Система та структура прокуратури Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Система та структура прокуратури Україні

Олійник Руслан Володимирович

прокурор Черкаського району Черкаської області, здобувач кафедри загально правових дисциплін факультету права та масових комунікацій Харківського національного університету внутрішніх справ

В статье рассматриваются особенности определения системы и структуры органов Украины. Определены проблемы в указанной сфере и представлены предложения по их решению.

Ключові слова: прокуратура України, повноваження, компетенція, функції, завдання. прокуратура кримінальний процесуальний

За умов становлення демократичного суспільства, недосконалості та розбалансова- ності законів, незавершеної судової реформи нині прокуратура як інститут правоохоронної системи посідає особливе місце в боротьбі з правопорушеннями, в забезпеченні законності. Проблеми організації і діяльності органів прокуратури України останнім часом є предметом дискусії з боку юристів, політиків, науковців, постійно обговорюються на науково-практичних конференціях і в публікаціях, особливо у зв'язку з набранням чинності новим Кримінальним процесуальним кодексом України, яким було дещо змінено функції органів прокуратури.

У цьому аспекті в умовах здійснення соціально-економічних перетворень в Україні, проведення адміністративно- правових реформ, особливої актуальності набуває питання дослідження системи та структури органів прокуратури України. Суттєве значення для визначення особливостей системи та структури прокуратури має ґрунтовне дослідження діяльності органів прокуратури як централізованої системи, окреслення їх функцій та перспективних напрямків розвитку, уточнення її місця у системі інших органів державної влади.

Необхідно відзначити, що проблеми визначення системи та структури прокуратури завжди були предметом уваги з боку правознавців, які досліджували питання адміністративного права, теорії держави та права, конституційного права і прокурорського нагляду. Так, проблемні питання системи органів прокуратури України до-сліджували О.М. Бандурка, І.В.Вернидубов, Ю.М. Грошевий, В.М. Гусаров, В.В. До- лежан, В.С.Зеленецький, П.М. Каркач, В.П. Корж, М.В. Косюта, М.М. Міхеєнко, О.Р.Михайленко, В.Т. Нор, Є.А. Суботін, В.В. Сташис, Г.С. Тарнавський, В.Я.Тацій, П.В. Шумський, М.К. Якимчук та багато інших науковців. Однак, приймаючи до уваги складність досліджуваного питання, воно все ще залишається актуальним.

Для того, щоб дослідити явище в цілому, у цьому разі - систему та структуру прокуратури України, необхідно з'ясувати сутність кожного із його складових. З огляду на це пропонується зосередити увагу насамперед на аналізі поняття «система». Категорія «система» протягом досить значного часу вивчається в працях з філософії, що, з одного боку, є свідченням її складності, а з іншого - важливості не тільки для самої філософії, але і для інших наук, представники яких використовують зазначену дефініцію для вирішення галузевих завдань.

Поняття «система» тлумачать як план, порядок розташування частин цілого, перебіг чого-небудь у послідовному, пов'язаному порядку [1, с. 741]; порядок, зумовлений правильним планомірним розташуванням і взаємним зв'язком частин чого-небудь [2, с. 1320].

Аналіз наукових праць, у межах яких були зроблені спроби пізнати сутність системи, показує, що їх авторам досі не вдалося дійти єдності з цього питання, що, власне, і пояснює наявність чималої кількості варіантів її визначення. Головна проблема у цьому плані полягає у тому, що науковці не можуть визначитися з переліком ознак, властивих системі, що, відповідно, пояснює існування різних тлумачень поняття системи. Найчастіше до переліку ознак системи пропонується зараховувати:

- цілісність, принципову неможливість ототожнення якостей системи із сумою якостей елементів, що її складають, неможливість виводити з останніх якості цілого;

- залежність кожного елемента, якості і відносин системи від його місця, функцій усередині цілого;

- наявність специфічних взаємозв'язків між вихідними компонентами системи;

- структурність, тобто можливість опису системи через встановлення її структури або комплексу зв'язків і відносин системи, зумовленість поведінки системи не стільки поведінкою її окремих елементів, скільки її структурою;

