Дотримання принципів адміністративного судочинства при розгляді справ про оскарження правових актів

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОТРИМАННЯ ПРИНЦИПІВ АДМІНІСТРАТИВНОГО СУДОЧИНСТВА ПРИ РОЗГЛЯДІ СПРАВ ПРО ОСКАРЖЕННЯ ПРАВОВИХ АКТІВ

О.В. Рой

Анотація

Досліджено поняття принципів адміністративного судочинства та охарактеризовано їх різновиди. На підставі аналізу матеріалів судової практики акцентовано увагу на важливості дотримання судами принципів адміністративного судочинства та практики Європейського суду з прав людини для відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів. Запропоновано поглиблення ґрунтовних теоретичних досліджень дотримання практики ЄСПЛ при розгляді справ про оскарження правових актів. Сформульовано практичні рекомендації у досліджуваній сфері.

Ключові слова: принципи адміністративного судочинства, адміністративний суд, оскарження правового акту, рішення в адміністративній справі, практика ЄСПЛ.

Аннотация

Исследовано понятие принципов административного судопроизводства и охарактеризованы их разновидности. На основании анализу материалов судебной практики акцентировано внимание на важности соблюдения судами принципов административного судопроизводства и практики Европейский суда по правам человека для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов. Предложено углубление фундаментальных теоретических исследований соблюдения практики ЕСПЧ при рассмотрении дел об оспаривании правовых актов. Сформулированы практические рекомендации в исследуемой сфере.

Ключевые слова: принципы КАС, административный суд, обжалование правового акта, решения по административному делу, принцип верховенства права.

Abstract

The author researched the definition ofprinciples of administrative legal pro-ceedings and characterized their varieties. Based on the analysis of the court's prac¬tice, attention is impaired on the importance of compliance by the courts of the principles of administrative legal proceedings and the practice of the European Court of Human Rights to restore violated rights, freedoms and legitimate interests. The author suggests the deepening of theoretical researches on adherence to the practice of the ECHR during the consideration of cases on the appealing of legal acts. The author has formulated the practical recommendations in the field of research are.

Keywords: principles of administrative justice, the administrative court, appealing of a legal act, decisions in an administrative case, practice of the ECHR.

Дослідження основоположних принципів, що є базисом у становленні європейської моделі адміністративного судочинства, дасть змогу вивести Україну на високий рівень функціонування судової системи та дотримання прав, свобод та інтересів людини і громадянина.

Прийнята Радою суддів «Стратегія розвитку судової влади України на 2015-2020 роки»1 та Указ Президента «Про Стратегію реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки»2 стали підґрунтям для глибокого реформування вітчизняної судової системи.

Актуальність теми дослідження полягає у нагальній потребі дослідження теоретично-наукової, законодавчої баз та матеріалів судової практики, що пов'язані із важливістю дотримання принципів, визначених КАС України, у процесі оскарження правових актів. Вказані матеріали дозволять виявити існуючі проблеми і запропонувати рекомендації для їх усунення.

Принципи адміністративного судочинства при розгляді справ про оскарження правових актів у тій чи іншій мірі досліджувалась такими науковцями та юристами-практиками, як С.А. Бондарук, О.О. Гаврилюк, С.Т. Гончарук, Я.В. Горобцова, С.В. Ківалов, М.В. Ковалів, І.В. Криворучко, О.В. Кротюк, Ю.С. Педько, М.Д. Петрушина, Н.Б. Писаренко, С.В. Потапенко, О.П. Рябченко, Н.Є. Хлібороб та ін. Проте, предмет дослідження не повною мірою охарактеризований та потребує додаткового аналізу, зважаючи на останні досягнення науки адміністративно-процесуального права та зміни до КАС України.

Право на оскарження нормативно-правових актів та правових актів індивідуальної дії органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб3 є одним із елементів конституційного права на судовий захист, закріпленого ст. 55 Кон-ституції України.

Задля повного та всебічного окреслення предмета дослідження з'ясуємо насамперед поняття принципів права. Так, з точки зору теорії держави і права принципи права - це універсальні, імперативні, загальнообов'язкові, вихідні нормативно-юридичні положення, що характеризують зміст права, його сутність і призначення в суспільстві, визначають зміст правового регулювання і становлять моральну й організаційну основу виникнення, розвитку та функціонування права4.

