Міжнародні акти, що визначають принципи публічного фінансового контролю

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародні акти, що визначають принципи публічного фінансового контролю

Ніщимна С.О.

кандидат юридичних наук, доцент

Чернігівський державний інститут економіки і управління

У статті досліджуються принципи публічного фінансового контролю. Розглядаються міжнародні акти, що визначають вказані принципи. Аналізуються норми, що стосуються діяльності вищих органів фінансового контролю. Аргументується думка про те, що Україна йде шляхом визнання міжнародних принципів фінансового контролю.

Ключові слова.: принципи, засади, аудит, фінансовий контроль, вищий орган фінансового контролю.

В статье исследуются принципы публичного финансового контроля. Рассматриваются международные акты, определяющие указанные принципы. Анализируются нормы, касающиеся деятельности высших органов финансового контроля. Аргументируется мнение о том, что Украина идет по пути признания международных принципов финансового контроля.

Ключевые слова: принципы, основы, аудит, финансовый контроль, высший орган финансового контроля.

The article deals with the principles of public financial control. We consider international instruments that define the principles listed. Analyzed the rules relating to the activities of Supreme Audit Institutions. Thought argues that Ukraine is moving towards international recognition of the principles of financial control.

Key words: principles, frameworks, audit, financial control, the Supreme Audit Institution.

Вступ

Принципи публічного фінансового контролю визначаються у вітчизняному законодавстві - переважно в нормативно-правових актах, що стосуються діяльності суб'єктів фінансового контролю, а також у деяких документах міжнародного характеру. До міжнародних актів слід віднести Лімську декларацію керівних принципів контролю, прийняту IX Конгресом ІНТОСАІ 1977 р., а також Декларацію про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав від 7 липня 2001 р., Мексиканську декларацію незалежності, прийняту на Конгресі ІНТОСАІ у листопаді 2007 р. у м. Мехіко (Мексиканські Об'єднані Штати), Стандарти з аудиту державних фінансів, розроблені ІНТОСАІ, Кодекс етики ІНТОСАІ.

Проблемам державного, державного фінансового, публічного фінансового контролю присвячували свої дослідження A.M. Асадов, О.Ф. Андрійко, В.Г. Афанасьев, М.Ф. Базась, І.А. Бєлобжецький, О.В. Бризгалін, В.В. Бурцев, Е.О. Вознесенський, Л.К. Воронова, В.М. Гарущак, О.М. Горбунова, В.М. Горшенев, О.Ю. Грачова, Д.Л. Зима,М.М. Каленський,М.В. Карасьова, Л.М. Касьяненко,В.Ю. Кобринський, А.І. Коняев, С.А. Коршунов, М.П. Кучерявенко, І.І. Кучеров, І.Б. Лагутін, С.Г. Ністратов, М.М. Ровинський, Л.А. Савченко, І.Б. Стефанюк, М.С. Столяров, М.С. Студеникіна, Т.Б. Толокнова, І.П. Устинова, Н.І. Хімічева, В.О. Шевчук, С.О. Шохін, О.О. Яковенко та інші.

Постановка завдання

Мета нашої статті полягає у висвітленні окремих аспектів актів міжнародного характеру, норми яких стосуються принципів публічного фінансового контролю.

Результати дослідження

Зазначимо, що міжнародними документами закріплюються переважно принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держави. Більше того, сам текст деяких актів свідчить про неповноту висвітлення задекларованих принципів. Наприклад, у Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД від 7 липня 2001 р. наголошується на тому, що «діяльність вищих органів фінансового контролю ґрунтується на принципах законності, незалежності, об'єктивності, компетентності, оперативності, доказовості, гласності, дотримання професійної етики. Незалежність вищих органів фінансового контролю від інших органів державної влади, а також об'єктів, що перевіряються, є базовим принципом їх діяльності. Решта з перелічених принципів не розглядається в Декларації.

У Лімській декларації згадуються такі принципи управління державними фінансами: законності, правильності, ефективності та економічності (ст. 1 і 4 Декларації). У ст. 19 «Контроль державних органів та інших установ за кордоном» зазначається, що «як загальний принцип, державні органи та інші установи, створені за кордоном, повинні також контролюватися Вищим органом контролю державних фінансів. Під час перевірки цих органів та за умови, якщо вони здійснюються за місцем їх розташування, необхідно враховувати обмеження, встановлені міжнародним правом. Проте у тих випадках, коли це виправдовується, ці обмеження повинні бути скороченими шляхом внесення відповідних змін у міжнародно-правові акти». У ст. 23 йдеться про принципи контролю за діяльністю промислових та комерційних підприємств із державною участю і зазначається, що «такий контроль доцільно здійснювати за фактом; це дозволить оцінити дотримання принципів економії, ефективності та результативності» (ч. 2 ст. 23). Отже, в Лімській декларації прямо не визначаються принципи фінансового контролю, проте їх можна виокремити із окремих статей цього документа.