- взаємозалежність системи і середовища - система формує і проявляє свої якості у процесі взаємодії із середовищем;

- ієрархічність. Кожний компонент системи, у свою чергу, може розглядатися як система, а досліджувана у цьому випадку система являє собою один із компонентів більш широкої системи;

- множина описів кожної системи;

- суперечливий характер системи. З одного боку, через абстрактність її визначення, скажімо, як не порожньої множини елементів, використання його у конкретно-науковому дослідженні є ускладненим. З іншого боку, саме абстрактний та універсальний характер цього поняття дозволяє застосувати його до виключно широкого класу явищ та об'єктів незалежно від їх природи та специ-фіки;

- самовизначеність, самодетермінація набору властивостей системи, яка входить у закономірність [3, С.6-7; 4, С. 38-37].

Аналізуючи вищенаведені ознаки системи, можна зробити кілька висновків. По-перше, перелічені ознаки системи є додатковим доказом складності та багато- аспектності категорії, яка розглядається. по-друге, зазначені ознаки можуть характеризувати системи різних видів - органічні, неорганічні, соціальні тощо. по-третє, є не-доцільним використовувати всі з наведених ознак системи, для того щоб сформулювати її визначення. У цьому плані необхідно концентрувати увагу лише навколо найбільш характерних ознак системи. Більш переконливою є точка зору тих науковців, які до таких пропонують відносити цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних елементів системи, пов'язаність системи із середовищем, ієрархічність системи [5, С.159].

Поєднуючи вказані ознаки системи разом, можна зробити висновок, що система - це цілісний комплекс відмежованих, взаємопов'язаних і взаємодіючих один з одним елементів, який утворює особливу єдність із середовищем та є одночасно елементом системи більш високого порядку [6, С.3-6; 7].

У літературі структура визначається як «будова та внутрішня форма організації системи, що виступає як єдність сталих взаємозв'язків між її елементами». Або структура - це взаєморозміщення та взаємозв'язок складових частин цілого. Устрій, організація чого-небудь [8, с. 432]. поняття «система» та «структура» співвідносяться та взаємодіють як ціле і частка, тобто структура є складовою частиною системи.

О.М. Бандурка вважає, що організаційна структура кожного органу держави і будь- якої із її ланок визначається об'єктивними факторами, ігнорування яких створює небезпеку для формування органу, установи чи апарату, не здатних функціонувати в інтересах системи управління. матеріальні, політичні й соціально-психологічні витрати від «примусових» організаційних структур є очевидними. Головними факторами, які детермінують організаційну структуру системи управління, є, по-перше, функції, що ними виконуються, і, по-друге, територіально-галузева будова органів державного управління [8, с. 173].

Органи прокуратури як складна соціальна система являють собою певним чином організований колектив працівників, що виконує покладені на нього функції та має для цього відповідну компетенцію і можливості. Інакше кажучи, органи прокуратури є складним сполученням людських, фінансових, технічних, матеріально-господарських та інформаційних ресурсів, що створюють своєрідні елементи цієї системи. Тому в її складі можна виділити підсистеми, що відповідають вказаним елементам.

Ефективність функціонування кожного органу прокуратури залежить від злагодженості дій його підсистем, тобто служб та підрозділів, від дотримання ними спільних принципів та вимог усієї системи. Зв'язуючою та координуючою ланкою системи виступає її організаційна підсистема. Саме з її допомогою досягається поєднання всіх компонентів, забезпечується цілісність системи. Структура цієї підсистеми і розуміється як організаційна структура.

Елементами організаційної структури виступають посади та зв'язки між ними. Під посадою розуміється сукупність прав та від-повідальності, вимог до знань, досвіду та кваліфікації працівника, тобто його спеціалізована роль.

Зв'язки організаційної структури можна поділити на три основних види:

- організаційно-предметні, що виникають між працівниками з приводу використання ними різних засобів;

- організаційно-функціональні, тобто взаємозв'язки між працівниками за ступенем їх участі в спільній професійній праці;

- організаційно-адміністративні, що обу-мовлені субординацією працівників, тобто зв'язки керівників та підлеглих [8, с. 480].

