Правове регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Шухнін Антон Сергійович

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ФІНАНСОВОЇ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Запоріжжя - 2014

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті, м. Запоріжжя.

Захист відбудеться «25» березня 2014 р. о 9⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 17.127.09 у Класичному приватному університеті за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий «21» лютого 2014 р.

Учений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

фінансовий бюджетний місцевий самоврядування

Актуальність теми. Місцеве самоврядування відіграє особливу роль у державному устрої України. У Конституції вказано, що в Україні визнається й гарантується місцеве самоврядування. Органи місцевого самоврядування не належать до системи органів державної влади.

Визнання та гарантованість державою місцевого самоврядування передбачає, що держава бере на себе певні зобов'язання зі створення необхідних умов і передумов для розвитку місцевого самоврядування. У Конституції України близько 20 правових норм закріплюють організаційні, матеріальні, фінансові, економічні основи місцевого самоврядування.

Законодавче закріплення інститутів місцевого самоврядування є однією з ознак розвитку громадянського суспільства, що дає змогу створити якісно нову економічну й фінансову основу місцевого розвитку та всієї держави в цілому.

Місце й роль органів місцевого самоврядування в розвитку громадянського суспільства зумовили їх фінансову самостійність. Фінансові основи, забезпечуючи господарську самостійність місцевого самоврядування, слугують, перш за все, задоволенню потреб населення, створенню умов його життєдіяльності. Зміцнення й розвиток фінансових основ місцевого самоврядування впливають на економічне становище країни загалом, що зумовлено принципом організації місцевого самоврядування в побудові Української держави.

Функціонування органів місцевого самоврядування регламентують Європейська Хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, їх фінансову діяльність регламентують Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI, Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI, постанова Кабінету Міністрів України «Про фінансове забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування» від 3 грудня 1997 р. № 1349. Проте, не всі проблемні моменти фінансової діяльності органів місцевого самоврядування достатньою мірою врегульовані нормативно.

Із цих позицій істотного значення набуває процес формування місцевих фінансів на законодавчій основі, оскільки в громадянському суспільстві місцеве самоврядування є тією ланкою відносин, яка забезпечує виконання нормативно-правових актів на користь територіальної громади та всієї держави загалом.

Основним засобом соціального управління суспільством є право. Реалізація фінансової самостійності органів місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення означає створення чіткої й ефективної системи законодавчого регулювання місцевих фінансів. Ефективність цієї системи залежить, перш за все, від адекватного закріплення в правових нормах істотних ознак об'єкта правового регулювання - суспільних відносин у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.

У сфері господарювання саме завдяки фінансам забезпечується задоволення відтворювальних потреб. Суть місцевих фінансів, закономірності їх розвитку, сфера охоплюваних ними товарно-грошових відносин і роль у процесі суспільного відтворення визначаються економічним ладом суспільства, природою та функціями місцевого самоврядування.

Отже, комплексне дослідження всіх сторін фінансових правовідносин, а також особливостей правового регулювання суспільних відносин у цій сфері має, поза сумнівом, важливе теоретичне та практичне значення. Існує потреба в комплексному дослідженні особливостей фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, що зумовлено її місцем і роллю в процесі суспільного відтворення.

Категорія «фінансова діяльність» - порівняно нове поняття, що вперше використане в навчальному посібнику М.А. Гурвіча 1952 р., детально проаналізоване в підручнику за редакцією Ю.А. Ровінського 1961 р., а потім більш детально висвітлено в монографіях, підручниках і навчальних посібниках академіка Л.К. Воронової, академіка М.П. Кучерявенка, професора Н.Ю. Пришви, професора Н.Я. Якимчук, професора Т.А. Латковської, професора О.П. Орлюк, професора Л.А. Савченко, професора О.М. Горбунової, професора О.Ю. Грачової, професора Ю.О. Крохіної, професора Н.І. Хімічевої, а також інших провідних науковців: І.Б. Заверухи, А.Й. Іванського, Л.М. Касьяненко, О.А. Музики-Стефанчук, О.В. Солдатенко, В.Д. Чернадчука та інших.

