Законодавче забезпечення планування земель в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Об'єктивні економічні, соціальні, державно-правові зміни, які відбуваються в українському суспільстві упродовж останніх років у сфері реформування відносин власності на землю, здійснення прав на земельні ділянки сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення, у сфері державного і самоврядного регулювання земельних відносин в умовах децентралізації влади і дерегуляції підприємницької діяльності та розширення земельної юрисдикції органів місцевого самоврядування і рад об'єднаних територіальних громад (ОТГ) зумовлюють до необхідності проведення наукового аналізу сучасного стану, існуючих тенденцій і перспектив законодавчого забезпечення планування земель різних категорій та використання земельних ділянок на різних правових титулах, охорони земель на рівні територій сільських, селищних, міських рад, а також територій ОТГ, районів та окремих регіонів. Потреба в удосконаленні земельного законодавства в частині планування земель пояснюється насамперед тим, що в сучасних умовах норми чинного ЗК України, містобудівного, екологічного законодавства не забезпечують універсальності і повсюдності планування земель як одного з ключових принципів правового регулювання земельних відносин, закріплюють різні юридичні моделі планування земель сільськогосподарського і несільськогосподарського призначення у межах і за межами населених пунктів, но-різному закріплюють вимоги щодо підстав і порядку набуття прав на земельні ділянки у межах і за межами населених пунктів, забудови територій, не узгоджуються з нормами інвестиційного, аграрного, цивільного та іншого законодавства в частині залучення інвестицій у освоєння земельних ділянок для підприємницької діяльності, мають інші юридичні дефекти. За таких обставин проблематичним є застосування норм земельного та поєднаного з ним іншого законодавства у практиці вирішення питань щодо забезпечення доступу фізичних і юридичних осіб до земельних ділянок, визначення земельної юрисдикції органів місцевого самоврядування у процесі об'єднання територіальних громад, залучення інвестицій, вирішення земельних спорів, встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць, формування національної екологічної мережі, вирішення соціальних протистоянь і конфліктів щодо землі, територій громад, гарантування законності і правопорядку у земельних відносинах на місцевому рівні. Відтак наукове дослідження окреслених проблем має як теоретичні так і прикладне значення.

В українських доктринах земельного, аграрного, екологічного права питання законодавчого забезпечення планування земель досліджувались різними авторами відповідно до окресленої авторами мети і завдань наукового пошуку, на основі чого робились теоретичні висновки і практичні рекомендації щодо удосконалення земельного, містобудівного та іншого законодавства з питань планування земель і територій. У цьому зв'язку значний науковий інтерес становлять праці таких вчених як В.І. Андрейцев, Г.І. Балюк, А.Г. Бобкова, Д.В. Бусуйок, П. Гетьман, Н.Ю. Гальчинська, С. В. Єлькін, І.В. Ігнатенко, Н.Л. Ільїна, Т.Г. Ковальчук, Т.О Коваленко, М.О. Ковальчук, О.М. Ковтун, Д.М. Старостенко, П.Ф. Кулинич, Р.І. Марусенко, А.М. Мірошниченко, В.Л. Мунтян, В.В. Носік, І. Семчик, В.М. Правдюк, А.І. Ріпенко, М.В. Шульга та інші вчені.

Узагальнено можна виокремити основні напрями наукових досліджень, у яких у тому чи іншому аспекті розглядаються питання і проблеми законодавчого забезпечення планування земель на місцевому, регіональному і національному рівнях, а саме: а) планування територій як функція державного управління у сфері використання і охорони земель [1, с. 15-27]; б) планування як функція державного регулювання земельних відносин у ринкових умовах [2, с. 349-357]; в) як складова організаційно-правових заходів адміністративно-територіального устрою [3, с. 7073]; г) як функціонально-правове забезпечення формування і розвитку поселенської мережі [4, с. 224-227, 5, с. 50-59]; д) як основа формування національної екологічної мережі [6, с. 67-74].

