Адміністративно-правове забезпечення державно-приватного партнерства в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Кабінет Міністрів України

Національний університет біоресурсів і природокористування України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Адміністративно-правове забезпечення державно-приватного партнерства в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Сатановська Марія Анатоліївна

Київ - 2015

Анотація

Дисертацію присвячено дослідженню адміністративно-правового забезпечення державно-приватного партнерства в Україні та пошуку шляхів його удосконалення на основі ефективної організаційної структури взаємодії органів влади, бізнесу, інститутів громадського суспільства, представників експертного середовища. У дисертаційній роботі висвітлено ряд наукових теорій щодо сутності державно-приватного партнерства, проаналізовано низку вітчизняних та зарубіжних нормативно-правових актів з цього питання, розкрито сутність і зміст адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства. Проаналізовано повноваження державних органів у сфері державно-приватного партнерства і визначено коло суб'єктів його безпосереднього забезпечення.

У дисертаційному дослідженні узагальнено передовий зарубіжний досвід адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства та запропоновано зміни до низки нормативно-правових актів, що регулюють такі відносини. Наведено цілі та хронологію поліпшення якості системи державного управління державно-приватного партнерства, запропоновано посилення координаційної ролі уповноваженого органу з питань державно-приватного партнерства в частині його взаємодії з галузевими міністерствами та іншими органами виконавчої влади та створення державної організації «Агентство державно-приватного партнерства».

Ключові слова: державно-приватне партнерство, державні та приватні партнери, адміністративно-правові відносини, інститут адміністративно-правового забезпечення державно-приватного партнерства, адміністративна відповідальність, адміністративний договір, система державних органів у сфері державно-приватного партнерства, Концепція розвитку державно-приватного партнерства в Україні, Стратегія розвитку державно-приватного партнерства в Україні, Агентство державно-приватного партнерства.

Аннотация

Диссертация посвящена исследованию административно-правового обеспечения государственно-частного партнерства в Украине и поиска путей его совершенствования на основе эффективной организационной структуры взаимодействия органов власти, бизнеса, институтов гражданского общества, представителей экспертной среды. В диссертационной работе освещен ряд научных теорий относительно сущности государственно-частного партнерства, проанализирован ряд отечественных и зарубежных нормативно-правовых актов по этому вопросу, раскрыта сущность и содержание административно-правовых отношений в сфере государственно-частного партнерства. Исследованы место и роль государственного партнера в отношениях государственно-частного партнерства, а также проведен анализ правового положения государства в иерархии такого партнерства. В диссертационном исследовании обобщен передовой зарубежный опыт административно-правового регулирования в сфере государственно-частного партнерства и предложены изменения в ряд нормативно-правовых актов, регулирующих такие отношения.

В работе проанализированы полномочия государственных органов в сфере государственно-частного партнерства и определен круг субъектов его непосредственного обеспечения. Установлено, что административно-правовой статус субъектов публичной администрации в сфере государственно-частного партнерства урегулирован частично, содержит определенные несогласованности по отраслевой подчиненности, дублирование функций, оставляя без внимания вопросы ответственности таких органов публичного управления. Указаны проблемы применения государственно-частного партнерства на местном уровне, а также его преимущества развития.

Определена необходимость утверждения постановлением Кабинета Министров Украины общегосударственной Программы развития государственно-частного партнерства в Украине или на региональном уровне областными государственными администрациями - региональной Программы. Проанализирован административно-правовой статус организаций, способствующих развитию государственно-частного партнерства в Украине, в том числе тем, которым делегированы государственные функции.

Доказано, что для успешного развития партнерства необходима не только четко определенная законодательная база, важным элементом является наличие институциональной инфраструктуры для обеспечения функционирования и практической деятельности.

Проведен структурный анализ положений проекта Стратегии развития государственно-частного партнерства и наведен ряд предложений и задач, целей и этапов внедрения такой Стратегии. Обоснована целесообразность разработки и после утверждения соответствующей Стратегии принятия Плана действий по выполнению Стратегии. Предложена собственная структура соответствующего Плана действий, которая включает мероприятия, ответственных исполнителей, сроки и ожидаемые результаты.

Акцентировано внимание на необходимости создания общегосударственных программ в сферах инфраструктуры, таких как транспортная, здравоохранение, образование и т.д., что в первую очередь требует инвестиционного вмешательства. Автором предложена структура государственной долгосрочной программы «Программа развития государственно-частного партнерства в сфере здравоохранения на соответствующий период».

Доказано, что организационная структура государственно-частного партнерства обязательно должна включать создание административного координатора для планирования и координации соответствующих проектов в сотрудничестве с другими министерствами, правительственными структурами и органами местной власти.

Приведены цели и хронология улучшения качества системы государственного управления государственно-частного партнерства, предложено усиление координационной роли уполномоченного органа по вопросам государственно-частного партнерства в части его взаимодействия с отраслевыми министерствами и другими органами исполнительной власти и создание государственной организации «Агентство государственно-частного партнерства».

Акцентировано внимание на том, что в системе государственно-частного партнерства важным является обеспечение подготовки кадров для управления, оценки, подготовки проектов на региональном и местном уровнях, организация обучения и осуществление информационного обеспечения, а также реализация максимально эффективных коммуникационных связей, преодоления информационных барьеров течение всего цикла создания и внедрения института государственно-частного партнерства в Украине.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственные и частные партнеры, административно-правовые отношения, институт административно-правового обеспечения государственно-частного партнерства, административная ответственность, административный договор, система государственных органов в сфере государственно-частного партнерства, Концепция развития государственно-частного партнерства в Украине, Стратегия развития государственно-частного партнерства в Украине, Агентство государственно-частного партнерства.

