Органи та представники суб’єктів публічного права як учасників цивільних відносин

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

НДІ приватного права і підприємництва імені академіка Ф. Г. Бурчака НАПрН України

Відділ приватного права

кандидат юридичних наук, доцент,

Первомайський О.О.

Анотація

У статті досліджуються представницькі цивільно-правові відносини за участю, з одного боку, суб'єктів публічного права, з іншого - їх органів та представників.

Ключові слова: цивільні відносини, органи, представники, суб'єкти публічного права, суб'єкти приватного права.

Аннотация

В статье исследуются представительские гражданско-правовые отношения с участием, с одной стороны, субъектов публичного права, с другой - их органов и представителей.

Annotation

The article examines the representation of civil legal relationship with one hand entities of public law, on the other - their bodies and representatives.

Главою 10 ЦК України [1, ст. 356] визначено суб'єктний склад представницьких відносин, в межах яких відбувається участь в цивільних відносинах таких суб'єктів публічного права як держава Україна та територіальні громади. Дотримуючись термінології зазначеного підрозділу ЦК України, особами, які представляють суб'єктів публічного права під час їх участі в цивільних відносинах, є: органи та представники.

З аналізу тексту ст. 170 - 173 ЦК України слідує, що різне термінологічне позначення суб'єктів, за посередництва яких відбувається участь держави Україна та територіальних громад в цивільних відносинах, є свідомим та ґрунтується на розмежуванні органів державної влади та органів місцевого самоврядування, з одного боку, та всіх інших суб'єктів - представників - з іншого боку. Останніми можуть бути суб'єкти приватного права, а саме, фізичні особи та юридичні особи приватного права.

Таким чином, з огляду на положення чинного цивільного законодавства, а саме воно регулює участь в цивільних відносинах будь-яких їх потенційних учасників, опосередкована участь в цивільних відносинах таких суб'єктів публічного права як держава Україна та територіальні громади може відбуватися через дві, доволі відмінних одна від одної, групи представників. Одна група таких представників складається з органів державної влади та органів місцевого самоврядування, інша - з суб'єктів публічного та приватного права, які позбавлені владних повноважень (компетенції). цивільний правовий самоврядування публічний

Аналіз чинного законодавства, актів органів місцевого самоврядування надає можливість стверджувати про існування достатньо розгалуженої систематики органів державної влади та органів місцевого самоврядування, «через які» (мовою ст.170-172 ЦК України) та за представництва яких (термінологією ст.173 ЦК України) набувають і здійснюють цивільні права та обов'язки держава Україна та територіальні громади. В Україні створено та діє значна кількість органів державної влади, які за різними критеріями можуть бути поділені на: центральні та місцеві, органи законодавчої, виконавчої та судової влади, органи загальні та спеціалізовані (з особливим статусом) тощо. Законами України, наприклад, «Про місцеві державні адміністрації» [ 2, ст. 190], «Про місцеве самоврядування в Україні» [ 3, ст. 170], «Про Національний банк України» [4, ст. 238], «Про Конституційний Суд України» [5, ст. 272], «Про Центральну виборчу комісію» [6, ст. 448] тощо, підзаконними нормативно-правовими актами переважна більшість органів державної влади та органів місцевого самоврядування визнана юридичними особами (юридичними особами публічного права). Тобто ці організаційні утворення (органи влади) можуть розглядатися не лише як складові частини таких самостійних учасників відносин як держава Україна та територіальні громади, а також одночасно як наділені самостійною цивільною право- та дієздатністю суб'єкти. А отже, ці суб'єкти (органи влади) отримують статус самостійних учасників цивільних відносин.

Звісно, легалізація органів державної влади та органів місцевого самоврядування як юридичних осіб публічного права має свої особливості, але з моменту набуття такого статусу, на регулювання участі цих суб'єктів в цивільних відносинах, згідно зі ст. 82 ЦК України, поширюються положення цього Кодексу, якщо інше не встановлено законом.

При цьому поза межами тексту ЦК України залишились питання щодо розмежування відмінностей в правовому регулюванні участі держави Україна та територіальних громад в цивільних відносинах, з одного боку, через свої органи, які або взагалі не мають власної цивільної право- та дієздатності, яскравим прикладом такого органу державної влади є Кабінет Міністрів України, або які (органи влади) не використовують її (власну цивільну право- та дієздатність), оскільки діють саме від імені держави Україна.