Водночас в українській науці земельного права не було проведено комплексного і системного дослідження еволюції, стану, тенденцій і перспектив законодавчого забезпечення планування земель у механізмі правового регулювання земельних відносин, а відтак залишаються науково не доведеними можливі юридичні моделі планування земель і територій в сучасних умовах, у яких були б визначені основоположні засади планування земель та територій, окреслені об'єкти, суб'єкти і зміст планування земель у межах територій, інституційно-функціональне забезпечення планування земель та інші правові, містобудівні, екологічні, соціальні аспекти планування земель.

З огляду на окреслені теоретичні і практичні проблеми планування земель та сучасний стан наукових розробок мета цієї статті полягає у тому аби розкрити еволюцію, сучасний стан, тенденції і перспективи законодавчого забезпечення планування земель у механізмі правового регулювання земельних відносин і на цій основі сформулювати теоретичні висновки та практичні рекомендації за темою дослідження.

Починаючи з грудня 1990 року в Україні було прийнято чимало законодавчих і нормативно-правових актів, спрямованих на забезпечення планування земель у умовах реформування земельних відносин. Системний аналіз прийнятих у різні роки проведення земельної реформи земельного законодавства дозволяє визначити декілька етапів формування та розвитку законодавства з питань планування у сфері використання земель, здійснення прав на земельні ділянки, державного регулювання земельних відносин, раціонального використання і охорони земель.

У перших законах, прийнятих у 1990-1991 роках, були закладені правові основи планування у сфері використання та охорони земель з метою розбудови нової економічної системи на основі плюралізму форм власності і господарювання, насамперед, у сільському господарстві, запровадження ринкових відносин у економіку, зміну загальних засад управління народним господарством. Так, наприклад, у ст. 11 закону Української РСР «Про економічну самостійність Української РСР» від 03 серпня 1990 року [7] передбачалось, що державне управління економікою повинно забезпечити поступовий перехід до ринкової економіки, розробку, фінансування та реалізацію загальнонаціональних програм, раціональні пропорції використання національного доходу, що забезпечують ефективний соціальний і економічний розвиток республіки, створення рівних можливостей для розвитку всіх форм підприємницької діяльності та свободи у виборі методів господарювання тощо. За цим законом рішення органів місцевого самоврядування були обов'язковими для всіх суб'єктів на території ради. З прийняттям ВР Української РСР Постанови «Про земельну реформу» [8] та ЗК Української РСР від 18 грудня 1990 року [9] вся земля була оголошена об'єктом земельної реформи, що зумовило до необхідності планування земель. Проте у першій редакції ЗК Української РСР планування земель не мало окремого законодавчого вираження і відповідно юридичного значення у правовому регулюванні земельних відносин. У цьому законі були закріплені лише деякі нормативні положення, які у деякій мірі можна віднести до планування земель таких категорій, як землі населених пунктів та землі сільськогосподарського призначення. Зокрема, у ст. 63-65 загаданого ЗК України було передбачено, що використання земель міст, селищ та сіл має здійснюватися відповідно до проектів планіровки і забудови населених пунктів і планів земельно-господарського устрою. Причому такі документи, а також Генеральні плани населених пунктів та схеми промислових вузлів, згідно ст. 15 закону УРСР «Про охорону навколишнього природного середовища» від 25 червня 1991 року [10], повинні були затверджуватись місцевими радами. Водночас планування використання земель сільськогосподарського призначення повинно було здійснюватись в порядку землеустрою шляхом розробки прогнозів державної і регіональної програм використання та охорони земель, складання схем землеустрою, розробку і затвердження проектів землеустрою тощо.

Наведені вище законодавчі положення щодо планування земель не були реалізовані у практиці правового регулювання земельних відносин, оскільки через півтора року цей кодекс законом ВР України від 13 березня 1992 року було викладено у новій редакції, проте істотних змін у законодавчому забезпеченні планування земель не відбулось і тому в основу планування використання земель сільськогосподарського призначення були покладені програми, схеми та проекти землеустрою, а земель населених пунктів проекти планіровки та забудови населених пунктів.

