Вопрос о компетенции органов дознания в учреждениях уголовно-исполнительной системы (Федеральной службы исполнения наказаний) (далее - УИС) является предметом достаточно длительной дискуссии, в результате которой были сформулированы предложения по изменению некоторых нормативно-правовых актов [1; 2; 5; 10; 17]. Однако право так и не поменялось, а практика его применения изменилась. Таким образом, существует необходимость в переосмыслении обозначенной проблемы и путей ее разрешения.

Предметом обсуждения является вопрос о том, являются ли органы и учреждения УИС (ФСИН России) полноценным органом дознания?

Основной причиной спора является несоответствие органов и учреждений УИС определению органа дознания, сформулированному в п.24 ст.5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (далее - УПК РФ), в частности, отсутствие у последних полномочий по осуществлению предварительного расследования в форме дознания.

Указанное противоречие приводит к изданию официальных комментариев, запрещающих реализовывать сотрудникам ИУ полномочия, предусмотренные федеральным законодательством. Так, в информационном письме "О практике прокурорского надзора за исполнением уголовно-процессуального законодательства в учреждениях и органах УИС" от 03.03.2009 № 69-14-2009 содержится запрет для органов ФСИН России принимать решения о возбуждении либо отказе в возбуждении уголовных дел, что является нарушением федерального законодательства. При этом мотивированное обоснование подобного решения данный документ не содержит. Обозначенная позиция нашла свое продолжение в указании Генеральной прокуратуры РФ от 25.10.2013 № 456/69 "Об усилении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью учреждений и органов уголовно-исполнительной системы", где в п.1.1 указано, что в органах и учреждениях ФСИН России нет специализированных подразделений дознания, а в ч.3 ст.151 УПК РФ не определена их подследственность, что в совокупности с положениями ст.40, 144 и 145 УПК РФ определяет отсутствие у последних полномочий возбуждать и отказывать в возбуждении уголовных дел. Однако данная позиция противоречит положениям ч.1, п.5 ч.2 ст.157 УПК РФ, где прямо предусмотрено право начальника органа или учреждения УИС возбудить уголовное дело и произвести по нему неотложные следственные действия, а также их категория (подследственность), да и в обозначенных статьях нет указаний на комментируемые запреты.

Неисполнение указанных предписаний нижестоящими прокурорами и сотрудниками УИС приведет к привлечению соответствующих должностных лиц к дисциплинарной ответственности, что и определяет существование порочной практики по нарушению федерального законодательства.

Обозначенная проблема нуждается в комплексном исследовании и обсуждении всеми заинтересованными сторонами (ФСИН России, прокуратурой, законодателем и др.).

Изучение практики [2, с.48-49; 8, с.84] расследования некоторых преступлений, совершаемых на территории исправительных учреждений (далее - ИУ), позволило выявить негативную закономерность по нарушению процессуальных сроков на стадии возбуждения уголовных дел по преступлениям, совершаемым в ИУ, со стороны сотрудников органов предварительного расследования, что в условиях ИУ может иметь крайне негативные последствия (так, в условиях концентрации осужденных на сравнительно небольшой территории ИУ проверка сообщения о преступлении и само расследование должны производиться в максимально сжатые сроки, так как риск утраты доказательственной информации очень велик).

Существуют недостатки и в деятельности сотрудников ИУ. Так, при изучении протоколов осмотров места происшествия, составленных последними, были выявлен ряд существенных недостатков как процессуального, так и криминалистического характера [2, с.58-59]. А.В. Кубасов констатирует, "что в учреждениях и органах УИС сложилась практика проведения проверок и принятия решений по сообщениям о преступлениях неуполномоченными должностными лицами, сокрытия преступлений" [13, с.26-28].

К аналогичным выводам приходят и другие исследователи [18].

В научной литературе выдвигаются различные предложения по решению рассматриваемых проблем.

