Адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства в Україні

Размещено на http: //www. allbest. ru/

МІНІСТЕРСТВО ВНУТРІШНІХ СПРАВ УКРАЇНИ

ХАРКІВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства в Україні

Огій Ольга Сергіївна

Харків 2014

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано у Харківському національному університеті внутрішніх справ, Міністерство внутрішніх справ України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор ГЕТМАНЕЦЬ Ольга Петрівна, Харківський національний університет внутрішніх справ, завідувач кафедри правового забезпечення господарської діяльності.

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, доцент ПЄТРОВ Євген Вікторович, Донецький юридичний інститут МВС України, завідувач кафедри цивільно-правових дисциплін факультету права;

кандидат юридичних наук, доцент ГРИШИНА Наталія Вікторівна, Харківський національний університет імені В. Н. Каразіна, доцент кафедри державно-правових дисциплін юридичного факультету.

Захист відбудеться 30 вересня 2014 р. о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 64.700.01 у Харківському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Харківського національного університету внутрішніх справ за адресою: 61080, м. Харків, просп. 50-річчя СРСР, 27.

Автореферат розісланий 27 серпня 2014 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради Л. В. Могілевський

1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова України як незалежної соціальної правової держави передбачає вирішення багатьох організаційних та правових проблем, зокрема й тих, що пов'язані зі створенням нової моделі публічного управління з урахуванням міжнародних стандартів реалізації прав і свобод людини. У рамках такої моделі має посісти своє визначне місце інститут державно-приватного партнерства як спосіб взаємодії приватних осіб і представників публічної влади для вирішення нагальних соціальних та економічних проблем. приватний партнерство правовий влада

Проблематика державно-приватного партнерства в його сучасній інтерпретації є порівняно новою для вітчизняної юридичної науки, позаяк належної ваги вона почала набувати лише наприкінці 90-х років ХХ ст. Вітчизняні автори та державні діячі, що цікавились означеним питанням, прагнули спільними зусиллями осмислити сутність цього інституту з позицій права та економіки, виробити відповідні орієнтири для його подальшого розвитку. Але результати їх роботи не можна визнати цілком плідними, ефективними, адже в Україні державно-приватне партнерство донині не набуло свого поширення, бракує цілісного розуміння сутності, призначення та змісту останнього. Можливою перепоною для цього є те, що сьогодні вказаний інститут не знайшов свого остаточного місця в системі права України.

Тому особливої наукової актуальності та практичної значущості набувають дослідження, спрямовані як на вивчення процесу виникнення та змісту нових правових утворень, так і на встановлення співвідношення останніх із системою адміністративного права. Останнім часом ці проблеми перебувають у центрі уваги таких науковців: О. М. Бандурки, Ю. П. Битяка, В. М. Гаращука, О. П. Гетманець, І. С. Гриценко, Р. А. Калюжного, С. В. Ківалова, В. В. Ковальської, Т. О. Коломоєць, В. К. Колпакова, А. Т. Комзюка, В. В. Конопльова, Т. М. Кравцової, К. Б. Левченко, Н. П. Матюхіної, Р. С. Мельника, О. М. Музичука, В. Я. Настюка, Є. В. Петрова, В. П. Пєткова, Д. В. Приймаченка, О. С. Проневича, А. О. Селіванова, О. Ю. Синявської, М. М. Тищенка, О. І. Харитонової, Ю. С. Шемшученка, Х. П. Ярмакі, О. Н. Ярмиша та ін. Проте необхідно констатувати, що комплексних, системних досліджень зазначених питань досі немає. До того ж більшість наукових праць у цій сфері має вузькогалузеву спрямованість або їм не властивий комплексний характер. Це, власне, і пояснює те, що значна кількість дискусійних питань, пов'язаних із реалізацією державно-приватного партнерства, його змістом, етапами реалізації, перспективами розвитку, залишаються маловивченими. Серед таких питання формування в межах системи адміністративно-господарського права нового інституту - державно-приватного партнерства.

Державно-приватне партнерство в сучасних умовах набуває особливого значення, оскільки зводиться до передання приватному сектору частини повноважень, які частково пов'язані з бюджетним фінансуванням. З огляду на вказане правове регулювання у зазначеній сфері має бути максимально досконалим, позбавленим зайвих та небезпечних для приватної особи елементів ризиків, що обґрунтовує необхідність його подальшого вивчення та вдосконалення, і є вкрай актуальним у сучасних умовах розвитку господарських відносин в Україні.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження сформульована відповідно до вимог Закону України «Про пріоритетні напрями розвитку науки і техніки», розділу «Дерегуляція й розвиток підприємництва» Програми економічних реформ на 2010-2014 роки «Заможне суспільство, конкурентоспроможна економіка, ефективна держава», пп. 4, 6 розділу «Правове забезпечення державного будівництва, розвитку політичної системи та місцевого самоврядування» Пріоритетних напрямів розвитку правової науки на 2011-2015 рр., затверджених 24 вересня 2010 р. загальними зборами Національної академії правових наук України, а також п. 19 Пріоритетних напрямів наукових досліджень Харківського національного університету внутрішніх справ на 2011-2014 рр., схвалених Вченою радою Харківського національного університету внутрішніх справ 27 грудня 2010 р. (протокол № 10).