Поведінка системи в цілому обумовлюється не тільки властивостями її елементів, скільки властивостями структури, тобто тим, як розташовані і як взаємодіють елементи системи. У структурності як властивості системи особливе значення має взаємодія елементів «по вертикалі». Ступінь досконалості ієрархічної вертикалі - одна з ключових проблем організації в апараті управління всіх рівнів.

Правове забезпечення діяльності й організації органів прокуратури здійснюється на підставі норм Конституції України, Закону України «Про прокуратуру» та інших законодавчих і відомчих актів. Органи прокуратури у встановленому порядку в межах своєї компетенції вирішують питання, що випливають із загальновизнаних норм міжнародного права, а також укладених Україною міжнародних договорів [10-14].

Прокуратура України є елементом системи стримувань і противаг між різними гілками влади - виконавчою, законодавчою та судовою. Подальший розвиток нашої держави як правової та формування в ній громадського суспільства потребують налагодженої та скоординованої діяльності органів прокуратури. Прокуратура України - самостійний централізований орган державної влади, що діє в системі правоохоронних органів держави та забезпечує захист від неправомірних посягань на суспільний та державний лад, права і свободи людини, а також основи демократичного устрою засобами і методами, що передбачені законом. Прокуратура не підпорядковується виконавчій або судовій владі, оскільки її діяльність є елементом системи стримувань і противаг між гілками влади, які формуються та утверджуються в державі після при-йняття нової Конституції [7; 15].

М.К. Якимчук використовує системний підхід щодо визначення місця прокуратури в механізмі органів державної влади України, та вказує наступні аспекти: а) самостійні і незалежні одна від одної законодавча, виконавча і судова гілки державної влади здатні здійснювати взаємний контроль; б) прокуратура України здійснює самостійний вид державної діяльності, який не дає можливості включити її до системи жодної з гілок влади; в) прокуратура є єдиною централізованою системою, яка здійснює покладені на неї функції автономно; г) прокуратура є суттєвим і необхідним елементом системи «стримувань і противаг» механізму, що сприяє взаємодії поділених гілок єдиної державної влади; д) підпорядкування прокуратури законодавчій, виконавчій або судовій владі може зруйнувати систему «стримувань і про-тиваг», яка склалася у державі; е) прокуратура - це поки єдиний надійно працюючий елемент системи поділу і взаємодії гілок влади, який забезпечує стримування окремих гілок влади від прийняття незаконних актів та здійснення протиправних дій; є) жоден з наявних державних органів не може взяти на себе наглядову функцію прокуратури за додержанням і застосуванням законів учасниками суспільних відносин [16, с. 70-72]. У такий спосіб автор висловлює свою позицію щодо автономності органів прокуратури.

З метою переосмислення багатьох аспектів діяльності прокуратури та модернізації її системи було здійснено низку суттєвих кадрових, структурних і організаційних змін. На сьогодні виконано значну роботу по оновленню кадрового складу на різних рівнях - від регіонів до центрального апарату. В органах прокуратури працюють як досвідчені працівники, так і у багатьох випадках ставка робиться на молодих енергійних прокурорів, адже важливо відновити принцип наступності кадрів, створити необхідне середовище для плекання професіоналів, здатних працювати в сучасних умовах і вирішувати нові завдання [17].

До системи органів прокуратури належать Генеральна прокуратура України, прокуратури Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя (на правах обласних), міські, районні, міжрайонні, районні в містах. У разі необхідності Генеральний прокурор України може створювати спеціалізовані прокуратури на правах обласних, міських, районних та міжрайонних прокуратур.

За рівнем компетенції всі органи прокуратури поділяють на три рівні. Перший рівень прокурорської системи утворюють районні у містах, міські, районні, міжрайонні та прирівняні до них спеціалізовані прокуратури. Другий - прокуратури Автономної республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. на третьому рівні прокурорської системи знаходиться Генеральна прокуратура України.

