Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень в Україні: проблеми та напрями їх вирішення

Размещено на http://allbest.ru

Національний університет біоресурсів і природокористування України

УДК 35.071.5;322.2

Встановлення меж адміністративно-територіальних утворень в Україні: проблеми та напрями їх вирішення

Андрій Мартин,

завідувач кафедри землевпорядного проектування

кандидат економічних наук

Вступ

Постановка проблеми. Формування меж адміністративно-територіальних утворень належить до особливо важливих та відповідальних завдань сучасного землеустрою, адже ці межі виступають просторовим базисом для територіальної організації державного управління та місцевого самоврядування.

Сучасний адміністративно-територіальний устрій України (далі - АТУУ), що сформувався переважно у радянський період, передбачає територіальну диференціацію за такими критеріями [1]:

1) за географічними ознаками - поділ на регіони (АР Крим, області, райони, міста-регіони Київ і Севастополь) та населені пункти (міста, селища, села);

2) за статусом - поділ на адміністративно-територіальні одиниці (області, райони), самоврядні територіальні одиниці (міста, селища, села) Крім того, АР Крим має особливий статус територіальної автономії, а райони в містах характеризуються ознаками як адміністративно-територіальних, так і самоврядних одиниць.;

3) за місцем у системі адміністративно-територіального устрою України - поділ на територіальні одиниці первинного рівня (міста без районного поділу, райони у містах, селища, села), середнього рівня (райони, міста з районним поділом) і вищого рівня (Автономна Республіка Крим, області, міста Київ і Севастополь).

Структура АТУУ, за даними Верховної Ради України http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/z7502/a002, є наступною: 1 автономна республіка; 24 області; 2 міста з особливим статусом (міста-регіони); 490 сільських районів; 459 міст 26 міст в Україні мають районний поділ. (з них: 2 міста-регіони, 178 міст обласного значення, 279 міст районного значення); 114 районів у містах; 885 селищ міського типу; 28449 сільських населених пунктів (з них 1207 селищ та 27242 сіл); 783 селищних рад; 10278 сільських рад.

Важливість чіткого та однозначного встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць з точки зору сталого розвитку земельних відносин обумовлюється наступними чинниками:

· АТУУ є територіальною основою платності землеволодіння та землекористування, що передбачає зарахування плати за землю із певних територій до бюджетів відповідних бюджетів місцевого самоврядування (частина 4 пункту 1 статті 69 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI; Розділ XIII «Плата за землю» Податкового кодексу України від 02.12.2010 № 2755-VI), а також зарахування до відповідних бюджетів коштів від відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва (частина 4 пункту 2 статті 69 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI) Фактично, адміністративно-територіальний устрій є просторовою основою для спрямування до тих або інших місцевих бюджетів багатьох податків та зборів, які значною мірою визначають їх дохідну частину (зокрема: плати за користування надрами; фіксованого сільськогосподарського податку; податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; деяких адміністративних штрафів; плати за надані в оренду водні об'єкти місцевого значення; коштів від реалізації безхазяйного майна; грошових стягнень за шкоду, заподіяну порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища; збору за забруднення навколишнього природного середовища тощо).;

· до розмежування земель державної та комунальної власності межі АТУУ розмежовують компетенцію органів територіального управління (місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) щодо розпорядження цими землями (пункт 12 Розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III) та передачі їх у оренду (пункт 1 Розділу VIII «Прикінцеві положення» Закону України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі»);

· на основі АТУУ здійснюється розмежування компетенції органів територіального управління (місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) щодо передачі у оренду нерозподілених (невитребуваних) земельних ділянок (стаття 13 Закону України від 05.06.2003 № 899-IV «Про порядок виділення в натурі (на місцевості) земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)»), а також компетенція територіальних громад щодо управління земельними ділянками у порядку охорони спадкового майна та визнання їх відумерлою спадщиною (статті 1277, 1279 та 1285 Цивільного кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV);

· АТУУ (у частині визначення меж населених пунктів) визначає правові обмеження щодо формування земельних ділянок житлової та громадської забудови (стаття 38 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III);