Паралельно з розробкою і прийняттям ВР України ЗК України та інших законів з питань регулювання земельних відносин було розпочато підготовку проектів законів з питань містобудування, оскільки для вирішення комплексу питань, пов'язаних з правовим режимом земель населених пунктів, приміських зон, використання земель інших категорій недостатньо було норм ЗК України. Тому 16 листопада 1992 року ВР України прийняла закон «Про основи містобудування» [11], у першій редакції якого не йшлося безпосередньо про планування як функцію державного регулювання відносин у сфері містобудування, а були закріплені положення щодо прогнозування і програмування розвитку територій, розробку містобудівної документації, зокрема Генеральних планів населених пунктів, а також передбачалось регулювання земельних відносин відповідно до земельного законодавства. При цьому у ст. 21 цього закону були встановлені правові вимоги і правила щодо визначення територій та використання земель для містобудівних потреб відповідно до містобудівної документації та планів земельно-господарського устрою, використання власниками землі і землекористувачами своїх земельних ділянок до моменту їх вилучення (викупу) для містобудівних потреб, переважного права сільських, селищних, міських рад на викуп земель, будівель, споруд, передбачених затвердженою містобудівною документацією для розвитку населених пунктів та інших громадських потреб тощо. Як бачимо, у цьому законі вперше визначається юридична природа планувальної діяльності органів місцевого самоврядування та юридичне значення розробленої і затвердженої містобудівної документації, яка надає переважне право органам місцевого самоврядування на викуп земельних ділянок для громадських потреб населених пунктів. Проте у ЗК України таких правил не було закріплено, внаслідок чого між цими законами з'явились колізії, які упродовж тривалого часу існували у земельному та містобудівному законодавстві і продовжують існувати й тепер. У таких законодавчих умовах органи державної влади та місцевого самоврядування здійснювали планування земель порядку землеустрою відповідно до норм ЗК України та інших законів і підзаконних нормативних актів.

З прийняттям в червні 1996 року Конституції України розпочався новий етан формуванні законодавчої бази для планування земель, оскільки у Основному законі держави були закріплені основоположні засади та нормативні імперативи щодо права власності на землю Українського народу, охорони землі як основного національного багатства, гарантування права власності на землю громадянам, юридичними особам і державі, а також нормативні положення щодо планування земель у межах території України, адміністративно-територіальних одиниць, визначення функцій і повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування у сфері планування територій, використання і охорони природних ресурсів тощо.

З метою подолання законодавчих колізій у плануванні використання та охорони земель і узгодження норм закону України «Про основи містобудування» та ЗК України у лютому 2000 року ВР України прийняла закон «Про планування і забудову територій» [12], у якому були встановлені правові, організаційні основи планування і забудови та іншого використання територій щодо забезпечення сталого розвитку територій. У цьому законі було сформульовано визначення поняття «територія», «планування територій», «об'єкти планування», «суб'єкти планування», закріплено основні завдання планування і забудови територій, передбачено організацію, форми та порядок планування територій на загальнодержавному, регіональному і місцевому рівнях, визначено правовий режим забудови територій та здійснення прав на земельні ділянки, закріплено нормативне регулювання забудови територій шляхом розробки регіональних і місцевих правил забудови, встановлено підстави юридичної відповідальності за норушення законодавства у сфері містобудування.

Науково-теоретичний аналіз змісту закріплених у цьому законі правових принципів та нормативних положень щодо планування і забудови територій показує, що прийняття такого закону можна розцінювати як прогресивний крок у розвитку системи правового регулювання земельних, екологічних, майнових та інших відносин у межах і за межами населених пунктів на дещо інших методологічних засадах порівняно з принципами і нормами чинного на той час ЗК України щодо здійснення планування у правовому регулюванні земельних відносин на основі поділу земель на категорії за основним цільовим призначенням шляхом розробки прогнозів, програм використання і охорони земель, розробки і затвердження проектів землеустрою. земельний планувальний юридичний законодавство

