Відомо, що за понад 17-річний період з часу набуття чинності Конституцією України в 1996 році парламентом було ухвалено близько 2 500 законів, 2/3 з яких є актами про внесення змін до інших законів. Переважна більшість чинних законодавчих актів України зазнала неодноразових змін та має свої попередні редакції. Тому постійне накопичення таких законів та рішень Конституційного суду, якими вони визнаються неконституційними, потребує узагальненої, всебічно обґрунтованої та однозначної відповіді на запитання: вразі визнання норми закону неконституційною, чи відновлює чинність її попередня редакція.

У фаховому та інших середовищах з відповідною аргументацією вкоренилися дві досить категоричні позиції з цього приводу:

1) в разі визнання норми закону неконституційною, відновлюється чинність її попередньої редакції;

2) в разі визнання норми закону неконституційною, чинність її попередньої редакції не відновлюється.

Пік дискусій на цю тему припав на період після відновлення чинності Конституції України в редакції 1996 року за результатами загальновідомого рішення КСУ від ЗО вересня 2010 року. У вказаному рішенні Конституційний суд відзначив, що визнання неконституційним закону № 2222 означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені зазначеним законом. Як зазначається, аналогічні правові наслідки мали місце і після ухвалення Рішення Конституційного Суду України від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009 у справі про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом, в результаті якого положення Закону України "Про Конституційний Суд України" відновили свою дію в попередній редакції.

Повернення до Конституції 1996 року, усунення проблеми дезорганізації влади призвело до її надмірної централізації, що стало передумовою нових суспільних потрясінь - революційних подій 2013-2014 років. 22 лютого 2014 року Верховна Рада України прийняла Постанову, якою було відновлено чинність (визнано такими, що є чинними на території України положення) Конституції України в редакції 2004 року (зі змінами від 1 лютого 2011 року та 19 вересня 2013 року).

Дискусії навколо легітимності низки змін і доповнень до Конституції України, низька ефективність частини її правоположень тощо залишають актуальною практично одностайну позицію представників різних верств вітчизняного суспільства щодо необхідності продовження реформування Конституції аж до прийняття нового конституційного акту. Таким чином, 2014 рік ознаменував новий етап конституційного процесу, з яким пов'язуються великі сподівання не лише українського народу, але й міжнародного співтовариства.

До сьогодні зміст і факт прийняття вищезазначеного рішення Конституційного суду залишаються дискусійними через: наявність попередніх протилежних за змістом правових позицій суду та більш ніж п'ятилітню практику застосування Конституції України у зміненій неконституційним законом редакції. Тому для значної частини суспільства наявність такого рішення ніколи не була свідченням остаточного з'ясування загального підходу і підставою для подальших аналогій, а лише одиничним явищем, що сприймається через призму політичної доцільності, що, на їх думку, була визначальною у відповідний момент. Рішення Конституційного Суду України від 30 вересня 2010 року є єдиним за весь час діяльності суду, в якому прямо вказується на відновлення попередньої редакції Конституції і робиться посилання на факт відновлення чинності закону.

У багатьох зарубіжних державах ситуація є більш очевидною, наприклад, в частині конституцій принцип і механізм автоматичного відновлення раніше існуючих правових норм прямо закладений в їх текстах. В деяких інших (на що звертала увагу Венеціанська комісія у одному зі своїх висновків), таких як Болгарія, наприклад, принцип автоматичного відновлення попередніх норм закону був проголошений власне через практику Конституційного суду [1].

Відповідно до ст.152 Конституції України закони та інші правові акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Відповідно до ст.15 Закону "Про Конституційний Суд України", підставами для прийняття Конституційним Судом рішення щодо неконституційності правових актів повністю чи в їх окремих частинах є: невідповідність Конституції України; порушення встановленої Конституцією України процедури їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності; перевищення конституційних повноважень при їх прийнятті. Згідно з ч.2 ст.73 закону, що розвиває положення ст.152 Конституції України, якщо ці акти або їх окремі положення визнаються такими, що не відповідають Конституції України (неконституційними), вони оголошуються нечинними і втрачають чинність від дня прийняття КСУ рішення про їх неконституційність [2].

Конституційність правових актів полягає, насамперед, у тому, що вони приймаються на основі Конституції, розвиваючи та доповнюючи її положення. Конституція визначає формальні та змістовні критерії відповідності правових актів [3, с.64]. Погоджуючись з вказаним підходом, можна констатувати, що визнання законів неконституційними може відбуватись з двох підстав:

1) змістовних - в разі невідповідності тексту правильно прийнятого закону змісту Конституції України;

2) формальних (або процесуальних) підстав - в разі порушення встановленої Конституцією України процедури розгляду закону, його ухвалення або набрання ним чинності, а також перевищення конституційних повноважень (компетенції) при його прийнятті.