· АТУУ розмежовує компетенцію органів територіального управління (місцевих державних адміністрацій та органів місцевого самоврядування) щодо затвердження документації із землеустрою (стаття 186 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III) та містобудівної документації (статті 12, 14, 16, 17 - 19 Закону України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності»), в тому числі при зміні цільового призначення земельних ділянок (див. Порядок зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2002 № 502);

· нормативна грошова оцінка земельних ділянок як важливий економічний регулятор земельних відносин проводиться на основі АТУУ (див. постанови Кабінету Міністрів України від 23.03.1995 № 213 «Про Методику нормативної грошової оцінки земель сільськогосподарського призначення та населених пунктів» та від 23.11.2011 № 1278 «Про затвердження Методики нормативної грошової оцінки земель несільськогосподарського призначення (крім земель населених пунктів)»);

· визначення підсудності справ, які пов'язані із земельними ділянками як нерухомим майном, що мають пред'являтися за місцезнаходженням майна або основної його частини, фактично має здійснюватися із урахуванням АТУУ (стаття 114 Цивільного процесуального кодексу України від 18.03.2004 № 1618-IV) тощо.

Попри вищезазначене, нині можна констатувати, що існуюча система фіксації меж АТУУ потребує суттєвого удосконалення. Досить часто межі АТУУ визначаються досить умовно на підставі недосконалих планово-картографічних матеріалів радянської доби або перших років незалежності України, а це стає першопричиною як значної кількості непорозумінь, так і порушень законодавства при регулюванні земельних відносин.

Масовим явищем в Україні стають «територіальні претензії» населених пунктів до навколишніх районів і навпаки, територіальні спори між районами, областями [2].

Станом на 01.01.2011 встановлено межі згідно проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж населених пунктів лише у 16738 населених пунктах, що становить 56,0 % від їх загальної кількості, в тому числі http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc34?id=&pf3511=42535&pf35401=214099:

· міста обласного значення - 78 або 43,6%;

· міста районного значення - 78 або 27,9 %;

· селища міського типу - 377 або 42,7 %;

· сільські населені пункти - 16205 або 56,9 %.

Аналіз останніх наукових досліджень і публікацій. Науково-методичні засади формування адміністративно-територіальних утворень в Україні розкриваються у роботах М.І. Долішного, Б.М. Данилишина, І.О. Горленко, Ф.Д. Заставного, Н.С. Зелінської [3], Я.П. Павловича-Сенети [4], А.П. Павлюк [5], М.М. Паламарчука, Ю.М. Палехи, М.Д. Пістуна, В.А. Поповкіна, М.І. Росенка [6], С.О. Телешуна [7], А.М. Третяка [8], О.В. Чернюка [9], О.І. Шаблія та деяких інших. Але існуючі дослідження переважно акцентуються на питаннях адміністративно-територіальної реформи, в той час як підходи встановлення та зміни меж існуючих адміністративно-територіальних утворень в Україні залишаються малодослідженими.

Метою даної статті є критичний аналіз сучасних передумов для визначення та фіксації меж адміністративно-територіальних утворень в Україні, а також визначення принципів удосконалення організаційно-методичної бази їх формування у перспективі.

Виклад основного матеріалу

Однією із головних причин недосконалості системи АТУУ слід вважати недосконалість відповідної нормативно-правової бази Як спеціальний нормативно-правовий акт з питань встановлення меж адміністративно-територіальних утворень в Україні, подекуди, розглядається Указ Президії Верховної Ради УРСР від 12.03.1981 № 1654-X «Про порядок вирішення питань адміністративно-територіального устрою Української РСР»., адже спеціальний законодавчий акт, який би комплексно врегульовував порядок встановлення та зміни меж АТУУ наразі відсутній. Натомість, окремі приписи щодо процедури визначення меж АТУУ наявні у Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР (Розділ IX «Територіальний устрій України») та Земельному кодексі України від 25.10.2001 № 2768-III (Глава 29 «Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень») Варто відзначити, що стаття 175 Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III наразі не описує процедур встановлення та зміни меж АР Крим та областей, хоча можна зробити припущення про те, що змінюючи межі адміністративних районів Верховна Рада України одночасно може встановлювати та змінювати межі областей, до яких ці райони адміністративно належать..