Мета і задачі дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України, міжнародних актів, відповідних підзаконних нормативно-правових актів, критичного опрацювання зарубіжних та вітчизняних сучасних наукових теорій, судової практики удосконалити адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства, а також розробити пропозиції, спрямовані на підвищення його ефективності.

Реалізація поставленої мети обумовила необхідність послідовного вирішення таких задач:

- встановити організаційні та правові передумови становлення й розвитку інституту державно-приватного партнерства в Україні;

- визначити поняття, ознаки та правову природу інституту державно-приватного партнерства;

- з'ясувати стан нормативно-правового забезпечення інституту державно-приватного партнерства в Україні;

- охарактеризувати зарубіжний досвід організації та функціонування державно-приватного партнерства;

- визначити адміністративно-правові відносини як форму реалізації державно-приватного партнерства;

- окреслити суб'єктний склад інституту державно-приватного партнерства;

- розкрити адміністративні процедури реалізації державно-приватного партнерства;

- з'ясувати гарантії реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що складаються у сфері публічного управління сферою господарювання.

Предмет дослідження становлять адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства в Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження стали сучасні загальні та спеціальні методи наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності їх соціального змісту та юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, зокрема з'ясовано сутність термінів «державно-приватне партнерство», «адміністративна процедура», «юридичні гарантії» (підрозділи 1.2, 2.3, 2.4). Системний метод використовувався для визначення загальних засад функціонування суб'єктів публічного управління (підрозділ 2.1). Порівняльно-правовий метод застосовано для дослідження особливостей формування та розвитку державно-приватного партнерства в зарубіжних країнах (підрозділ 1.4). Визначення чинників, що перешкоджають становленню та подальшому розвитку інституту державного партнерства, відбувалося завдяки аналізу й синтезу (розділи 1-2). Метод групування та структурно-логічний метод допомогли з'ясувати особливості побудови системи суб'єктів державно-приватного партнерства (підрозділ 2.2). Системно-структурний метод уможливив характеристику окремих елементів державно-приватного партнерства: процедур та гарантій (підрозділи 2.3, 2.4).

Науково-теоретичне підґрунтя для виконання дисертації склали наукові праці фахівців у галузі філософії, загальної теорії держави і права, теорії управління, адміністративного права і процесу, інших галузевих правових наук, у тому числі зарубіжних. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, які визначають правові засади організації та здійснення державно-приватного партнерства. Дисертант звертався також до законодавства деяких зарубіжних держав, досвід яких може бути використано в Україні. Інформаційну та емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практики, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших монографічних праць, де комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки окреслено проблеми становлення, формування та подальшого розвитку інституту державно-приватного партнерства. В результаті проведеного дослідження сформульовано низку нових наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

– визначено інститут державно-приватного партнерства як інститут Особливої частини адміністративного права України та обґрунтовано, що державно-приватне партнерство - це сукупність норм адміністративно-господарського права, функціональний інститут Особливої частини адміністративного права, який має публічно-правову природу, регулює правовий статус публічної адміністрації та приватних структур у процесі їх взаємодії, спрямованої на співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів й органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами - підприємцями (приватними партнерами);

– запропоновано здійснити систематизацію нормативно-правових актів про державно-приватне партнерство у формі інкорпорації, яку потрібно проводити способом групування нормативно-правових актів за сферами застосування державно-приватного партнерства;

удосконалено:

- розуміння організаційних та правових передумов становлення та розвитку інституту державно-приватного партнерства, який є основною організаційною передумовою є недостатність бюджетних коштів для розвитку особливо важливих галузей господарювання та залучення з цією метою коштів приватних осіб. Правовою передумовою є виконання покладених на державу функцій із публічного регулювання економіки, скерованих у напрямі сприяння розвитку соціально орієнтованого бізнесу та відповідальної перед суспільством держави;

- розуміння сутності та змісту завдань державно-приватного партнерства як інституту адміністративно-господарського права, перелік яких відповідає концепції публічного регулювання економіки;

- зміст категорії «адміністративні правовідносини як сфера реалізації державно-приватного партнерства», як урегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що полягають у співробітництві в різних сферах господарства та промисловості державних і приватних партнерів, наділених законом та договором суб'єктивними публічними правами й обов'язками, спрямованими на забезпечення та захист публічного інтересу, що здійснюються у формі інвестиційних договорів, концесії, спільної діяльності, передачі в оренду державного або комунального майна та інших формах, передбачених законодавством;

– систему прав та обов'язків державного і приватного партнера і наголошено на тому, що між правами й обов'язками суб'єкта публічної адміністрації доволі складно побачити відмінності, адже певне право суб'єкта публічної адміністрації є його обов'язком, тому більш правильно буде говорити про наявність у суб'єкта публічної адміністрації правообов'язків;

– доведено, що етап виконання договору не є адміністративною процедурою, оскільки державний партнер не має владних повноважень щодо приватного партнера, не може до нього застосувати примус, не має владних повноважень у відносинах із приватним суб'єктом;

– розуміння гарантій реалізації зобов'язань у сфері державно-приватного партнерства, при тому, що головною гарантією реалізації зобов'язань із боку державного партнера є положення ч. 2 ст. 3 та ст. 56 Конституції України про матеріальну відповідальність публічної адміністрації за свої неправомірні дії або рішення щодо приватних осіб;

дістали подальшого розвитку:

– класифікація спеціальних нормативно-правових актів за певними напрямами та галузями застосування державно-приватного партнерства;

