Система нормативно-правового регулирования исполнения обязательств в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд уголовно-исполнительной системы

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья по теме:

Система нормативно-правового регулирования исполнения обязательств в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения нужд уголовно-исполнительной системы

М.Г. Чуприн

Статья посвящена особенностям правового регулирования исполнения обязательств, возникающих по поводу осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд уголовно-исполнительной системы. Проведен анализ теории, законодательства, нормативных правовых актов и правоприменительной практики о контрактной системе в сфере закупок. Система правового регулирования исполнения обязательств в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд рассмотрена с точки зрения строения российской правовой системы. Отмечены отдельные особенности вертикальной и горизонтальной иерархии, регулирующих правоотношения, возникающие по поводу осуществления закупок для государственных нужд. Указано, что строение законодательства о контрактной системе не исключает наличие противоречий как внутри основополагающего акта, так конкуренцию норм между нормативными правовыми актами одного уровня. Автор предпринял попытку разрешить имеющиеся коллизии права, используя общеправовые принципы. Кроме того, определены основные направления и приоритет правовых актов одного уровня.

Ключевые слова: законодательство, государственные закупки, исполнение обязательств, правовое регулирование, правовая система.

The article is devoted to the peculiarities of the legal regulation of the fulfillment of obligations arising from the procurement of goods, works, services to meet the needs of the penal system. The analysis of the theory, legislation and regulatory legal acts and law enforcement practice on the contract system in the field of procurement. The system of legal regulation of the fulfillment of obligations in the sphere of procurement of goods, works, and services for ensuring state needs has been examined in terms of the structure of the Russian legal system. Separate features of the vertical and horizontal hierarchy that regulate the legal relations arising from the procurement for state needs are noted. It is pointed out that the structure of legislation on the contract system does not exclude the presence of contradictions both within the basic act, and the competition of norms between normative legal acts of the same level. Using general legal principles, an attempt was made to resolve the existing conflicts of law. In addition, the main directions and priority of legal acts of the same level are defined.

Key words: Legislation, public procurement, fulfillment of obligations, legal regulation, legal system.

Исполнение обязательств состоит в совершении кредитором и должником действий, составляющих содержание их взаимных прав и обязанностей [5, с. 390].

В свою очередь, правовое регулирование исполнения обязательств выражается в установлении порядка совершения указанных действий или в отдельных случаях воздержание от таковых, а также ответственности за их неисполнение или ненадлежащее исполнение.

Особенность правового регулирования исполнения обязательств, возникающих по поводу осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения нужд уголовно-исполнительной системы, обусловлена, прежде всего, природой их происхождения [1, с. 42-43]. В основе непосредственной цели данной категории обязательств находится государственный интерес, именуемый «государственные нужды» [4, с. 8]. Для обеспечения выполнения своих функций и полномочий учреждения и органы уголовно-исполнительной системы (далее -- УИС) вступают в правоотношения, образуя отдельную разновидность гражданско-правовых обязательств по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. Безусловно, такая категория гражданско-правовых обязательств требует отдельного правого регулирования, поскольку имеет место особый субъектный состав, дополнительные требования к предмету исполнения обязательств, достаточно четкое определение ответственности сторон и другие особенности, присущие порядку закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Указанные обстоятельства предопределили необходимость провести исследование в данной области. Основной задачей статьи является определение оснований порядка исполнения обязательств по государственным контрактам, заключаемым учреждениями и органами УИС, а также устранение возможных противоречий в данных основаниях. Для решения указанной задачи видится необходимым построить и описать систему правового регулирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд.

Основой правового регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, является Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее -- Закон № 44-ФЗ).

Положения Закона № 44-ФЗ содержат особую терминологию обозначения правовых актов, регулирующих данный вид отношений. В отличие от Конституции Российской Федерации, которая понимает «законодательство» как совокупность законов и иных нормативных правовых актов, в Законе № 44-ФЗ термин «законодательство» понимается в узком смысле -- только как совокупность законов. Поэтому законодательство о контрактной системе в сфере закупок состоит исключительно из федеральных законов, регулирующих отношения по обеспечению государственных и муниципальных нужд.