Саме ж право на звернення до суду та подальший процесуальний розгляд адміністративної справи про оскарження нормативно-правового чи правового акта індивідуальної дії є необхідним елементом зазначеного національного права і врегульовано КАС України. Зокрема, основні принципи адміністративного судочинства закріплені КАС України. Проте, чи можна назвати принципи адміністративного судочинства загальноправовими? На нашу думку, певною мірою частина принципів виглядає загальноправовими, але не є ними, так як відображає особливості, притаманні лише адміністративному судочинству. Тому доречно віднести їх до спеціально- правових принципів, що є принципами права, які відображають основні засади формування і дії права як специфічного соціального регулятора та в нашому випадку виступають галузевими у загальній класифікації5. адміністративний суд реформування європейський

Статтею 7 КАС України встановлено, що принципами здій-снення правосуддя в адміністративних судах є верховенство права; законність; рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; гласність і відкритість адміністра-тивного процесу; забезпечення апеляційного та касаційного оскар-ження рішень адміністративного суду, крім випадків, установлених цим Кодексом; обов'язковість судових рішень6.

Застосовуючи принцип адміністративного судочинства, недо-статньо просто послатися на нього при вирішенні того чи іншого спору, оскільки тоді судове рішення і його мотивування не будуть зрозумілими для осіб, які не знають значення цього принципу7. Також важливим є недопущення порушення норм матеріального чи процесуального права судом першої інстанції, щоб не затягувати із відновленням порушеного права шляхом апеляційного чи касацій-ного оскарження.

Важливим кроком у забезпеченні прав, свобод та інтересів лю-дини і громадянина, у тому числі і щодо оскарження правових актів, є норма, закріплена у ч.1 ст.5 КАС України, відповідно до якої адмі-ністративне судочинство здійснюється відповідно до Конституції

України, КАС України та міжнародних договорів, згода на обов'яз-ковість яких надана Верховною Радою України8. Це означає, що при окресленні принципів потрібно враховувати також принципи Кон-венції про захист прав людини і основоположних свобод (надалі - Конвенція)9, що є міжнародним актом, на який часто посилаються національні суди у зв'язку із прийняттям у 2006 році Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини»10. Вказаним законом у ст.17 встановлено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Європейського суду з прав людини (надалі - ЄСПЛ) як джерело права. Тому перелік принципів адміністративного судочинства України значно розширюється за рахунок принципів Конвенції, які хоча і мають несхожу на українську модель викладення букви за¬кону, але виходять із самого духу закону і тлумачаться доволі ши¬роко.

На нашу думку слід звернути увагу, що суд при розгляді адмі-ністративної справи про оскарження правових актів та всіх інших справ без виключення, повинен дотримуватися принципів КАС України у їх сукупності. Відступ від нормативно встановлених по-ложень, або ж порушення хоча б одного із принципів несе за собою незаконність рішення чи процесуальної дії.

Згідно із ст.8 КАС України суд, при вирішенні справи про ос-карження правових актів керується принципом верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найви-щими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. При цьому суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Забороняється відмова в роз-гляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, не-ясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини11. Наприклад, постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №804/4860/16 (набрала законної сили 06.12.2016) про оскарження податкових повідомлень-рішень скасовано постанову окружного ад-міністративного суду. Колегія суддів у мотивувальній частині застосовує принцип верховенства права і звертається до практики ЄСПЛ та зазначає, що «ухвалюючи рішення у справі «Щокін проти України» (заяви №23759/03 та №37943/06 від 14.10.2010), ЄСПЛ вказав (п.п.56, 57), що відсутність чіткості та точності в національ-ному законодавстві, яке передбачало можливість різного тлумачення такого важливого фінансового питання, порушує вимогу «якості за-кону», передбачену Конвенцією, та не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів у майнові права за- явника»12. Суд першої інстанції не врахував дану обставину, та не повною мірою дослідив норми матеріального права, що у даному випадку стали причиною для апеляційного оскарження.

Наступним принципом, що тісно пов'язаний із принципом вер-ховенства права, є принцип законності, закріплений ст. 9 КАС України13. Зміст принципу законності полягає у тому, що органи дер¬жавної влади, органи місцевого самоврядування, їхні посадові і службові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повно-важень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Суд вирішує справи на підставі Конституції та законів України, а також міжнародних договорів, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України14. Принцип законності слід відмежовувати від принципу верховенства права, виходячи з того, що останній, крім іншого, передбачає регулювання правовідносин у правовій державі не будь-якими законами (у широкому сенсі - будь-якими нормативно-правовими актами), а саме правовими за- конами15.