Проте, не достатньо дослідженими залишилися питання прийняття Закону України «Про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування в Україні», удосконалення понятійного апарату науки фінансового права шляхом визначення категорії фінансів місцевого самоврядування, уточнення поняття місцевого бюджету, інституційного забезпечення гарантій місцевих запозичень, розвитку поняття бюджетної компетенції органів місцевого самоврядування, класифікації емітованих органами місцевого самоврядування боргових зобов'язань, визначення поняття бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування як виду їх фінансової діяльності. Усе зазначене зумовило вибір теми дисертаційної роботи та свідчить про актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету «Фінансово-правове регулювання публічних відносин» (номер державної реєстрації 0111U001102).

У межах виконаної теми особисто здобувачем запропоновано проект Закону України «Про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування в Україні», удосконалено понятійний апарат науки фінансового права, розроблено пропозиції інституційного забезпечення гарантій місцевих запозичень для створення додаткових гарантій погашення місцевих цінних паперів, здійснено класифікацію емітованих органами місцевого самоврядування боргових зобов'язань.

Мета й завдання дослідження. Метою дослідження є розкриття суті юридичної категорії фінансової діяльності у світлі функціонування системи органів місцевого самоврядування, враховуючи економічну роль місцевих фінансів у забезпеченні життєдіяльності територіальної громади, а також розробка нових теоретичних положень і науково-практичних рекомендацій щодо вдосконалення правового регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування в Україні.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі завдання:

- удосконалити понятійний апарат науки фінансового права;

- науково обґрунтувати та запропонувати проект Закону України «Про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування в Україні»;

- визначити особливості бюджетної компетенції органів місцевого самоврядування;

- провести класифікацію боргових цінних паперів органів місцевого самоврядування;

- удосконалити науково-практичний підхід до інституційного забезпечення гарантій місцевих запозичень;

- уточнити категоріальний апарат у галузі місцевих запозичень органів місцевого самоврядування;

- виявити особливості бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що врегульовані правовими нормами у сфері фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.

Предметом дослідження є правове регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертації наукових завдань застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних учених, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, а саме:

- методи аналізу й синтезу - у ході всієї роботи над проблемою, починаючи від добору фактичного матеріалу для дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної бази;

- історико-правовий метод - під час ґенези становлення нормативно-правової бази щодо фінансової діяльності органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.1, 1.2, 1.3);

- метод конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі дослідження особливостей фінансової діяльності органів місцевого самоврядування (підрозділи 2.1, 2.2);

- формально-логічний і прогностичний методи - для теоретичного узагальнення та розробки пропозицій щодо вдосконалення процесу фінансової діяльності органів місцевого самоврядування (підрозділи 1.2, 2.2);

- абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичне підґрунтя дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених. Положення та висновки дисертації ґрунтуються на нормах Конституції України, міжнародно-правових, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією з перших спроб комплексно, за допомогою сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки визначити особливості комплексного здійснення фінансової діяльності органами місцевого самоврядування. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- науково обґрунтовано та запропоновано проект Закону України «Про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування в Україні», суть якого полягає в комплексному нормативно-правовому врегулюванні фінансової діяльності органів місцевого самоврядування, визначенні основних її напрямів, встановленні єдиної процедури затвердження місцевих податків та зборів, більш детальному врегулюванні міжбюджетних відносин між органами місцевого самоврядування, більш детальній регламентації здійснення місцевих запозичень, інституційному забезпеченні фінансової підтримки органів місцевого самоврядування;

удосконалено:

- понятійний апарат науки фінансового права шляхом визначення категорії фінансів місцевого самоврядування як суспільних відносин, пов'язаних з формуванням, розподілом, перерозподілом і використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів територіальної громади з метою виконання функцій і завдань місцевого самоврядування, а також делегованих повноважень державою й забезпечення умов розширеного відтворення, в процесі яких відбувається розподіл і перерозподіл валового внутрішнього продукту й контроль за задоволенням потреб територіальної громади;

- категоріальний апарат науки фінансового права шляхом уточнення поняття місцевого бюджету як публічного фонду коштів, суспільні відносини щодо якого опосередковують процес утворення, розподілу й використання фінансових ресурсів, мобілізованих в ньому, які перебувають у розпорядженні органів місцевого самоврядування (органів АРК, місцевих органів виконавчої влади), призначений для фінансового забезпечення місцевих завдань відповідно до рішення про місцевий бюджет - основного фінансово-планового акту, що затверджується відповідною місцевою радою;

- науково-практичний підхід до інституційного забезпечення гарантій місцевих запозичень для створення додаткових гарантій погашення місцевих цінних паперів через створення резервних (страхових) фондів у структурі місцевих бюджетів, які можуть формуватися шляхом розміщення частини залучених коштів у високонадійні й ліквідні фінансові активи;