Традиционно, понятия «нормативный правовой акт» и «правовой акт» используются как синонимы: оба акта имеют официальный характер, принимаются уполномоченным субъектом правотворчества, устанавливают, изменяют или отменяют нормы права, однако в Законе № 44-ФЗ они поименованы раздельно.

Очевидно, разделяя данные понятия, законодатель преследовал единственную цель -- разграничить полномочия правового регулирования контрактной системы между федеральными, региональными и местными органами власти. Например, согласно ч. 11 ст. 99 Закона 44-ФЗ Правительство Российской Федерации, высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, местная администрация устанавливают порядок осуществления контроля за соблюдением положений Закона № 44-ФЗ путем принятия соответствующих нормативных правовых и правовых актов.

Систему правового регулирования в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд целесообразно рассматривать с точки зрения строения российской правовой системы, которая состоит в строгой иерархии правовых актов по их юридической силе. При этом существует как вертикальное направление, так и горизонтальное.

Вертикальную иерархию определяет основной закон государства -- Конституция Российской Федерации, согласно ч. 1 ст. 15 и ч. 3 ст. 76 которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам.

В ст. 2 Закона № 44-ФЗ перечислены не только федеральные акты, которые могут содержать нормы, регулирующие отношения по осуществлению закупок товаров, работ, услуг, но и предусмотрены права на издание и пределы действия каждого из указанных актов, тем самым определяется то, что можно именовать вертикальной иерархией источников права.

Правовые и нормативные правовые акты, регулирующие отношения по осуществлению закупок, должны соответствовать законодательству о контрактной системе.

К числу нормативных Закон № 44-ФЗ относит акты органов исполнительной власти (ведомственные акты), особенность которых состоит в том, что издание любого ведомственного акта должно быть основано только на указании, содержащемся в законодательстве о контрактной системе. Например, в соответствии с ч. 4 ст. 14 Закона № 44-ФЗ установлено, что федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок по поручению Правительства Российской Федерации устанавливает условия допуска для целей осуществления закупок товаров, происходящих из иностранного государства или группы иностранных государств, работ, услуг, соответственно выполняемых, оказываемых иностранными лицами.

Еще одной особенностью правового регулирования отношений, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд, является наличие актов, имеющих рекомендательных характер. В данном случае речь идет о приказе Минэкономразвития России от 02.10.2013 № 567 «Об утверждении Методических рекомендаций по применению методов определения начальной (максимальной) цены контракта, цены контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем)». Особенность данного приказа состоит в том, что не имея государственной регистрации и официального опубликования, он применяется как основание для регулирования соответствующих правоотношений. Статус данного приказа суд определил следующим образом: «…спорные Методические рекомендации изданы уполномоченным органом исполнительной власти -- Министерством экономического развития Российской Федерации -- в пределах его полномочий, не подлежат представлению на государственную регистрацию как акты рекомендательного характера, что не свидетельствует об отсутствии необходимости его использования государственными (муниципальными) заказчиками» [6].

Применительно к регулированию исполнения обязательств можно указать на довольно большое количество норм Закона № 44-ФЗ, содержащих отсылку исключительно к федеральным законам. Так, например, изменить существенные условия контракта при его исполнении возможно, только в случаях прямо предусмотренных законодательством о контрактной системе.

Особое место в иерархии правового регулирования исполнения обязательств, возникающих по поводу осуществления закупок товаров, работ, услуг, занимают международные нормы права и международные договоры Российской Федерации. Конституция Российской Федерации закрепляет приоритет норм международного права и договоров Российской Федерации над национальным законодательством (ст. 15). Реализация данного принципа находит свое отражение в ч. 4 ст. 2 Закона № 44-ФЗ, где установлено, что в случае наличия противоречий между правилами, установленными законодательством о контрактной системе и международным договором Российской Федерации, применяются правила международного договора.