– погляд про необхідність поширення практики країн Європейського Союзу на створення окремого органу публічної влади для адміністрування державно-приватного партнерства;

– визначення змісту категорії «публічна адміністрація», як органу виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, а також суб'єктів господарювання, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах;

– розуміння етапів реалізації державно-приватного партнерства, що потребують удосконалення, насамперед етап укладення договору між сторонами.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що викладені в дисертації висновки та пропозиції можуть бути використані:

- у науково-дослідній сфері - для подальшого розроблення інституту державно-приватного партнерства;

- у правотворчості - з метою визначення основних напрямів розвитку та подальшого вдосконалення нормативного забезпечення державно-приватного партнерства;

- у правозастосовній діяльності - для підвищення ефективності здійснення та реалізації державно-приватного партнерства (акт впровадження у діяльність ПАТ «Харківський тракторний завод імені С. Орджонікідзе»; акт впровадження у діяльність ТОВ НВГ «Станкопромімпорт»;

- у навчальному процесі - в ході підготовки лекцій, навчальних посібників, а також підручників із дисциплін «Адміністративне право України» та «Адміністративно-господарське право» (акт впровадження у навчальний процес Харківського національного університету внутрішніх справ).

Апробація результатів дослідження. Результати проведеного дослідження, його основні висновки й узагальнення було оприлюднено на міжнародних, всеукраїнських та регіональних науково-практичних конференціях, семінарах, круглих столах: «Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку» (Суми, 2013); «Актуальні проблеми публічного та приватного права» (Запоріжжя, 2013); «Адміністративний процес: сучасний стан та шляхи вдосконалення» (Запоріжжя, 2013); «Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції» (Харків, 2013); «Сучасні тенденції в юридичній науці України та зарубіжних країн» (Запоріжжя, 2013); «Верховенство права в процесі державотворення та захисту прав людини в Україні» (Одеса, 2014); «Актуальні питання фінансової безпеки держави» (Харків, 2014).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження відображено в 8 статтях, опублікованих у наукових фахових виданнях, у тому числі й зарубіжних, та 7 тезах доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації зумовлена метою та характером дослідження і складається зі вступу, двох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків до кожного розділу, загальних висновків і списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 200 сторінок. Список використаних джерел налічує 228 найменувань та займає 23 сторінки.

2. ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертації, визначаються її зв'язок з науковим програмами, планами та темами, мета і задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження, окреслюється наукова новизна та практичне значення одержаних результатів, вказується на особистий внесок здобувача, апробацію результатів дисертаційного дослідження та публікації.

Розділ 1 «Загальноправова характеристика інституту державно-приватного партнерства» складається з чотирьох підрозділів, у яких охарактеризовано організаційні та правові передумови становлення й розвитку інституту державно-приватного партнерства в Україні.

Підрозділ 1.1 «Організаційні та правові передумови становлення та розвитку інституту державно-приватного партнерства в Україні» присвячено характеристиці передумов становлення та розвитку інституту державно-приватного партнерства в Україні.

З'ясовано, що головними передумовами становлення державно-приватного партнерства виступають організаційні та правові, де організаційні передумови, по суті, є сукупністю економічних факторів розвитку економіки держави в цілому, а правові є нічим іншим, як юридичною формою вираження організаційних передумов формування й розвитку державно-приватного партнерства в Україні.

Встановлено, що до організаційних передумов становлення інституту державно-приватного партнерства належать такі: 1) недосконалість системи публічного адміністрування сфери економіки, через що виникає низка проблем у цій сфері та як наслідок - дефіцит бюджету, який негативно відбивається на всіх сторонах суспільного життя; 2) нерозвиненість сучасних форм ефективного адміністрування в умовах конкурентного ринку, відсутність достатнього досвіду з підготовки та реалізації інвестиційних проектів, що спричиняє нездатність держави на належному рівні забезпечити співпрацю публічних та приватних структур у суспільно значущих сферах господарства України; 3) невідповідність публічних відносин змінам в економіці держави й відсутність їх інтегрованості в систему ринкових відносин та як наслідок - нерозвиненість публічного адміністрування в цій сфері; 4) відсутність системи економічної мотивації, тобто неспроможність держави своїми ресурсами створити передумови та запропонувати взаємовигідні умови для спільних проектів у будь-якій галузі господарства, які б зацікавили приватні структури для подальшого тривалого співробітництва з державою; 5) неефективність інфраструктури України, що негативно позначається на рівні життя громадян, їх благополуччі та є наслідком недосконалості правової бази.

Визначено, що до правових передумов становлення інституту державно-приватного партнерства належить необхідність об'єднання в одному нормативно-правовому акті механізмів реалізації державно-приватного партнерства. Дана необхідність обумовлена вітчизняною законодавчою традицією, оскільки тривалий час поодинокі аспекти зазначеного інституту закріплювалися лише на рівні окремих законів, які в цілому не вирішували питання взаємовідносин держави та приватного сектору в рамках певної системи економічних відносин. Такий стан справ негативно відображався на ефективності правового регулювання суспільних відносин у зазначеній сфері.

У підрозділі 1.2 «Поняття, ознаки та правова природа інституту державно-приватного партнерства» досліджено поняття, ознаки та правову природу інституту державно-приватного партнерства.