набуло подальшого розвитку:

- поняття бюджетної компетенції органів місцевого самоврядування як сукупності юридично встановлених бюджетних повноважень (бюджетних прав та обов'язків) органів місцевого самоврядування щодо складання й розгляду проектів місцевих бюджетів, затвердження та виконання місцевих бюджетів, здійснення контролю за їх виконанням і затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів; визначення порядку формування місцевих бюджетів доходами від використання об'єктів комунальної форми власності; встановлення місцевих податків і зборів, інших неподаткових доходів місцевих бюджетів; визначення порядку й умов надання фінансової допомоги та місцевих позик; надання фінансової допомоги з місцевих бюджетів; визначення порядку здійснення місцевих запозичень та управління місцевим боргом;

- класифікація емітованих органами місцевого самоврядування боргових зобов'язань за такими критеріями: 1) за формою обслуговування місцевого боргу: облігації під загальне зобов'язання; облігації під дохід від проекту; облігації під конкретний податок; 2) за способом оформлення: облігації місцевих позик, іменні, ордерні, на пред'явника;

- поняття місцевого кредиту як урегульованих правовими нормами відносин з мобілізації органами місцевого самоврядування тимчасово вільних грошових коштів юридичних і фізичних осіб, міжнародних фінансово-кредитних установ на принципах поворотності, терміновості, відплатності й добровільності з метою покриття бюджетного дефіциту та фінансування місцевих інвестиційних і соціально-економічних програм розвитку території відповідного населеного пункту;

- категорія бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування як вид їх фінансової діяльності та заснована на правових нормах сукупність систематично здійснюваних органами місцевого самоврядування планомірних функцій з мобілізації, розподілу (перерозподілу), використання бюджетів місцевого самоврядування як централізованих грошових фондів відповідної територіальної громади, що функціонує з метою фінансового забезпечення реалізації завдань, покладених на органи місцевого самоврядування, їх відповідних повноважень, в тому числі в сфері бюджетного контролю, а також делегованих їм державою повноважень.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів розвитку фінансової діяльності органів місцевого самоврядування призведе до створення правових передумов для ефективного застосування методів мобілізації, розподілу та використання грошових фондів територіальної громади, збільшить надходження до місцевих бюджетів і систематизує фінансову діяльність місцевих рад, сприятиме посиленню ефективності місцевого бюджетного контролю та загалом утвердженню принципу самостійності місцевих бюджетів.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

- науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку фінансової діяльності органів місцевого самоврядування;

- правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення ряду законодавчих і підзаконних актів з питань фінансової діяльності органів місцевого самоврядування;

- правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити функціонування органів місцевого самоврядування у фінансовій сфері (довідка про впровадження в діяльність Запорізької міської ради від 12 вересня 2013 р.);

- навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані при викладанні таких навчальних дисциплін: «Фінансове право», «Проблеми бюджетного права та процесу», «Податкове право» (довідка про впровадження від 28 травня 2013 р. № 187).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Правова система України у світлі сучасних активних реформаційних процесів» (м. Київ, 2010 р.); «Актуальні питання публічного права» (м. Запоріжжя, 2011 р.); «Юриспруденція: актуальні проблеми теорії і практики» (м. Донецьк, 2011 р.); «Актуальні питання публічного права» (м. Запоріжжя, 2011 р.); «Правові реформи в Україні: проблеми реалізації» (м. Київ, 2011 р.); «Проблеми теорії фінансового права в сучасний період» (м. Київ, 2013 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 11 наукових праць, у тому числі 5 статей у наукових фахових виданнях, 6 тез доповідей у матеріалах відповідних науково-практичних конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 201 сторінку, список використаних джерел містить 174 найменування і займає 16 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми; визначено мету й завдання, об'єкт, предмет і методи дослідження; вказано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Розділ 1 - «Теоретико-правові аспекти фінансової діяльності органів місцевого самоврядування в Україні» - включає три підрозділи.