Здесь необходимо отметить, что контрактная система является открытой не только в отношении иностранных товаров, но и иностранных граждан и организаций (ст. 14 и 31 Закона 44-ФЗ). Порядок применения национального режима при осуществлении закупок установлен ст. 14 Закона № 44-ФЗ, за исключением товаров, работ, услуг, в отношении которых Правительством Российской Федерации установлен запрет в соответствии с частью 3 указанной статьи.

Говоря о системе правового регулирования исполнения обязательств, возникающих по поводу осуществления закупок для государственных нужд, нельзя обойти стороной такое понятие как «правовой обычай». Действующее российское законодательство допускает использование правил поведения, основанных на длительном и многократном их применении, в качестве регулятора общественных отношений. Особое место в части использования обычаев принадлежит гражданскому законодательству.

В отличие от Гражданского кодекса Российской Федерации Закон № 44-ФЗ как таковых прямых ссылок на возможность применения обычаев в качестве регулятора общественных отношений не содержит. Возможно, причина кроется в природе законодательства о контрактной системе, которое не предполагает использование иных правил поведения субъектов закупки, кроме тех, которые прямо определены законодательством о контрактной системе.

Однако полностью исключить достаточно определенные в своем содержании, широко применяемые правила поведения из системы правового регулирования в сфере закупок было бы неверно, потому как законодательство о контрактной системе основывается на положениях гражданского законодательства, а в части исполнения обязательств по контракту применяются общие положения о договорах, где правовые обычаи широко используются.

В целом, законодательство о контрактной системе в достаточной степени определяет вертикальную иерархию правовых актов, регулирующих правоотношения, возникающих по поводу осуществления закупок для государственных нужд, чего нельзя сказать об относительном приоритете норм, которые находятся на одной и той же ступени вертикальной иерархии.

Горизонтальная иерархия правовых актов, регулирующих исполнение обязательств в сфере закупки товаров, работ, услуг для обеспечения нужд УИС, базируется на известных еще со времен римского права общеправовых принципах:

«lex posterior derogat prior» -- «последующий акт вытесняет предшествующий»;

«lex specialis derogat generali» -- «специальный закон вытесняет общий».

В рамках указанных принципов важное значение имеет сама структура Закона № 44-ФЗ. В отличие от Гражданского кодекса Российской Федерации нормы Закона № 44-ФЗ невозможно четко разделить на общие и специальные. Особенность законодательства о контрактной системе состоит в том, что одни и те же нормы имеют двойное назначение, так, например, ст. 34 Закона № 44-ФЗ, определяя понятие и содержание государственного контракта, является общей нормой, тогда как ст. 94-96 этого же закона являются специальными нормами. В свою очередь, ст. 34 рассматриваемого закона содержит достаточно четкие положения об ответственности заказчика за нарушение условий контракта, в этом случае выступая уже как специальная норма.

К сожалению, подобного рода конструкция правовых норм не исключает противоречие между ними. Например, ч. 15 ст. 34 Закона № 44-ФЗ предусматривает возможность заключить контракт в устной форме, однако информация о данном контракте должна быть размещена в реестре контрактов вместе с копией государственного контракта (ч. 1, п. 9 ч. 2 ст. 103 Закона 44-ФЗ). Такая формулировка лишает заказчика возможности заключить государственный контракт в устной форме, даже при наличии соответствующего права, установленного другой нормой.

Противоречие норм внутри отдельно взятого закона разрешается, как правило, путем системного толкования положений закона. Совсем иная ситуация, когда имеет место коллизия между нормативными правовыми актами одного уровня. Основная причина подобного рода противоречий, как правило, заключается в множественности правовых средств и особенностях регулирования общественных отношений по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд. В таких случаях всегда возникает вопрос: нормы какого нормативного правового акта подлежат применению? Для ответа на данный вопрос необходимо выяснить, какой из законов обладает большей юридической силой. «Primus inter pares» («первый среди равных») -- данное выражение М. И. Брагинский, В. В. Витрянский применили в отношении Гражданского кодекса Российской Федерации, подчеркнув его особый статус [3, с. 53].

Конституционный контроль за соблюдением соответствия правовых актов Конституции Российской Федерации осуществляет Конституционный суд Российской Федерации.

Позиция Конституционного суда Российской Федерации относительно иерархии федеральных законов неоднозначна.