Зважаючи на те, що категорія «державно-приватне партнерство» є міжгалузевою, досліджено сучасні надбання доктрини економічної науки, державного управління та юридичної науки. На цій основі обґрунтовано положення про те, що за часів незалежності України сформувався чітко окреслений вектор наукових досліджень інституту державно-приватного партнерства, спрямований на встановлення його економічної доцільності, економічних форм співпраці держави та приватного сектору, визнання критеріїв його ефективності, розроблення моделей та механізмів його здійснення тощо.

Обґрунтовано, що державно-приватне партнерство є інститутом підгалузі адміністративно-господарського права, оскільки: 1) вплив на правовідносини, що виникають у цій сфері, регулюється в більшості випадків за допомогою імперативного методу правового регулювання; 2) вказані правовідносини мають специфічний суб'єктний склад; 3) правовідносини у сфері державно-приватного партнерства мають спеціальний об'єкт; 4) підставами виникнення правовідносин у цій сфері є спеціальні юридичні факти (як правило, складні юридичні факти або фактичні склади); 5) в межах даного інституту здійснюється вплив на економіку держави крізь призму взаємодії державних органів та органів місцевого самоврядування, з одного боку, та приватних господарських структур - з іншого; 6) результатом такої взаємодії є вплив на суспільно значущі галузі господарства; 7) під час застосування механізмів державно-приватного партнерства відбувається реалізація публічного інтересу.

Серед завдань державно-приватного партнерства як інституту адміністративно-господарського права виокремлено такі: 1) сталий розвиток ринкової економіки в Україні; 2) забезпечення стратегічних пріоритетів розвитку економіки України; 3) покращення та оптимізація взаємодії публічної адміністрації та приватних структур в Україні; 4) стимулювання розроблення державної політики у сфері державно-приватного партнерства; 5) створення більш досконалої нормативної бази для залучення інвестицій та активізації інвестиційного процесу загалом; 6) забезпечення розвитку відсталих галузей господарства України та, як наслідок, збільшення надходжень до державного бюджету за рахунок їх функціонування; 7) надання додаткових гарантій здійснення діяльності у сфері господарювання суб'єктам приватних структур; 8) заохочення приватних структур для взаємодії, співпраці з органами публічної адміністрації тощо.

На основі проведеного дослідження правової природи, ознак та завдань державно-приватного партнерства встановлено, що державно-приватне партнерство - це сукупність норм адміністративно-господарського права, функціональний інститут Особливої частини адміністративно-господарського права, який має публічно-правову природу, регулює правовий статус публічної адміністрації та приватних структур у процесі їх взаємодії, спрямованої на співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами-підприємцями (приватними партнерами).

У підрозділі 1.3 «Нормативно-правове забезпечення інституту державно-приватного партнерства в Україні» досліджуються питання нормативно-правового забезпечення зазначеного інституту.

Зазначається, що нормативно-правове забезпечення інституту державно-приватного партнерства в Україні забезпечується актами загального та спеціального характеру. До загальних нормативно-правових актів віднесено: закони України «Про державно-приватне партнерство», «Про Кабінет Міністрів», «Про місцеві державні адміністрації», «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про ціни та ціноутворення», Указ Президента України «Про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України», розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку національної інноваційної системи», постанову Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку надання державної підтримки здійсненню державно-приватного партнерства» та інші нормативно-правові акти.

Обгрунтовано, що систему спеціальних нормативно-правових актів у сфері державно-приватного партнерства становлять: закони України «Про угоди про розподіл продукції», «Про концесії», «Про концесії на будівництво та експлуатацію автомобільних доріг», «Про особливості передачі в оренду чи концесію об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності», «Про особливості оренди чи концесії об'єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності», постанови Кабінету Міністрів України «Деякі питання організації здійснення державно-приватного партнерства», «Про затвердження методики виявлення ризиків, пов'язаних з державно-приватним партнерством, їх оцінки та визначення форми управління ними», «Про затвердження Порядку надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства», «Про затвердження Програми розвитку інвестиційної та інноваційної діяльності в Україні», розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Концепції розвитку державно-приватного партнерства у житлово-комунальному господарстві», накази Міністерства економічного розвитку і торгівлі України «Про затвердження форми подання пропозиції щодо здійснення державно-приватного партнерства», «Деякі питання проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства» та інші нормативно-правові акти.

Встановлено, що практика застосування вказаної правової бази висвітлила низку проблем у даній сфері правового регулювання, у зв'язку з чим запропоновано деякі зміни та доповнення в законодавство про державно-приватне партнерство.

• У підрозділі 1.4 «Зарубіжний досвід організації та функціонування державно-приватного партнерства» здійснено узагальнений аналіз зарубіжного досвіду організації та функціонування державно-приватного партнерства.

Обрано алгоритм розгляду вказаного питання, логіка якого обумовлена різними чинниками розвитку державно-приватного партнерства в Україні та світі політичного, економічного та історичного характеру. За таким алгоритмом обґрунтовано необхідність дослідження зарубіжного досвіду у сфері державно-приватного партнерства за групами, зокрема досвіду держав, що вважаються родоначальниками цього інституту (США, Великобританія), держав - членів ЄС (враховуючи євроінтеграційні прагнення України), Російської Федерації (виходячи з підстав певної наближеності систем права обох держав та спільних традицій нормотворення).