Національний класифікатор об'єктів адміністративно-територіального устрою ДК 014-97 (КОАТУУ) http://ukrstat.gov.ua/klasf/klasif/koatuu.rar був затверджений та введений в дію наказом Держстандарту України від 31.10.1997 № 659 (зі змінами та доповненнями) і є чинним з 1 січня 1998 року КОАТУУ використовується, серед іншого, для кадастрової ідентифікації земельних ділянок згідно постанови Кабінету Міністрів України від 18.08.2010 № 749 «Про затвердження Тимчасового порядку присвоєння кадастрового номера земельній ділянці».. КОАТУУ складається з кодів та назв всіх адміністративно-територіальних об'єктів України, які згруповані за ознаками територіальної спільності, історичних, економічних, географічних, етнічних і культурних особливостей.

Встановлення та зміна меж адміністративно-територіальних утворень в Україні проводиться у порядку землеустрою (див. статті 2, 5 та 46 Закону України від 22.05.2003 № 858-IV «Про землеустрій»). В той же час, наразі відсутні державні стандарти, норми та правила, які встановлювали б технічні вимоги до складу та змісту проектів землеустрою щодо встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних утворень.

Натомість, згаданий Закон України від 22.05.2003 № 858-IV містить надзвичайно широку, декларативну та беззмістовну норму про те, що відповідні проекти землеустрою «розробляються для створення повноцінного життєвого середовища та створення сприятливих умов їх територіального розвитку, забезпечення ефективного використання потенціалу територій із збереженням їх природних ландшафтів та історико-культурної цінності, з урахуванням інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів, і затвердженої містобудівної документації» Наприклад, не зовсім зрозумілим залишається передбачений законодавцем спосіб «урахування інтересів власників земельних ділянок, землекористувачів, у тому числі орендарів», адже фактично зміна меж АТУУ є актом вияву політичної волі відповідних органів державного управління або місцевого самоврядування. Крім того, більшість населених пунктів України не мають затвердженої містобудівної документації (генеральних планів), що формально має стримувати процес встановлення існуючих меж АТУУ..

АТУУ є предметом обліку у Державному земельному кадастру (див. статті 10, 13, 21 Закону України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр»). Причому пунктом 8 Розділу VII «Прикінцеві та перехідні положення» зазначеного Закону України окремо вказується, що відомості про межі адміністративно-територіальних одиниць, які були встановлені до набрання чинності Законом України «Про землеустрій», вносяться до Державного земельного кадастру на підставі проектів формування території і встановлення меж сільських, селищних рад Таким чином, «початкові» дані про АТУУ мають бути внесені до Державного земельного кадастру на підставі проектів і формування територій і встановлення меж сільських, селищних рад народних депутатів, які розроблялися на початку 1990-х років на підставі вказівок, що були затверджені Головою Державного комітету України по земельній реформі Б.М. Чепковим 30.10.1991 року (див.: Земельні відносини в Україні: законодавчі акти та нормативні документи. - К., «Урожай». - С. 630-609). Держателями відповідних документів наразі є господарюючі суб'єкти - науково-дослідні та проектні інститути землеустрою.. До прийняття закону про адміністративно-територіальний устрій офіційні найменування адміністративно-територіальних одиниць зазначаються у Державному земельному кадастрі відповідно до довідника «Україна. Адміністративно-територіальний устрій» Очевидно, мається на увазі електронний довідник «Україна. Адміністративно-територіальний устрій», який складено Управлінням по зв'язках з місцевими органами влади і органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради (див.: http://static.rada.gov.ua/zakon/new/ADM/zmist.html)..

Однією із фундаментальних проблем, що стає причиною ускладнень у вирішенні питань АТУУ, на думку автора, є некоректне визначення поняття межі адміністративно-територіального утворення, яка, згідно статті 173 Земельному кодексі України від 25.10.2001 № 2768-III, є умовною замкненою лінією на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.

