Значення виборчого законодавства для правової інституціалізації політичних партій в Україні

кандидат юридичних наук, старший науковий співробітник,

Богашева Н.В. Значення виборчого законодавства для правової інституціалізації політичних партій в Україні

Виходячи з конституційної функції політичних партій - брати участь у виборах, підкреслено тісний взаємний зв'язок правових інститутів виборів та політичних партій. Показано неповноту законодавчого регулювання низки виборчих процедур, які здійснюються політичними партіями. Звертається увага на недостатність встановлення конституційно-правового статусу місцевих партійних організацій, які є самостійними суб'єктами висування кандидатів на місцевих виборах.

Ключові слова: вибори, політична партія, місцева партійна організація, виборча комісія, пасивне виборче право, право висувати кандидатів, виборчі процедури.

Богашева Н. В. Значение избирательного законодательства для правовой институционализации политических партий в Украине

виборчий правовий політична партія

Исходя из конституционной функции политических партий - принимать участие в выборах, подчеркнута тесная взаимосвязь правовых институтов выборов и политических партий. Показана неполнота законодательного регулирования ряда избирательных процедур, осуществляемых политическими партиями. Обращается внимание на недостаточность определения конституционно-правового статуса местных партийных организаций, являющихся самостоятельными субъектами выдвижения кандидатов на местных выборах.

Ключевые слова: выборы, политическая партия, местная партийная организация, избирательная комиссия, пассивное избирательное право, право выдвигать кандидатов, избирательные процедуры.

Bogasheva N. The importance of electoral legislation for legal institualization of political parties in Ukraine

Basing on the constitutional function of political parties to participate in elections the close interrelation of legal institutes of elections and political parties is stressed. Imperfection of legislative regulation of a number of electoral procedures exercised by political parties is shown. The attention is turned to insufficiency of determination of the constitutional legal status of local party organizations being independent subject of candidate nomination on local elections.

Key words: elections, political party, local party organization, electoral commission, right to stand for elections, right to nominate candidates, electoral procedures.

Місце і роль політичних партій у здійсненні народного волевиявлення під час демократичних виборів уже тривалий час є предметом дослідження правознавців-конституціоналістів. Протягом останніх років ці питання вивчалися такими науковцями, як Л. Адашис, Ю. Барабаш, Н. Гаєва, О. Гейда, В. Журавський, В. Кафарський,В. Ковтунець, Д. Лук'я- нов, А. Мелешевич, В. Шаповал та інші. Проте акцент при цьому робився в основному на проблеми участі партій у виборчих правовідносинах. Водночас недостатня увага надається питанням зворотного впливу виборчого права на становлення правового інституту політичних партій.

Як відомо, зародження правового інституту політичних партій тісно пов'язане з розвитком ідеї представницької демократії та становленням інституту виборів як способу формування і легітимізації представницької влади (у першу чергу парламенту) [1, с. 89; 2, с. 63]. Стаття 36 Конституції України визнає політичні партії (поряд з громадянами) єдиними суб'єктами, уповноваженими брати участь у виборах.

Таким чином, потреби належної правової регламентації виборчого процесу сприяли виокремленню спеціального публічно-правового інституту політичних партій. Виборча та інша суспільно-політична діяльність політичних партій є визначальною для правової природи цієї категорії об'єднань громадян. Тому правове регулювання партій, як і регулювання виборів, здійснюється насамперед у межах публічного (в основному конституційного) права.

Правові інститути виборів та політичних партій тісно пов'язані між собою. Проте виборче законодавство своїм предметом має регулювання правовідносин, що складаються у виборчому процесі.

Закони України «Про вибори народних депутатів України» та «Про вибори Президента України» у їх чинних редакціях встановлюють, що висування кандидатів партія здійснює на своєму з'їзді; проте ступінь законодавчої регламентації такого з'їзду у цих двох законах різний. Так, стаття 47 Закону України «Про вибори Президента України» встановлює певні вимоги щодо форми і змісту протоколу з'їзду партії, тим самим посередньо встановлюючи певні вимоги і щодо процедури проведення з'їзду. Крім того, з метою забезпечення відкритого і публічного характеру такого з'їзду про час і місце проведення з'їзду з метою висунення кандидата на пост Президента України заздалегідь повідомляються засоби масової інформації. Проведення партійного з'їзду, присвяченого висуванню кандидата, повинно відбуватися з чітким дотриманням строків, визначених не лише статутом партії, але й виборчим законодавством. Порушення партією строків щодо проведення з'їзду, який має за мету висування кандидатів на виборах, може призвести до втрати партією можливості брати участь у виборах.