Доведено, що з точки зору придатності до застосування, а також враховуючи євроінтеграційні прагнення України, корисним та необхідним є запозичення досвіду в цій сфері держав - членів ЄС, а також ретельне вивчення законодавства ЄС із подальшою його імплементацією та адаптацією до вітчизняних аналогів. Зокрема, запропоновано гармонізувати положення Закону України «Про державно-приватне партнерство» з Директивою ЄС 2004/18/EC9 та Директивою ЄС 2004/17/EC10, які врегульовують порядок укладання контрактів про державну закупівлю робіт, товарів чи послуг.

Обґрунтовано, що з точки зору оптимізації адміністрування в розглядуваній галузі слід запозичити відповідний досвід з адміністрування цієї сфери Угорщини, а саме в площині визначення адміністративно-правового статусу, структури спеціально утвореного органу виконавчої влади у сфері державно-приватного-партнерства, а також окреслення його завдань та владних повноважень.

Враховуючи те, що останнім часом в адміністративному праві України дедалі частіше використовується потенціал диспозитивного методу правового регулювання, доводиться, що у вітчизняному законодавстві про державно-приватне партнерство має зберегтися принцип рівності сторін, що за соціально-економічних та політичних умов сучасного розвитку нашої держави забезпечить більш ефективний результат економічної співпраці держави та приватного сектору. Водночас позитивним із точки зору його запозичення є досвід французького законодавця щодо звільнення приватних інвесторів від відповідальності, якщо прийняті державою рішення негативно впливають на прибуток від проекту або в разі виникнення не передбачених у договорі обставин.

Акцентовано увагу на необхідності використання в процесах національної законотворчості підходів, розроблених німецьким законодавцем, щодо спрощення та оптимізації податкового тиску на приватних партнерів, зокрема шляхом зменшення податкових ставок чи надання їм податкових кредитів.

Розділ 2 «Адміністративно-правовий механізм реалізації державно-приватного партнерства в Україні» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджено адміністративно-правові відносини як форму реалізації державно-приватного партнерства.

Підрозділ 2.1 «Адміністративно-правові відносини як форма реалізації державно-приватного партнерства» присвячений аналізу адміністративно-правових відносин як форми реалізації державно-приватного партнерства.

На основі аналізу сучасних надбань адміністративно-правової доктрини встановлено, що адміністративно-правові відносини пов'язані з реалізацією суб'єктивних публічних прав, свобод та законних інтересів суб'єктів права і в першу чергу громадянина.

З огляду на наведене обґрунтовано положення про те, що змістом адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства є сукупність суб'єктивних публічних прав, свобод та законних інтересів та юридичних обов'язків у сфері державно-приватного партнерства відповідних суб'єктів.

Виникнення адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства пов'язано суто з необхідністю забезпечення публічного інтересу. Конкретними формами реалізації вказаних правовідносин виступають інвестиційні договори, концесії (на будівництво, ремонт та експлуатацію автомобільних доріг, передачу об'єктів централізованого водо-, теплопостачання і водовідведення, що перебувають у комунальній власності, об'єктів паливно-енергетичного комплексу, що перебувають у державній власності тощо), спільна діяльність держави або територіальної громади та приватного партнера, передача в оренду державного або комунального майна тощо.

Через адміністративно-правові відносини у сфері державно-приватного партнерства реалізуються публічні завдання, що, як правило, належать до компетенції суб'єктів публічної адміністрації (державних органів, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права).

Встановлено, що суб'єктами вказаних правовідносин є, з одного боку, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державні партнери), а з іншого - юридичні особи, крім державних та комунальних підприємств, або фізичні особи-підприємці (приватні партнери). Відносини в цій сфері спираються на засади рівності перед законом державних та приватних партнерів.

На підставі окреслених ознак доведено, що адміністративні правовідносини як форма реалізації державно-приватного партнерства являють собою врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, які полягають у співробітництві в різних сферах господарства та промисловості державних і приватних партнерів, наділених законом та договором суб'єктивними публічними правами та обов'язками, спрямованими на забезпечення та захист публічного інтересу, що здійснюються у формі інвестиційних договорів, концесії, спільної діяльності, передачі в оренду державного або комунального майна та інших формах, передбачених законодавством.

У підрозділі 2.2 «Суб'єктний склад інституту державно-приватного партнерства» доведено, що чинне законодавство України у сфері державно-приватного партнерства не деталізує адміністративно-правовий статус державного партнера, не надає повного та систематизованого обсягу його прав та обов'язків, окреслюючи окремі елементи адміністративно-правового статусу органів публічної адміністрації на різних стадіях здійснення державно-приватного партнерства: прийняття рішення про здійснення державно-приватного партнерства, оголошення та проведення конкурсу, оголошення його результатів тощо. При цьому, як правило, права та обов'язки, а також відповідальність державного партнера закріплюються в договорі про партнерство.

Спеціальним законодавством у розглядуваній сфері детально передбачено вимоги до приватного партнера, які виступають обов'язковими умовами його участі в правовідносинах державно-приватного партнерства. Разом з тим спільним у закріпленні адміністративно-правового статусу як державних, так і приватних партнерів є відсутність у законодавстві чіткого й конкретного переліку прав та обов'язків обох сторін партнерства.

Наголошено на проблемі, яка потребує вирішення на рівні закону щодо адміністративної відповідальності за порушення умов договору про партнерство як державних, так і приватних партнерів.

Підрозділ 2.3 «Адміністративні процедури реалізації державно-приватного партнерства» присвячений аналізу адміністративних процедур реалізації державно-приватного партнерства.