На перший погляд, таке визначення є цілком логічним, але фактично воно базується на припущенні про дискретність АТУУ, тобто можливості встановлення індивідуальної замкненої межі для кожної адміністративно-територіальної одиниці. Насправді ж АТУУ є безперервним Як логічну та математичну основу для опису та моделювання АТУУ на усіх рівнях, на думку автора, слід використовувати теорію графів - розділ математики, що вивчає властивості графів (сукупність точок (вершин) сполучених лініями (ребрами)). і кожна межа є атрибутом не однієї, а принаймні двох суміжних адміністративних одиниць, в тому числі різного рівня, а тому зміна межі завжди стосуватиметься усіх суміжних територіальних утворень (в т.ч. різнорівневих).

Таким чином, межа адміністративно-територіальної одиниці - це сукупність умовних ліній, кожна з яких відділяє її територію від території суміжної адміністративно-територіальної одиниці, що послідовно з'єднуються у вузлових точках Вузловою слід вважати точку на поверхні землі, в якій сходяться межі трьох і більше адміністративно-територіальних одиниць одного рівня., а також співпадають або узгоджуються із межами адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня. Відповідно, вирішення питань АТУУ, на думку автора, необхідно зводити не до встановлення межі окремого адміністративно-територіального утворення (тобто площинного об'єкту), а встановлення меж між суміжними адміністративно-територіальними утвореннями (окремих лінійних об'єктів), в тому числі (при потребі) на окремих ділянках проходження таких меж Наприклад, навряд чи існує реальна потреба у встановленні та погодженні нової межі по усьому периметру великого міста, що межує із декількома приміськими районами, якщо передбачається розширення міста лише за рахунок одного із районів.. Такий підхід, по-перше, є набагато простішим у організаційному та технічному аспектах, та, по-друге, сприятиме реальному утвердженню безперервності АТУУ та зменшенню конфліктогенного потенціалу у відносинах різних органів територіального управління Зокрема, встановлення меж на «проблемних» ділянках (наприклад, вздовж лінії Державного кордону України) не стримуватиме встановлення меж на тих ділянках, де невизначеність або спірні ситуації щодо меж АТУУ відсутні..

Варто також окремо відзначити, що у даний час головним стимулом для зміни меж АТУУ переважно виступає природне прагнення багатьох органів місцевого самоврядування збільшувати територію своїх населених пунктів Збільшення території населеного пункту далеко не завжди призводить до збільшення надходжень до місцевого бюджету, адже нормативна грошова оцінка земель населених пунктів в Україні базується на визначенні витрат на освоєння та облаштування території в розрахунку на квадратний метр. Наприклад, включення в межу населеного пункту земель сільськогосподарського призначення, збільшуючи його площу, не призводить збільшення величини витрат на освоєння та облаштування території, а отже у перерахунку на квадратний метр нормативна грошова оцінка земель (а отже і плата за землю) може зменшитись. з метою розширення власних управлінських повноважень, пов'язаних із розпорядженням нерозмежованими землями державної власності, а також створення передумов для освоєння нових територій для містобудівних потреб. Варто очікувати на зменшення зацікавленості органів територіального управління у зміні АТУУ після завершення розмежування земель державної та комунальної власності Вирішальну роль у цьому процесі може відіграти прийняття законопроекту від 13.02.2012 № 10043 про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності., адже зміна меж з цього моменту не припинятиме права державної або комунальної власності на земельні ділянки з боку держави і територіальних громад.