На нашу думку, зрозуміла принципова відмінність в подібних ситуаціях, а тому необхідним є удосконалення чинного законодавства з метою більш чіткого правового регулювання випадків, коли органи державної влади або органи місцевого самоврядування, навіть маючи статус юридичної особи публічного права, не будуть визнаватися учасником відносин, наприклад з відшкодування шкоди, завданої незаконними діями посадових чи службових осіб таких органів, а учасником таких відносин згідно з законодавством буде прямо визначена або держава Україна, або відповідна територіальна громада.

Участь держави Україна та територіальних громад в цивільних відносинах може відбуватися й за сприяння інших представників, якими, окрім органів державної влади та органів місцевого самоврядування, можуть бути: державні (казенні) й комунальні підприємства та установи, фізичні та юридичні особи. Частина з цих представників згідно з положеннями чинного законодавства, навіть не будучи органами влади, також може бути визнана суб'єктами публічного права. Йдеться про таких суб'єктів як: державні, казенні та комунальні підприємства, державні та комунальні установи.

Створювати державні, казенні чи комунальні підприємства або установи можуть лише органи влади в межах наданої їм чинним законодавством України компетенції. Правовою підставою для створення таких юридичних осіб як державні та казенні підприємства є ч. 2 ст.167 ЦК України та ст. 73-74, 76 ГК України. При цьому рішення про їх створення приймається компетентними органами державної влади. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України «Про перетворення державних підприємств у казенні» від 30 червня 1998 р. № 987 (зі змінами та доповненнями) було перетворено у казенні підприємства велику кількість державних підприємств, які не підлягають приватизації. В результаті чого, наприклад, Харківське конструкторське бюро з машинобудування імені О. О. Морозова було перетворено на казенне підприємство «Харківське конструкторське бюро з машинобудування імені О. О. Морозова».

У свою чергу, державні підприємства також створюються за рішенням органів державної влади. Такі владні рішення можуть ухвалювати Президент України, Кабінет Міністрів України, міністерства тощо. Так, згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 22 липня 2009 р. № 791 було створено Державне комерційне підприємство «Науково-технологічний комплекс «Ресурс».

Публічно-правовою підставою для створення державного або казенного підприємства можуть бути одразу кілька рішень органів державної влади. Наприклад, Державне підприємство «Український інститут промислової власності» було створено за наказом Міністерства освіти і науки України від 07 червня 2000 р. № 175 на виконання (як зазначено в ньому) Указу Президента України «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» від 15 грудня 1999 р. № 1573/99 та Постанови Кабінету Міністрів України «Про утворення Державного Департаменту інтелектуальної власності у складі Міністерства освіти і науки України» від 4 квітня 2000 р. № 601.

Особливістю участі цих підприємств у цивільних відносинах є те, що вони наділені майном на праві повного господарського відання або оперативного управління, в той час як власником майна є держава Україна.

Чинне законодавство надає можливість державі Україна створювати й державні установи. При цьому розуміється створення юридичної особи саме в організаційно-правовій формі «установи» (ч. 3 ст. 83 ЦК України), а не в організаційно-правовій формі господарського товариства, частина з яких за традицією лише позначається як «установа», наприклад, «банківська установа».

Слід визнати наявність певної термінологічно-понятійної плутанини в питаннях змісту та назви організаційно-правової форми, внаслідок чого державними органами створюються підприємства в тих випадках, коли можуть бути створені установи. В результаті такої непослідовності створені, наприклад, Державне підприємство «Культурно-художній і музейний комплекс «Мистецький арсенал», Державне підприємство «Український інститут промислової власності», Державне підприємство «Український науково-дослідний інститут радіо і телебачення» тощо, хоча сутнісно ці організації за своєю організаційно-правовою формою є радше установами ніж підприємствами.

Звісно, є й інші більш вдалі приклади заснування державних установ. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України «Про невідкладні заходи щодо запровадження зовнішнього незалежного оцінювання та моніторингу якості освіти» від 31.12.2005 р. № 1312 затверджено Положення «Про Український центр оцінювання якості освіти», який відповідно до положення визначено як бюджетну установу, що належить до сфери управління Міністерства освіти і науки України (п.1 Положення) та є юридичною особою (п. 13 Положення). В іншому вдалому прикладі «Державна установа «Агентство з розвитку інфраструктури фондового ринку України», яка створена в 1998 р. при Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку відповідно до Рішення цієї Комісії № 94 від 29 липня 1998 р. позначена як «державна установа», що є юридичною особою згідно з п. 11 затвердженого Положення про неї [ 7 ].

