Постановка проблеми. Ідея правової держави, а саме такою позиціонує себе Україна, вимагає, щоб влада була повністю підкорена праву, тобто діяльність усіх державно-владних суб`єктів повинна відбуватися виключно на підставі та межах, визначених нормами права. При цьому слід зазначити, що правова регламентаціє діяльності державних органів та їх посадових осіб потрібна не тільки для забезпечення охорони та захисту прав, свобод і законних інтересів інших учасників суспільних відносин, але й для досягнення необхідного рівня її якості та результативності. Будь-яка діяльність державних органів, у тому числі з питань взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами, без сумніву має мало шансів на успіх і буде вкрай неефективною, якщо її правове регулювання здійснюється фрагментарно, не систематично, іншими словами не на належному рівні.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблематика правового регулювання завжди була у центрі уваги дослідників, її вивчали С.С. Алексєв, О.Ф. Скакун, О.І. Осауленко, П.М. Рабінович, Р.Я. Демків, О.М. Мельник, А.М. Куліш, В.Б. Авер`янов, Ю.П. Битяк, В.К. Колпаков, С.В. Ківалов та інші. Однак, віддаючи належне зусиллям цих та інших правників, необхідно сказати, що різноманітність і розгалуженість системи суспільних відносин, які склалися та функціонують у державі та суспільстві, обумовлює необхідність детальнішого та глибшого вивчення окремих напрямків правового регулювання, зокрема йдеться про правову регламентацію взаємодії Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами.

Формування завдання. Враховуючи викладене, метою даної статті є: дослідити правове регулювання взаємодії Державної прикордонної служби України з іншими правоохоронними органами

Виклад основного матеріалу. Поняття “правове регулювання" є складним і широким за значенням, його слід правове розуміти як здійснюване громадянським суспільством і державою за допомогою системи правових засобів упорядкування суспільних відносин, їх закріплення, охорона та розвиток. До ознак правового регулювання слід віднести те, що воно:

1) є різновидом соціального регулювання з властивими йому розумно-вольовими відносинами;

2) має системно-нормативний характер відбувається за допомогою системи правових норм та складних правових засобів (правових відносин, актів тлумачення, актів застосування, актів реалізації права та ін.), що забезпечують його ефективність;

3) має переважно державно-владний характер. Однак, може здійснюватись й через участь суспільства (через громадські організації, комерційні об'єднання, трудові колективи);

4) має конкретний характер, оскільки завжди пов'язано з реальними відносинами в даний історичний період у певній сфері життєдіяльності суспільства та держави;

5) має цілеспрямований характер спрямовано на задоволення законних інтересів суб'єктів права, на витіснення і блокування деструктивних форм вияву їх поведінки та діяльності;

6) гарантує доведення норм права до їх виконання завдяки засобам, що знаходяться в його розпорядженні (рекомендації, заохочення, покарання) [22, с.276].

Досліджуючи проблематику правового регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами, необхідним є визначення правових засад, на основі яких таке регулювання здійснюється.

Не викликає сумніву, що визначення правових засад будь-якої діяльності, в тому числі взаємодії ДПСУ із іншими правоохоронними органами, потрібно починати із Основного Закону України - Конституції України від 28 червня 1996 року, яка визначає принципи розподілу державної влади, систему державних органів, їх ієрархію та повноваження [3]. Особливе місце серед правових актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами посідають міжнародні договори. У цьому контексті зазначимо, що відповідно до Закону України “Про міжнародні договори" від 29 червня 2004 року міжнародний договір України - укладений у письмовій формі з іноземною державою або іншим суб'єктом міжнародного права, який регулюється міжнародним правом, незалежно від того, міститься договір в одному чи декількох пов'язаних між собою документах, і незалежно від його конкретного найменування (договір, угода, конвенція, пакт, протокол тощо) [17]. Серед міжнародних договорів у рамках досліджуваного питання варто виділити ті, що стосуються міжнародного співробітництва у сфері прикордонних питань, в тому числі питань взаємодії ДПСУ з правоохоронними органами зарубіжних країн. Окремий нормативно-правовий масив складають міжнародні договори, що стосуються встановлення пунктів пропуску з прикордонними по відношенню до України державами: Угода між Урядом України і Урядом Республіки Польщі про пункти пропуску через державний кордон від 18 травня 1992 року [24], затверджена Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 1993 року № 223 [24]; Угода між Урядом України та Урядом Словацької Республіки про пункти пропуску через спільний державний кордон від 15 червня 1995 року [25]; тощо.