Надано авторське визначення адміністративної процедури у сфері державно-приватного партнерства, запропоновано розуміти під нею встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративних справ суб'єктами публічної адміністрації щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи в сфері публічного управління, прийняття адміністративного акта або укладення адміністративного договору, що забезпечує реалізацію суб'єктивних публічних прав та обов'язків приватних осіб, а також виконання відповідних державних функцій, закріплених за публічною адміністрацією.

Виокремлено та детально охарактеризовано такі обов'язкові етапи адміністративної процедури реалізації державно-приватного партнерства: 1) підготовка пропозицій щодо здійснення державно-приватного партнерства; 2) аналіз ефективності здійснення державно-приватного партнерства та прийняття рішення про проведення конкурсу для визначення приватного партнера; 3) оголошення та проведення конкурсу для визначення приватного партнера; 4) укладення договору між учасниками державно-приватного партнерства; 5) державна підтримка та надання гарантій здійснення державно-приватного партнерства; 6) контроль за виконанням договору між учасниками державно-приватного партнерства.

Для оптимізації адміністративної процедури реалізації державно-приватного партнерства запропоновано скоротити процедуру укладення договору про партнерство шляхом скорочення погоджувальних процедур та зменшення строків його провадження. При цьому логічним виглядає істотне зменшення й інших строків, установлених для проведення конкурсу, а також аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства, особливо тих, що перевищують 10 днів (виняток становить лише встановлений мінімальний строк на подання заявок на участь у конкурсі, який не може бути меншим ніж 30 календарних днів з дати публікації оголошення про проведення конкурсу, що є певною гарантією прозорості та змагальності конкурсу). На думку здобувача, в даному контексті доцільним виглядає скасування в межах конкурсу проведення попереднього відбору претендентів, оскільки це є зайвим дублюванням подальших більш змістовних оцінних процедур.

У підрозділі 2.4 «Гарантії реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства» окреслено систему гарантій реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства.

Під гарантіями в державно-приватному партнерстві запропоновано розуміти систему взаємопов'язаних правових та інституційних способів і засобів, що забезпечують належне визнання, реалізацію прав і обов'язків сторін державно-приватного партнерства та їх правовий захист.

Проведене дослідження дозволило встановити неефективність гарантій реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства.

У зв'язку з цим, запропоновано загальні напрями реформування положень законодавства в цій сфері, спрямовані на підвищення рівня гарантування захисту інтересів приватних інвесторів та держави. Так, надано пропозицію вжити наступних заходів:

1) оптимізувати систему державних гарантій здійснення співробітництва для приватних партнерів шляхом внесення змін до ст. 20 Закону України «Про державно-приватне партнерство»;

2) спростити процедуру укладення договору про партнерство, що стане наслідком зменшення загальних строків реалізації проекту в рамках співробітництва та значно полегшить для приватного партнера оцінювання його потенційних ризиків у короткостроковому та довгостроковому періодах тощо;

3) розробити механізм справедливої компенсації в разі дострокового припинення договору про співробітництво за ініціативою державного партнера з метою відшкодування обґрунтованих збитків приватного партнера;

4) розробити механізм компенсації державним партнером приватному партнерові різниці між затвердженими та економічно обґрунтованими тарифами (цінами) на послуги (товари), внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

5) розробити механізми матеріальної відповідальності органів публічної адміністрації за прийняті ними незаконні рішення, вчинені дії чи бездіяльність;

6) визначити засади адміністративної відповідальності за порушення чи невиконання умов договору, що сталося з вини порушника, для приватного партнера та його посадових осіб, а також відповідальності для органу публічної адміністрації, який виступає державним партнером, та його посадових осіб;

7) розробити механізм гарантування фінансування проекту державно-приватного партнерства з боку державного партнера протягом усього періоду реалізації проекту, внести відповідні зміни до Бюджетного кодексу України;

8) спростити процедуру надання державної підтримки та визначити види підтримки проектів державно-приватного партнерства, що можуть надаватись органами публічної адміністрації, із внесенням відповідних змін до Бюджетного кодексу України.

Обґрунтовано думку про те, що за умов недосконалості механізму правового регулювання державно-приватного партнерства дієвий судовий захист прав та інтересів його учасників і притягнення до відповідальності держави є головними гарантіями реалізації зобов'язань державно-приватного партнерства.

ВИСНОВКИ

У роботі здійснено теоретичне узагальнення й нове вирішення наукового завдання, що полягає в удосконаленні адміністративно-правових засад державно-приватного партнерства. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. Встановлено, що до організаційних передумов розвитку інституту державно-правового партнерства належить прагнення досягти стратегічних цілей соціально-економічного розвитку України та підвищення ефективності державного управління розвитком реального сектору економіки, модернізація промислових та соціальних об'єктів інфраструктури, залучення інвестицій в економіку України та підвищення її конкурентоспроможності з переданням приватному сектору частини повноважень, відповідальності та ризиків щодо реалізації інвестиційних проектів, які фінансувалися публічним сектором. Правовими передумовами виникнення та розвитку державно-приватного партнерства є той факт, що на час прийняття рамкового Закону України «Про державно-приватне партнерство» вже майже десятиріччя діяли спеціальні закони про окремі форми партнерства між державою та приватними особами, а також концепції, програми та нормативно-правові акти концептуального характеру, але це не надавало можливості виробити чіткі, зрозумілі правила взаємовідносин держави та суб'єктів господарювання, розробити основні етапи реалізації зазначеного партнерства та закріпити гарантії учасників.