Summary

Thesis deals with the administrative and legal framework of public-private partnership in Ukraine and finding ways to improve on the basis of an effective organizational structure interaction of government, business, civil society institutions, representatives of the expert community. The paper highlights a number of scientific theories about the nature of public-private partnerships, analyzed a number of domestic and foreign legal acts on this matter, essence and content of the administrative and legal relations in the field of public-private partnerships. The paper analyzes the powers of public authorities in the field of public-private partnership and the circle of his immediate business software. The dissertation summarizes the best international experience of administrative and legal regulation in the field of public-private partnerships and proposed amendments to a number of legal acts regulating such relations. Shows goals and a timeline of improving the quality of public administration system of public-private partnerships proposed strengthening coordination role of the authorized body on public-private partnership in terms of its interaction with line ministries and other bodies of executive power and the creation of public organization «Agency of public-private partnership».

Key words: public-private partnerships, public and private partners, administrative and legal relations, institute administrative and legal support public-private partnerships, administrative responsibility, administrative contract, system of government in a public-private partnership, Concept of Public-Private Partnership in Ukraine, Development Strategy of Public-Private Partnership in Ukraine, Agency of public-private partnership.

1. Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. Одним із ключових механізмів розвитку інфраструктури національної економіки, підвищення стандартів життя населення, поліпшення бізнес-клімату та інвестиційного середовища, визначених в якості пріоритетних завдань соціально-економічного розвитку України Програмою економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», виступає державно-приватне партнерство (далі - ДПП). Механізм ДПП набув значного поширення у більшості країн світу, де його поставлено у ранг одного з основних інструментів сучасного розвитку економіки. ДПП дає змогу державі та приватному сектору за рахунок об'єднання фінансових, управлінських, технологічних ресурсів отримувати взаємну вигоду, поєднуючи розв'язання суспільно значущих завдань соціально-економічного розвитку країни з досягненням інтересів бізнесу і держави.

Міжнародний досвід вказує на три основні етапи розвитку ДПП в країні - підготовка, впровадження, удосконалення. Етап підготовки передбачає вивчення міжнародного досвіду, аналіз нормативно-правового регулювання, визначення конфігурації державної політики у сфері ДПП. Етап впровадження - формування нормативно-правової бази ДПП, розробку методичного забезпечення, створення спеціально уповноваженого органу, розширення сфери застосування ДПП тощо. Етап удосконалення характеризується зростанням активності у сфері ДПП та підвищенням рівня складності проектів ДПП і передбачає подальше удосконалення нормативно-правового, методичного та організаційного забезпечення ДПП.

Розвиток ДПП в Україні проходить етап впровадження, який характеризується наявною нормативно-правовою базою ДПП, методичним забезпеченням, але відсутністю системного підходу до адміністративно-правового регулювання розвитку ДПП. На сьогодні актуалізуються питання призначення, завдань та функцій адміністративно-правового регулювання, основних меж його впливу на відносини державного та приватного партнерів. Державна політика у сфері ДПП характеризується непослідовністю, відсутністю систематичних кроків у напрямі формування умов розвитку ДПП, нечіткістю визначення функцій органів державної влади, залучених до розвитку ДПП, неефективною координацією діяльності відповідних державних органів. У зв'язку з цим, проведення комплексного дослідження адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні є доцільним та сприятиме розвитку адміністративного права в нашій країні та вирішенню практичних питань щодо вдосконалення функціонування ДПП на інституційному рівні.

Науково-теоретичним підґрунтям дисертаційного дослідження стали праці відомих українських вчених-правників у галузі адміністративного права: В.Б. Авер'янова, І.В. Арістової, А.І. Берлача, Ю.П. Битяка, Л.Р. Білої, В.К. Гіжевського, С.Т. Гончарука, П.В.Діхтієвського, С.В. Ківалова, В.К. Колпакова, В.І. Курила, Є.В. Курінного, О.І. Харитонової, Ф.Д. Фіночко.

Окремим аспектам адміністративно-правового регулювання економічної діяльності держави були присвячені дисертації М.Л. Бєлкіна, О.М. Вінник, О.Д. Сиротюка, П.І. Шилепницького, думки яких знайшли своє відображення у положеннях даного дослідження.

Також у роботі використано наукові здобутки дослідників з питань ДПП у галузі господарського та інвестиційного права, економіки, наук з державного управління та інших галузей: Н.В. Безбах, Л.Л. Гриценка, Н.Г. Дудко, В.М. Єрмоленка, І.В. Запатріної, В.П. Жук, Г.Л. Знаменського, П.І. Надолішнього, О.В. Пильтяя, В.І. Семчика, Т.Д. Сіташ, О.Е. Сімсон, та ін.

У ході виконання дисертаційної роботи було взято до уваги праці іноземних дослідників з питань ДПП: Д.М. Амунца, Е. Аткінсона, А.В. Белицької, В.Г. Варнавського, В.А. Кабашкина, Д.О. Лимарєвої, В.А. Міхєєва, В. Ребока та ін. Проте застосування їх наукових розробок потребує методологічних уточнень, узгоджень та адаптації до особливостей ДПП в Україні.

Здобутки вітчизняних та зарубіжних вчених стали підґрунтям для подальшого удосконалення й формування адміністративно-правового середовища ДПП в Україні.

Незважаючи на вагомий внесок науковців у розробку теоретичних і практичних засад партнерського співробітництва, варто зазначити, що дослідження адміністративно-правового регулювання ДПП висвітлювалось лише у загальних рисах в окремих підручниках, монографіях, а також наукових статтях економічного спрямування. З позиції адміністративного права ці питання не порушувались.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертації безпосередньо пов'язана з адміністративно-правовими аспектами програми наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України за темою «Розробка концепції правового регулювання сталого розвитку сільських територій» (номер державної реєстрації 0109U003356).