Найбільшим обсягом управлінських по-вноважень у системі органів прокуратури наділено Генерального прокурора України. письмові вказівки Генерального прокурора України з питань розслідування є обов'язковими до виконання всіма органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування.

Генеральну прокуратуру очолює Генеральний прокурор України, який має першого заступника та заступників. Структуру Генеральної прокуратури України та Положення про її структурні підрозділи затверджує Генеральний прокурор України. Структуру Генеральної прокуратури України складають наступні підрозділи:

- Головне управління кадрового забезпечення та внутрішньої безпеки;

- Головне управління організаційного та правового забезпечення;

- Головне управління нагляду за додержанням законів у кримінальному провадженні;

- Головне управління нагляду за додержанням законів спецпідрозділами та іншими органами, які ведуть боротьбу з організованою злочинністю і корупцією;

- Головне управління наглядової діяльності у кримінальних провадженнях слідчих органів прокуратури;

- Управління процесуального керівництва у кримінальних провадженнях;

- Головне слідче управління;

- Головне управління захисту прав і свобод громадян та інтересів держави, протидії корупції та злочинності у сфері транспорту;

- Головне управління захисту прав і свобод дітей;

- Головне управління представництва в суді, захисту інтересів громадян та держави при виконанні судових рішень;

- Головне управління організації участі прокурорів у кримінальному провадженні в суді;

- Головне управління нагляду за додержанням законів у воєнній сфері;

- Головне управління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних провадженнях та інших примусових заходів;

- Головне управління міжнародно-правових зв'язків та європейської інтеграції;

- Управління розгляду звернень та прийому громадян;

- Управління статистики, організації та ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань;

- Управління інформатизації та зв'язку;

- Режимно-секретне управління;

- Прес-служба Генеральної прокуратури України;

- Відділ забезпечення доступу до публічної інформації;

- Головне управління забезпечення діяльності органів прокуратури;

- Головне управління планово-фінансової діяльності, бухгалтерського обліку, звітності, внутрішнього контролю та аудиту. [18].

У Генеральній прокуратурі України утворюється колегія у складі Генерального прокурора України (голова), його першого заступника, заступників, прокурора Автономної Республіки Крим та інших керівних працівників органів прокуратури. персональний склад колегії затверджується Генеральним прокурором України.

Генеральна прокуратура України створює Єдиний реєстр досудових розслідувань та забезпечує його ведення органами досу- дового розслідування. Положення про порядок ведення Єдиного реєстру досудових розслідувань затверджується Генеральним прокурором України за погодженням з керівниками органів досудового розслідування.

Спільно з органами досудового розслідування та за погодженням із спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у галузі статистики Генеральною прокуратурою України розробляються система та методика обліку кримінальних правопорушень, осіб, які їх вчинили, та руху кримінальних проваджень.

Іншою ланкою системи органів прокуратури України є прокуратури Республіки Крим, міст Києва та Севастополя (на правах обласних), областей. Прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та інші прокурори (на правах обласних). Вони призначають на посади і звільняють працівників, крім тих, яких призначає Генеральний прокурор України; за погодженням з Генеральним прокуро-ром України вносять зміни до встановлених штатів підлеглих їм прокуратур у межах затвердженої чисельності і фонду заробітної плати. У прокуратурах Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва і Севастополя та в інших прокуратурах (на правах обласних) утворюються колегії у складі прокурора (голова), його заступників, інших керівних працівників. Персональний склад колегії затверджується Генеральним прокурором України.

Колегії прокуратур є дорадчими органами і розглядають найбільш важливі питання, що стосуються додержання законності, стану правопорядку, діяльності органів прокуратури та виконання наказів Генерального прокурора України, кадрові питання, заслуховують звіти підпорядкованих прокурорів, начальників структурних підрозділів та інших працівників прокуратури.

На засіданнях колегій можуть заслуховуватись повідомлення і пояснення керівників міністерств, відомств, органів державного управління, нагляду та контролю, підприємств, установ та організацій, їх об'єднань та інших посадових осіб з приводу порушень законодавства.