Державні установи, як і державні та казенні підприємства, не є власниками майна, що перебуває у їх віданні. Майно державних установ є державною власністю, в свою чергу, державна установа володіє цим майном на праві оперативного управління.

Незважаючи на ту обставину, що частина державних підприємств та установ створюється органами державної влади, ці підприємства та установи не мають владних повноважень.

Відповідно до ст. 1 Закону України «Про холдингові компанії в Україні» [ 8, ст. 291] зараховуються до акціонерних компаній й створювані державні холдингові компанії, підтвердженням чого є порядок формування їх статутного капіталу. Наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 25 лютого 2009 р. № 154 була створена «Державна холдингова компанія «Титан України», статутний фонд якої мав бути сформований шляхом передачі до нього 100 відсотків акцій, що належать державі у статутних фондах ВАТ «Сумихімпром» і «ДАК «Титан» та державного комерційного підприємства «Запорізький титано-магнієвий комбінат» після перетворення його у відкрите акціонерне товариство.

Створення державою господарських товариств, холдингових компаній в більшості випадків відбулося та відбувається шляхом корпоратизації (акціонування) вже існуючих державних підприємств (установ, організацій). Наприклад, на виконання розпорядження Президента України «Про акціонування Державного експортно-імпортного банку України» від 27 квітня 2000 р. № 189 Постановою Кабінету Міністрів України від 10 серпня 2000 р. № 1250 (зі змінами та доповненнями) на підтвердження перетворення державної банківської установи в господарське товариство було затверджено Статут публічного акціонерного товариства «Державний експортно-імпортний банк України». Згідно з п. 5 цього статуту вказано, що засновником банку є держава в особі Кабінету Міністрів України.

Держава Україна може бути як одиничним акціонером (учасником) господарського товариства, володіючи всіма акціями останнього чи його статутним капіталом, так й одним з акціонерів (учасників) товариства поряд з іншими учасниками цивільних відносин. Держава Україна може бути учасником господарських товариств й опосередкованим чином, тобто завдяки участі в статутному капіталі господарського товариства державної або національної акціонерної компанії тощо. Наприклад, Національна акціонерна компанія «Енергетична компанія України» є акціонером Акціонерної енергетичної компанії «Київенерго» [ 9 ].

Передбачена розгалужена система органів та представників й щодо таких первинних суб'єктів місцевого самоврядування як територіальні громади. Зокрема, в ст. 5 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено систему місцевого самоврядування, яка, окрім територіальної громади, включає до свого складу: сільську, селищну, міську раду, сільського, селищного, міського голову, виконавчі органи сільської, селищної, міської ради, районні та обласні ради, органи самоорганізації населення. Тобто наявні колегіальні та одноособові органи територіальних громад, представницькі та виконавчі. При цьому частина з цих органів має статус юридичної особи публічного права, а інша - ні.

В територіальних громадах великих міст, за рішенням представницького органу - місцевої ради, як правило, створено достатньо велику кількість виконавчих органів. Так, Київською міською радою прийнято рішення «Про утворення виконавчого органу Київської міської ради та затвердження його структури і загальної чисельності» від 20 червня 2002 р. № 28/28, відповідно до якого було затверджено створення (або підтверджено існування вже існуючих) більше п'ятдесяти органів місцевого самоврядування: головних управлінь, управлінь тощо, а відповідно до рішення Київської міської ради від 10 липня 2003 р. № 584/744 затверджено низку положень про головні управління, управління та інші структурні підрозділи виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), відповідно до яких підтверджено статус юридичних осіб цих органів місцевого самоврядування. Згідно з затвердженими положеннями зазначені виконавчі органи місцевого самоврядування є юридичними особами та мають визначений обсяг повноважень для дій в інтересах відповідної територіальної громади.