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розроблення теоретичних засад та практичних пропозицій і рекомендацій з питань адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні.

Для досягнення поставленої мети було визначено такі задачі:

-дослідити теоретичні засади ДПП, визначити поняття «державно-приватне партнерство» як предмет адміністративно-правового регулювання та його характерні ознаки;

-розкрити сутність та зміст адміністративно-правових відносин у сфері ДПП;

-визначити функції та місце державного партнера у відносинах ДПП і провести аналіз його адміністративно-правового становища;

-охарактеризувати стан та позитивний досвід адміністративно-правового забезпечення ДПП у зарубіжних країнах, запропонувати шляхи щодо його застосування в Україні;

-висвітлити адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації в сфері ДПП та проаналізувати їх повноваження;

- визначити адміністративно-правові засади громадських ініціатив у сфері ДПП;

- окреслити концептуальні положення та пріоритети стратегічного розвитку ДПП шляхом структурного аналізу відповідних нормативно-правових актів;

-розробити і сформувати практичні рекомендації та шляхи щодо здійснення адміністративно-правового забезпечення у сфері ДПП.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у сфері адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні.

Предмет дослідження становить адміністративно-правове забезпечення ДПП в Україні.

Методи дослідження. Теоретичною та методологічною основою дисертаційного дослідження стало використання загальнонаукових і спеціальних методів. Для досягнення поставленої мети і розв'язання зазначених задач було використано такі методи: метод комплексного аналізу - для вивчення сучасних підходів до вирішення проблем адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні (підрозділи 1.1, 1.2); історико-правовий та порівняльно-правовий методи застосовувались при дослідженні та аналізі практики адміністративно-правових та інституційних механізмів застосування і підтримки ДПП в зарубіжних економічно розвинених країнах (підрозділи 1.1, 1.3); системно-структурний метод - для характеристики системи органів, а також опису структури для побудови концептуальної та стратегічної моделі розвитку ДПП (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3); формально-юридичний (догматичний) - для з'ясування ієрархічного співвідношення між окремими нормативно-правовими актами з урахуванням їх юридичної сили, зокрема тих актів, що регулюють відносини ДПП та визначають правовий статус державних органів, які мають певні повноваження у сфері такого співробітництва (підрозділи 1.2, 2.1, 3.1), наведений метод було використано і в ході пошуку шляхів удосконалення адміністративно-правового регулювання сфери ДПП для покращення зв'язку між нормами права, який робить можливим їх ефективне виконання (підрозділи3.1, 3.2); монографічний (при вивченні літературних джерел, законодавчих чи інших підзаконних актів); статистичний застосовувався при аналізі сучасного стану реалізації проектів ДПП (підрозділи 1.1, 1.2, 3.2).

Інформаційно-довідковою базою дослідження є законодавчі та підзаконні акти України, міжнародні документи, аналітичні та статистичні матеріали Міністерства економічного розвитку і торгівлі України (далі - Мінекономрозвитку), інших органів державної влади та органів місцевого самоврядування, наукові праці вітчизняних і зарубіжних науковців та фахівців з питань забезпечення ДПП, періодичні видання, ресурси мережі Internet, результати особистих досліджень автора.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертаційна робота є самостійним комплексним науковим дослідженням адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні, яке спрямоване на формування нових та вдосконалення існуючих категорій і понять, пошук ефективних правових механізмів здійснення управлінського впливу держави на досліджувану галузь, а також внесення обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення діючого законодавства України у сфері забезпечення ДПП з урахуванням світового досвіду.

У результаті проведеного дослідження отримано наукові результати, сформульовано низку положень і висновків, що містять наукову новизну та виносяться на захист:

вперше:

-обґрунтовано необхідність виділення в системі адміністративного права України інституту адміністративно-правового забезпечення ДПП, під яким розуміється сукупність правових норм, що здійснюють правове регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі реалізації адміністративно-розпорядчого і адміністративно-договірного впливу держави на учасників у сфері ДПП;

-визначено сутність адміністративно-правових відносин у сфері ДПП, що становлять суспільні відносини, які ґрунтуються на нормах адміністративного права та полягають у правових зв'язках між юридичними і фізичними особами, з одного боку, та компетентними органами державної влади, з другого, що виникають у ході реалізації їх управлінського впливу на забезпечення ефективного функціонування проектів з розбудови інфраструктури та підвищення суспільних благ населення, шляхом поєднання паритетних партнерських стосунків та елементів влади і підпорядкування;

-сформовано поняття «державно-приватне партнерство як предмет адміністративно-правового регулювання», під яким слід розуміти правовий механізм законодавчо врегульованого співробітництва між органами державної влади та суб'єктами господарювання у формі вольових і правомірних дій, що сягають далеко за межі безпосередньої мети підприємницької діяльності у вигляді отримання прибутку і являють собою вагомі соціально-економічні зрушення та виражаються за допомогою застосування договірних форм, зокрема таких, які мають ознаки цивільно-правового, управлінського характеру;

-обґрунтовано доцільність створення державної установи «Агентство державно-приватного партнерства» при Мінекономрозвитку, метою діяльності якої має бути процес підготовки, реалізації та моніторингу проектів ДПП на рівні центральних та місцевих органів виконавчої влади;

удосконалено:

-поняття державного партнера у Законі України «Про державно-приватне партнерство» шляхом його конкретизації, зокрема такими партнерами з боку держави мають бути органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування;

-функції держави як партнера в проектах ДПП, зокрема: законодавчого регулювання, координування, стимулювання, контролю та водночас можливості виступати специфічним бізнес-партнером;