Зокрема, за цим законом об'єктами планування визнаються територія України, території адміністративно-територіальних оди ниць або їх частини чи окремі земельні ділянки. При цьому територія не ототожнюється із землею чи земельними ділянками, як об'єктами суспільних правовідносин, а розглядається як частина земної поверхні у визначених межах (кордонах) з властивим їй географічним положенням, природними та створеними діяльністю людей умовами та ресурсами, а також з повітряним простором та розташованими під нею надрами. Саме тому планування територій було визначено у законі як процес регулювання використання територій, який полягає у створенні та впровадженні містобудівної документації, ухваленні та реалізації відповідних рішень. Цим законом передбачалось, що саме на основі планування території мали б вирішуватись завдання щодо обґрунтування розподілу земель за цільовим призначенням та використання територій для містобудівних потреб, обґрунтування та встановлення режиму раціонального використання земель та забудови територій, на яких передбачена перспективна містобудівна діяльність, визначення, вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб на основі містобудівної документації в межах, визначених законом. Відповідно до статті 3 закону України «Про планування і забудову територій», вилучення (викуп) і надання земельних ділянок для містобудівних потреб приймаються в межах, визначених законом відповідно до містобудівної документації за погодженням з спеціально уповноваженими органами з питань містобудування та архітектури.

Проте наведені вище нормативні приписи закону «Про планування і забудову територій» не узгоджувались з нормами чинного на той час ЗК України, за яким вся земля в межах території України за основним цільовим призначенням була поділена на сім категорій. При цьому згідно ч. 4 ст. 2 названого закону, віднесення земель до відповідних категорій і переведення їх з однієї категорії до іншої провадилось органами, які приймали рішення про передачу цих земель у власність або надання їх у користування, а в інших випадках органами, які затверджували проекти землеустрою і приймали рішення про створення об'єктів природоохоронного, оздоровчого, історико-культурного та іншого призначення.

Порівнюючи зміст нормативних вимог закону «Про планування і забудову територій» із змістом норм ЗК України щодо поділу земель на категорії за основним цільовим призначенням не важко побачити, що з прийняттям першого закону не були усунуті законодавчі колізії у правовому регулюванні нланування використання та охорони земель, негативно впливало на використання природно-ресурсного, людського, економічного, інвестиційного та іншого потенціалу територій.

У прийнятому 25 жовтня 2001 року новому ЗК України [13] зроблена спроба усунути існуючі законодавчі колізії щодо нланування використання та охорони земель шляхом закріплення нормативних вимог про врахування містобудівної документації у віднесенні земель до тієї чи іншої категорії відповідно до основного цільового призначення, вирішення питань щодо здійснення права власності та інших прав на земельні ділянки, забезпечення раціонального використання і охорони земель різних категорій. Зокрема, у структурі ЗК України було виокремлено главу 30 «Планування використання земель», норми якої визначали порядок встановлення меж адміністративно-територіальних одиниць, а також закріплювали вимоги щодо нланування використання земель на основі програм і прогнозів, природно-сільськогосподарського районування, використання земель населених пунктів на основі зонування територій сіл, селищ, міст.

Очевидним є той факт, що на початку 2002 року на законодавчому рівні в Україні були зроблені конкретні спроби дещо но-новому підійти до правового регулювання земельних відносин шляхом закріплення у нормах законів нових засад, методів впливу на учасників земельних відносин з огляду зміни у структурі і характері земельних відносин за наслідками проведення земельної реформи. Проте аналіз змісту норм інших розділів цього кодексу, зокрема, глави 31 «Землеустрій» показує, що у новому ЗК України закріплюється стара концепція нланування у сфері використання та охорони земель різних категорій шляхом розробки і затвердження землевпорядної документації.