У постанові Черкаського окружного адміністративного суду від 25.03.2015 у справі №823/2873/14 (набрала законної сили 04.06.2015) про визнання дій неправомірними, скасування наказів та поновлення на роботі судом зазначено: « відповідно до ч.7 ст.9 КАС України у разі відсутності закону, що регулює відповідні пра-вовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідно-сини (аналогія закону), а за відсутності такого закону суд виходить із конституційних принципів і загальних засад права (аналогія права). Вищезгаданим судом застосовано Закон України «Про бух-

галтерський облік та фінансову звітність в Україні» щодо сутності і форми документів, Національні стандарти України, ДСТУ, Державні класифікатори управлінської документації, Споживчі формати і зроблено висновок: «Наказ від 26.08.2014 №461-кт/а містить поси-лання: «відповідно до ст.147 КЗпП та п.6 ст.30 Закону №3723». У цьому контексті суд зазначає, що відповідачами не було дотримано вимог законодавства щодо оформлення правового акту, зокрема не зазначено частини ст.30 Закону України «Про державну службу», що стала спеціальною підставою для звільнення позивача»16. У даному випадку застосування судом і дотримання принципу законності дало змогу відновити порушені права, свободи та інтереси позивача шляхом визнання протиправними та скасування індивідуальних правових актів - наказів про звільнення та понов-лення його на роботі, відшкодування майнових втрат державному службовцю.

Принцип рівності учасників процесу перед законом і судом означає відсутність будь-яких обмежень і надання переваг із боку суду учасникам процесу щодо реалізації їх матеріальних і процесу-альних прав, а також застосування законів щодо правовідносин, учасниками яких вони є. Застосування принципу рівності учасників адміністративного процесу перед законом і судом має деякі особли-вості, які полягають у активній ролі суду в розгляді справ, що зу-мовлено публічно-правовим характером справ адміністративної юрисдикції, а це, поза сумнівом, забезпечує баланс можливостей осіб, які беруть участь у справі, та принцип рівності учасників про-цесу перед законом і судом17. У свою чергу, дотримання принципу рівності учасників процесу набуває своєї актуальності у зв'язку із тим, що іншою стороною завжди є суб'єкт владних повноважень. Зокрема, відповідно до ухвали Львівського апеляційного адміністра-тивного суду від 16.11.2016 у справі №876/8013/16 про скасування рішення Державного реєстратора прав на нерухоме майно відмов-лено у відстроченні сплати судового збору за подання апеляційної скарги та повернуто скаргу апелянту (державному реєстратору). Суд у своєму рішенні керувався тим, що рівність усіх учасників судового процесу перед законом передбачає єдиний правовий режим судо-чинства, який забезпечує реалізацію їхніх процесуальних прав, тобто є конкретизацією загального принципу рівності громадян перед законом і судом стосовно сфери здійснення судової влади і су-дочинства. Тому, відстрочення сплати судового збору відповідним органам як сторонам в окремих категоріях справ може розцінюва-тися як надання їм певних процесуальних переваг перед іншими учасниками судового процесу, зокрема юридичними та фізичними особами, які, безперечно, зобов'язані сплачувати відповідний збір18. У протилежному випадку державному органу було б надано пере-вагу, що стало б порушенням вказаного принципу та ухваленні не-законного рішення.

Щодо принципу змагальності сторін, диспозитивності та офі-ційного з'ясування всіх обставин у справі, то змагальність сторін, як принцип адміністративного судочинства, розуміється як забезпе-чення такого їх стану, коли ні одна із сторін не може бути обмежена у здійсненні нею законних процесуальних повноважень, й жоден із учасників адміністративного процесу, суд, уповноважений розгля-дати та вирішувати конкретний публічно-правовий спір, не вправі перешкоджати законному здійсненню стороною цих повноважень.

Принцип диспозитивності в адміністративному судочинстві ви-значається як залежність дій адміністративного суду від вимог по-зивача і заперечень відповідача, коли суд вирішує справу в обсязі заявлених сторонами вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог тільки тоді, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб, про захист яких вони просять19. Пря¬мим проявом реалізації цього принципу є можливість надання до¬казів, пояснень, ознайомлення із матеріалами справи, визначення меж позовних вимог та ін.

Наявність принципу офіційного з'ясування всіх обставин справи обумовлена специфікою публічно-правових відносин, яка полягає у тому, що в учасників таких правовідносин, як правило, нерівні можливості. В адміністративному процесі особі протистоїть потужний адміністративний апарат. У зв'язку з цим у сторін заздалегідь складаються нерівні вихідні можливості. Щоб збалансувати їх, адміністративний суд повинен відігравати активну роль у судовому процесі для того, щоб сприяти особі у захисті її прав. Тому ад-міністративний суд має вжити всіх заходів, які передбачені законом, щоб права, які порушені незаконними актами суб'єктів владних по-вноважень, були захищені. Така роль суду обумовлена тим, що пе-реважно конфлікти виникають саме з вини публічної адміністрації або вона не вжила достатніх заходів, щоб цьому запобігти20. Доказом цього слугує позиція Верховного суду України у постанові від 24.02.2015 у справі ,№21-34а15 про визнання протиправними та скасування наказів. Колегія суддів зазначає, що визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі й обов'язок суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін; суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встанов¬леним законом» у розумінні ч. 1 ст. 6 Конвенції21.