-структура положень проекту Стратегії розвитку ДПП в Україні та запропоновано низку пропозицій до завдань, цілей та етапів запровадження такої Стратегії, зокрема, вдосконалення процедури реалізації проектів ДПП з інституційної сторони шляхом проведення постійного моніторингу поточного стану реалізації кожного проекту на всіх рівнях;

дістало подальшого розвитку:

-визначення поняття адміністративно-правового статусу суб'єктів публічної адміністрації в сфері ДПП, під яким розуміється сукупність прав, повноважень, обов'язків та відповідальності суб'єктів публічної адміністрації (державних органів та органів місцевого самоврядування) у формі договірного співробітництва між державними та приватними партнерами в публічних інтересах, закріплених нормами адміністративного права;

-запропонована структура плану дій з виконання Стратегії розвитку ДПП в Україні, який включає заходи, відповідальних виконавців, строки та очікувані результати;

-визначено напрями упорядкування законодавства, що регулює відносини ДПП на центральному та на місцевому рівнях, що передбачає удосконалення Закону України «Про державно-приватне партнерство» у частині: більш чіткого визначення повноважень органів державної влади, що залучаються до проектів ДПП на всіх стадіях та рівнях; уточнення переліку сфер застосування договорів ДПП; узгодження положень зазначеного Закону з положеннями спеціальних законів, які регламентують договірні відносини держави і приватного сектора у сфері концесії, спільної діяльності, оренди та інші, шляхом внесення відповідних змін до підзаконних актів сфери ДПП з метою зняття регуляторних бар'єрів для розвитку ДПП в Україні та стимулювання інвестицій;

-наголошено на необхідності формування інформаційного простору підтримки взаємодії всіх заінтересованих сторін у реалізації проектів ДПП на основі використання сучасних інформаційних інструментів і комунікативних технологій (організація навчання та здійснення інформаційного забезпечення, реалізація максимально ефективних комунікаційних зв'язків; інформаційний супровід прийняття управлінських рішень щодо реалізації проектів ДПП).

Практичне значення одержаних результатів полягає у можливості використання висновків дисертаційної роботи: у подальших наукових дослідженнях інституту адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні; під час нормотворчої роботи компетентних органів державної влади з метою усунення наявних у законодавстві недоліків та покращення правового регулювання механізму ДПП; у процесі правозастосування суб'єктів забезпечення ДПП.

Матеріали дисертаційного дослідження впроваджені:

-у нормотворчу діяльність Міністерства охорони здоров'я України при розробленні загальнодержавної програми «Програма розвитку державно-приватного партнерства у сфері охорони здоров'я» (довідка про впровадження від 15 грудня 2014 р. №09-08/1451/36554);

-у правозастосовну практику публічного акціонерного товариства «УКРМЕДПРОМ» під час роботи із запровадження механізму здійснення ДПП щодо об'єктів державної власності (довідка про впровадження від 30 грудня 2014р. №07/495); державним підприємством «Центр розвитку державно-приватного партнерства» під час аналізу матеріалів та вивчення перспектив реалізації проекту за механізмом ДПП (довідка про впровадження від 19 грудня 2014 р. №1152); Програми розвитку державно-приватного партнерства в Україні (USAID) при методологічній підготовці низки регіональних зустрічей Програми із основними стейкхолдерами - заінтересованими особами (довідка про впровадження від 19 грудня 2014 р. №АО 12/05/2014);

-у навчальний процес при викладанні навчальних дисциплін «Адміністративне право», «Адміністративний процес» і «Адміністративна юрисдикція в АПК» на юридичному факультеті Національного університету біоресурсів і природокористування України (акт впровадження від 05 січня 2015р.).

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано автором особисто та становить самостійну розробку обраної теми. Основні положення роботи, її висновки та пропозиції, які визначають наукову новизну та виносяться на захист, сформульовані та обґрунтовані дисертантом особисто.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації пройшли апробацію на міжнародних, всеукраїнських і міжрегіональних наукових конференціях, семінарах, форумах та «круглих столах», серед яких: «Держава і право в умовах глобалізації: реалії та перспективи» (м. Дніпропетровськ, 31.04.2013р.), «Проблеми розвитку законодавства і правозастосовної практики» (м. Тернопіль, 9.05. 2013р.), «Перспективи реформування правової системи України» (м. Черкаси, 23.05. 2013 р.), «Державно-приватне партнерство у галузі охорони здоров'я України. Сьогодення та перспективи» (м. Київ, 22.10. 2013 р.), «Реформування національного та міжнародного права: перспективи і пріоритети» (м. Одеса, 17-18.01. 2014 р.), «Міжнародні та національні правові виміри забезпечення стабільності» (м. Львів, 25-26 квітня 2014 р.), «Сучасне правотворення: питання теорії та практики» (м. Дніпропетровськ, 1-2.08. 2014 р.), «Фінансовий аналіз та моделювання проектів державно-приватного партнерства» (м.Київ, 18-22 серпня 2014 р.), «Проблеми правової реформи та розбудови громадського суспільства в Україні» (м. Харків. 17-18.10. 2014 р.).

Публікації. Основні ідеї, положення та результати дисертаційного дослідження опубліковано у дев'яти наукових статтях, шість із яких - у фахових виданнях з юридичних наук в Україні, три - у зарубіжних виданнях та семи тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

2. Основний зміст роботи

Розділ 1 «Теоретико-правові основи адміністративно-правового забезпечення державно-приватного партнерства» складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню теоретичних засад ДПП та його адміністративно-правового забезпечення; проаналізовано та систематизовано існуючі погляди вітчизняних учених і досвід зарубіжних країн.