У підрозділі 1.1 «Місцеві фінанси як об'єкт правового регулювання» обґрунтовано, що суть фінансів становлять не гроші самі по собі й не фонди грошових ресурсів, а ті грошові відносини, які виникають у процесі формування, розподілу, перерозподілу та використання грошових фондів і грошових ресурсів. Фінанси місцевого самоврядування визначено як економічні відносини, пов'язані з формуванням, розподілом, перерозподілом і використанням централізованих та децентралізованих фондів грошових коштів територіальних громад з метою виконання функцій і завдань місцевого самоврядування, а також делегованих державою повноважень й забезпечення умов розширеного відтворення, у процесі яких відбуваються розподіл і перерозподіл регіонального внутрішнього продукту та контроль за задоволенням потреб територіальної громади.

Причиною появи місцевих фінансів є потреби органів місцевого самоврядування в ресурсах, що забезпечують можливість реалізації завдань місцевого самоврядування. Цю ресурсопотребу без місцевих фінансових ресурсів задовольнити неможливо ні в господарській сфері, ні у сфері державного управління на місцевому рівні, ні у сфері виконання делегованих державних повноважень.

Фонди фінансових ресурсів утворюються та використовуються в різних сферах грошових відносин, кожна з яких є певним каналом розподілу відповідної частини національного доходу, сформованого в межах адміністративно-територіальної одиниці й держави загалом. Ці сфери являють собою окремі, але взаємопов'язані ланки (інститути) фінансової системи. Сукупність ланок, щодо яких відбуваються відносини, що є складовими фінансів місцевого самоврядування, у їх взаємозв'язку утворює фінансову систему органів місцевого самоврядування. Тому місцеву публічну фінансову систему, що належить до сфери органів місцевого самоврядування, визначено як систему форм і методів утворення, розподілу й використання фондів грошових коштів територіальної громади, комунальних установ та підприємств.

У підрозділі 1.2 «Особливості правового регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування» зазначено, що правовою основою фінансової діяльності органів місцевого самоврядування є закони й підзаконні нормативно-правові акти України. Основу правового регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування становлять закони, що регулюють принципові й основні функціональні аспекти вказаної діяльності, наприклад, Конституція України, Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI, Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI, Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР та інші. Для розвитку та виконання законів України приймаються рішення органів місцевого самоврядування, положення, що адаптують їх до програм соціально-економічного розвитку конкретного регіону.

Конституція України посідає домінуюче становище в системі засад фінансової діяльності. Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування, що стосуються вирішення питань місцевого значення, містяться в ст. 140-146 Конституції України. Самостійність у формуванні, затвердженні й виконанні місцевого бюджету є основною гарантією функціонування органів місцевого самоврядування. Основним джерелом доходів місцевих бюджетів Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI та Податковий кодекс України від 2 грудня 2010 року № 2755-VI визначають місцеві податки та збори.

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР встановлює загальні засади компетенції органів місцевого самоврядування в сфері фінансової діяльності, що забезпечує єдність і взаємну узгодженість, спільність принципів у сфері мобілізації, розподілу та використання, а також в сфері фінансового контролю грошових фондів як на державному, так і на місцевому рівнях.

Нині головною тенденцією розвитку правової основи фінансової діяльності є децентралізація, інтенсивний розвиток місцевої нормотворчості. На підставі положень Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР і для їх конкретизації органи місцевого самоврядування можуть приймати свої статути. Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації й діяльності, правовий статус і відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування. Закон вимагає при наділенні органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями передавати їм матеріальні та фінансові кошти, необхідні для здійснення вказаних повноважень; закріплюються гарантії фінансової самостійності органів місцевого самоврядування; віднесені до питань місцевого значення місцеві фінанси, формування, затвердження й виконання місцевого бюджету, встановлення місцевих податків і зборів, вирішення інших фінансових питань місцевого значення. У Законі спеціальну главу відведено фінансово-економічній основі місцевого самоврядування. Кошти місцевого бюджету є комунальною власністю, управляють ними органи місцевого самоврядування (місцеві ради) самостійно. Особливо Закон обумовлює право органів місцевого самоврядування на участь у відносинах місцевих запозичень. Як одну з гарантій місцевого самоврядування названо забезпечення мінімальних місцевих бюджетів.

Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI детально визначає поняття місцевого бюджету, порядок його формування, затвердження й виконання, контроль за його виконанням; склад доходів і видатків місцевого бюджету.