У процесі змін АТУУ важливо забезпечувати узгодженість меж адміністративних меж усіх рівнів, тобто зміна меж АТУУ повинна допускатись лише у тій частині, що не порушує меж АТУУ вищого рівня. Зміна межі району або міста не повинна призводити до зміни меж області, зовнішні межі районів в місті повинні узгоджуватися із межею міста і т.д. Чинне законодавство наразі не містить достатніх запобіжників, що унеможливили б виникнення ситуацій, при яких рішення органів влади нижчого рівня фактично можуть призводити до зміни меж АТУУ вищого рівня. Наприклад, зміна меж села або селища, що примикає до межі району або області, у напрямку цієї межі фактично призводитиме до змін у АТУУ вищого рівня Яскравим прикладом такої ситуації є досить сумнівне прагнення Коцюбинської селищної ради «встановити» у порядку передбаченому для встановлення меж сіл та селищ «історичну» площу смт. Коцюбинське (анклаву Ірпінської міської ради Київської області, що оточений територією міста Києва) із облікових 87 га до 4065 га. Таким чином, прийняття Київською обласною радою, на перший погляд в межах своєї компетенції, рішення про встановлення меж смт. Коцюбинське (межі первинного рівня) фактично може втрутитись у компетенцію Верховної Ради України та змінити як межі середнього (Ірпінської міської ради та Святомшинського району у м. Києві), так і вищого (Київської області та міста Києва) рівня.. У перспективі необхідно ввести правило пріоритетності меж АТУУ вищого рівня.

Попри те, що на розгляді Верховної Ради України вже перебувають пропозиції щодо змін до законодавства, які спрямовані на спрощення процедури встановлення та зміни меж АТУУ Див. законопроект від 13.02.2012 № 10042 про внесення змін до Земельного кодексу України та інших законодавчих актів України щодо проведення робіт із землеустрою, пов'язаних із встановленням і зміною меж адміністративно-територіальних одиниць., на думку автора варто відзначити деякі принципові питання, які потребуватимуть вирішення під час удосконалення вітчизняного земельного законодавства:

1. Після набрання 1 січня 2002 року чинності новою редакцією Земельного кодексу України від 25.10.2001 № 2768-III, в Україні фактично зникли правові підстави для виділення таких адміністративно-територіальних одиниць як території сільських (селищних) рад, оскільки управлінська компетенція відповідних органів місцевого самоврядування з цього часу стала обмеженою виключно територією відповідних населених пунктів. На думку автора, території сільських та селищних рад у майбутньому варто трансформувати у спеціальний вид податкового зонування території (податкові райони), що визначатимуть території (в т.ч. за межами населених пунктів), в межах яких плата за землю та інші територіально-детерміновані податки та збори спрямовуватимуться до бюджету певної сільської (селищної) громади Як не дивно, але в різних регіонах України складається різна правозастосовна практика щодо частини 4 пункту 1 статті 69 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456-VI стосовно «зарахування плати за землю до бюджетів місцевого самоврядування», адже якого рівня бюджет мається на увазі - обласний, районний чи сільський (селищний) - законодавець не уточнює..

2. Значну невизначеність у систему АТУУ вносить існування одних населених пунктів в межах інших (т.зв. «міста-матрьошки») Наприклад, місто Макіївка Донецької області поділяється на 5 районів у місті (Гірницький, Кіровський, Радянський, Центрально-Міський та Червоногвардійський) та включає 17 селищ (Велике Оріхове, Високе, Вугляр, Грузько-Зорянське, Грузько-Ломівка, Гусельське, Землянки, Колосникове, Красний Октябр, Кринична, Лісне, Маяк, Межове, Нижня Кринка, Пролетарське, Свердлове, Ясинівка).. Це вносить плутанину у визначенні повноважень органів місцевого самоврядування, в т.ч. щодо розпорядження землями державної власності, бюджетного процесу тощо. У перспективі слід чітко визначити, що, у разі розташування одного населеного пункту в межах іншого, усі повноваження щодо регулювання земельних відносин мають належати органу місцевого самоврядування того населеного пункту, який має вищий рівень. Питання існування міських рад, території яких не співпадають із межами відповідних населених пунктів Наприклад, місто Яремче (11030 га) займає лише 16,8 % Яремчанської міської ради (65665 га)., у перспективі слід вирішити шляхом включення «територій міських рад за межами населених пунктів» до прилеглих районів.