У підрозділі 1.1 «Державно-приватне партнерство як об'єкт адміністративно-правового регулювання» в контексті сучасних дослідницьких підходів проаналізовано наукові джерела та нормативно-правові акти, що розкривають сутність ДПП, а також аргументовано відсутність однозначного його формулювання. У зв'язку з тим, що ДПП має виключно економічний характер як в теоретичному, так і в практичному сенсі, автором запропоновано визначення поняття ДПП як предмета адміністративно-правового регулювання, під яким розуміється правовий механізм законодавчо врегульованого співробітництва між органами державної влади та суб'єктами господарювання у формі вольових і правомірних дій, що сягають далеко за межі безпосередньої мети підприємницької діяльності у вигляді отримання прибутку і являють собою вагомі соціально-економічні зрушення та виражаються за допомогою застосування договірних форм, зокрема таких, які мають ознаки цивільно-правового, управлінського характеру. Наведено низку характерних ознак ДПП, що зумовлюють доцільність врахування їх в Україні до спеціального правового регулювання, основними з яких є: участь держави або іншого публічного партнера; наявність спільної мети; рівноправний характер економічних відносин; субординаційні відносини державних органів за принципом «влада-підпорядкування» в частині, що стосується процедури інституціоналізації і контролю за виконанням завдань; співвідношення ресурсів, вкладів сторін та активне залучення партнерів у процес прийняття рішень; дотримання принципу справедливості.

Проаналізовано нормативно-правову базу таких відносин, що займає провідну роль у адміністративно-правовому забезпеченні ДПП. У розрізі положень Закону України «Про державно-приватне партнерство» (далі - Закон про ДПП) та прийнятих у відповідність з ним актів законодавства визначено загальну технологію українського ДПП з своїми характерними рисами.

Встановлено, що за останні чотири роки з дня прийняття рамкового Закону про ДПП в Україні немає жодного «класичного» проекту ДПП. Було здійснено спроби реалізації інфраструктурних проектів за механізмом ДПП як на загальному, так і на регіональному рівнях, однак жоден з них не дав очікуваного результату.

У підрозділі 1.2 «Завдання адміністративно-правового регулювання діяльності органів державної влади як суб'єктів державно-приватного партнерства» акцентовано увагу на вивченні суспільних відносин у сфері ДПП, які врегульовані нормами адміністративного права.

На основі аналізу наукових праць у сфері адміністративних правовідносин автором запропоновано визначення адміністративно-правових відносин у сфері ДПП як суспільних відносини, які ґрунтуються на нормах адміністративного права та полягають у правових зв'язках між юридичними і фізичними особами, з одного боку, та компетентними органами державної влади, з другого, що виникають у ході реалізації їх управлінського впливу на забезпечення ефективного функціонування проектів з розбудови інфраструктури та підвищення суспільних благ населення, шляхом поєднання паритетних партнерських стосунків та елементів влади і підпорядкування.

Наведено та охарактеризовано складові частини структури адміністративно-правових відносин у сфері ДПП. Об'єктом адміністративно-правових відносин у сфері ДПП запропоновано визначити суспільні відносини, які виникають у ході адміністративно-розпорядчої діяльності компетентних органів державної влади щодо забезпечення правових інтересів держави та приватних партнерів за механізмом ДПП. Встановлено, що основними суб'єктами адміністративно-правових відносин у сфері ДПП є учасники цих відносин, які наділені відповідними владними повноваженнями, зокрема державні партнери.

Акцентовано увагу на визначенні сутності та розмежування таких правових категорій, як «державне управління», «державне регулювання», а також «адміністративно-правове регулювання» в якості різновиду державного регулювання, що передбачено в адміністративному праві.

Досліджено функції та місце держави як партнера у відносинах ДПП. Зокрема, такими є функції законодавчого регулювання, координування, стимулювання, контролю та водночас можливість виступати специфічним бізнес-партнером. Особливе місце держави - у визначенні чіткої та обґрунтованої (реалістичної) стратегії розвитку, формуванні правового поля ДПП. На підставі аналізу правового становища держави у ієрархії партнерства ДПП запропоновано внесення змін до Закону про ДПП, зокрема до пункту першого статті 1, в якій розкривається поняття ДПП, конкретизувавши визначення державних партнерів, а саме: такими партнерами мають бути органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Окреслено форми укладання договорів, як владного прояву співпраці з приватним партнером, та акцентовано увагу на необхідності розроблення відповідних типових договорів, які можуть бути укладені в рамках ДПП. Визначено важливість передбачення у Законі про ДПП та типових договорах ДПП відповідальності сторін, в тому числі адміністративної, за будь-яке порушення його умов.

Запропоновано у системі адміністративного права виділити інститут адміністративно-правового забезпечення ДПП, під яким розуміється сукупність правових норм, що здійснюють правове регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі реалізації адміністративно-розпорядчого й адміністративно-договірного впливу держави на їх учасників у сфері ДПП.

У підрозділі 1.3 «Особливості функціонування інституцій державно-приватного партнерства в зарубіжних країнах» узагальнено досвід зарубіжних країн та на підставі результату аналізу зарубіжної практики розвитку ДПП, зокрема в частині регулювання такої співпраці органами державної влади з позицій адміністративного права, визначено, що ідея партнерства держави і бізнесу коріниться в загальному усвідомленні урядами багатьох держав стосовно необхідності делегування відповідальності щодо прийняття управлінських рішень та управління пов'язаними з цими ресурсами професійним менеджерам. Таке делегування у багатьох країнах почалося зі створення спеціальних інститутів, організаційно відокремлених від держави.