Вважаємо, що не викликає сумнівів, класифікація законів за критерієм внесення змін до них на:

1) не - змінені закони (ті, до яких ще не внесено відповідних змін);

2) закони про внесення змін до інших законів;

3) змінені закони (у редакції з внесеними змінами), які поділяються на закони, зміни до яких внесено в конституційний спосіб, та закони, зміни до яких внесено в неконституційний спосіб. За змістом конституційні зміни, внесені в неконституційний спосіб, не вважаються внесеними. За змістом неконституційні зміни, але внесені в конституційний спосіб, вважаються внесеними. Перші не вплинули на текст первинного закону, другі вплинули. Це було рішенням законодавця. Якщо воно не скасовувало прав і свобод людини, то скасувало попередню норму. Якщо скасовувало (це не тільки до зміни до конституції), то теж не вплинули, тоді відновлюється.

Зміни не були внесені, але оголошені такими, що внесені, набрали чинності безпідставно.

Таким чином, для комплексного з'ясування правових наслідків визнання закону неконституційним необхідно брати до уваги наступні правові обставини:

1) закон якого виду визнано неконституційним: незмінений, змінений чи закон про внесення змін;

2) з яких підстав його визнано таким: змістовних чи процесуальних. Саме від виду закону, що вказаний у резолютивний частині рішення КСУ як неконституційний, підстав визнання його таким, що містяться у мотивувальній частині рішення, залежать правові наслідки втрати ним чинності.

Якщо не допущено порушень процедури розгляду, прийняття і набрання чинності змін до закону, але його змінений зміст не відповідає Конституції, він визнається неконституційним зі змістовних підстав про жодне відновлення попередньої редакції не може бути і мови, таке відновлення свідчитиме про підміну функцій парламенту. Парламент, приймаючи неконституційні зміни, але з дотриманням встановленої конституцією процедури, виявляє волю не тільки встановити нову норму, але й припинити дію попередньої. Якщо зміни вже внесено, то закон про внесення змін припиняє своє самостійне існування, а його норми стають нормами зміненого закону, його невід'ємною, невіддільною частиною, а попередня норма безповоротно втрачає свою чинність. Тут ключовим є факт доконаної реалізованої волі законодавця, спрямованої на скасування попереднього правила поведінки і заміну його новим. Було б помилково вважати, що законодавець має на меті залишити попередню норму "про запас, якщо нова норма втратить чинність.

Якщо закон про внесення змін розглянуто, прийнято чи оприлюднено з порушеннями встановленої процедури, то воля законодавця щодо встановлення нової і втрати чинності попередньої норми, фактично, не була остаточно виявлена, не отримала свого єдиного вірного зовнішнього виразу. Закон про внесення змін не пройшов по тому єдиному шляху, щоб увійти в текст цілісного закону, стати його невід'ємною, невіддільною частиною. Після його фактично помилкового оприлюднення такий закон про внесення змін ніби продовжує своє самостійне існування поряд з попередньою редакцією, дія якої тимчасово припиняється до того часу, поки консти - туційність не відновиться.

Звичайно, для уникнення суб'єктивності і збереження правопорядку в державі, остаточно підтвердити дані обставини повинен Конституційний суд через визнання закону про внесення змін неконституційним з процесуальних підстав. Тільки після Рішення Конституційного суду стає очевидним, що зміни, які почали діяти, були внесені невірно, воля законодавця не була остаточно реалізована, а його справжня воля про встановлення попередньої норми залишилась незмінною.

Справді, закон, яким внесено зміни до іншого закону, одразу вичерпує свою функцію та "зникає" з правового поля, адже його норми стають невід'ємною органічною частиною зміненого закону. Такі норми неможливо в подальшому виокремити з-поміж інших, як і неможливо "реанімувати" закон про внесення змін. В разі визнання неконституційною такої норми, попередня її редакція не може відновитися, а наслідком визнання такої норми неконституційною буде її виключення (вилучення) з тексту закону.

Законодавець, вносячи зміни до закону, не тільки приймає рішення про нове регулювання тих чи інших суспільних відносин, але й приймає рішення про скасування попередньої норми. Конституційний Суд вправі визнати зі змістовних підстав неконституційною нову норму, проте не може забрати у парламенту права виключати попередню норму, навіть у випадку виникнення прогалин у законодавчому регулюванні.