3. Унікальною з точки зору АТУУ слід вважати територію міста Севастополя - міста-регіону, спеціальний статус якого (як і міста Києва) визначений статтею 133 Конституції України від 28.06.1996 № 254к/96-ВР, в межах якого виділено дві міських ради, 28 сіл і понад 30 поселень без статусу населеного пункту До складу міста-регіону входять Севастопольська міська рада, Інкерманська міська рада, Орлинівська сільська рада, Тернівська сільська рада, Качинська селищна рада, Андріївська сільська рада, Верхньосадівська сільська рада. В межах зазначених рад окремо виділяються землі населених пунктів: м. Севастополь, м. Інкерман, с. Орлине, с. Гончарне, с. Кизилове, с. Колхозне, с. Новобобрівське, с. Озерне, с. Павлівка, с. Передове, с Підгірне, с. Резервне, с. Родниківське, с. Розсошанка, с. Тилове, с. Широке, с. Тернівка, с. Рідне, смт. Кача, с. Вишневе, с. Орлівка, с. Осипенко, с. Полюшко, с. Андріївка, с-ще Сонячний, с. Верхньосадове, с. Дальнє, с. Камишли, с. Пироговка, с. Поворотне, с. Фронтове та с. Фруктове..

Таким чином, в адміністративних межах Севастополя як міста-регіону зі спеціальним статусом стає можливим виділення земель, що не входять до міських рад або сіл і мають розглядатися як землі за межами населених пунктів.

4. Особливий статус міста Києва потребує урахування у процесі удосконалення АТУУ урахування Закону України від 15.01.1999 № 401-XIV «Про столицю України - місто-герой Київ» та Рішення Конституційного Суду України від 13.10.2005 № 9-рп/2005 у справі про особливості здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в районах м. Києва.

5. Потребує вирішення на законодавчому рівні питання управління анклавами (територія адміністративно-територіальної одиниці, що оточена по периметру територією іншої адміністративно-територіальної одиниці) та ексклавами (територія адміністративно-територіальної одиниці, що оточена по периметру територіями двох і більше інших адміністративно-територіальних одиниць), не мають спільних меж із «материнською частиною» адміністративно-територіальної одиниці Прикладами анклавів є території міста Славутич Київської області (територіально розташоване у Чернігівській області), смт. Коцюбинське Ірпінської міської ради Київської області (територіально розташоване у м. Києві).. Питання просторового розвитку таких адміністративно-територіальних одиниць доцільно узгоджувати із розвитком прилеглої, а не «материнської» території.

6. Слід визнати, що завершення встановлення меж адміністративно-територіальних утворень (областей, районів, населених пунктів), межі яких частково співпадають із лінією проходження Державного кордону України, стане можливим лише після завершення у порядку встановленому Законом України від 04.11.1991 № 1777-XII «Про державний кордон України» та міжнародними угодами України його делімітації та демаркації. До цього часу, відповідні ділянки меж АТУУ слід приймати відповідно до кордонів колишньої Української РСР. Певні проблеми зі встановленням меж АТУУ можуть виникати у ситуаціях, коли Державний кордон України перетинає населені пункти.

Окремого врегулювання потребує облік екстериторіальних ділянок України, на яких розташоване нерухоме майно, що є власністю України (ділянка автомобільної дороги Одеса - Рені в районі населеного пункту Паланка Республіки Молдова, а також земельна ділянка, по якій вона проходить, є власністю України на території Республіки Молдова Див. додатковий протокол до Договору між Україною і Республікою Молдова про державний кордон щодо передачі у власність Україні ділянки автомобільної дороги Одеса - Рені в районі населеного пункту Паланка Республіки Молдова, а також земельної ділянки, по якій вона проходить, і режиму їх експлуатації.; ділянки Дністровського гідроенергетичного комплексу тощо).

