенствования управления муниципалитетом, что отражается в документах стратегического планирования развития муниципального образования. выборный демократия муниципальный образование

Достижение обозначенной цели предполагает решение совокупности взаимосвязанных задач.

Первая задача - вовлечение населения в определение судьбы муниципального образования, практическое осуществление конституционных прав жителей каждого муниципального образования при формировании органов местного самоуправления и решении вопросов местного значения путем участия в выборах, публичных слушаниях, опросах граждан, их правотворческой инициативе и иных формах муниципальной демократии.

Муниципальные выборы - важнейший ресурс местного самоуправления, используемый при формировании органов местной власти. С 1995 г. (времени проведения первых муниципальных выборов) выборы глав муниципальных образований и депутатов представительных органов, в том числе дополнительные выборы депутатов, проводились более десятка раз.

Следует подчеркнуть, что реализация избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов зависит в первую очередь от особенностей правового регулирования данного института и изменения политико-управленческих подходов к нему на федеральном уровне. Так, законодательство о местном самоуправлении предусматривает различные варианты избрания глав муниципальных образований: как непосредственно населением, так и из состава депутатов представительного органа муниципального образования. Не так давно федеральный законодатель предложил дополнительный способ избрания: представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, предложенных конкурсной комиссией.

В сфере местного самоуправления сегодня наблюдается общая тенденция к повсеместному отказу от прямых выборов глав муниципальных образований, обладающих полномочиями главы местной администрации. По экспертным оценкам, она проявляется почти в половине крупнейших муниципалитетов страны.

Важнейшим индикатором социальной активности жителей муниципального образования остается участие избирателей в выборах и референдумах. Так, в единый день голосования 8 сентября 2013 г., когда в Екатеринбурге проводились выборы депутатов Екатеринбургской городской Думы шестого созыва и главы города - председателя Екатеринбургской городской Думы, явка избирателей составила менее 34 %. На выборах главы Екатеринбурга в 2011 г. явка избирателей составила 17 %. Такие показатели, безусловно, не позволяют говорить о высокой электоральной и общественной активности населения.

Повышению активности участия граждан в избирательном процессе способствует работа органов местного самоуправления и иных муниципальных органов, в том числе избирательной комиссии муниципального образования по развитию и повышению правовой культуры избирателей. Например, за время реализации Стратегического плана развития Екатеринбурга степень участия граждан в правотворчестве и других институтах местного самоуправления значительно возросла. Об этом свидетельствует прежде всего предусмотренный Законом о местном самоуправлении институт публичных слушаний. Его осуществление регулируется Положением «О порядке организации и проведения публичных слушаний в муниципальном образовании „город Екатеринбург"», утвержденным решением Екатеринбургской городской Думы от 28 марта 2006 г.

В течение 2006-2014 гг. количество публичных слушаний в Екатеринбурге постоянно росло. Так, если в 2006 г. было проведено всего семь публичных слушаний, то в 2009 г. - уже 189. С 2010 г. общее количество их участников в Екатеринбурге составляет примерно 15 тыс. человек ежегодно. Больше всего публичных слушаний было организовано в связи с вопросами планировки и межевания вну- триквартальных территорий города. Между тем наиболее яркими примерами гражданской зрелости, «живого» и заинтересованного участия населения в осуществлении местного самоуправления являются публичные слушания, касающиеся изменений и дополнений Устава Екатеринбурга, принятия городского бюджета и отчетов о его исполнении, проектов правил благоустройства и застройки города. Многолетний опыт проведения публичных слушаний доказал большой демократический потенциал данного института, его востребованность и действенность.

Публичные слушания в Екатеринбурге отличает важная особенность. По федеральному законодательству о местном самоуправлении допустимо не проводить слушания, если они связаны с приведением муниципальных уставов в соответствие с нормами федеральных законов. Практика публичных слушаний в Екатеринбурге не знает таких исключений, поскольку городская власть и общественность исходят из важности общественного обсуждения любых уставных изменений, даже если они носят по сути «технический» характер.

При этом публичные слушания по важнейшим вопросам развития Екатеринбурга приобрели массовый характер: вслед за обсуждением новой структуры органов местного самоуправления в 2010 г. почти двухтысячную аудиторию собрали публичные слушания по вопросам преобразования муниципального образования «город Екатеринбург» в декабре 2014 г. Слушания в этих случаях поставили точку в масштабной общественной дискуссии о перспективах развития города.

Динамичные события в сфере самоуправленческих отношений в Екатеринбурге, Свердловской области и РФ в последние годы побудили горожан к поиску новых форм участия в осуществлении местного самоуправления. Так, в 2010 г. в порядке правотворческой инициативы в Устав города были внесены изменения, касающиеся структуры органов местного самоуправления

2014 г. также привнес в самоуправленческий опыт Екатеринбурга пример попытки проведения опроса жителей по поводу возможного преобразования муниципального образования «город Екатеринбург». В сентябре - октябре 2014 г. был проведен опрос жителей Екатеринбурга по вопросу переименования улицы Технологической. Позиция граждан, проживающих на территории опроса, была учтена органами местного самоуправления при рассмотрении данной инициативы.

В январе 2015 г. состоялись опросы граждан по поводу присоединения к Екатеринбургу 11 поселков. Несмотря на то что одновременное проведение комплекса мероприятий в 11 населенных пунктах потребовало дополнительных усилий организаторов, по их результатам был сделан объективный вывод о мнении жителей поселков по вопросу присоединения.

Рассмотрение важнейших инициатив с участием населения Екатеринбурга имеет под собой прочные правовые основания: нормы Закона о местном самоуправлении и Положения «О порядке проведения опроса граждан в муниципальном образовании „город Екатеринбург"», утвержденного решением Екатеринбургской городской Думы от 14 февраля 2006 г.