Відповідно до ч. 2, 3 ст. 169 ЦК, ст. 78 ГК, п. 30, ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» органи місцевого самоврядування мають повноваження на створення комунальних підприємств та установ. Так, рішенням Київської міської ради «Про створення комунального підприємства виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) «Київтранспарксервіс» від 15 березня 2007 р. № 261/922 було створено відповідне спеціалізоване підприємство. За іншим рішенням Київської міської ради «Про створення комунальної установи «Київський міський центр соціально-психологічної допомоги» від 27.10.2005 р. № 257/3718 було створено відповідну комунальну установу.

Згідно з ч. 3 ст. 78 ГК майно комунального підприємства перебуває у комунальній власності й закріплюється за таким підприємством або на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство). Майно комунальної установи перебуває в останньої лише на праві оперативного управління.

Непоодинокими випадками є участь територіальних громад в особі їх органів місцевого самоврядування у створенні господарських товариств. В якості правової підстави для створення органами місцевого самоврядування таких господарських товариств як акціонерні, окрім ст. 169 ЦК України може розглядатися й ст. 9 Закону України «Про акціонерні товариства», згідно зі ст. 9 якої засновниками акціонерного товариства визнається, зокрема, територіальна громада в особі органу, уповноваженого управляти комунальним майном. Наприклад, рішенням Київської міської ради від 14 червня 2007 р. № 791/1452 було створено закрите акціонерне товариство «Київський Медіа Холдинг» шляхом реорганізації у формі злиття комунальних підприємств «Хрещатик», «Вечірній Київ», «Редакція газети «Українська столиця», «ТРК «Київ», «Радіо «Голос Києва» за умови закріплення у комунальній власності м. Києва 51% акцій товариства.

Територіальні громади можуть бути акціонерами (учасниками) господарських товариств, створених іншими суб'єктами. Наприклад, згадувана Акціонерна енергопостачальна компанія «Київенерго» була створена відповідно до Указів Президента України «Про заходи щодо ринкових перетворень в галузі електроенергетики України» від 21.05.1994 р. та «Про структурну перебудову в електроенергетичному комплексі України» від 04.04.1994 р. шляхом корпоратизації Виробничого енергетичного об'єднання «Київенерго». В подальшому Київська міська рада своїм рішенням від 23 вересня 1999 року № 39/541 надала згоду на прийняття у комунальну власність територіальної громади м. Києва пакета акцій, що належать державі, у статутному фонді акціонерної компанії «Київенерго» у розмірі 12,73 % статутного капіталу компанії.

Представниками територіальних громад у цивільних відносинах можуть бути й органи самоорганізації населення, які у випадку їх легалізації шляхом реєстрації відповідно до ч. 1 ст. 13 Закону України «Про органи самоорганізації населення» набувають статус юридичної особи, тобто учасника цивільних відносин. Прикладом участі цих органів у цивільних відносинах в інтересах територіальної громади можуть бути відносини власності, оскільки згідно зі ст. 17 Закону органи самоорганізації населення за рішенням місцевої ради можуть бути наділені комунальним майном, що буде передане цим органам в оперативне управління.

Таким чином, підсумовуючи проведене дослідження, можемо констатувати, по-перше, різноманіття суб'єктів (органів та представників), за посередництва яких відбувається участь держави Україна та територіальних громад в цивільних відносинах, по-друге, існування потреби в більш чіткому регулюванні відносин з подібного представництва.

Список використаної літератури

1. Цивільний кодекс України від 16.01.2003 // Відомості Верховної Ради України. - 2003.- № 40-44.- Ст. 356

2. Про місцеві державні адміністрації : Закон України від 09.04.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999.- № 20-21.- Ст. 190.

3. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21.05.1997 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1997.- № 24.- Ст. 170.

4. Про Національний банк України : Закон України від 20.05.1999 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1999.- № 29.- Ст. 238.

5. Про Конституційний Суд України : Закон України від 16.10.1996 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1996.- № 49.- Ст. 272.

6. Про Центральну виборчу комісію : Закон України від 30.06.2004 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2004.- № 36.- Ст. 448.

7. Офіційний сайт Державної установи «Агентство з розвитку інфраструктури фондового ринку України»: Режим доступу: www.smida.gov.ua.

8. Про холдингові компанії в Україні : Закон України від 15.03.2006 р. // Відомості Верховної Ради України. - 2006.- № 34.- Ст. 291.

9. Офіційна Інтернет-сторінка АЕК «Київенерго»: Режим доступу: :http://me-press.kiev.ua/capital.php.

Размещено на Allbest.ru