Подібні інститути залежно від законодавства різних країн існують у різних формах: агентства (наприклад, у США, Швейцарії, Нідерландах, Великобританії); державні підприємства (особливо велике їх значення у скандинавських країнах, наприклад у Швеції); акціонерні організації або державні корпорації (Італія, Нова Зеландія). Використовуючи метод порівняння, наведено декілька історій успіху адміністративного забезпечення ДПП, беручи за приклад країни близького та далекого зарубіжжя, зокрема Австралію, Великобританію, Ірландію, Канаду, Латвію, Німеччину, Польщу, Росію, Словенію, США, Францію та Хорватію.

На підставі аналізу практики адміністративно-правових та інституційних механізмів застосування та підтримки ДПП в зарубіжних економічно розвинених країнах доведено, що використання передового європейського досвіду ефективної державно-приватної взаємодії сприятиме застосуванню таких механізмів, ідеології та принципів ДПП в Україні.

Усвідомлено, що кожна країна використовує свої інструменти сприяння розвитку ДПП. Високий рівень застосування передбачає скоординовану діяльність урядів, органів державної і місцевої влади, громадського та приватного секторів. Місце держави в економічному та правовому житті й розширення сфери партнерських стосунків знайшли своє відображення у створенні спеціальних організацій у сфері спільної діяльності: агентств, центрів, акціонерних товариств, державних корпорацій і асоціацій або узагальнено - координаційних органів (підрозділів) з питань державного партнерства. Однак функції та повноваження цих органів дуже різні.

Резюмовано, що буквальне копіювання зарубіжного досвіду ДПП в українській практиці за багатьма параметрами, наприклад, за станом розвитку законодавчої бази ДПП, а також кліматичними умовами навряд чи є доцільним. Запропоновано передусім проводити в країні інституціональні перетворення, оцінюючи зарубіжний досвід у теоретичному плані.

Розділ 2 «Адміністративно-правова характеристика державних органів з питань державно-приватного партнерства» складається із трьох підрозділів та присвячений дослідженню адміністративно-правового статусу державних органів і громадських організацій у сфері ДПП.

У підрозділі 2.1 «Система органів центральної виконавчої влади у сфері державно-приватного партнерства» визначено, що адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації у сфері ДПП має бути визначений як сукупність прав, повноважень, обов'язків та відповідальності суб'єктів публічної адміністрації (державних органів та органів місцевого самоврядування) в формі договірного співробітництва між державними та приватними партнерами в публічних інтересах, закріплених нормами адміністративного права.

Наголошено, що державні органи, які виконують функції адміністративно-правового характеру, першочергово забезпечують виконання державної волі та гідності шляхом диференціації управління функціями, а також визначено, що суб'єкти відносин ДПП мають характерні кожному права й обов'язки, які слугують поставленій меті.

Досліджено систему органів, що наділені певними повноваженнями у сфері ДПП та з'ясовано, що в нормативних актах відсутня ієрархія державних органів, які регулюють відносини ДПП. Охарактеризовано завдання Кабінету Міністрів України, у зв'язку з чим стало відомо, що він є уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації, який ухвалює концептуальні рішення стосовно співробітництва між органами державної влади та бізнес-структурами на договірній основі та виступає регулюючим органом державної влади з питань ДПП. Обґрунтовано роль та функції спеціально уповноваженого органу з питань ДПП, яким є Мінекономрозвитку. Виявлено, що у системі центрального апарату уповноваженого органу з питань ДПП функціонує самостійний структурний підрозділ - Департамент інвестиційно-інноваційної політики та розвитку ДПП.

Проаналізовано функції державних органів, що можуть залучатися до регулювання відносини такого партнерства. Зокрема, такими є Державне агентство з інвестицій та управління національними проектами України, Міністерство фінансів України, Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України, Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство інфраструктури України, Державне агентство з питань науки, інновацій та інформатизації України, обласні державні адміністрації та деякі інші.

Встановлено, що адміністративно-правовий статус суб'єктів публічної адміністрації в сфері ДПП врегульований частково, містить певні неузгодженості щодо галузевої підпорядкованості, дублювання функцій, залишаючи поза увагою питання відповідальності таких органів публічного управління.

Акцентовано увагу на формах державної підтримки, які наведено у статті 18 Закону про ДПП, та встановлено, що вони є недостатніми, оскільки не дають повної інформації про способи її реалізації, що, у свою чергу, створює перешкоду для приватних партнерів, які заінтересовані у такій підтримці з боку державного партнера.

У підрозділі 2.2 «Забезпечення державно-приватного партнерства на місцевому рівні» визначено, що особлива роль органів місцевої влади у сфері ДПП передбачає проведення системної роботи щодо створення сприятливих умов для розвитку партнерської взаємодії, упровадження регіональних і місцевих програм щодо ДПП, налагодження стабільного зв'язку та узгоджених дій між органами місцевої влади, приватним і громадським секторами у вирішенні місцевих соціальних проблем на партнерських взаємовигідних засадах.

Виявлено, що в Україні сформовано підґрунтя для створення структури на рівні регіону, міста з метою розвитку державно-приватного співробітництва в ринкових умовах. Наведено проблеми застосування ДПП на місцевому рівні, а також його переваги розвитку. З'ясовано, що функції та обов'язки партнерів, які представляють приватний і державний сектори, можуть бути різними в рамках окремих проектів з надання тих чи інших суспільно важливих послуг, але загальна роль та відповідальність органів місцевої влади залишається незмінною.