Лімська декларація про керівні принципи фінансового контролю, на думку Д.С. Роговенка, містить систематизований звід загальноприйнятих основних принципів зовнішнього контролю за державними фінансами (дійсно, варто наголосити, що даний документ стосується принципів переважно зовнішнього контролю, який здійснює спеціально створений у державі вищий орган фінансового контролю - С. Н.). «Декларація особливо підкреслює загальновизнану на Заході думку про те, що незалежні органи державного бюджетно-фінансового контролю є неодмінним атрибутом демократичного суспільства, обов'язковим елементом управління суспільними фінансовими коштами» [1, с. 125].

Л.В. Дікань вважає, що принципи, визначені в Лімській декларації, можна віднести до загальнонаукових принципів фінансового контролю [2, с. 9]. На наше переконання, дані принципи не є виключно загальнонауковими, адже вони прямо стосуються організації та діяльності вищих органів фінансового контролю.

Прикладом акта, який містить зведення принципів діяльності вищих органів фінансового контролю, як пише Д.С. Роговенко, є Урядові стандарти аудиту, які діють у США (Generally accepted government auditing standards - GAGAS). Цей документ відомий також під назвою «Жовта книга». У ньому містяться стандарти перевірки звітності урядових організацій, виконання ними відповідних програм, дій і функцій, а також перевірки використання урядової допомоги, отриманої недержавними організаціями. Урядові стандарти аудиту обов'язкові для застосування всіма органами державного фінансового контролю, зокрема Головним рахунковим управлінням США (U.S. General Accounting Office), що здійснює контроль за виконанням бюджету від імені Конгресу США [1, с. 124].

На наш погляд, найбільш вдалим закріпленням принципів вищих органів фінансового контролю є Мексиканська декларація незалежності, прийнята на Конгресі ІНТОСАІ у листопаді 2007 р. у м. Мехіко (Мексиканські Об'єднані Штати), де визначено принципи як головні вимоги до належного аудиту державного сектору. Йдеться про наступні принципи: наявність відповідної та ефективної конституційної (статутної) правової структури та фактичне застосування положень цієї структури; незалежність Голів та членів вищих органів фінансового контролю (далі - ВОФК); достатньо широкі повноваження та повна свобода дій під час виконання функцій ВОФК; необмежений доступ до інформації; право та обов'язок звітування щодо своєї діяльності; самостійність прийняття рішень щодо змісту та часу написання аудиторських звітів, публікації і розповсюдження звітів; наявність ефективних механізмів реалізації рекомендацій ВОФК; фінансова та управлінська/адміністративна самостійність, наявність (доступність) відповідних людських, матеріальних та грошових ресурсів.

Що стосується Стандартів INTOSAI з аудиту державних фінансів, то вони дозволяють визначити принципи та методи перевірки, зокрема перевірки систем, що застосовують автоматизовану обробку даних. Ці стандарти мають розглядатися в конституційному, правовому й іншому контекстах ВОФК. Стандарти INTOSAI з аудиту державних фінансів поділяються на чотири категорії: а) базові принципи; б) загальні стандарти; в) стандарти проведення аудиту; г) правила складання звітів.

Ще один документ, який стосується принципів публічного фінансового контролю, - це Кодекс етики ІНТОСАІ - декларація системи цінностей та принципів, які спрямовують повсякденну роботу контролерів (аудиторів). Незалежність, повноваження та функції контролерів державного сектора вимагають від вищих органів контролю державних фінансів, їхніх працівників та будь-якого тимчасового співробітника, який має повноваження здійснювати перевірки, дотримуватися важливих вимог професійної етики. У будь-якому кодексі етики контролерів (аудиторів) державного сектора повинні розглядатися деонтологічні аспекти роботи державних службовців загалом, а також вимоги професійної етики, які стосуються контролерів, зокрема, включаючи професійні обов'язки останніх.