Рішення колегій доводяться до відома працівників органів прокуратури. У разі розбіжностей між прокурором і колегією він проводить у життя своє рішення, але зобов'язаний доповісти про це Генеральному прокурору України. Члени колегії можуть повідомити свою особисту думку Генеральному прокурору України, що може бути підставою для розгляду цих розбіжностей на колегії Генеральної прокуратури України.

Обласна прокуратура, займаючи середню ланку прокурорської системи, в межах своєї компетенції, з одного боку, безпосередньо виконує майже всі покладені на прокуратуру зовнішні функції, а з іншого - здійснює оперативне управління підпорядкованими їй прокуратурами.

Структура апарата обласної прокуратури в загальному вигляді має відповідати апарату Генеральної прокуратури України, оскільки інакше виникнуть проблеми в управлінні прокурорською системою в цілому, а управлінські команди Генеральної прокуратури не матимуть прямих каналів зв'язку. Водночас апарат обласної прокуратури повинен мати таку структуру, яка була б адекватною її зовнішнім та внутрішнім функціям [19, с. 148].

Останньою ланкою в системі органів про-куратури України є прокуратури міст, районні, міжрайонні, районні у містах прокуратури, а також інші прирівняні до них прокуратури, які очолюють відповідні прокурори.

Прокурори міст з районним поділом здій-снюють загальне керівництво підпорядкованими районними прокуратурами і контроль за їх діяльністю, вносять прокурору вищого рівня пропозиції про зміну штатної чисельності підпорядкованих прокуратур, присвоєння класних чинів працівникам цих прокуратур, їх заохочення та накладення на них стягнень. прокуратури міст з районним поділом не підміняють підпорядковані прокуратури та не дублюють їх функції.

Структуру органів прокуратури України складають прокуратури областей, прокуратура Автономної республіки Крим, прокуратури міст Києва і Севастополя, Дніпровська спеціалізована прокуратура (на правах обласної) та прокуратури Південного, Західного, Кримського та Центрального регіонів з нагляду за додержанням законів у воєнній сфері [20].

Одним із важливих рішень щодо проведення структурних змін органів прокуратури України стало створення Дніпровської екологічної прокуратури. Доцільною виявилася поява нового підрозділу щодо захисту прав підприємців на законну діяльність в умовах модернізації національної економіки України. Виходячи з пріоритетного для прокуратури напрямку - запобігання і протидії корупції, створено новий відділ з розслідування злочинів, пов'язаних з ко- рупційними діяннями. Діяльність слідчих прокуратури була переорієнтована на роз-слідування актуальних і резонансних справ, пов'язаних зі зловживаннями посадових осіб вищого рангу.

Єдиний вищий навчальний заклад у системі органів прокуратури - це Національна академія прокуратури України, вона є державним вищим навчально-науковим закладом зі спеціалізованої підготовки прокурорів.

Нова філософія, нові сучасні принципи і підходи, які впроваджуються в роботу органів прокуратури під час їх реформування, були необхідними для ухвалення нового Кримінального процесуального кодексу України і є такими сьогодні для появи нового закону України «Про прокуратуру».

Потребує нормативно-правового закріплення організаційна структура кожного органу прокуратури. Внутрішня структура органів прокуратури не може бути типовою на різних рівнях її системи та у різних регіонах. За видами організаційних структур розрізняють індивідуальні та типові. Структура Генеральної прокуратури України є індивідуальною, організаційні структури обласних, районних, міських прокуратур є типовими. Крім того, організаційні структури поділяють на територіальні (які діють на території адміністративно-територіальних одиниць - обласні, районні), функціональні (наявність підрозділів, які виконують функції забезпечувального характеру) та лінійні (це тип організаційної структури управління, який створюється в результаті розміщення посад за принципом прямої підлеглості: «вищестоящий керівник» - «керівник» - «виконавці». Такий спосіб будови апарату управління органами прокуратури є найбільш простим і логічним.