7. Неврегульованим залишається існування ділянок території України, що не входять до адміністративно-територіальних одиниць (перш за все, територіального моря Територіальне море за своїм правовим режимом є територією України і включає прибережні морські води завширшки 12 морських миль, відлічуваних від лінії найбільшого відпливу як на материку, так і на островах, що належать Україні, або від прямих вихідних ліній, що з'єднують відповідні точки. Його загальна площа складає близько 2,95 млн. га.), в межах яких можуть бути сформовані земельні ділянки (наприклад: акваторій морських портів, ділянки для видобування корисних копалин, ведення рибного господарства тощо). Варто визначити правовий режим цих територій як особливої складової системи АТУУ, землі якої є державною власністю і перебувають під управлінням Кабінету Міністрів України.

Специфічною складовою АТУУ є землі островів України в межах територіального моря Чорного і Азовського морів Наприклад, острови: Зміїний (селище Біле Вилківської міської ради Кілійського району Одеської області); Тузла (місто Керч АР Крим); Березань та Первомамйський (Миколаївська область); Джарилгач та Тендрівська коса (Херсонська область) тощо. - вони мають належним чином визначатися та фіксуватися як частини відповідних адміністративно-територіальних утворень України первинного, середнього та вищого рівня. Потребують окремого науково-методичного обґрунтування підходи до розмежування АТУУ по внутрішніх водах (річках, лиманах. водосховищах, на островах тощо).

8. Варто усвідомлювати, що індексні кадастрові карти Порядок складення та затвердження індексних кадастрових карт (планів) і кадастрових планів земельних ділянок, вимоги до їх оформлення затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 08.12.2010 № 1117., що створені у процесі ведення Державного реєстру земель та реалізації Проекту «Видача державних актів на право власності на землю в сільській місцевості та розвиток системи кадастру» (за станом на 01.02.2012 р. індексна кадастрова карта складена на площу 46,5 млн. га) не можуть розглядатися як підстава для встановлення, визначення, уточнення або заперечення меж АТУУ, оскільки ці картографічні документи є похідними від документів, що визначали існуючі межі АТУУ, а отже не можуть заміняти собою ці документи.

9. Наповнення Державного земельного кадастру інформацією про межі АТУУ фактично потребуватиме широкомасштабної «інвентаризації» цих меж на основі аналізу наявної документації із землеустрою, дигіталізації та векторизації архівних картографічних даних. «Виправлення помилок» у адміністративно-територіальному устрої має базуватися розробці та схваленні у встановленому законодавством порядку проектів землеустрою щодо встановлення меж адміністративно-територіальних утворень, при чому дозвільні процедури, пов'язані із розглядом відповідної документації із землеустрою доцільно максимально спростити.

Уточнення меж АТУУ під час їх нового встановлення повинно здійснюватися на основі своєрідного принципу «гуманізації» відповідних правовідносин - власники землі та землекористувачі, органи територіального управління на основі землеустрою повинні отримати інструментарій для вирішення існуючих проблем АТУУ, а не нагромадження нових. Таким чином, слід додержуватися наступних підходів:

· фактична житлова і громадська забудова, яка на протязі багатьох десятиріч подекуди «вийшла за межі» населених пунктів, має бути беззаперечно включена до меж відповідних населених пунктів - громадяни не повинні страждати через формальну неможливість зареєструвати права на своє житло, яке опинилось «за межами населених пунктів»;

· земельні ділянки, що «перетинаються» межами АТУУ, варто повністю віднести до тих адміністративно-територіальних одиниць, на підставі рішень органів управління якими виникло право власності або право користування ділянкою;

· має забезпечуватись безперервність АТУУ, не повинні виникати «нічийні» землі або землі, належність яких оскаржуються декількома органами територіального управління;

· площі окремих АТУУ не слід розглядати як константні і, натомість, слід усвідомлювати, що вони можуть постійно уточнюватися.

Звичайно, виправлення помилок у межах АТУУ не повинно перетворюватися у спосіб легалізації правопорушень, пов'язаних із перевищенням влади з боку органів територіального управління. Основою для цього має стати максимальна публічність відповідних процедур.