Відповідними главами Кодексу етики регулюються певні принципи. Так, глава 2 Кодексу має назву «Сумлінність». У п. 12-13 зазначається, що «сумлінність знаходиться в центрі всіх цінностей будь-якого кодексу етики. Контролери (аудитори) зобов'язані дотримуватися суворих правил поведінки (наприклад, демонструвати чесність та щирість) під час виконання ними своїх службових обов'язків і в їхніх стосунках зі співробітниками об'єктів контролю. Для збереження довіри з боку громадськості поведінка контролерів (аудиторів) не повинна викликати жодної підозри або сумніву. Сумлінність може вимірюватися термінами точності та справедливості. Сумлінність вимагає від контролерів (аудиторів) дотримання стандартів контролю і принципів професійної етики як з точки зору форми, так і суті. Сумлінність також вимагає від контролерів (аудиторів) дотримання принципів незалежності та об'єктивності, демонстрування бездоганної професійної поведінки в будь-який час, прийняття рішень в інтересах суспільства, а також виявлення чесності в їхній роботі та використанні коштів ВОФК.

У главі 3 Кодексу «Незалежність, об'єктивність та неупередженість» зазначається, що контролери-аудитори мають бути незалежними від об'єктів контролю і від будь-яких інших зацікавлених зовнішніх груп. А це вимагає від контролерів-аудиторів поводитися в такий спосіб, щоб їхня незалежність зміцнювалася чи, якнайменш, не послаблювалася. Контролери-аудитори повинні користуватися відомостями, що їх їм надають об'єкти контролю. У своїх висновках контролери мають неупереджено враховувати такі відомості. Крім того, їм також необхідно вишукувати інформацію, яка дає уявлення про об'єкт контролю та інші сторони контролю. Однак висновки аудиторів не повинні залежати від такої інформації (п. 14-19).

Нині дуже важливо, аби посадові особи ВОФК зберігали політичний нейтралітет, що, у свою чергу, пов'язується з незалежністю всього органу. Примітно, що в Кодексі етики це питання також знайшло своє закріплення. Так, у п. 20-21 Кодексу наголошується на тому, що ВОФК повинен дотримуватися політичного нейтралітету у дійсності та на словах. Для неупередженого виконання своїх контрольних повноважень контролери-аудитори мають оберігати свою незалежність від будь-якого політичного впливу. Це питання набуває актуальності, коли ВОФК тісно співпрацює із законодавчою та/або виконавчою владою й іншими органами державної влади, яким законом надано право розглядати його звіти. У випадках, коли контролери-аудитори займаються чи мають намір зайнятися політичною діяльністю, вони повинні враховувати наслідки, які така діяльність може мати чи має для неупередженого виконання ними своїх службових обов'язків. Якщо контролерам дозволяється займатися політикою, вони мають усвідомлювати, що політична діяльність може спричинити конфлікти професійного характеру.

Задля уникнення конфлікту інтересів контролери-аудитори повинні охороняти свою незалежність та уникати будь-яких конфліктів інтересів, відмовляючись приймати подарунки чи знаки подяки, що можуть вплинути чи, можливо, впливають на їхню незалежність та сумлінність (п. 23 Кодексу етики). Контролерам-аудиторам слід уникати стосунків із відповідальними посадовими особами, співробітниками об'єкта контролю й іншими особами, що можуть вплинути на їх спроможність діяти чи сприйматися такими, що діють незалежно, або можуть підірвати таку спроможність чи поставити її під загрозу. Контролери-аудитори не можуть використовувати своє службове становище в особистих інтересах, вони повинні уникати стосунків, що можуть крити в собі ризик корупції чи здатні поставити під сумнів їхню об'єктивність та незалежність. Контролери-аудитори не мають права використовувати відомості, отримані під час виконання їхніх службових обов'язків, із метою одержання переваг для себе чи інших осіб. Так само вони не можуть поширювати відомості, що можуть надати іншим особам чи організаціям несправедливу чи необгрунтовану перевагу; вони також не повинні використовувати такі відомості для ушкодження інших осіб (п. 24-26 Кодексу етики).

У діяльності органів фінансового контролю чимале значення має стан збереження професійної таємниці. Відповідно до п. 27 Кодексу етики ревізори не можуть ні в усній, ні в письмовій формі надавати третім особам відомості, отримані під час перевірки, за винятком випадків, передбачених статутними чи іншими обов'язками вищого контролюючого органу.

Задля ефективного здійснення публічного фінансового контролю владні суб'єкти такого контролю мають бути компетентними. Про компетентність йдеться також у главі 5 Кодексу етики. Так, для компетентного та неупередженого здійснення своїх повноважень контролери-аудитори зобов'язані поводити себе професійно в будь-який час і під час виконання своїх службових обов'язків суворо дотримуватися професійних вимог. Контролери-аудитори не повинні займатися діяльністю, яка виходить за межі їхньої компетенції. Контролери-аудитори мають знати та застосовувати чинні стандарти, політику і процедури контролю, бухгалтерського обліку та управління фінансами. Вони повинні також знати конституційні, юридичні та інституційні принципи й норми, що регулюють діяльність об'єкта контролю (п. 28-30 Кодексу етики).