З огляду на ці та інші чинники у лютому 2002 року ВР України прийняла закон «Про Генеральну схему нланування території України» [14]. У затвердженій цим законом Генеральній схемі нланування території України було визначено основі напрямки та заходи щодо подолання названих негативних наслідків у використанні територій, що не може не впливати на визначення правового режиму земель у межах території України. Проте у ЗК України відсутні нормативні положення, які б передбачали виконання вимог закону щодо Генеральної схеми нланування території України. Як бачимо, закріплена у ЗК України концепція нланування використання земель знову ж таки не узгоджується з концепцією нланування територій у межах кордонів України, адміністративно-територіальних одиниць.

Підтвердженням сказаному може бути факт прийняття ВР України закону України «Про землеустрій» від 22 травня 2003 року [15], у якому нланування використання та охорони земель має здійснюватися на основі цільового призначення земель, тобто використання земельної ділянки за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством норядку. Науково-правовий аналіз змісту норм цього закону показує, що його норми не узгоджувались із чинним законом України «Про нланування і забудову територій» не лише у вимогах щодо норядку визначення цільового призначення земельних ділянок з врахуванням містобудівної документації, а й у частині форм нланування територій і земель, видів планувальної документації та її юридичного значення для визначення правового режиму земель, нланування функціонального використання земель в умовах просторового і галузевого нланування територій. Аби усунути названі недоліки законодавства, законом України «Про внесення змін до яких законодавчих актів України щодо спрощення норядку набуття прав на землю» від 05 листопада 2009 року до ЗК України були внесені зміни і доповнення, відповідно до яких встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок має здійснюватися з врахуванням містобудівної документації [16].

З метою подолання законодавчих розбіжностей у нормативному забезпеченні нланування земель і територій у лютому 2011 року було прийнято закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» [17], за яким закон України «Про нланування і забудову територій» втратив чинність. У новому законі були закріплені інші засади нланування територій, а також встановлені заборони на здійснення прав на земельні ділянки за відсутності необхідної містобудівної документації. При цьому нланування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій, детальних планів територій, їх оновлення та внесення змін до них. Згідно н. 3 статті 24 цього закону, у разі відсутності плану зонування або детального плану території, передача (надання) земельних ділянок із земель державної і комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Також забороняється зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території. Водночас за ст. 20 ЗК України встановлення і зміна цільового призначення земель здійснюється за проектами землеустрою щодо їх відведення в норядку, передбаченому ЗК України та законом України «Про землеустрій». Порівняльний аналіз змісту нормативних положень названих трьох законів показує, що у них закріплені різні юридичні моделі нланування земель відповідно до основного цільового призначення за проектами землеустрою та нланування функціонального використання земель на основі містобудівної документації, що негативно впливає на вирішення практичних питань і проблем розвитку територій, забудови земель у межах і за межами населених пунктів, здійснення права державної і комунальної власності на землю тощо.

З огляду на існуючі негативні тенденції у законодавчому забезпеченні нланування земель Уряд України розробив і вніс на розгляд ВР України проект закону України «Про внесення змін до закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» № 6403 від 21 квітня 2017 року [18], у якому запропоновано нову концепцію нланування земель і територій на основі просторового нланування. При цьому просторове нланування пропонується розглядати як сукупність дій органів місцевого самоврядування та виконавчої влади щодо визначення територій для розселення, місць застосування праці, відпочинку та оздоровлення, інженерно-транспортної інфраструктури, інших об'єктів шляхом розроблення, затвердження документації з просторового нланування та дотримання її рішень. Вимоги документації з просторового нланування, проектні рішення, план заходів з реалізації документації з просторового нланування на відповідному рівні, порядок реалізації рішень Генеральної схеми є обов'язковими для виконання всіма суб'єктами містобудування.

Позитивно сприймаючи намагання Уряду України змінити існуючі законодавчі положення щодо нланування земель і територій на основі просторового нланування, варто зазначити, що внесення запропонованих змін до закону «Про регулювання містобудівної діяльності» не вирішує системної проблеми щодо нланування земель за основним цільовим призначенням відповідно до вимог чинного ЗК України та функціонального використання земель на основі просторового нланування територій. Тому вбачається за доцільне у цьому законопроекті передбачити одну юридичну модель нланування земель не лише для містобудівної діяльності, а й для інших потреб економічного, екологічного, соціального, демографічного, оздоровчого, природно-заповідного та іншого характеру.