Наступний принцип гласності та відкритості судового процесу є вкрай позитивним явищем на шляху становлення України як єв-ропейської демократичної держави. Взагалі, отримання судової ін-формації громадянами, вчинення процесуальних дій суддею та учасниками адміністративного процесу має відбуватися законним способом. Обмеження гласності та відкритості в адміністративному судочинстві є порушенням норм законодавства22. Проте інколи за-соби масової інформації, громадяни можуть зловживати своїми права, наприклад організовуючи мітинги чи інші зібрання задля тиску на судову владу, що є неприпустимим. Тому застосовуючи даний принцип, потрібно слідувати балансу прав, що порушуються та прав, що мають бути захищені.

Забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, як принцип адміністративного судочинства, покликаний гарантувати учасникам адміністративного процесу за-хист, здійснення та відновлення їхніх законних прав, свобод та інтересів. Крім того, даний принцип є гарантією забезпечення закон-ності розгляду адміністративної справи, постановлення обґрунто-ваного, законного та вичерпного рішення щодо публічно-правового спору23. Фактично надання права на апеляційне та касаційне оскар-ження є засобом для виправлення помилок попередньої судової ін-станції та необхідною процедурою, у разі проходження всіх національних інстанцій, що дає право звернення до ЄСПЛ. Однак, назріле і необхідне реформування вищих судів, що відбувається на сьогодні, може стати причиною порушення даного принципу, тому що створюватиме велику кількість проблем у розгляді справ, що пе-ребувають у провадженні.

Дотримання принципу обов'язковості судових рішень є завер-шальним етапом після набрання законної сили кінцевого рішення суду, наприклад постанови, ухвали про закриття провадження, залишення без розгляду та інші. Проте, у процесі розгляду справи цей принцип також знаходить свій постійний прояв, оскільки при-ймається багато проміжних процесуальних рішень, що мають важ-ливе значення і підлягають обов'язковому виконанню. Наприклад, при порушенні виконання вимог ухвали про витребування доказів у суб'єкта владних повноважень чи буде повно, всебічно та об'єк-тивно досліджено докази? Або ж якщо після відкриття провадження у справі про оскарження нормативно-правового акту не буде опуб-ліковано у виданні оголошення про обставини справи? Тому даний принцип, хоч і завершує перелік згідно КАС України, проте має не менш важливе значення.

Найважливішим результатом здійснення правосуддя адміністра-тивними судами є ухвалення судового рішення. Судове рішення - це акт правосуддя, ухвалений згідно з нормами матеріального та процесуального права, і згідно з конституційними засадами та прин-ципами адміністративного судочинства, є обов'язковим до вико-нання на всій території України24. Тобто, все зводиться до ухвалення судового рішення, і це логічно, оскільки, щоб відновити порушені права, свободи чи інтереси потрібно судове рішення, що набрало за-конної сили та підлягає обов'язковому виконанню.

На основі дослідженого теоретичного матеріалу, законодавчої бази, науково-практичних коментарів та матеріалів судової практики можна зробити висновок про існування проблем у процесі оскар-ження правових актів у розрізі дотримання місцевими та апеляцій-ними судами основоположних принципів адміністративного судочинства. Пропонується проведення науково-методичної роботи, тренінгів для працівників апаратів судів та суддів щодо принципів КАС, включення в навчальну базу питань практики ЄСПЛ, дотри-мання Конвенції та інших міжнародних актів. Доцільним також вба-чається поглиблення ґрунтовних теоретичних досліджень дотримання принципів при розгляді справ про оскарження правових актів суб'єктів владних повноважень.

Література

1. Стратегії розвитку судової влади України на 2015-2020 роки. иЯЬ: http://court.gov.ua/userfiles/Strateg_14_20(1).doc

2. Про Стратегію реформу¬вання судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015-2020 роки: Указ Президента від 20.05.2015 №276/2015. иЯЬ: http://zakon3.rada. gov.ua/laws/show/276/2015

3. Конституція України від 28.06.1996 // ВВР України. 1996. № 30. Ст. 141. иЯЬ: http://zakon3.rada.gov. uaЛaws/show/254% D0%BA/96-%D0%B2%D1%80

4. Тлумачний словник з теорії держави і права / Авт.-упоряд. К.Г. Волинка. Київ: Магістр - ХХ1 сторіччя, 2006. С. 73.