Ухвалою Конституційного Суду України від 5 лютого 2008 року № 6-у/2008 (у справі щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України "Про внесення змін до Конституції України") у відкритті конституційного провадження у справі відмовлено з посиланням нате, що положення закону про внесення змін до Конституції України після набрання ним чинності стають невід'ємною складовою Конституції України - окремими її положеннями, а сам закон вичерпує свою функцію.

У рішенні від ЗО вересня 2010 року фактично відображена протилежна правова позиція, оскільки закон, який в зазначеній ухвалі визначався таким, що не існує, все ж став предметом судового розгляду, який призвів до визнання його неконституційним, відновлення попередніх редакцій низки норм Конституції.

В першому прикладі, як бачимо, Конституцію визначено як Закон змінений, а закон про внесення змін до неї таким, що вичерпав свою функцію, припинивши існування, в другому - як Закон незмінений при нереалізованому законі про внесення змін до неї.

В Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2000 року № 15-рп/2000 (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України) зазначено, що визнання неконституційними низки положень Закону України "Про Рахункову палату Верховної Ради України" від 11 липня 1996 року призвело до порушення його логіки і структури, зумовило появу прогалин у ньому, що стало підставою для порушення питання про необхідність вжиття додаткових заходів щодо забезпечення виконання прийнятого Рішення. У пункті 6 резолютивної частини зазначеного Рішення обов'язки щодо забезпечення його виконання покладено на Верховну Раду України і Президента України. Як слушно відзначено Судом, відповідно до пункту З частини першої статті 85 Конституції України до повноважень саме Верховної Ради України належить прийняття законів, у тому числі тих, якими вносяться зміни до чинних законів.

Вищезгаданим Рішенням Конституційного Суду України від 7 липня 2009 року № 17-рп/2009 (справа про конституційно встановлену процедуру набрання чинності законом) визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення Закону України "Про Конституційний Суд України" від 16 жовтня 1996 року № 422/96-ВР з наступними змінами, а саме: частини першої статті 6; частини другої статті 6 щодо вимоги скріплення Указу Президента України підписами Прем'єр-міністра України та Міністра юстиції України {зі змістовних підстав - С. Р.). А також визнано таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним), Закон України "Про внесення змін до деяких законів України щодо повноважень Конституційного Суду України, особливостей провадження у справах за конституційними зверненнями та недопущення зловживань правом на конституційне подання" від 19 березня 2009 року № 1168-VI (з формальних підстав - С. Р.).

В Рішенні Конституційного Суду України від 16 червня 2011 року № 6-рп/2011 (справа щодо порядку офіційного використання копій Прапора Перемоги) відзначено, що під час прийняття Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років" щодо порядку офіційного використання копій Прапора Перемоги" від 21 квітня 2011 року № 3298 - VI була порушена визначена Основним Законом України процедура його ухвалення в частині встановлення порядку використання державного символу України, а саме - Державного Прапора України. Натомість, резолютивна частина Рішення сформульована наступним чином: "Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення абзацу шостого статті 2 Закону України "Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років" від 20 квітня 2000 року № 1684-ІІІ у редакції Закону України "Про внесення змін до Закону України "Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років" щодо порядку офіційного використання копій Прапора Перемоги" від 21 квітня 2011 року № 3298-VI".

Порушена процедура прийняття закону, а відтак неконституційним слід було визнати закон про внесення змін, як це неодноразово здійснювалось Конституційним Судом України. Визнання ж неконституційним зміненого закону вказує на фактичне підтвердження правильності внесених змін.

Отже:

1) в результаті прийняття рішення про визнання неконституційним закону (повністю чи частково) зі змістовних підстав попередня його редакція не відновлюється;

2) чинність (норми) закону відновлюється лише в єдиному випадку: в результаті прийняття рішення КСУ про визнання неконституційним закону про внесення змін до закону з процесуальних підстав.

Так, не було б зайвим такі висновки використовувати в практиці Конституційного Суду України. Крім того, з метою правильного та повного розуміння його рішень, наслідком яких є відновлення попередніх редакцій законів, пропонується вказувати про такі правові наслідки у резолютивній частині рішень (за прикладом вказівки про преюдиційність рішень Конституційного суду).

Сподіваємось, що врахування наведених висновків та пропозицій у практиці єдиного органу конституційної юрисдикції, а також при здійсненні наукових розробок в подальшому дозволить вирішити низку задавнених юридичних проблем, як теоретичних, так і практичних, що, в свою чергу, сприятиме утвердженню правової визначеності в Україні як однієї з ключових ознак реальності принципу верховенства права.

Список використаних джерел