В одном случае Конституционный суд указал, что ст. 76 Конституции Российской Федерации не определяет иерархию актов внутри одного их вида. Суд отметил, что ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой. Суд общей юрисдикции и арбитражный суд обладают прерогативой в выборе подлежащих применению в конкретном деле норм тех или иных федеральных законов, которыми регулируются однородные правовые отношения [7].

Иная позиция изложена в постановлении от 29.06.2004 № 13-П, где Конституционный суд Российской Федерации указывает на приоритет кодифицированных актов перед иными федеральными законами в регулировании сходных правоотношений.

Позже в определении от 08.11.2005 № 439-О Конституционный суд Российской Федерации дополнительно разъяснил, что приоритет кодифицированного акта перед другими федеральными законами не является безусловным: он может быть ограничен как установленной Конституцией Российской Федерации иерархией федеральных конституционных законов и обычных федеральных законов, так и правилами о том, что в случае коллизии между различными законами равной юридической силы приоритетными признаются последующий закон и закон, который специально предназначен для регулирования соответствующих отношений.

Наибольший интерес представляет один из принципов горизонтальной иерархии права, сформулированный М. И. Брагинским и В. В. Витрянским, суть которого отражена в п. 2 ст. 3 ГК РФ и сводится к тому, что установление иных, чем в Гражданском кодексе Российской Федерации, правил допустимо, если это прямо допускает сам Гражданский кодекс Российской Федерации [3, с. 52].

Подобного рода принцип содержится в ч. 1 ст. 2 Закона № 44-ФЗ: «Нормы права, содержащиеся в других федеральных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать данному закону».

Однако, разрешая споры, суд исходит из того, что нормы Закона № 44-ФЗ являются специальными по отношению к нормам Гражданского кодекса Российской Федерации [9].

Обзор судебной практики с участием учреждений и органов уголовно-исполнительной системы показывает, что в ряде случаев положения отдельных федеральных законов, например, Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», носят специальный характер по отношению к Закону № 44-ФЗ, поскольку как отмечают суды «…последний устанавливает общие особенности участия органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений и предприятий в гражданско-правовых отношениях именно в целях повышения эффективности осуществления закупок, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, добросовестной конкуренции, предотвращения коррупции и других злоупотреблений» [8]. Закон № 44-ФЗ не учитывает специфику отношений в сфере энергоснабжения, тепло и газоснабжении, конкретные особенности исполнения договоров в данной сфере.

Таким образом, в правоприменительной практике судов принцип «установление иных, чем в законе, правил допустимо, если это прямо допускает сам закон», уступает принципу верховенства специальной нормы над общей [2, с. 11-13].

Известно, что отражением состояния законодательства в любой сфере является складывающаяся правоприменительная практика. Безусловно, принцип «lex specialis derogat generali» имеет генеральный характер и важное значение для отражения специфики отдельных разновидностей регулируемых отношений, однако его использование не должно нарушать принципа единства правового регулирования отношений. Как справедливо отмечено М. И. Брагинским и В. В. Витрянским, «устранение возможных противоречий в основополагающих, принятых на высшем уровне актов -- одно из важнейших требований, призванных обеспечить создание унифицированного, логически стройного, свободного от внутренних противоречий гражданского права» [3, с. 53].

Следует отметить, что положения Закона № 44-ФЗ достаточно четко и последовательно определяют горизонтальную иерархию норм законодательства о контрактной системе, которую можно представить в следующем виде: в основании находятся нормы Гражданского кодекса Российской Федерации и Бюджетного кодекса Российской Федерации, уровнем ниже расположен принятый в соответствии с ними Закон 44-ФЗ, а также иные федеральные законы, правила которых соответствуют положениям Закона № 44-ФЗ.

Таким образом, выявленные в ходе анализа системы правового регулирования закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд особенности имеют важное теоретическое и практическое значение при установлении оснований порядка исполнения обязательств. Правильное понимание структуры законодательства о контрактной системе и особенностей его применения будет способствовать реализации принципов исполнения обязательств.