У попередній редакції Закону (2004 р.) існувала ще одна вимога: у такому з'їзді партії повинно було брати участь не менше 200 делегатів. Однак у чинній редакції зазначеного Закону ця норма відсутня. Зауважимо, що відмова від вказаного нормативного положення ігнорує існуючу практику окремих партій проводити з'їзди з кількістю делегатів у двадцять і менше осіб, формально не заборонену Законом України «Про політичні партії в Україні». Вважаємо такий крок законодавця, спрямований на послаблення регулювання порядку висування кандидатів партіями, хибним з точки зору гарантій демократичного характеру цієї далеко не внутрішньопартійної процедури, яка має велике суспільно- політичне і правове значення.

У Законі України «Про вибори народних депутатів України» в редакції 2011 року законодавець взагалі відмовився від регулювання порядку висування кандидатів, уповноважуючи на це виключно статути партій, що не можна вважати задовільним.

Чинне законодавство про місцеві вибори теж розглядає партійний механізм висування кандидатів як основний: він застосовується як в умовах пропорційної складової виборчої системи, так і в одномандатних округах. На відміну від загальнодержавних виборів, у забезпеченні відповідних правовідносин на місцевих виборах з'являються додаткові специфічні проблеми правового інституту політичних партій.

Актуальним є питання про природу суб'єкта висування кандидатів на місцевих виборах. Хоча політично цю роль виконують партії, закон визначає суб'єктом висування відповідну місцеву організацію політичної партії. Дійсно, Закон України «Про політичні партії в Україні» забороняє існування регіональних чи місцевих партій, вимагаючи від партій забезпечення їх всеукраїнського характеру; природно, що всеукраїнська партія не може виступати суб'єктом висування кандидатів на виборах органів місцевого самоврядування.

Місцеві партійні організації не є самостійними об'єднаннями громадян та як у їх утворенні, так і в діяльності підпорядковані партії як цілому. Проте з правової точки зору місцева організація партії і партія в цілому - різні суб'єкти. Тут виникає проблема статусу (насамперед конституційно-правового, як суб'єкта відповідного виборчого процесу) місцевої організації партії, її співвідношення з відповідним статусом партії як цілого. Однак по суті ці питання недостатньо досліджені і не врегульовані належним чином.

Наявність у місцевої партійної організації власного конституційно- правового статусу вимагає існування процедури її державного визнання (реєстрації), у певному сенсі подібної (однак не ідентичної) до тієї, що стосується партії загалом. Проте специфіка статусу таких організацій як складових організаційної структури політичної партії повинна мати наслідком відповідні особливості процедур утворення і реєстрації місцевих організацій партій, а також своєчасного державного визнання складу керівних органів місцевої організації партії як осіб, уповноважених представляти цю організацію. Останній аспект відіграв істотну роль під час місцевих виборів 2010 р.: тривалий судовий спір щодо легальності керівників Київської та Львівської обласних організацій Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» закінчився на користь статутно сформованих керівних органів, однак, оскільки остаточне рішення було винесено після закінчення строку висування кандидатів, по суті позбавив цю партію можливості взяти участь у місцевих виборах у відповідних областях (див. [7, с. 96]).

Важливим є питання про межі самостійності місцевої партійної організації у прийнятті рішень щодо висування кандидатів. Забезпечення політичної єдності партії неминуче вимагає політичного впливу партії як цілого в особі її керівних органів на різні аспекти діяльності місцевої організації; однак чи має бути такий вплив інституціалізований у правовому відношенні, і якщо так, то в яких межах? Статутне регулювання цих питань, які мають зовнішні щодо партії суспільно-політичне значення та юридичні наслідки, є недостатнім. Однак чинний Закон про місцеві вибори, як і Закон України «Про політичні партії в Україні», такого впливу не передбачає і відповідних відносин не регулює. При цьому слід брати до уваги, що з політичної точки зору на місцевих виборах відповідна місцева організація партії є уособленням політичної партії у цілому, і для виборця, на перший погляд, не має істотного значення відмінність у правовому чи організаційному статусі суб'єкта висування.

Виборче законодавство визначає також певні змістовні обмеження права партій на висування кандидатів. До таких обмежень слід віднести встановлену законом можливість висувати кандидатом особу, яка є членом відповідної партії, або позапартійну особу. Закон по суті встановлює заборону політичній партії висувати кандидатом особу, яка є членом іншої партії. Така норма є прикладом правового регулювання політичних відносин: член іншої партії не зобов'язаний дотримуватися програми цієї партії, тому його висування суперечить одній з основних конституційних функцій політичної партії - сприяти формуванню і вираженню політичної волі громадян (ч. 2 ст. 36 Конституції України), а також суті політичної партії як об'єднання громадян - прихильників певної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, як це передбачено статтею 2 Закону України «Про політичні партії в Україні».