5. Там само. 6. Кодекс адміністративного судочинства України // ВВР України. 2005. № 35-36, № 37. Ст. 44

6. иЯЬ: Нї^/^^^. rada. gov.ua/laws/show/2747-15

7. Горобцова Я.В. Щодо принципів адміністративного судочинства // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія: Юриспруденція. 2014. Вип. 12(2). С. 136. иЯЬ: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvmgu_jur_2014_ 12% 282%2940

8. Кодекс адміністративного судочинства України // ВВР України.

2005. № 35-36, № 37. Ст. 446. иЯЬ: http://zakon2. rada.gov. ua/laws/show/2747- 15

9. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод. Рада Європи; Конвенція, Міжнародний документ від 04.11.1950. иЯЬ: ИГр^^^^. rada.gov.ua/laws/show/995_004

10. Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини: Закон України від 23.02.2006 №3477- IV // ВВР України. 2006. №30. Ст. 260. иЯЬ: http://zakon3.rada.gov. ua/laws/ show/3477-15

11. Кодекс адміністративного судочинства України // ВВР України. 2005. № 35-36, № 37. Ст. 446. URL: http:// zakon2.rada. gov.ua/laws/show/2747-15

12. Постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 06.12.2016 у справі №804/4860/16. URL: http://www.reyestr.court.gov.ua/Review/ 63469910

13. Кодекс адміністративного судочинства України // ВВР України. 2005. № 35-36, № 37. Ст. 446. URL: http://zakon2.rada. gov.ua/laws/show/2747-15

14. Адміністративне судочинство: навч. посіб. / за заг. ред. проф. О. П. Рябченко. Харків: ХНУ імені В. Н. Каразіна, 2014. С. 28.

15. Гончарук С.Т., Бєлкін Л.П. Трансформація принципів адміністративного процесу в адміністративному судочинстві // Юридичний вісник. Повітряне і космічне право. 2014. № 1. С. 64. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/ Npnau_2014_1_14

16. Постанова Черкаського окружного адміністративного суду від 25.03.2015 у справі №823/2873/14. URL: http://www.reyestr. court.gov.ua/Review/43355472.

17. Ковалів М. В., Стахура 1.Б. Принципи адмі-ністративного судочинства: поняття, зміст, система // Науковий вісник Львівсь¬кого державного університету внутрішніх справ. серія юридична. 2014. Вип. 4. С. 174-184. URL: http://nbuv.gov.ua/UJRN/Nvlduvs_ 2014_4_20

18. Ухвала Львівського апеляційного адміністра- тивного суду від 16.11.2016 у справі №876/8013/16. URL:http:// www.reyestr.court.gov.ua/ Review/62749991.

19. Бондарчук С. А. Принципи адміністративного судочинства України: авто- реф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.07; Харк. нац. ун-т внутр. справ. Харків, 2011. С. 10-11.

20. Науково-практичний коментар Кодексу адміністративного судочинства України / О. М. Пасенюк (кер. авт. кол.), О. Н. Панченко, В. Б. Авер'янов [та ін.]; за заг. ред. О. М. Пасенюка. Київ: Юрінком Інтер, 2009. -704 с. URL: http://uristinfo.net/adminpravo/232-naukovo-praktichnij-komentar- kas-ukrayini.html

21. Постанова Верховного Суду України від 24.02.2015 у справі №21-34а15.URL:http://www.scourt.gov.ua/dients/vsu/vsu.nsf/ (print)/81ED580 3F5493FB6C225 7E0A0032BDB0.

22. Кондратенко В. М. Місце гласності та відкритості серед принципів адміністративного судочинства України // Держава та регіони. Сер.: Право. 2014. № 2. С. 28. URL: Phttp://nbuv. gov.ua/UJRN/drp_2014_2_7.

23. Петрушина М. Д. Принципи адміністративного судочинства та їх реалізація як гарантія права на справедливий суд // Україна в умовах реформування правової системи: сучасні реалії та міжнародний до¬свід: матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. [м. Тернопіль, 8-9 квіт. 2016р.]. Тернопіль: Економічна думка, 2016. С. 77. URL: http://dspace.tneu. edu.ua/bit-stream/316497/11276/1/75-78.pdf 24. Про судове рішення в адміністративній справі»: постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №7б. URL: http://zakon2. rada.gov.ua/laws/show/v0007760-13