Загальні Стандарти з аудиту державних фінансів ІНТОСАІ, що застосовуються до ВОФК, передбачають вироблення кожним ВОФК кадрової політики, а також розробку та дотримання ним необхідних процедур щодо реалізації цієї політики, з метою добору персоналу належної кваліфікації. Співробітники ВОФК повинні мати вищу освіту за їхніми спеціальностями та належні підготовку й досвід. ВОФК має регулярно встановлювати та переглядати вимоги щодо мінімального рівня підготовки аудиторів, які добираються. Загальні стандарти, що застосовуються до ВОФК, також передбачають вироблення кожним ВОФК такої політики, розробку та дотримання ним таких процедур, які мають на меті створення умов для підвищення професійного й загальноосвітнього рівня персоналу з метою забезпечення ефективного виконання ним своїх завдань; визначення порядку просування по службі аудиторів та інших співробітників ВОФК. ВОФК повинен вживати всіх необхідних заходів для надання своїм співробітникам можливості постійно підвищувати свій професійний рівень або на курсах у самому цьому відомстві, або шляхом заохочення їх до навчання в системі освіти, що функціонує у країні. Для спрощення процесу планування перевірок і визначення потреб свого персоналу в підвищенні кваліфікації ВОФК має регулярно складати перелік необхідних спеціальностей. ВОФК повинен регулярно визначати та переглядати критерії просування по службі своїх аудиторів та інших співробітників, зокрема щодо вимог до рівня кваліфікації. ВОФК повинен виробити політику та дотримуватися процедур, які мають на меті підвищення професійного рівня аудиторського персоналу в усьому, що стосується методології та методики, які використовуються під час всіх здійснюваних ним перевірок. ВОФК повинен заохочувати свій персонал до членства у професійних фахових організаціях й до участі в роботі таких установ.

Застосовування належної кадрової політики та процедур відіграють вирішальну роль у справі забезпечення компетентного керівництва з боку ВОФК. ВОФК повинен слідкувати, щоб контрольні заходи планувалися і здійснювалися компетентними аудиторами, які досконало знають стандарти, методи роботи ВОФК, його сферу контрольної діяльності та його особливості (п. 2.1.3-2.1.19 Стандартів).

Підвищення рівня компетентності залежить і від професійного зростання контролерів. Контролери-аудитори зобов'язані постійно підтримувати на належному рівні та вдосконалювати свої професійні знання, які їм потрібні для виконання професійних обов'язків (п. 33 Кодексу етики).

У Декларації про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць СНД від 7 липня 2001 р. також наголошується, що незалежність вищих органів фінансового контролю є основоположним принципом їх діяльності й означає незалежність цих органів від інших органів державної влади, а також від об'єктів, що перевіряються. У Декларації також передбачено, що ВОФК відповідно до національного законодавства самостійні у виборі системи й методів проведення контролю, у складанні й затвердженні своїх планів роботи, тематики та програми контрольних заходів. Незалежність указаних органів гарантується належним рівнем бюджетно-фінансового забезпечення, величина якого встановлюється незалежно від виконавчої влади. Незалежність, об'єктивність та неупередженість членів вищих органів фінансового контролю забезпечується спеціальною процедурою їх обрання (призначення) та звільнення з посади, а також їх юридичної захищеністю й достатнім рівнем матеріального забезпечення.

Для всебічного здійснення публічного фінансового контролю важливе значення має взаємодія ВОФК з іншими органами. Декларація про загальні принципи діяльності вищих органів фінансового контролю держав-учасниць Співдружності Незалежних Держав від 7 липня 2001 р. передбачає, що взаємодія ВОФК з іншими органами полягає, зокрема, в тому, що ВОФК можуть отримувати від голів держав, парламентів окремі доручення щодо перевірок, під час проведення яких вони діють незалежно й об'єктивно. Вони можуть виступати експертами з питань удосконалення фінансового та бюджетного законодавства. При цьому вони не несуть відповідальності за прийняття чи відхилення парламентом, урядом, іншими державними органами експертних висновків, так само як реалізація цієї функції не повинна зумовлювати результати перевірок, запланованих ВОФК на майбутнє. Вищі органи фінансового контролю інформують глав держав, парламенти, уряди та інші державні органи про результати перевірок та інших контрольних заходів. Усі органи державної влади, незалежно від підпорядкованості, повинні сприяти ВОФК у здійсненні їх діяльності. Взаємодія з іншими державними органами не повинна впливати на незалежність та об'єктивність під час здійснення повноважень ВОФК.