9. Встановлення меж АТУУ не слід ставити у залежність від розроблення містобудівної документації (особливо щодо сільських населених пунктів), адже її роль може бути вирішальною виключно у випадках, коли вона обґрунтовує розширення населених пунктів, адже (як було показано вище) головні наслідки формування меж АТУУ пов'язується, перш за все, зі сферою економіки землекористування. Окремого науково-методичного та правового врегулювання заслуговує проблема ліквідації адміністративно-територіальних утворень.

10. Межі АТУУ у переважній більшості не закріплені в натурі (на місцевості) або межові споруди втрачено, а тому спори між органами територіального управління щодо проходження меж АТУУ досить часто майже неможливо врегулювати шляхом переговорів. Фактично, вирішення відповідних питань скоріше стає проявом політичної волі, а не технічних процедур. самоврядування комунальний земельний

Таким чином, законодавство має визначати дієву процедуру арбітражу відповідних спорів, як в позасудовому, так і судовому порядках. Права та обов'язки щодо вирішення спорів між органами територіального управління щодо меж АТУУ доцільно надати вищим колегіальним органам державного управління або спеціально створеному для цих цілей органу влади (наприклад, комісії при Верховній Раді України).

Висновки

Впровадження запропонованих організаційно-методичних підходів до визначення та фіксації меж адміністративно-територіальних одиниць в Україні варто розглядати як важливу передумову упорядкування територіальної організації нашої держави, нормального функціонування системи оподаткування, запровадження ефективної ведення Державного земельного кадастру та Реєстру речових прав на нерухоме майно.

Створення геоінформаційної бази даних про межі адміністративно-територіальних одиниць із об'єктивними даними щодо їх соціально-економічного та природного стану дозволить створити потужний інструментарій державного управління та закласти основу для оптимізації територіальної організації України в процесі адміністративно-територіальної реформи.

Використана література

1. Кравченко В.В. Конституційне право України: Навчальний посібник. - Вид. 3-тє, виправл. та доповн. - К.: Атіка, 2004. - 512 с.

2. Проблеми державного земельного кадастру в Україні [Електронний ресурс] / А.Г. Мартин. - Режим доступу: http://www.myland.org.ua/ userfiles/file/AGMartyn_cadastre.pdf

3. Механізм державного управління упорядкуванням адміністративно-територіального устрою на регіональному рівні (на прикладі південних областей України): автореф. дис. ... канд. наук з держ. упр. : 25.00.02 [Електронний ресурс] / Н.С. Зелінська; Нац. акад. держ. упр. при Президентові України, Одес. регіон. ін-т держ. упр. - О., 2010. - 20 с.

4. Адміністративно-правове регулювання територіального устрою в Україні: автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07 [Електронний ресурс] / Я. П. Павлович-Сенета; Львів. держ. ун-т внутр. справ. - Л., 2010. - 16 с.

5. Реформування адміністративно-територіального устрою України: проблеми та перспективи реалізації [Електронний ресурс] / А.П. Павлюк // Стратегічні пріоритети, №1(2), 2007 р. - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/book/StrPryor/2/4-3-Pavliuk.pdf

6. Організація влади у містах зі спеціальним статусом (на прикладі м. Севастополь): Автореф. дис... канд. наук з держ. упр.: 25.00.02 [Електронний ресурс] / М.І. Росенко; Львів. регіон. ін-т держ. упр. Нац. акад. держ. упр. при Президентові України. - Л., 2007. - 20 с.

7. Державний устрій України: проблеми теорії і практики: Автореф. дис... д-ра політ. наук: 23.00.02 [Електронний ресурс] / С.О. Телешун; НАН України. Ін-т держави і права ім. В.М.Корецького. - К., 2000. - 34 с.

8. Третяк A.M., Другак В.М., Третяк Р.А. Формування меж адміністративно-територіальних утворень. Навчально-методичний посібник. К.: ТОВ ЦЗРУ, 2004. - 85 с

9. Вдосконалення системи адміністративно-територіального устрою в Україні: автореф. дис... канд. екон. наук: 08.00.05 [Електронний ресурс] / О.В. Чернюк; НАН України. Рада по вивч. продукт. сил України. - К., 2007. - 20 с.

Размещено на Allbest.ru