Як приклад, охарактеризовано діяльність новоствореного Чернігівською обласною радою комунального підприємства «Центр державно-приватного партнерства», головною метою якого є всебічне впровадження нових форм ділового співробітництва і реалізація різноманітних проектів на основі ДПП та виконання робіт. Аналізуючи діяльність зазначеного підприємства, встановлено, що подібні комунальні підприємства найчастіше створюються з метою виконання певних комплексних галузевих програм розвитку економіки. У зв'язку з цим усвідомлено, що створення подібних центрів розвитку ДПП в регіонах поки що не на часі, цьому має передувати затвердження постановою Кабінету Міністрів України загальнодержавної Програми розвитку ДПП в Україні або на регіональному рівні обласними державними адміністраціями - регіональної Програми. Така Програма має визначати мету, основні завдання, пріоритетні напрями та механізми залучення приватних партнерів у регіон шляхом втілення єдиної регіональної політики у сфері ДПП, спрямованої та створення бази для сталого економічного зростання та підвищення життєвого рівня населення.

У підрозділі 2.3 «Адміністративно-правові засади розвитку громадських ініціатив у сфері державно-приватного партнерства» проаналізовано місце та роль громадських ініціатив у сфері ДПП, в тому числі яким делеговані державні функції та тих, що сприяють розвитку ДПП у межах повноважень, визначених їхніми установчими документами. Зокрема, такими є: Український центр сприяння розвитку публічно-приватного партнерства, державне підприємство «Центр публічно-приватного партнерства», Експертний центр з ДПП та інфраструктури, Європейська Асоціація з ДПП C.R.E.A.M Europe PPP Alliance, Центр муніципального менеджменту (Хабітат), адвокатське об'єднання «Арцингер», Українська федерація роботодавців охорони здоров'я. Також діє Програма розвитку державно-приватного партнерства, фінансована Агентством США з міжнародного розвитку (USAID), що допомагає створити в Україні середовище, сприятливе для ДПП. Наведено, що певну роботу щодо інформаційно-методичної підтримки ДПП в Україні проводять громадські організації у взаємодії з органами влади та за фінансової й організаційної підтримки Агентства США з міжнародного розвитку (USAID). Зокрема, вони організовують навчально-методичні семінари, розповсюджують інформаційно-аналітичні та методичні матеріали щодо підготовки проектів ДПП тощо. Окремої уваги заслуговують і навчальні заклади, які систематично проводять міжнародні та вітчизняні науково-практичні конференції, «круглі столи», де обговорюються питання залучення приватного партнера до співпраці у інноваційних проектах тощо.

Досліджено, що для успішного розвитку партнерства необхідна не тільки чітко визначена законодавча база, важливим елементом є наявність інституційної інфраструктури для забезпечення функціонування та практичної діяльності.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення адміністративно-правового та організаційного забезпечення державно-приватного партнерства в Україні» складається із двох підрозділів і присвячений пошуку конкретних способів удосконалення адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні.

У підрозділі 3.1 «Правові засоби здійснення державної політики у сфері державно-приватного партнерства в Україні» окреслено основні суперечності та вади нормативно-правового регулювання ДПП, що роблять впровадження проектів ДПП важким завданням. Підкреслено важливість запровадження концептуальних норм до політики ДПП, зокрема шляхом ефективного застосування положень Концепції розвитку ДПП в Україні на 2013-2018 роки, що сприятиме підвищенню рівня інвестиційної привабливості України та розвитку нових форм залучення приватних партнерів до розбудови інфраструктури і надання публічних послуг.

Проведено структурний аналіз положень проекту Стратегії розвитку ДПП в Україні та запропоновано низку пропозицій до завдань, цілей та етапів запровадження такої Стратегії, зокрема, вдосконалення процедури реалізації проектів ДПП з інституційної сторони. У результаті чого було запропоновано зазначити у такій Стратегії обов'язковість здійснення уповноваженим органом з питань ДПП моніторингу процесів ДПП, що передбачатиме спеціально організовану і постійно діючу систему спостережень, збирання, аналізу й розповсюдження інформації, а також прогнозування ключових процесів реалізації Стратегії. Обґрунтовано доцільність розроблення та після затвердження Стратегії прийняття Плану дій з виконання такої Стратегії. Автором запропоновано власну структуру відповідного Плану дій, яка включає заходи, відповідальних виконавців, строки та очікувані результати.

Акцентовано увагу на необхідності створення загальнодержавних програм у сферах інфраструктури, таких як транспортна інфраструктура, охорона здоров'я, освіта тощо, що першочергово потребує інвестиційного втручання. Автором запропоновано структуру державної довгострокової програми «Програма розвитку державно-приватного партнерства у сфері охорони здоров'я на відповідний період».

У зазначеному підрозділі охарактеризовано проекти регуляторних актів у сфері ДПП, що пропонувались до розгляду Верховній Раді України. Визначено, що Урядом країни підготовлено зміни, які прогнозують зняття регуляторних бар'єрів для розвитку ДПП в Україні та стимулювання інвестицій, а також спрощення процедури погодження висновків аналізу ефективності здійснення ДПП, надання права органу, який уповноважений утворювати відповідні конкурсні комісії тощо, однак парламентом ще не схвалені. Встановлено, що ефективна реалізація проектів ДПП та механізму функціонування такого партнерства потребує комплексного підходу у вигляді вдосконалення існуючої нормативно-правової бази та розв'язання низки завдань.