Резюмуючи, можна зробити загальний висновок про те, що з проголошенням землі об'єктом земельної реформи в Україні відбувалось поступове формування законодавства з питань нланування територій, земель різних категорій, норми яких закріплювали різні правові моделі здійснення нланування на кожному етані земельної реформи. В ретроспективному плані законодавче забезпечення нланування територій і використання та охорони земель відповідно до містобудівної документації, схем нланування територій і проектів землеустрою здійснювалось у декілька етанів, кожний з яких характеризується своїми особливостями.

Проведений науковий аналіз сучасного стану законодавчого забезпечення нланування земель показує, що у чинному земельному і містобудівному законодавстві закріплені правові моделі нланування земель і нланування територій, які не забезпечують універсальності нланування у сфері використання земель і не створюють єдності у підходах до забезпечення здійснення прав на землю та правового регулювання земельних відносин.

Відтак потребують подальшого наукового пошуку теоретичні і практичні питання щодо законодавчого забезпечення нланування земель в умовах децентралізації владних функцій у сфері державного регулювання земельних відносин, у здійсненні прав на земельні ділянки, у правовому регулюванні земельних відносин, проведенні систематизації і кодифікації містобудівного і земельного законодавства з врахуванням вимог і зобов'язань відповідно до Угоди про асоційоване членство України у ЄС.

Література

1. Андрейцев В.І. Правовий режим землі як основного національного багатства (коментар до ч. 1 ст. 1 Земельного кодексу України / В.І. Андрейцев // Законодавство України: Науково-практичні коментарі. К.: Укр.інф.-нрав. Центр, 2002. № 4. С. 15 27.

2. Носік В.В. Право власності на землю Українського народу: Монографія / В.В. Носік. Юрінком Інтер, 2006. С. 349 357.

3. Кубах С.М. Організація територіального нланування на сучасному етані розвитку земельних відносин / С. Кубах // Землевпорядний вісник. 2001. № 4. С. 70 73.

4. Ущаповська О.І. Правові нроблеми нланування розвитку сільської поселенської мережі / О.І Ущановська // Правові проблеми розвитку сільських територій України: Матеріали Круглого столу, присвячені пам'яті відомого вченого-правознавця, члена-кореспондента НАН України, академіка НАПрН України В.І. Семчика, (м. Київ, 9 грудня 2015 року) Київ, Видавництво «Прінт-Сервіс», 2015. С. 224-227.

5. Єрмоленко В.М. Особливості формування категорії «сталий розвиток сільських територій» / В.М. Єромленко // Науковий вісник НУБіП України. Вин.156. 2010. С. 50-59.

6. Єлькін С.В. Правове забезпечення ландшафтної організації території / В.В. Єлькін // Ученые заниски Таврического национального университета им. В.И. Вернадского. Серия «Юридические науки». 2013. Том 26 (65). № 1. С. 67 74.

7. Відом. Верх. Ради УРСР. - 1990.№34. Ст. 499.

8. Відом. Верх. Ради УРСР. - 1991.№10. Ст. 100.

9. Відом. Верх. Ради УРСР. 1990.№ 10. Ст. 98.

10. Відом. Верх. Ради УРСР. 1991. № 41. Ст. 456.

11. Відом. Верх. Ради України. 1992. №52. Ст. 683.

12. Відом. Верх. Ради України. - 2000. №31. Ст. 250.

13. Відом. Верх. Ради України. - 2002. №3-4. Ст. 27.

14. Відом. Верх. Ради України. 2000. №31. Ст. 250.

15. Відом. Верх. Ради України. 2003. №36. Ст. 282.

16. Відом. Верх. Ради України. - 2010. №5. Ст. 40.

17. Відом. Верх. Ради України. - 2011. №34. Ст. 343.

18. Офіційний веб-портал Верховної Ради України.

Размещено на Allbest.ru