О.П. Александрова делает обоснованный вывод, что ФСИН России (с входящими в ее структуру территориальными органами и учреждениями, имеющими в штате оперативные подразделения) является органом дознания [16, с.12]. Начальник ИУ - основной носитель права на осуществление процессуальной деятельности и может делегировать свои права подчиненным [16, с.16]. Для решения проблемы определения процессуального положения сотрудников ФСИН предлагает "разграничить понятия “дознаватель” и “должностное лицо органа дознания”, закрепив в законе процессуальный статус последнего" [16, с. 20]. Однако подобный подход не содержит предложений по устранению правовых несоответствий, в частности - отсутствия у подразделений ФСИН признака органа дознания, предусмотренного п.24 ст.5 УПК РФ, а именно - производства дознания.

М.А. Бородкин предлагает внести достаточно рациональное изменение в определение "дознаватель", что позволит считать дознавателем лицо, уполномоченное начальником органа дознания на осуществление иных полномочий, предусмотренных УПК РФ, однако одно оно полностью не позволяет решить обозначенный круг проблем [4]. Изменения должны носить комплексных характер.

Некоторые авторы считают, что необходимо наделить сотрудников ИУ полномочием по осуществлению предварительного расследования в форме дознания [11, с.16; 3, с.29-30; 14, с.26]. Так, А.А. Крымов предлагает законодательно закрепить за органом дознания ФСИН собственную подследственность и ввести должность дознавателя в структуру ИУ и территориальных органов ФСИН России [12, с.15]. Однако данные предложения носят дискуссионный характер. В частности, вызывает вопрос об их целесообразности на фоне снижения количества лиц, отбывающих наказание в виде лишения свободы, и невысокого уровня преступности на территории ИУ (в 2014 г. количество зарегистрированных в ИУ преступлений сократилось на 11,7 % [9]). Сокращение штатной численности сотрудников ФСИН, оптимизация расходов на содержание УИС с учетом экономического кризиса также не способствуют реализации комментируемых предложений. Изложенное определяет необходимость разрешения вопросов о загруженности дознавателей ФСИН России, об их локализации, которая могла бы им обеспечить неотложность прибытия при поступлении сообщения о преступлении. По нашим расчетам, если в штат всех ИУ ввести указанную должность, то нагрузка дознавателя ФСИН будет около одного дела в год [2, с.53]. Также необходимо отметить, что совмещение в рамках одного ведомства функций по исполнению наказаний и уголовного преследования может негативным образом отразиться на объективности расследования. Аналогичная позиция уже находила свое отражение в специальной литературе [7, с.260].

Таким образом, в настоящее время складывается следующая ситуация. Ученые-теоретики и в большей степени сотрудники научно-образовательных учреждений ФСИН России настаивают на необходимости сохранения и развития уголовно-процессуальных полномочий органов и учреждений ФСИН России, мотивируя свою точку зрения уже существующими в УПК РФ положениями и практической необходимостью, в частности, значительной удаленностью некоторых ИУ от локализации органов предварительного расследования.

Ученые-практики (в основном сотрудники прокуратуры и судов) указывают на необходимость сокращения рассматриваемых полномочий, ссылаясь на негативные результаты уголовно-процессуальной деятельности сотрудников ИУ, руководствуясь решениями Генеральной прокуратуры РФ.

Некоторые сотрудники ИУ поддерживают позицию Генеральной прокуратуры РФ, мотивируя это тем, что данный вид деятельности является второстепенным, отвлекает на себя силы и средства и определяет наличие дополнительной ответственности.

Ситуация на практике свидетельствует о фактическом сокращении процессуальных полномочий органов и учреждений ФСИН России, причем без изменения норм УПК РФ.

Подобные разногласия между теорией и практикой, а также несоответствие последней закону может негативным образом сказаться на борьбе с пенитенциарной преступностью с учетом концентрации в ИУ лиц, осужденных за тяжкие и особо тяжкие преступления.