Водночас слід підкреслити, що право партії висувати кандидатом особу, яка не належить до жодної партії, має як правове, так і практичне значення. З правової точки зору таке право партії породжує одночасно можливість позапартійного громадянина бути висунутим партією в якості кандидата, тим самим реалізуючи його пасивне виборче право. Отже, це заперечує поширені твердження про те, що пропорційна виборча система через неминучу партійну номінацію кандидатів начебто обмежує пасивне виборче право громадян, оскільки встановлює передумовою його реалізації членство в партії [8, с. 145], чи принаймні порушує рівність пасивного виборчого права [9, с. 382]. Однак, це не так: висунутими партією можуть бути не лише члени цієї партії.

Звичайно, наявність такого права не гарантує ефективність механізму його реалізації. Проте аналіз практики висування позапартійних кандидатів під час виборів, що проводилися за пропорційною системою або її складовою (див. [10, с. 62-63]), засвідчує достатнє поширення висування партіями позапартійних осіб. У більшості випадків показники в межах від 5 до 20 відсотків непартійних кандидатів від числа усіх кандидатів, висунутих відповідною партією, слід вважати ефективністю партійної номінації позапартійних громадян. Такий показник слід вважати цілком сумірним із кількістю політично активних громадян, які відчувають себе спроможними здійснювати депутатські повноваження, водночас не поділяючи пропоновані партіями програми суспільного розвитку.

Легальним засобом уникнення заборони партійного висування кандидатів - членів інших партій у вітчизняному виборчому законодавстві по суті був інститут виборчих блоків. Укладення угоди про спільну участь у виборах дозволяло партіям на основі тимчасової передвиборної програми, а не партійної загальнонаціональної програми суспільного розвитку, передбаченої Законом України «Про політичні партії в Україні», об'єднувати зусилля та здійснювати спільне висування кандидатів - членів кількох партій. Слід відзначити внутрішню суперечливість цього інституту, зокрема, через відсутність належного правового статусу виборчого блоку після закінчення виборчого процесу.

Водночас не можна не звернути увагу, що відмова від інституту виборчих блоків відповідно до чинної редакції Закону України «Про вибори народних депутатів України» не перешкодила проходженню до Верховної Ради України на виборах 2012 року представників партій, що не брали формально участі у виборах. Механізмом, який було використано як «лазівку», став інститут «зупинення членства в партії» Вперше цей інститут був застосований для проведення до парламенту лідера «малої» партії під час виборів 2007 року; проте тоді така ситуація мала одиничний характер.. Лідери деяких «невеликих» партій на час виборчого процесу зупинили членство у своїх партіях і були висунуті кандидатами від інших партій як позапартійні; після виборів вони поновили своє членство у відповідних партіях і навіть своє перебування на керівних посадах у партії. На наше переконання, такі дії мають ознаки зловживання правом як з боку таких осіб, так і з боку партій, які здійснили їх висування. Деякі з таких партій досягали рекордних показників частки позапартійних кандидатів: так, на виборах 2012 р. у виборчому списку політичної партії «Наша Україна» позапартійні кандидати складали 68,6% від усіх кандидатів у списку, у Партії пенсіонерів України - 62,8%, у Всеукраїнського об'єднання «Батьківщина» - 55,5% (зате під час позачергових виборів 2014 року - лише 7%). По суті, зазначені партії брали участь у виборах як скриті виборчі блоки за участі низки партій- сателітів. Більш яскраво це явище виявилося під час позачергових виборів 2014 року: так, у виборчому списку партії «Опозиційний блок» позапартійні кандидати складають 97,9% від усіх кандидатів у списку, у Української партії «Зелена планета» - 91,8%, у партії «Об'єднання “Самопоміч”» - 77,05%, у партії «Блок Петра Порошенка» - 67,0%, у партії «Блок лівих сил України» - 66,1%, у Радикальної партії Олега Ляшка - 35,6%, у партії Сергія Тігіпка «Сильна Україна» - 31,9%. Це явище, попри політичні негативи, слугує свідченням внутрішньої непослідовності і фактичної непотрібності інституту «зупинення членства у політичній партії» як такого, що породжує можливості істотних зловживань (див. [3, с. 152153]).

Політична партія після реєстрації висунутих нею кандидатів набуває певних прав у виборчому процесі, похідних від права висування кандидатів. Особливий суспільний інтерес викликає право політичної партії - суб'єкта виборчого процесу на подання кандидатур до складу виборчих комісій - як окружних, так і дільничних. З огляду на кількість виборчих дільниць (понад 30.000) важливу роль відіграє спроможність партії скористатися цим правом, яка істотно залежить від її організаційного і кадрового потенціалу, авторитету серед громадян.