У зв'язку із тим, що Адміністрація ДПСУ та більшість правоохоронних органів, з якими вона взаємодіє, мають статус центрального органу виконавчої влади, не можна оминути увагою Закон України “Про центральні органи виконавчої влади" від 17 березня 2011 року. Зокрема, у вищенаведеному нормативно-правовому акті визначено систему, завдання, повноваження та принципи діяльності центральних органів виконавчої влади, їх статус та атрибути, порядок утворення, реорганізації та ліквідації, а також багато інших не менш важливих питань [21]. У цьому контексті також варто виділити Закон України “Про державну службу" від 16 грудня 1993 року, що регулює суспільні відносини, які охоплюють діяльність держави щодо створення правових, організаційних, економічних та соціальних умов реалізації громадянами України права на державну службу. Окрім цього, вищенаведений нормативно-правовий акт визначає загальні засади діяльності, а також статус державних службовців, які працюють в державних органах та їх апараті [9]. У свою чергу, безпосередньо правові основи організації та діяльності ДПСУ, її загальну структуру, чисельність, функції та повноваження регламентовано в положеннях Закона України “Про Державну прикордонну службу України" від 3 квітня 2003 року [8].

Варто зауважити, що нерідкими є випадки, коли ДПСУ взаємодіє з іншими правоохоронними органами під час здійснення спільних заходів, направлених на протидію та запобігання злочинності. У зв'язку із вищенаведеним чільне місце серед нормативно-правових актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання вищенаведеної діяльності, посідає Закон України “Про оперативно-розшукову діяльність" від 18 лютого 1992 року, Закон України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" від 30 червня 1993 року [18; 6] та Закон України “Про боротьбу з тероризмом" від 20 березня 2003 року [15]. Зокрема, в ст.5 Закону України “Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю" органи ДПСУ віднесено до державних органів, які беруть участь у боротьбі з організованою злочинністю, а Розділ V (ст.16-18) регламентує порядок взаємодії спеціальних підрозділів по боротьбі з організованою злочинністю та інших державних органів [18]. У свою чергу, в ст.4 (суб'єкти боротьби з тероризмом) Закону України “Про боротьбу з тероризмом" центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику в сфері захисту державного кордону, - Адміністрацію ДПСУ віднесено до суб'єктів, які безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом у межах своєї компетенції. Більш того, ст.8 вищенаведеного нормативно-правового акта визначає порядок взаємодії суб'єктів, які безпосередньо здійснюють боротьбу з тероризмом [15]. Слід виділити й правове регулювання взаємодії ДПСУ з правоохоронними органами під час здійснення заходів щодо протидії незаконному обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними. Так відповідно до статті 3 Закон України “Про заходи протидії незаконного обігу наркотичних засобів, психотропних речовин і прекурсорів та зловживанню ними" від 15 лютого 1995 року Адміністрацію ДПСУ, віднесено до одного з органів, що здійснюють протидію незаконному обігу наркотичних речовин і прекурсорів [15; 5].

Далі, оскільки одним з основних завдань ДПСУ є забезпечення недоторканності державного кордону, то що правове регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами під час виконання такої діяльності, регулюється Законом України “Про державний кордон України" від 4 листопада 1991 року, в ст.27-1 якого висвітлено порядок взаємодії державних органів (в тому числі ДПСУ) під час здійснення охорони державного кордону [7; 20]. Нормативно-правовим актом, що визначає основи здійснення, умови перетинання державного кордону України виступає Закон України “Про прикордонний контроль" від 5 листопада 2009 року. Зокрема у Розділ IV даного закону встановлено правове регулювання порядку взаємодії державних органів влади України під час здійснення пропуску осіб, транспортних засобів та вантажів у пунктах пропуску через державний кордон та порядок проведення спеціального прикордонного контролю із суміжними державами [7].