В сложившейся ситуации необходимо совместить усилия теории и практики по принятию комплекса мер (правового и организационного характера), необходимых для решения обозначенных проблем. Однако, прежде необходимо ответить на следующие вопросы. Нужны ли органам и учреждениям УИС (ФСИН России) полномочия, предусмотренные УПК РФ? Если да, то в каком объеме?

Согласно данным статистики, в 2011 г. на территории учреждений УИС зарегистрировано 800 преступлений, в 2012 г. - 887, в 2013 г. - 865, в 2014 г. - 754, в 2015 г. - 810 [15], что свидетельствует о стабильном спросе на осуществление процессуальной деятельности в указанных учреждениях. Данную деятельность могут осуществлять в полном объеме подразделения, обладающие правом расследования, однако в силу существования определенных объективных факторов (в данном случае имеются в виду факторы, оказывающие негативное влияние на расследования преступлений, совершаемых на территории ИУ [19, с.21-112; 6, с.27; 2, с.38-39; 8, с.99-100] они не всегда могут своевременно и эффективно произвести необходимые следственные действия, что вероятнее всего приведет к невосполнимой утрате значимой информации. Сотрудники органов и учреждений УИС (ФСИН России) первые прибывают на место совершения преступления, пресекают его либо устраняют негативные последствия. Таким образом, существует объективная необходимость по реализации органами и учреждениями УИС (ФСИН России) процессуальных полномочий по закреплению доказательственной информации, другими словами - по производству необходимых следственных действий (под необходимыми следственными действиями в данном случае подразумеваются следственные действия, проведенные в рамках проверки сообщения о преступления, а также произведенные в порядке ст.157 УПК РФ).

Изложенное определяет и необходимые пределы рассматриваемой деятельности - производство процессуальных действий, направленных на проверку сообщения о преступлении и закрепление значимой для расследования информации.

Следующий вопрос, требующий разрешения, - это вопрос о субъекте процессуальной деятельности органов и учреждений УИС (ФСИН России). УИС имеет сложную структуру, однако не всем ее подразделениям необходимы процессуальные функции, так как большинство преступлений совершаются на территориях исправительных учреждений, где присутствуют рассмотренные ранее негативные факторы, и именно им и целесообразно предоставить рассматриваемые полномочия.

Однако действующее законодательство в существующей редакции не в полной мере соответствует обозначенным потребностям.

Прежде всего необходимо устранить противоречия в законодательстве, определяющем понятие, цель и задачи учреждений и органов УИС (ФСИН России), а также структуру системы. Разрешения требуют вопросы соотношения понятий "УИС" и "ФСИН России", а также почему органы и учреждения системы исполнения наказаний не исполняют все виды уголовных наказаний? Почему учреждения, исполняющие наказания, реализуют меры процессуального принуждения? Ведь это противоречит их названию.

С учетом предложений по объему процессуальных полномочий учреждений УИС (ФСИН России) необходимо внести изменения в УПК РФ, в частности, отнести указанные подразделения к группе субъектов, перечисленных в ч.3 ст.40 УПК РФ, а в ч.1 рассматриваемой статьи привести исчерпывающий перечень органов дознания с учетом положений ч.3 ст.150 УПК РФ.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. Целесообразность наделения ИУ некоторыми процессуальными полномочиями не вызывает сомнения. Для исключения правовых несоответствий необходимо внести в федеральное законодательство ряд изменений. Рассматриваемая проблема носит межотраслевой характер и затрагивает не только вопросы производства дознания в ИУ. В частности, исключение противоречий в законодательстве, определяющем понятие, цель, задачи УИС (ФСИН России), позволит более эффективно исполнять уголовные наказания и некоторые меры пресечения. Предложенные рекомендации носят направляющий характер для дальнейших исследований и нуждаются в разработке.

полномочие орган дознание уголовный исполнительный

Литература