Литература

государственный нужда правоотношение закон

1. Блинкова, Е. В., Кошелюк, Б. Е. Договор поставки товаров для государственных нужд: монография. -- М.: Проспект, 2017.

2. Блинкова, Е. В. Система гражданского законодательства: общие и частные вопросы // Юрист. -- 2005. -- № 5.

3. Брагинский, М. И., Витрянский, В. В. Договорное право. Книга первая: Общие положения. -- М.: Статут, 2002.

4. Иоффе, О. С. Обязательственное право. -- М.: Юридическая литература, 1975.

5. Научно-практический комментарий к части первой Гражданского кодекса Российской Федерации для предпринимателей / авт. кол.: М. И. Брагинский (рук.), В. В. Витрянский, В. И. Звеков и др.; под общ. ред. В. Д. Карповича. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М.: Спарк: Хозяйство и право, 1999.

6. Обзор судебной практики по вопросам, связанным с применением законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, оказании услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд в рамках административных (публичных) споров от 27.01.2016. -- Режим доступа: http://amuras.arbitr.ru/node/14379.

7. Определения Конституционного суда РФ от 09.04.1998 № 48-О, от 12.03.1998 № 51-О, от 19.05.1998 № 62-О, от 08.10.1998 № 195-О, от 05.11.1999 № 182-О // СПС «КонсультантПлюс».

8. Письмо ФСИН России от 20.02.2017 № исх-07-10433.

9. Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.09.2012 № 15АП-8575/12 // СПС «КонсультантПлюс».

10. Blinkova, E. V., Koshelyuk, B. E. Dogovor postavki tovarov dlya gosudarstvennyh nuzhd [Contract for the supply of goods to the state]: monografiya. Moscow: Prospekt, 2017.

11. Blinkova, E. V. Sistema grazhdanskogo zakonodatel'stva: obshchie i chastnye voprosy [Civil law: General and special issues] // YUrist [Lawyer], 2005, no 5.

12. Braginskij, M. I., Vitryanskij, V. V. Dogovornoe pravo. Kniga pervaya: Obshchie polozheniya [Contract law. Book the first: Common position]. Moscow: Statut, 2002.

13. Ioffe, O. S. Obyazatel'stvennoe pravo [The Liability law]. -- Moscow: YUridicheskaya literatura, 1975.

14. Nauchno-prakticheskij kommentarij k chasti pervoj Grazhdanskogo kodeksa Rossijskoj Federacii dlya predprinimatelej / avt. kol.: M. I. Braginskij (ruk.), V. V. Vitryanskij, V. I. Zvekov i dr.; pod obshch. red. V. D. Karpovicha [Scientific and practical commentary to part one of the Civil code of the Russian Federation for entrepreneurs / a bus. count: M. I. Braginsky (hands.), V. V. Vitryansky, V. I. Sokov and others; under the General editorship of V. D. Karpovich]. -- 2-e izd., pererab. i dop. Moscow: Spark: Hozyajstvo i pravo, 1999.

15. Obzor sudebnoj praktiki po voprosam, svyazannym s primeneniem zakonodatel'stva Rossijskoj Federacii o kontraktnoj sisteme v sfere zakupok tovarov, okazanii uslug dlya obespecheniya gosudarstvennyh i municipal'nyh nuzhd v ramkah administrativnyh (publichnyh) sporov ot 27.01.2016 [Review of judicial practice on issues related to the application of the legislation of the Russian Federation on the contract system in the field of procurement of goods, provision of services for state and municipal needs in the framework of administrative (public) disputes of 27.01.2016] URL: http://amuras.arbitr.ru/node/14379.

16. Pis'mo FSIN Rossii ot 20.02.2017 № iskh-07-10433 [Letter of the Federal penitentiary service of Russia from 20.02.2017 n ex-07-10433].

17. Postanovlenie Pyatnadcatogo arbitrazhnogo apellyacionnogo suda ot 19.09.2012 № 15AP-8575/12 [Resolution of the Fifteenth arbitration court of appeal of 19.09.2012 № 15AP-8575/12] // SPS «Konsul'tantPlyus».

Размещено на Allbest.ru