Вторая задача - подготовка квалифицированных кадров для профессиональной работы в органах местного самоуправления, способствующая надлежащей реализации полномочий, которыми эти органы наделены в силу закона. Это залог эффективного местного самоуправления.

Задача подготовки квалифицированных профессиональных кадров муниципальных служащих должна возлагаться в том числе на учреждения дополнительного профессионального образования в муниципальных образованиях. Например, в Екатеринбурге Институт муниципального управления взял на себя реализацию таких направлений, как обучение, повышение квалификации специалистов муниципальной сферы и разработка проектов нормативных правовых актов для Екатеринбурга и других муниципальных образований РФ. В результате удалось обеспечить ежегодное повышение квалификации 150 муниципальными служащими, подготовить проекты муниципальных правовых актов, регулирующих формы и порядок непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления на территории муниципального образования «город Екатеринбург».

Третья задача - развитие ключевых общественных институтов, представляющих особую важность для городов-миллионников, где полноценная обратная связь с населением должна осуществляться с участием таких специализированных совещательных органов, как общественная палата муниципального образования.

Вопросы общественного контроля и предварительного участия в обсуждении важнейших правовых инициатив в последние годы становятся едва ли не ключевыми для обеспечения подлинного партнерства между властью и обществом.

Созданная в соответствии с решением Екатеринбургской городской

Думы от 28 июня 2006 г. Общественная палата муниципального образования «город Екатеринбург» представляет собой постоянно действующий общественный форум, обсуждающий значимые проблемы города и перспективы муниципального развития. За годы своей работы Палата приобрела авторитет, наладила организационные и функциональные формы и методы работы, оформилась структурно, регулярно пополняется новыми кадрами, а ее деятельность регулярно освещается в средствах массовой информации.

Общественная палата призвана укреплять свой статус органа общественного контроля, обеспечивающего устойчивое развитие города путем предварительного обсуждения важнейших инициатив всех уровней власти, проведения «нулевых» чтений по проектам муниципальных правовых актов.

Четвертая задача - оптимизация территориальной структуры муниципального образования. Так, муниципальное образование «город Екатеринбург» состоит из 30 населенных пунктов. Некоторые из них существуют лишь юридически, поскольку фактически население в них отсутствует. Среди населенных пунктов, составляющих муниципальное образование «город Екатеринбург», имеется и населенный пункт город Екатеринбург. Присоединение к Екатеринбургу (как населенному пункту) поселков, входящих в состав муниципального образования, будет способствовать их социально-экономическому развитию, улучшит инвестиционный климат на местах, а также даст возможность использовать при этом более рациональные управленческие механизмы.

В январе 2015 г. реализован первый этап этой работы: в 11 поселках (Глубокое, Гора Хрустальная, Козловский, Лиственный, Мо- стовка, Перегон, Приисковый, Светлая Речка, Семь Ключей, Хутор, Ягодный) были проведены мероприятия в рамках опросов населения (о чем мы упоминали выше). Большинство жителей поддержали присоединение поселков к Екатеринбургу.

Пятая задача - развитие и повышение правовой и политической культуры, что позволит сформировать необходимый уровень знаний о структуре и закономерностях функционирования государства, местного самоуправления и общества, о соотношении государственной власти и местного самоуправления, полномочиях органов местного самоуправления и возможностях участия жителей города в его осуществлении. Это обеспечит осознанную реализацию гражданами своих прав и осознанное исполнение возлагаемых на них законом обязанностей.

Над реализацией названной задачи органы местного самоуправления работают совместно с Избирательной комиссией муниципального образования «город Екатеринбург».

В 2009 г. Комиссия, объединив усилия с органами местного самоуправления и их структурными подразделениями, развернула масштабную деятельность по совершенствованию правовой культуры жителей муниципального образования. Ежегодно Комиссия проводит не менее двух-трех крупных общегородских мероприятий, направленных на вовлечение в число социально активных граждан представителей подрастающего поколения и горожан, уже обладающих избирательным правом. Традицией стали проводимые Комиссией ежегодные конкурсы среди учащейся молодежи и юношества, в которых принимают участие коллективы десятков городских образовательных организаций.

За 2009-2014 гг. организованы ряд выставок, дискуссионных мероприятий, научно-практических семинаров, в ходе которых жители Екатеринбурга получили возможность повысить собственную информированность об истории, текущем состоянии и перспективах развития местного самоуправления, участия в выборах и референдумах, о своих правах и обязанностях как субъектов отношений в сфере самоуправления.

Примером системной, комплексной работы по развитию и повышению правовой культуры горожан стала принятая Комиссией в апреле 2013 г. Программа информационно-разъяснительной деятельности при проведении выборов в органы местного самоуправления муниципального образования «город Екатеринбург». Эта программа, направленная на обеспечение условий для осознанного волеизъявления граждан и гласности муниципальных выборов, включала комплекс мероприятий по формированию устойчивой мотивации избирателей Екатеринбурга к осуществлению осознанного выбора; созданию системы повышения профессиональной компетентности организаторов и участников избирательного процесса; проведению мониторинга отношений различных участников избирательного процесса с целью получения информации, позволяющей оперативно реагировать на возникающие проблемы, которые препятствуют реализации избирательных прав граждан; координации работы всех субъектов информационноразъяснительной деятельности для оперативной корректировки задач и содержания информирования в случае возникновения нестандартных ситуаций.

В число указанных в программе мероприятий входили опубликование в периодических печатных изданиях разъяснений значения выборов в органы местного самоуправления, организация теле- и радиопередач, участие руководителей органов местного самоуправления, избирательных комиссий в информационно- аналитических программах на каналах телерадиовещания; выпуск собственных печатных изданий избирательных комиссий; обучение организаторов выборов; использование информационно-