Чинні законодавчі вимоги до організаційної структури політичної партії (формальна наявність 14 обласних чи прирівняних до них партійних організацій) явно недостатні для забезпечення такої спроможності.

Проте останнім часом предмет регулювання виборчого законодавства став з необхідністю виходити за часові межі виборчого процесу. Першим таким законом ще у 1997 р. став Закон України «Про Центральну виборчу комісію»; у 2007 р. - Закон України «Про Дeржавний рeєстр виборців». Нарешті, Закон України «Про вибори народних депутатів України» у редакції 2011 р. вивів за межі виборчого процесу процедури формування територіальної організації виборів - утворення і перегляд меж виборчих округів та виборчих дільниць.

З іншого боку, недавно прийнятий Закон України «Про громадські об'єднання» остаточно розірвав внутрішній зв'язок між інститутами громадських організацій і політичних партій (див. [12]), і тепер кодифікація законодавства щодо загального конституційного інституту об'єднань громадян виглядає непослідовною і ноки що нездійсненною. Правове регулювання громадських організацій істотно змістилося у бік цивілістичного підходу, тоді як правовий інститут політичних партій безсумнівно залишається у складі галузі конституційного (публічного) права.

Предмет регулювання законодавства про партії достатньо близький до загального предмета регулювання виборчого законодавства. Обидва правові інститути належать до галузі конституційного права; обидва, на відміну від більшості інших інститутів конституційного права, регулюють правовідносини, пов'язані не із здійсненням влади, а із взаємодією громадянського суспільства і держави, зокрема в процесі формування влади і здійснення політичних прав і свобод громадян. Подальший розвиток як виборчого права України, так і правового інституту політичних партій повинен враховувати потребу їх максимального узгодження і можливої уніфікації.

Список використаних джерел

1. Шаповал В. Н. Сравнительное конституционное нраво / В. Н. Шановал. - К.: ИД «Княгиня Ольга», 2007. - 416 с.

2. Жакке Ж.-П. Конституционное нраво и нолитические институты / Ж.- П. Жакке; нер. с франц. - М.: Юристь, 2002. - 365 с.

3. Богашева Н. В. Відносини держави і нолітичних нартій в Україні: конститу- ційно-нравові аснекти / Н. В. Богашева. - К.: Логос, 2012. - 446 с.

4. Науково-практичний коментар Закону України «Про вибори народних денутатів України» / Н. В. Богашева, О. В. Задорожній, Ю. Б. Ключковський та ін.; за ред. Ю. Ключковського. - Київ: Парламентське вид-во, 2006. - 680 с.

5. Постанова Центральної виборчої комісії від 24 жовтня 2012 року № 1851 [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Центральної виборчої комісії. - Режим достуну: http://www.cvk.gov.ua/pls/acts/ShowCard?id=33222&what=0.

6. Постанова Центральної виборчої комісії від 4 вересня 2014 року № 844 [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Центральної виборчої комісії. - Режим досту- ну: http://www.cvk.gov.ua/pls/acts/ShowCard?id=38094&what=0.

7. Місиві вибори - 2010. Пульс країни / Віднов. ред.: А. Когут, К. Сідаш. - К.: Лабораторія законодавчих ініціатив, 2011. - 228 с.

8. Барабаш О. Л. Проблеми реалізації конституційних виборчих нрав громадян у виборах в Україні / О. Л. Барабаш // Вибори-2006: Досвід. Проблеми. Перснективи: Збірник матер. міжнар. наук.-нракт. конф. (Київ, 31 жовтня - 1 листонада 2006 року) / Ред. кол.: Я. В. Давидович та ін. - К.: Атіка, 2007. - С. 142-147.

9. Баймуратов М. О. Представницька основа українського нарламентаризму / М. О. Баймуратов // Парламентаризм в Україні: теорія та нрактика. Матер. міжнар. наук.-нракт. конф. (Київ, 26 червня 2001 року) / Ред. кол.: С. Б. Гавриш, В. Ф. Онришко (співголови) та ін. - К.: Інститут законодавства Верховної Ради України, 2001. - С. 380384.

10. Богашева Н. В. Взаємозв'язок законодавчого регулювання правових інститутів виборів та політичних партій в Україні / Н. В. Богашева // Вісник Центральної виборчої комісії. - 2014. - № 2(29). - С. 60-65.

11. Реєстр політичних партій [Електронний ресурс] // Офіційний сайт Державної реєстраційної служби України. - Режим доступу: http://www.drsu.gov.ua/party.

12. Богашева Н. Деякі міркування щодо Закону України «Про громадські об'єднання» / Н. В. Богашева // Юридичний журнал. - 2012. - № 7-8. - С. 22-26.

Размещено на Allbest.ru