Наступний рівень правового регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами представлений нормативно-правовими актами підзаконного характеру. Підзаконний нормативно-правовий акт - це акт, який видається відповідно до закону, на підставі закону, для конкретизації законодавчих розпоряджень та їх трактування або встановлення первинних норм. При цьому підзаконність нормативно-правових актів не означає їх меншої юридичної обов'язковості. Вони мають необхідну юридичну чинність. Правда їх юридична чинність не має такої ж загальності та верховенства, як це властиво законам. Проте вони посідають важливе місце в усій системі нормативного регулювання, оскільки забезпечують виконання законів шляхом конкретизованого нормативного регулювання всього комплексу суспільних відносин [22, с.334].

Серед підзаконних нормативно-правових актів вищих органів державної влади традиційно виділяють: укази і розпорядження Президента України, постанови Верховної Ради України, а також акти Кабінету Міністрів України. Відразу зауважимо, що в зв'язку із тим, що постанови Верховної Ради України, як правило, визначають порядок введення в дію того чи іншого законодавчого акта, в рамках представленого дослідження розглянуті не будуть. Варто зазначити, що Указ Президента України виступає одним з найважливіших підзаконних нормативно-правових актів, за допомогою яких здійснюється правове регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами. У своєму дослідженні, присвяченому системно-функціональному аналізу джерел конституційного права України, О.П. Васильченко зауважує, що нормативний указ Президента України - це юридичний акт глави держави, що містить загальнообов'язкові правила поведінки, спрямований на регулювання широкого кола суспільних відносин, розрахований на постійну, тривалу дію та спрямований на невизначене коло суб'єктів. За своєю юридичною силою та характером укази Президента України є актами прямої дії та мають однакову юридичну силу на всій території України [1, с.112-113].

Варто зауважити, що укази Президента України, окрім нормативного, можуть мати й ненормативний характер. До останніх належать, наприклад, укази про призначення тієї або іншої особи на відповідну посаду [2, с.408]. Втім для нас особливий інтерес представляють саме укази Президента України, що мають нормативний характер і регулюють питання, пов'язані зі взаємодією ДПСУ з правоохоронними органами. У цьому контексті варто виділити Указ Президента України від 6 квітня 2011 року, що затвердив Положення про Адміністрацію Держаної прикордонної служби України, тобто фактично визначив правовий статус ДПСУ як центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в сфері захисту державного кордону та охорони суверенних прав України в її виключній (морській) економічній зоні. Окрім цього, було визначено завдання, функції, повноваження та структуру ДПСУ [4]. З метою визначення порядку проходження громадянами України військової служби в ДПСУ в мирний час та особливостей проходження військової служби в ній в особливий період, а також врегулювання відносин, що виникають у зв'язку з проходженням в органах ДПСУ кадрової військової служби особами офіцерського складу до їх переходу в установленому порядку на військову службу за контрактом або звільненням з військової служби, Указом Президента України було затверджено Положення про проходження громадянами України військової служби в Державній прикордонній службі України від 29 грудня 2009 року № 1115 [19].

Особливої уваги заслуговує Указ Президента України від 19 червня 2006 року № 546/2006, що затвердив Концепції розвитку Державної прикордонної служби України до 2015 року (далі - Концепція). Дана Концепція окрім іншого, передбачає удосконалення правового регулювання діяльності Державної прикордонної служби України, для якого мають бути здійснені:

1) послідовна адаптація законодавства України про державний кордон до законодавства Європейського Союзу;

2) удосконалення нормативно-правових актів, що регулюють діяльність оперативних підрозділів;

3) створення нормативно-правової бази для реформування Морської охорони Державної прикордонної служби України з наданням їй додаткових функцій у сфері охорони довкілля, рятування на водах у територіальному морі та у виключній (морській) економічній зоні України;

4) удосконалення механізму застосування юридичної відповідальності за порушення законодавства про державний кордон та інше [16].

Окрім указів Президента України, серед нормативно-правових актів підзаконного характеру, за допомогою яких здійснюється правове регулювання діяльності ДПСУ, в тому числі зі взаємодії з іншими правоохоронними органами, варто виділити Постанови Кабінету Міністрів України. Так, наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 18 серпня 2010 року № 751 затверджено Положення про пункти пропуску через державний кордон та пункти контролю, в якому визначено порядок взаємодії контрольних органів і служб, загальний порядок та послідовність проведення всіх видів контролю в пункті пропуску, пункті контролю, які встановлюються відповідно до технологічної схеми пропуску осіб, транспортних засобів та вантажів через державний кордон, яка затверджується окремо для кожного пункту пропуску, пункту контролю відповідно до статті 25 Закону України “Про прикордонний контроль". При цьому зазначено, що додержання громадського порядку в пунктах пропуску, пунктах контролю забезпечується органами охорони державного кордону у взаємодії з іншими контрольними органами і службами та (за потреби) відповідними органами внутрішніх справ [13].