Бюджетний кодекс України ґрунтується на трьох основних регламентує: бюджетну систему, бюджетний устрій і бюджетний процес та містить загальні правила фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. У Кодексі визначено структуру бюджетного законодавства, яка включає, зокрема, нормативно-правові акти представницьких і виконавчих органів місцевого самоврядування; розкрито відповідальність за порушення бюджетного законодавства, заходи впливу на порушників бюджетної дисципліни. Бюджетний процес на місцевому рівні представлений чотирма стадіями: складання проекту місцевого бюджету, розгляд і затвердження, виконання та звітування. Кодекс визначає компетенцію органів місцевого самоврядування в бюджетних правовідносинах.

Встановлено, що для більш ефективної реалізації фінансової діяльності органів місцевого самоврядування потрібно розробити такий законопроект, який врегулювував би більш детально питання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. І таким комплексним нормативно-правовим актом має стати Закон України «Про фінансову діяльність органів місцевого самоврядування в Україні», який має надати органам місцевого самоврядування ширшу автономію в частині проведення своєї фінансової діяльності, основні засади запропоновані автором.

У підрозділі 1.3 «Органи місцевого самоврядування як органи управління фінансовою діяльністю» вказано, що за допомогою визначення повноважень відбувається правове регулювання суспільних відносин, і саме існування органу місцевого самоврядування немислиме без надання йому владних повноважень. Будь-яке повноваження органів місцевого самоврядування реалізується через здійснення владних дій нормотворчого або розпорядчого характеру. Органи місцевого самоврядування мають у розпорядженні власні владні повноваження у вирішенні питань місцевого значення.

В дисертації проаналізовано в системному зв'язку положення Конституції України та чинного бюджетного законодавства, якими встановлено компетенцію органів місцевого самоврядування, зокрема місцевих рад та їх виконавчих органів.

Так встановлено, що Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР більш детально регламентує повноваження органів місцевого самоврядування в галузі управління фінансовою діяльністю. У ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено виключну компетенцію сільських, селищних та міських рад. Відповідно до ч. 1 ст. 26 вказаного Закону, виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання: затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України; утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди; прийняття рішень щодо здійснення місцевих запозичень; прийняття рішень щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг по місцевих податках і зборах тощо.

Главою 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено перелік повноважень виконавчих органів сільських, селищних та міських рад: повноваження у сфері соціально-економічного і культурного розвитку, планування та обліку (ст. 27); повноваження в галузі бюджету, фінансів і цін (ст. 28); повноваження щодо управління комунальною власністю (ст. 29).

Органи місцевого самоврядування мають власну компетенцію, яка є складною правовою категорією і включає в себе предмети відання (за Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР), права та обов'язки. Особливе значення для органів місцевого самоврядування в галузі управління фінансовою діяльністю має їх компетенція у сфері місцевого бюджету, місцевих податків і зборів.

Таким чином, органи місцевого самоврядування здійснюють управління фінансовою діяльністю на відповідній території через затвердження відповідного місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету; встановлення місцевих податків і зборів та розмірів їх ставок у межах, визначених законом; утворення цільових фондів; прийняття рішень щодо випуску місцевих позик (запозичень); прийняття рішень щодо отримання позик з інших місцевих бюджетів та джерел, а також щодо передачі коштів з відповідного місцевого бюджету; прийняття рішень щодо надання відповідно до чинного законодавства пільг щодо місцевих податків і зборів. Органи місцевого самоврядування є суб'єктами фінансової діяльності.

Розділ 2 - «Визначення фінансової компетенції органів місцевого самоврядування за чинним законодавством України» - містить три підрозділи.

У підрозділі 2.1 «Бюджетна компетенція органів місцевого самоврядування» встановлено, що Бюджетний кодекс України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI не використовує поняття «компетенція», а тим більше «бюджетна компетенція», не дає їй визначення та не розкриває її юридичний зміст. За результатами дослідження до бюджетної компетенції органів місцевого самоврядування віднесено: встановлення порядку складання й розгляду проектів місцевих бюджетів, затвердження та виконання місцевих бюджетів, здійснення контролю за їх виконанням і затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів; складання й розгляд проектів місцевих бюджетів, затвердження та виконання місцевих бюджетів, здійснення контролю за їх виконанням і затвердження звітів про виконання місцевих бюджетів; визначення порядку формування місцевих бюджетів доходами від використання об'єктів комунальної форми власності, місцевих податків і зборів, інших неподаткових доходів місцевих бюджетів; визначення порядку й умов надання фінансової допомоги та місцевих позик; надання фінансової допомоги з місцевих бюджетів; визначення порядку здійснення місцевих позик; здійснення місцевих позик управління місцевим боргом.

