Трансформации в сфере местного самоуправления (на примере Мурманской области)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Институт экономических проблем им. Г.П. Лузина Кольского научного центра РАН

Трансформации в сфере местного самоуправления (на примере Мурманской области)

Н.А. Серова

Порядок избрания главы муниципального образования устанавливается Уставом муниципального образования в соответствии со статьей 36 п.2 ФЗ №131 «Об общих принципах…», которая предусматривает несколько вариантов избрания главы муниципального образования:

1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации.

2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу.

3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу.

4) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а также главой местной администрации (эта форма выборов главы муниципального допускается только в сельских поселениях).

Первый вариант избрания главы получил наибольшее распространение в 90-х годах прошлого столетия. Однако на сегодняшний день в России происходит переход от всенародных выборов мэров к их фактическому назначению. Начиная с 2009 г. (год окончания переходного периода ФЗ №131) во многих крупных российских городах (Владимир, Ижевск, Нижний Новгород, Пермь, Ульяновск, Челябинск, Тюмень и др.) представительными органами были приняты изменения в уставы, отменяющие прямые выборы мэров, что вызвало большой общественный резонанс. Очевидно, что в настоящее время активно внедряется модель организации муниципального управления, когда глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава, а глава местной администрации (сити-менеджер) назначается по контракту на конкурсной основе представительным органом муниципального образования.

К достоинствами данной модели ее сторонники относят то, что она имеет большие возможности для замены непрофессиональных и некомпетентных руководителей, а четко прописанные конкурсные требования к претендентам гарантируют определенный уровень профессиональной пригодности сити-менеджеров. К числу преимуществ модели относится также экономия бюджетных средств, оперативность назначения на должность главы местной администрации по контракту и возможной процедуры досрочного прекращения полномочий, в том числе и главой региона.

Однако, по мнению многих специалистов [1, c.35; 3, с.43], при такой модели изначально заложен конфликт интересов, в виду того, что при осуществлении управления неизбежно возникает двоевластие и снижается ответственность перед гражданами, т.к. сити-менеджер неподотчетен населению и не связан с разработкой долгосрочных планов социально-экономического развития муниципального образования.

Далее более подробно рассмотрим десятилетний опыт выборов глав муниципальных образований Мурманской области В состав Мурманской области входят 40 муниципальных образований: 12 городских округов, 5 муниципальных районов, 13 городских поселений, 10 сельских поселений., где на сегодняшний день представлены все предусмотренные законодательством варианты избрания глав муниципальных образований:

- выборы непосредственно населением (прямые выборы):

1) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах и является главой местной администрации. Этот вариант получил наибольшее распространение в 90-х гг. прошлого столетия. В Мурманской области такой способ избрания главы применяется в 7 муниципалитетах: Оленегорск, Полярные Зори, Ковдорский район, Ловозерский район, Терский район, Умба и Варзуга.

2) глава муниципального образования избирается на муниципальных выборах, входит в состав представительного органа муниципального образования и является его председателем, а глава местной администрации назначается по конкурсу. Вторая форма избрания главы действует в двух муниципалитетах: ЗАТО Заозерск и Верхнетуломский. Интересно, что в первой редакции Устава городского поселения Верхнетуломский глава избирался из состава Совета депутатов.

- представительным органом из своего состава (косвенные выборы):

3) глава муниципального образования избирается представительным органом муниципального образования из своего состава и является его председателем, а глава местной администрации назначается представительным органом по конкурсу. Этот способ избрания главы в 23 муниципалитетах Мурманской области.

4) глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава и является его председателем, а также главой местной администрации. Такая форма избрания главы предусмотрена законодательством лишь для сельских поселений, т.к. ввиду малого управленческого аппарата сельских поселений не возникает необходимости разграничения полномочий главы местной администрации и председателя представительного органа. В Мурманской области эта форма избрания главы применяется в 8 сельских поселениях: Зареченск, Алакуртти, Междуречье, Ура-Губа, Пушной, Тулома, Корзуново, Ловозеро.

Анализ показал, что за десятилетний период реформы местного самоуправления способы избрания глав муниципальных образований в Мурманской области кардинально изменились. Если в начале реформы более половины муниципалитетов избирали главу на всенародных выборах, то сейчас наблюдается тенденция изменения приоритетов от прямых выборов в пользу косвенных. При этом механизм косвенных выборов внедряется вопреки мнению жителей и, зачастую с нарушением федерального законодательства о местном самоуправлении. Так, характерным примером игнорирования представительным органом муниципального образования мнения местных жителей является город Апатиты, где в 2011 г после отставки главы города население лишили права всенародно избирать градоначальника. На публичных слушаниях по проекту изменений в устав, за сохранение прежней системы муниципальных выборов проголосовало более 75 % жителей. Тем не менее, поправки в устав города были приняты, а прямые выборы главы города отменены.