Реформа триває, тобто органи української прокуратури все ще перебувають у процесі системної трансформації. Звичайно, багато концептуальних питань організації діяльності прокуратури, пов'язаних з визначенням її місця і ролі в системі механізму держави, перебудови системи органів розслідування, сутності прокурорської діяльності, вимагають свого вирішення на конституційному рівні, у зв'язку з цим можна стверджувати, що ще досить довго тривати-муть дискусії вітчизняних та європейських фахівців щодо процесу оптимізації, вибору найбільш ефективних форм і засобів здійснення та організації діяльності прокуратури в Україні.?

Література

1. Даль В.И. Толковый словарь русского языка: иллюстрированное издание / - В.И. Даль. - М. : Эксмо, 2011. - 896 с. : ил. - (Российская императорская библиотека).

2. Великий тлумачний словник сучасної української мови (з дод., допов. та СD) / [уклад. і голов. ред. В. Т. Бусел.] - К. ; Ірпінь : ВТФ «Перун», 2009. - С. 1736.

3. Вступ до теорії правових систем : монографія / за заг. ред. О.В. Зайчука. Н.М Онішенко. - К. : Юрид. думка, 2006. - 432с.

4. Егоров Ю.Л. Система, структура, функция / Ю.Л. Егоров, М.Х. Хасанов // научные доклады высшей школы. Философские науки. - 1978. - №5. - С. 38

5. Диалектика познания сложных систем / под ред. В. С. Тюхтина. - М.: Мысль, 1988. - 316 с.

6. Мельник р.С. Системний підхід у правознавстві / Р.С. Мельник // Підприємництво, господарство та право. - 2010. - № 11. - С. 3-6.

7. рибалка н.о. Структура та зміст адміністративно-правового статусу органів прокуратури України / Н.О. Рибалка // наше право. - 2013. - № 5. - С.52-59.

8. новий тлумачний словник української мови : у чотирьох томах : 4 том / . - К. : Аконіт, 1999. - С. 432.

9. Бандурка О.М. Управління органами внутрішніх справ / Бандурка О.М. - підручник. - Харків : Ун-т внутр. справ, 1998. - 480 с.

10. Конституція України прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. : із змінами // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

11. Про прокуратуру : Закон України : від 5 листопада 1991 р. // Відомості Верховної Ради України. - 1991. - № 53. - Ст. 793.

12. Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань удосконалення діяльності прокуратури : Закон України // Голос України. - 2012. - № 182.

13. Про організацію роботи і управління в органах прокуратури України : наказ ГПУ : від 26 грудня 2011 року, №1гн.

14. Про особливості організації роботи прокуратур міст з районним поділом : наказ Генеральної прокуратури України : від 11.07.12 р., № 1/2гн [Електронний ресурс].

- Режим доступу : http://www.gp.gov.ua/ua/ gl.html?_m=publications&_t=rec&id = 94102.

15. Марченкова С. O. / Адміністративно- правові відносини у сфері діяльності прокуратури / С.О. Марченкова // Митна справа (науково-аналітичний журнал). - 2011. - № 6. - С. 146-148.

16. Якимчук М.К. Проблеми управління в органах прокуратури України теорія і практика : монографія / М.К. Якимчук.- K. : Інститут держави і права ім. В.М. Корецько- го; HAH України, 2001.- 440 с.

17. Віктор Пшонка: «Особливого захисту потребують діти»: Із виступу на Всеукраїнській нараді з питань захисту прав дитини під головуванням Президента України 4 грудня 2012 року [Електронний ресурс ].

- Режим доступу : http://www.gp.gov.ua/ua/ piblicacii_u_zmi.html?_m = publications&_ t=rec&H=115184.

18. Структура Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс]. - Режим доступу. - http://www.gp.gov.ua/ua/kersp.html?_ т=риЬ1ісайот&Д=гес&Д = 93418.

19. Організація діяльності районної (міської) прокуратури : науково-практичний посібник [Г.П. Середа, М.К. Якимчук, В.М. Куц та ін]: за заг.ред Г.П. Середи. - Кіровоград : МПП Антураж А., 2009. - 468 с.

20. Офіційний інтернет-портал Генеральної прокуратури України [Електронний ресурс ]. - Режим доступу : http://www. gp.gov.ua/ua/structure_pu.html.

Размещено на Allbest.ru