2. Визначено, що державно-приватне партнерство - це сукупність норм адміністративно-господарського права, функціональний інститут Особливої частини адміністративно-господарського права, який має публічно-правову природу, регулює правовий статус публічної адміністрації та приватних структур у процесі їх взаємодії, спрямованої на співробітництво між державою Україна, Автономною Республікою Крим, територіальними громадами в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування (державними партнерами) та юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, або фізичними особами-підприємцями (приватними партнерами).

3. З'ясовано, що систему нормативно-правового забезпечення у сфері державно-приватного партнерства становлять акти загального та спеціального характеру. До загальних нормативно-правових актів можна віднести ті закони та підзаконні нормативно-правові акти, що стосуються будь-якого напряму партнерства, тобто регулюють, так би мовити, загальні питання державно-приватного партнерства в цілому. Спеціальні нормативно-правові акти у сфері державно-приватного партнерства регулюють окремі питання здійснення вказаного співробітництва, а також стосуються специфіки реалізації проектів державно-приватного партнерства в окремих сферах господарства та виробництва.

4. Підкреслено, що у країнах Європейського Союзу державно-приватне партнерство набуло розвитку ще в середині XX ст. У більшості країн термін «державно-приватне партнерство» замінено терміном «публічно-приватне партнерство», що більш вдало відображає співробітництво між приватним партнером та суб'єктами публічної влади, а також створено спеціальний суб'єкт публічної влади з розвитку та реалізації державно-приватного партнерства. Діяльність такого органу відзначається системністю та комплексним підходом, що забезпечує збільшення приватних інвестицій у державний сектор та постійне оновлення інфраструктури державного й місцевого значення. Як правило, для стимулювання приватного партнера до державно-приватного партнерства на законодавчому рівні передбачено зменшення податкових ставок або надання податкових кредитів.

5. Визначено адміністративні правовідносини у сфері реалізації державно-приватного партнерства як урегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, що полягають у співробітництві в різних сферах господарства та промисловості державних і приватних партнерів, наділених законом та договором суб'єктивними публічними правами та обов'язками, спрямованими на забезпечення та захист публічного інтересу, які здійснюються у формі інвестиційних договорів, концесії, спільної діяльності, передачі в оренду державного або комунального майна та інших формах, передбачених законодавством.

Доведено, що змістом адміністративно-правових відносин у сфері державно-приватного партнерства виступає сукупність суб'єктивних публічних прав, свобод і законних інтересів та юридичних обов'язків (міра необхідної поведінки, яка забезпечується державою) у сфері державно-приватного партнерства відповідних суб'єктів. Їх виникнення пов'язується суто з необхідністю забезпечення публічного інтересу. 6.

6. Наголошено, що суб'єктами державно-приватного партнерства є держава Україна, Автономна Республіка Крим в особі відповідних державних органів та органів місцевого самоврядування, які створено виключно для публічного регулювання економіки, наділено правообов'язками, похідними від покладених на них функцій, головною з яких є сприяння розвитку економіки України та забезпечення умов для ефективної реалізації приватними особами економічних прав і охоронюваних законом інтересів. Іншою стороною державно-приватного партнерства виступають приватні партнери, а саме юридичні особи, крім державних та комунальних підприємств, та фізичні особи-підприємці.

З'ясовано, що адміністративно-правовий статус органів публічної адміністрації як суб'єктів державно-приватного партнерства реалізується головним чином під час виконання покладених на них функцій із публічного регулювання економіки. Саме під час виконання зазначених функцій публічна адміністрація спрямовує наданий їй законом інструментарій на визначення ефективності здійснення державно-приватного партнерства та реалізацію інвестиційних проектів у межах такого партнерства. Також повноваження публічної адміністрації визначаються договором, який укладено в рамках державно-приватного партнерства, і стосуються, як правило, об'єкта державно-приватного партнерства та створення необхідних умов для приватного партнера.

Аналіз законодавства, приводе до висновку, що суттєвим його недоліком є те, що в жодному нормативно-правовому акті ані на рівні закону, ані на рівні підзаконного акта не визначено повноважень публічної адміністрації у сфері державно-приватного партнерства. Окремі повноваження публічної адміністрації в зазначеній сфері у несистематизованому вигляді та досить розпорошено зустрічаються в різних нормативно-правових актах. Потребує вирішення наступна колізія: права та обов'язки, а також відповідальність державного партнера закріплюються в договорі про партнерство, а не в спеціальному законі, як це передбачено в абз. 6 ч. 1 ст. 5 Закону України «Про державно-приватне партнерство», де вказано, що істотні умови договорів, що укладаються в рамках здійснення державно-приватного партнерства, мають відповідати вимогам, встановленим законами України. Отже, удосконалення договірних відносин в сфері державно-приватного партнерства потребує відповідних змін в чинному законодавстві стосовно закріплення повноважень державного партнера.

7. Під адміністративною процедурою у сфері державно-приватного партнерства запропоновано розуміти встановлений законодавством порядок розгляду та вирішення адміністративних справ суб'єктами публічної адміністрації щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи у сфері публічного управління, прийняття адміністративного акта або укладення адміністративного договору, що забезпечує реалізацію суб'єктивних публічних прав та обов'язків приватних осіб, а також виконання відповідних державних функцій, закріплених за публічною адміністрацією.