Пункти 2.2.5-2.2.S, 2.2.14 Стандартів з аудиту державних фінансів ІНТОСАІ регулюють питання співпраці ВОФК і законодавчого органу. Зазначається, що законодавчий орган є головним, хто використовує результати діяльності ВОФК. Повноваження ВОФК встановлюються Конституцією або законодавчим органом, тому практика, коли ВОФК звітує про свою роботу законодавчому органу, є поширеною. Існує необхідність тісної співпраці ВОФК із законодавчим органом, зокрема з його комітетами, уповноваженими розглядати діяльність ВОФК. Така співпраця дозволяє ретельно контролювати роботу ВОФК. До того ж звіт про виконання державного бюджету, важливі результати адміністративних перевірок, а також суперечності та конфлікти, що виникають з об'єктами аудиту, доводяться до відома законодавчого органу або в окремих поданнях, або в річному звіті. У разі потреби законодавчий орган може створити спеціальну комісію, якій буде доручено розглядати у присутності міністрів і представників об'єктів аудиту зауваження, що містяться у звітах ВОФК та його окремих поданнях. Міцні стосунки між законодавчим органом і ВОФК можуть ще більше конкретизуватися через завдання інформувати про бюджетні питання, а також через надання допомоги парламентським комітетам, які розглядають проекти бюджетів. ВОФК може надавати законодавцям інформацію про звіти за результатами перевірок, проте тут важливим моментом є збереження ним своєї незалежності від політичної влади для забезпечення можливості виконувати свої завдання. Тому ВОФК не повинен за жодних обставин діяти чи створювати уявлення, ніби він діє на замовлення якоїсь політичної сили. Для незалежності ВОФК важливо, щоб виконавча гілка влади не давала йому жодних указівок щодо здійснення ним своїх повноважень. Вона не повинна зобов'язувати ВОФК ні здійснювати, ні змінювати, ні відміняти перевірки, ні вилучати чи переробляти тлумачення фактів, висновків або рекомендацій.

Важливе значення має також співпраця ВОФК і виконавчих органів влади. У деяких країнах контроль системи управління фінансової діяльності виконавчої влади є виключною компетенцією виборних органів, і тому ВОФК виконує від імені парламенту чи інших законодавчих органів, зокрема регіонального рівня, завдання здійснення зовнішнього контролю (аудиту) прибуткової та видаткової частини відповідних бюджетів. У такому випадку під час підготовки та планування перевірок ВОФК необхідно враховувати вимоги, які виборні органи встановлюють для таких спеціальних перевірок. Утім тут важливо, щоб ВОФК мав можливість на свій розсуд визначати, в який спосіб він здійснюватиме такі аудити, в тому числі задовольнятиме запити парламенту (п. 2.2.10 Стандартів з аудиту державних фінансів ІНТОСАІ). Одним із суттєвих моментів відносин між виконавчою владою та ВОФК є надання останньому ресурсів. Забезпечення ВОФК необхідними ресурсами інколи залежить від фінансового становища та бюджетної політики виконавчої влади, і в різних країнах це відбувається по-різному, виходячи із конституційних інституційних причин. Але для ефективного підвищення в управлінців почуття відповідальності ВОФК повинен мати достатні ресурси (п. 2.2.17 Стандартів). У законодавстві чи угоді має бути закріплено, що виконавча влада зобов'язана надавати ВОФК доступ до важливої інформації, якою володіють посадові особи органів виконавчої влади, у випадках, коли така інформація видається необхідною ВОФК для виконання своїх завдань (п. 2.2.20 Стандартів).

публічний фінансовий контроль міжнародний

Висновки

Отже, на сьогодні міжнародний напрям правового регулювання діяльності суб'єктів публічного фінансового контролю стосується переважно ВОФК. Україна йде шляхом визнання міжнародних принципів фінансового контролю, їх імплементації у вітчизняне законодавство та практичної реалізації.

Список використаних джерел

1. Роговенко Д.С. Правовий статус Рахункової палати України [текст]: дне. канд. юрид. наук: 12.00.07 / Д.С. Роговенко. - К., 2007. -201 с.

2. Дікань Л.В. Принципи фінансового контролю як основа теорії фінансового контролю І Л.В. Дікань II Экономика развития. - 2010. -№4 (56). - С. 8-10.

Размещено на Allbest.ru