Бюджетна компетенція органів місцевого самоврядування походить, передусім, від загальної компетенції органів місцевого самоврядування, розвиває, збагачує останню. Основу бюджетно-правового статусу органів місцевого самоврядування становить право на власний бюджет. Таке право належить саме місцевій громаді загалом, а не окремим (чи сукупності) органам місцевого самоврядування.

Розкриття питання про бюджетну компетенцію органів місцевого самоврядування невід'ємно пов'язано з розглядом бюджетних прав органів місцевого самоврядування: право мати власний бюджет; право на отримання бюджетних доходів і включення їх до цього бюджету; право на використання бюджетних коштів на потреби та задоволення публічних інтересів територіальної громади; право на розподіл бюджетних доходів і видатків між бюджетами певної адміністративно-територіальної одиниці; право на утворення й використання власних бюджетних фондів за цільовим призначенням.

Аналіз бюджетного законодавства України показує, що обсяг бюджетних прав органів місцевого самоврядування неоднаковий: органи місцевого самоврядування вищих адміністративно-територіальних одиниць (районні органи місцевого самоврядування і міські (міст з районним діленням) мають ширший обсяг бюджетних прав порівняно з органами місцевого самоврядування нижчої адміністративно-територіальної одиниці, що можна вважати особливістю бюджетно-правового статусу адміністративно-територіальних одиниць.

Таким чином, можна виділити бюджетні повноваження, спільні для всіх органів місцевого самоврядування, незалежно від їх місця в ієрархії цих органів, і особливі (виняткові) бюджетні повноваження вищих органів місцевого самоврядування.

У свою чергу, держава встановлює конкретні гарантії реалізації бюджетної компетенції органів місцевого самоврядування, закріплені в Конституції України, Бюджетному кодексі України та інших законодавчих актах: визнання самостійності місцевих бюджетів (ст. 140 Конституції України); право органів місцевого самоврядування встановлювати місцеві податки і збори (ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); утворення цільових фондів, затвердження положень про ці фонди (ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»); право на додаткову дотацію на компенсацію втрат доходів місцевих бюджетів, що не враховуються при визначенні обсягу міжбюджетних трансфертів, унаслідок надання пільг, встановлених державою (ч. 1 ст. 97 Бюджетного кодексу України); право на отримання субвенції з іншого місцевого бюджету для компенсації відповідних видатків (відповідно до ст. 104 Бюджетного кодексу України); право на розпорядження доходами місцевого бюджету, отриманими додатково в ході виконання бюджету, а також сум перевищення доходів над видатками (ч. 7 ст. 78 Бюджетного кодексу України).

У підрозділі 2.2 «Податкова компетенція органів місцевого самоврядування» з'ясовано, що найбільша частина місцевих податків та зборів стягується на території певної адміністративно-територіальної одиниці обов'язково або на розсуд органів місцевого самоврядування тільки в разі прийняття ними рішення про введення кожного з конкретних податків, передбачених у встановленому законодавством їх переліку. Цей перелік не вимагає обов'язкового введення всіх згаданих у ньому податків та зборів. При цьому на органи місцевого самоврядування покладається розробка й прийняття рішень про місцеві податки та збори. Відповідно до ч. 4 ст. 10 Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI, місцеві ради в межах повноважень, визначених цим Кодексом, вирішують питання згідно з вимогами цього Кодексу щодо встановлення збору за місця для паркування транспортних засобів, туристичного збору.

Податкова компетенція органів місцевого самоврядування пов'язана з принципом бюджетної самостійності. Отже, не можна розглядати податкову компетенцію органів місцевого самоврядування тільки щодо місцевих податків та зборів, адже органи місцевого самоврядування мають право зараховувати в дохід свого бюджету частину загальнодержавних податків, що передаються повністю або частково з державного бюджету в порядку міжбюджетних трансфертів. Тому до податкової компетенції органів місцевого самоврядування належать повноваження як щодо місцевих податків, так і щодо загальнодержавних.

Таким чином, можна виділити такі повноваження органів місцевого самоврядування у сфері податкових відносин, враховуючи класифікацію податків та зборів:

1. Повноваження щодо місцевих податків та зборів: приймати рішення про введення в дію конкретного виду місцевого податку (збору), внесення змін до діючого механізму стягнення місцевого податку (збору) або припинення його дії; встановлювати пільги на місцеві податки і збори у межах сум, що зараховуються до бюджету місцевого самоврядування; встановлювати порядок розподілу відповідних місцевих податків і зборів між відповідними бюджетами, здійснення загального контролю за виконанням місцевого бюджету за податковими доходами.