8. Визначено гарантії у державно-приватному партнерстві як систему взаємопов'язаних правових та інституційних способів і засобів, що забезпечують належне визнання, реалізацію прав і обов'язків сторін державно-приватного партнерства та їх правовий захист.

Доведено, що сьогодні, за наявної недосконалості правового регулювання державно-приватного партнерства, саме дієвий судовий захист прав та інтересів його учасників і притягнення до відповідальності держави є головною гарантією реалізації зобов'язань державно-приватного партнерства.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Огій О. С. Землі як об'єкт права приватної власності сільськогосподарських кооперативів / О. С. Огій // Форум права. - 2012. - № 1. - С. 685-690.

2. Огій О. С. Землі як об'єкт державно-приватного партнерства в Україні / О. С. Огій // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2012. - № 4 (59). Ч. 2. - С. 235-240.

3. Організаційні та правові передумови становлення та розвитку інституту державно-приватного партнерства в Україні / О. С. Огій // Вісник Запорізького національного університету. - 2012. - № 4. Ч. 2. - С. 229-234.

4. Огій О. С. Гарантії реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства / О. С. Огій // Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія «Право». - 2013. - № 23. Ч. ІІ. -
С. 177-181.

5. Огій О. С. Правові основи запровадження співпраці держави і приватних структур в Україні / О. С. Огій // Право і Безпека. - 2014. - № 3 (50). - С. 127-129.

6. Огий О. С. Место института государственно-частного партнерства в системе права Украины / О. С. Огий // Legea si viata : Se editeaza din ianuarie 1991. - 2014. - Nr. 1/3 (265). - С. 91-95.

7. Огій О. С. Щодо правового статусу державного партнера у державно-приватному партнерстві / О. С. Огій // Форум права. - 2014. - № 1 [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://nbuv.gov.ua/j-pdf/FP_index.htm_2014_I_XX.pdf.

8. Огій О. С. Гарантії державного партнера при реалізації державно-приватного партнерства / О. С. Огій // Науковий вісник Міжнародного гуманітарного університету. Серія «Юриспруденція». - 2014. - № 7. - С. 115-118.

9. Огій О. С. Правові засади державно-приватного партнерства в Україні як правовий механізм запровадження співпраці держави та приватних структур / О. С. Огій // Держава і право: проблеми становлення і стратегія розвитку : зб. матеріалів VI міжнар. наук.-практ. конф. (18-19 трав. 2013 р., м. Суми). - Суми : Друкар. дім «Папірус», 2013. - С. 381-384.

10. Огій О. С. Організаційні передумови розвитку державно-приватного партнерства в Україні / О. С. Огій // Актуальні проблеми публічного та приватного права: тези доп. ІV Міжнар. наук.-практ. конф. (25 жовт. 2013 р.) ; за ред. В. М. Огаренко, О. А. Монаєнко та ін. - Запоріжжя : КПУ, 2013. - С. 231-233 с.

11. Огій О. С. Трансформація адміністративно-правових відносин в сучасних умовах господарювання / О. С. Огій // Адміністративний процес: сучасний стан та шляхи вдосконалення : круглий стіл (10 груд. 2013 р.). - Запоріжжя : КПУ, 2013. - С. 120-122.

12. Огій О. С. Організаційні передумови становлення та розвитку державно-приватного партнерства в Україні / О. С. Огій // Правове регулювання економічної безпеки України в умовах євроінтеграції : зб. наук. пр. Всеукр. наук.-практ. конф. (21 лют. 2013 р., м. Харків). - Х., 2013. - С. 187-189.

13. Огій О. С. Досвід європейських держав з організації державно-приватного партнерства / О. С. Огій // Сучасні тенденції в юридичній науці України та зарубіжних країн : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф.
(27-28 груд. 2013 р.). - Запоріжжя : Запоріз. міська громад. орг. «Істина». - 2013. - С. 55-57.

14. Огій О. С. Чи є етап виконання договору про державно-приватне партнерство адміністративною процедурою? / О. С. Огій // Верховенство права в процесі державотворення та захисту прав людини в Україні : матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. (14-15 лют. 2014 р., м. Одеса). - О. : Причорноморська фундація права, 2014. - С. 86-87.

15. Огій О. С. Правові передумови розвитку державно-приватного партнерства в Україні / О. С. Огій // Актуальні питання фінансової безпеки держави : зб. наук. пр. Міжнар. наук.-практ. інтернет-конф. (м. Харків, 21 лют. 2014 р.). Х., 2014. - С. 219-221.

АНОТАЦІЯ

Огій О. С. Адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Харківський національний університет внутрішніх справ. - Харків, 2014.

Дисертацію присвячено дослідженню сутності, основних ознак, механізмів реалізації державно-приватного партнерства, розробленню пропозицій, спрямованих на вдосконалення його правового регулювання.

Охарактеризовано організаційні та правові передумови становлення й розвитку інституту державно-приватного партнерства. Досліджено поняття, ознаки та правову природу інституту державно-приватного партнерства, з'ясовано нормативно-правове забезпечення в Україні, а також зарубіжний досвід.

Розглянуто адміністративно-правові відносини як форму реалізації державно-приватного партнерства та суб'єктний склад інституту державно-приватного партнерства, проаналізовано адміністративні процедури реалізації державно-приватного партнерства, встановлено сутність гарантій реалізації зобов'язань учасниками державно-приватного партнерства.