У підрозділі 3.2 «Шляхи вдосконалення адміністративно-правового регулювання у сфері державно-приватного партнерства» визначено конкретні заходи щодо удосконалення адміністративно-правового забезпечення у сфері ДПП на інституційному рівні та запропоновано вирішення проблемних питань, що гальмують розвиток ДПП, шляхом: визначення пріоритетних сфер діяльності для розвитку ДПП в Україні, з урахуванням міжнародного досвіду, якими є соціальна сфера (освіта, охорона здоров'я, розвиток інфраструктури, в тому числі регіональних та сільських територій), аграрна сфера (виробництво та реалізація сільськогосподарської продукції) тощо; розбудови уповноваженого державного органу, відповідального за розвиток ДПП в Україні; посилення функцій органів місцевого самоврядування у сфері ДПП в Україні; усунення суперечностей та вад нормативно-правової бази ДПП в Україні; удосконалення співпраці органів державної (місцевої) влади з інститутами громадянського суспільства щодо реалізації проектів ДПП в Україні.

Доведено, що організаційна структура ДПП обов'язково повинна включати створення адміністративного координатора для планування й моніторингу відповідних ДПП-проектів у співробітництві з іншими міністерствами, урядовими структурами та органами місцевої влади. Наголошено на тому, що поліпшення якості системи державного управління ДПП на основі ефективної організаційної структури взаємодії органів влади, бізнесу, інститутів громадянського суспільства, представників експертного середовища обов'язково має складатись із певних цілей, котрі включатимуть в себе завдання та заходи, що супроводжуватимуться відповідними індикаторами виконання. Також наведено хронологію етапів впровадження таких цілей. Запропоновано посилення координаційної ролі Мінекономрозвитку в частині його взаємодії з галузевими міністерствами та іншими органами виконавчої влади, а також, з метою уникнення дублювання повноважень різних установ у сфері ДПП, обґрунтовано доцільність створення державної установи «Агентство державно-приватного партнерства» при Мінекономрозвитку, метою діяльності якого має бути процес підготовки, реалізації та моніторингу проектів ДПП на рівні центральних та місцевих органів виконавчої влади.

Автором акцентовано увагу на тому, що в системі ДПП важливим є забезпечення підготовки кадрів для управління, оцінки, підготовки проектів на регіональному і місцевому рівнях, організація навчання та здійснення інформаційного забезпечення, а також реалізація максимально ефективних комунікаційних зв'язків, подолання інформаційних бар'єрів протягом всього циклу створення та впровадження інституту ДПП в Україні.

Висновки

Основні результати дисертаційного дослідження вирішують важливе науково-практичне завдання обґрунтування теоретичних положень і практичних рекомендацій щодо адміністративно-правового забезпечення ДПП в Україні. Отримані результати характеризуються науковою новизною і дають можливість зробити узагальнюючі висновки, що мають теоретичне і практичне значення. Найбільш важливими є такі:

1. Під поняттям «державно-приватне партнерство» як предмет адміністративно-правового регулювання слід розуміти правовий механізм законодавчо врегульованого співробітництва між органами державної влади та суб'єктами господарювання у формі вольових і правомірних дій, що сягають далеко за межі безпосередньої мети підприємницької діяльності у вигляді отримання прибутку і являють собою вагомі соціально-економічні зрушення та виражаються за допомогою застосування договірних форм, зокрема таких, які мають ознаки цивільно-правового, управлінського характеру. Основними характерними ознаками ДПП є: участь держави або іншого публічного партнера; наявність спільної мети; рівноправний характер економічних відносин; субординаційні відносини державних органів за принципом «влада-підпорядкування» в частині, що стосується процедури інституціоналізації і контролю за виконанням завдань; співвідношення ресурсів, вкладів сторін та активне залучення партнерів у процес прийняття рішень; дотримання принципу справедливості. Нормативно-правову базу, що регулює відносини ДПП, враховуючи специфіку впровадження таких відносин в дію, а також акти країн європейської співдружності, запропоновано поділити на загального та спеціального регулювання.

2. Адміністративно-правовими відносинами у сфері ДПП є суспільні відносини, які ґрунтуються на нормах адміністративного права та полягають у правових зв'язках між юридичними і фізичними особами, з одного боку, та компетентними органами державної влади, з другого, що виникають у ході реалізації їх управлінського впливу на забезпечення ефективного функціонування проектів з розбудови інфраструктури та підвищення суспільних благ населення. Зміст таких правовідносин полягає у здійсненні компетентними органами державної влади своєї спеціальної правосуб'єктності у сфері ДПП.

У системі адміністративного права доцільно виділити інститут адміністративно-правового забезпечення ДПП, під яким розуміється сукупність правових норм, що здійснюють правове регулювання суспільних відносин, які виникають у процесі реалізації адміністративно-розпорядчого впливу держави на їх учасників у сфері ДПП.

3. Держава як партнер у проектах ДПП повинна насамперед виконувати функції законодавчого регулювання, координування, стимулювання, контролю та водночас можливості виступати специфічним бізнес-партнером. Особливе місце держави - у визначенні чіткої й обґрунтованої (реалістичної) стратегії розвитку, формуванні правового поля ДПП. На підставі аналізу правового становища держави у ієрархії партнерства ДПП запропоновано внесення змін до Закону про ДПП, зокрема до пункту першого статті 1, в якій наводиться визначення поняття ДПП. У зв'язку з тим, що держава Україна в особі державного партнера, як наведено у відповідному визначенні, має надто широке трактування, що породжує ряд суперечок, а також з тим, що право місцевого самоврядування територіальних громад є формою народовладдя і специфічною підсистемою публічної влади, яка здійснюється, відповідно до статті 140 Конституції України, територіальною громадою безпосередньо через органи місцевого самоврядування, тому автором запропоновано внести відповідні зміни до визначення державних партнерів, зокрема такими партнерами мають бути органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування.

Акцентовано увагу на необхідності розроблення відповідних типових договорів, які можуть бути укладені в рамках ДПП. Визначено важливість передбачення у Законі про ДПП та типових договорах ДПП відповідальності сторін, в тому числі адміністративної, за будь-яке порушення його умов.