Из этого следует, что начавшийся еще в начале 2000-х гг. курс встраивания муниципального уровня в вертикаль власти в условиях, осуществляемых в стране административной, муниципальной и бюджетной реформ подходит к концу - местная власть окончательно встраивается в вертикаль [5; 6]. При этом установление контроля над местным самоуправлением идет не только через изменение законодательства, но и через постановку под партийный контроль преобладающей на всех уровнях власти «Единой России». Следует отметить, что в рамках «вертикализации» российской системы управления весной 2014 г. Госдума приняла предложенные «Единой Россией» поправки к ФЗ №131 «Об общих принципах…» отменяющие выборы мэров в крупных городах с районным делением и в муниципальных районах, т.е. предполагается огосударствление органов местного самоуправления и преобразование их в территориальные структуры органов государственной власти.

Как известно, наиболее эффективным механизмом контроля качества работы государственных и муниципальных органов власти является контроль со стороны граждан. Согласно результатам социологических опросов по оценке удовлетворенности населения деятельностью местной власти с 2002 г. проводимым в Институте экономических проблем им. Г.П. Лузина КНЦ РАН [4], а также результатам социологических опросов, размещенных на сайте Правительства Мурманской области, до 2009 г. имелась тенденция некоторого одобрения населением действий местной власти. После 2009 г. доля положительных оценок деятельности местных властей сократилась, наметилась тенденция усиления негативного отношения и снижения уровня доверия ко всем ветвям власти.

В настоящее время жители Мурманской области также выражают низкую удовлетворенность работой органов местного самоуправления (рис. 1).

муниципальный образование выборы власть

Рис. 1 Удовлетворенность населения Мурманской области деятельностью органов местного самоуправления, 2013 г., баллы

Стоит отметить, что согласно тем же опросам, большинство жителей Мурманской области мало знакомы или практически не знакомы с деятельностью местных органов власти своих населенных пунктов. Более того, около 50% жителей считают, что не могут оказывать влияние на принятие властью тех или иных управленческих решений.

Таким образом, говорить о том, что отказ от системы муниципальных выборов в Мурманской области положительно сказался на качестве власти нельзя. Безусловно, причина кроется не только в изменении приоритетов от прямых выборов в пользу косвенных. Кризисные явления, происходившие в России с начала 2009 г. несомненно повлияли на отношение населения ко всем уровням власти, что характерно не только для жителей Мурманской области, но и других регионов. Вместе с тем, лишение граждан самим выбирать главу своего муниципального образования и оказывать влияние на принятие управленческих решений ведет не только к конфликтам и негативным оценкам деятельностью местных органов власти, но и отдаляет местную власть от населения, что в корне противоречит основной цели реформы местного самоуправления. Поэтому, несмотря на то, что местное самоуправление в Российской Федерации закреплено на законодательном уровне как форма народовластия, говорить о нем как о сформировавшемся институте и его эффективном функционировании пока нельзя.

Литература

1. Бусыгин Л.И., Москалев А.В. Некоторые аспекты выборности глав муниципальных образований и роли населения в местном самоуправлении // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2011. № 3 (13). С. 30-36.

2. Кандрина Н.А. Модели организации муниципального управления, глава муниципального образования и сити-менеджер // Вестник Алтайской академии экономики и права. 2011. №3. С. 39-43.

3. Клименко А.В. Десятилетие административной реформы: результаты и новые вызовы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №1. С. 8-51.

4. Теоретическое обоснование стратегических направлений муниципальной социальной политики на российском Севере и в Арктике в новой модели национального развития и новых геоэкономических условиях: Отчет о НИР (заключ.) / ИЭП КНЦ РАН; Рук. Л.А. Рябова; исполн.: И.А. Гущина, Е.П. Башмакова [и др.]. Апатиты, 2012. 234 с.

5. Серова Н.А. Институциональные ограничения формирования и реализации социально-экономической политики в городах Севера России // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2010. №32 (89). С. 20-24.

6. Серова Н.А. Местное самоуправление как институциональная основа развития города // Север и рынок: формирование экономического порядка. 2008. №1. С. 169-173.

Размещено на Allbest.ru