Акти центральних органів влади виступають наступним рівнем правового регулювання діяльності ДПСУ, в тому числі з питань взаємодії з іншими правоохоронними органами. Існують міжвідомчі та відомчі підзаконні нормативно-правові акти. Так, міжвідомчі акти поширюють дію на ряд міністерств, інших органів виконавчої влади, органів державного управління та місцевого самоврядування, а також на підприємства, установи, й організації, які не входять у сферу управління органу, що видав нормативно-правовий акт [22, с.478]. Як приклад міжвідомчого подзаконного нормативно-правового акту, за допомогою якого здійснюється правове регулювання взаємодії ДПСУ з іншими правоохоронними органами можна привести Інструкцію про примусове повернення і примусове видворення з України іноземців та осіб без громадянства, затверджену спільним Наказом Міністерства внутрішніх справ України, Адміністрації Державної прикордонної служби України та Служби безпеки України від 23 квітня 2012 року № 352/271/150. У ній встановлено, що з метою організації взаємодії з компетентними органами країни призначення представники МВС України або Адміністрації ДПСУ України при закордонних дипломатичних установах України в країні призначення або в разі їх відсутності консульські посадові особи повідомляють компетентні органи країни перебування про заплановане примусове видворення правопорушника [11].

Останнім рівнем, за допомогою якого здійснюється правове регулювання діяльності ДПСУ, в тому числі зі взаємодії з іншими правоохоронними органами, є відомчі підзаконні нормативно-правові акти. Варто зазначити, що відомчий акт - це підзаконний нормативний акт, що видається в межах компетенції того чи іншого органу виконавчої влади, який містить вторинні (похідні) норми, що розкривають і конкретизують первинні норми, приймаються на їх підставі, спрямовані на їх виконання. Відомчий акти видаються з питань, віднесених виключно до відання відомства, поширюються на осіб, які входять до сфери його відання, тобто знаходяться в системі управлінської, службової та дисциплінарної підлеглості даного відомства [11, с.338].

Найбільш поширеними видами відомчих нормативно-правових актів є положення - це нормативний акт, який регламентує правовий статус органів і підрозділів, їх завдання, функції, права, оцінку діяльності тощо [23, с.63] (наприклад, Положення по підготовці водіїв та інших фахівців автомобільної служби у Державній прикордонній службі України та допуск їх до керування транспортними засобами, затверджене наказом Адміністрації ДПСУ від 26 жовтня 2005 року № 792 [12]).

Інструкція - це нормативний документ, який регламентує порядок, способи та методи здійснення управлінської та оперативно-службової діяльності, а також за необхідністю порядок виконання актів вищестоящих органів [23, с.31] (наприклад, Інструкція про застосування зброї, бойової техніки, озброєння кораблів (катерів), літаків і вертольотів Державної прикордонної служби України, спеціальних засобів та заходів фізичного впливу під час охорони державного кордону та виключної (морської) економічної зони України, затверджена наказом ДПСУ від 21 жовтня 2003 року № 200 [10]).

Окрім вищенаведеного, варто виокремити такі відомчі акти як порядок і перелік. Разом із тим, у контексті досліджуваного питання для нас найбільший інтерес становить такий відомчій підзаконний нормативно-правовий акт як наказ. Наказ - це розпорядчий документ, що видається керівником підприємства, установи, організації на правах єдиноначальності або іншою посадовою особою в межах її компетенції.

За юридичною природою наказ - це нормативний акт управління, що містить у собі норми права, які регулюють відповідні суспільні відносини, а також є актом застосування норм права [26, с.33]. Основним призначенням наказу є затвердження інших відомчих актів (положень, порядків, переліків, інструкцій тощо), а також внесення до них змін або взагалі визнання не чинними.

державна прикордонна служба правоохоронний орган

Висновки