2. Повноваження щодо загальнодержавних податків: контролювати зарахування частини загальнодержавних податків, що передаються повністю або у фіксованій частці до місцевого бюджету.

Особливості фінансово-правового статусу органів місцевого самоврядування в податковій сфері розкриваються в правовідносинах органів місцевого самоврядування з органами державної влади та органами самоврядування, інших органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.3 «Компетенція органів місцевого самоврядування у сфері місцевих запозичень» встановлено, що потенційно значним джерелом залучення додаткових доходів до бюджетів органів місцевого самоврядування можуть виступати кошти, мобілізовані на фінансовому ринку. Відповідно до ст. 70 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, ради або за їх рішенням інші органи місцевого самоврядування можуть здійснювати місцеві запозичення та отримувати позики місцевим бюджетам відповідно до вимог, встановлених Бюджетним кодексом України. Органи місцевого самоврядування можуть створювати комунальні банки та інші фінансово-кредитні установи, виступати гарантами кредитів підприємств, установ та організацій, що належать до комунальної власності відповідних територіальних громад, здійснювати розміщення тимчасово вільних коштів місцевих бюджетів на депозитах з дотриманням вимог, встановлених Бюджетним кодексом України та іншими законами України.

Відповідно до ч. 3 ст. 16 Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та міські ради мають право здійснювати місцеві внутрішні запозичення. Право на здійснення місцевих запозичень у межах, визначених рішенням про місцевий бюджет, з урахуванням ст. 74 цього Кодексу належить Автономній Республіці Крим, територіальній громаді міста в особі керівника місцевого фінансового органу (за дорученням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, міської ради).

Відповідно до ст. 74 Бюджетного кодексу України, місцеві запозичення здійснюються з метою фінансування бюджету розвитку бюджету Автономної Республіки Крим, міських бюджетів. Відповідно до п. 3 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Порядку здійснення місцевих запозичень» від 16 лютого 2011 р. № 110, запозичення може здійснюватись у формі: укладення договорів позики (кредитних договорів) з фінансовими установами; випуску облігацій місцевих позик. Випуск облігацій місцевих позик має на меті компенсувати дефіцити відповідних місцевих бюджетів. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про цінні папери та фондовий ринок» від 23 лютого 2006 р. № 3480-IV, органи місцевого самоврядування мають право випускати такі емісійні та боргові цінні папери, як облігації місцевих позик.

Фінансові відносини у сфері місцевого (муніципального) кредиту виникають у процесі фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Фінансові відносини в галузі місцевого кредиту складаються з приводу формування, функціонування й погашення місцевого боргу органів місцевого самоврядування (територіальних громад).

Публічні відносини в галузі кредиту завжди складаються з приводу утворення, розподілу та використання відповідних фінансових ресурсів і мають майновий (грошовий) характер об'єкта. Об'єктом правовідносин, що виникають при проведенні місцевої позики (запозичень), є позикові грошові кошти органів місцевого самоврядування, для оформлення яких емітуються цінні папери.

За результатами дослідження проведено класифікацію емітованих боргових зобов'язань. Для створення додаткових гарантій погашення місцевих цінних паперів доцільно також заснувати резервні (страхові і викупні) фонди у структурі місцевих бюджетів.

У публічних відносинах з місцевого кредиту, як і в інших фінансових відносинах, однією зі сторін є орган місцевого самоврядування. Другим суб'єктом може виступати будь-який учасник фінансових правовідносин. Участь органів місцевого самоврядування в правовідносинах є обов'язковою, тут орган самоврядування є позичальником - емітентом цінних паперів. Усі правовідносини в галузі місцевого кредиту мають владний характер у частині встановлення органами місцевого самоврядування в односторонньому порядку умов позики (запозичень): часові межі дії правовідносин, платність, види, підстави їх припинення і зміни.

Таким чином, представницькі органи місцевого самоврядування мають такі кредитні повноваження: визначати політику щодо місцевого боргу; при затвердженні місцевого бюджету на новий бюджетний рік встановлювати верхню межу місцевого внутрішнього боргу; здійснювати контроль за станом місцевого внутрішнього боргу.

Кредитна компетенція виконавчого органу місцевого самоврядування зводиться до: визначення порядку, умов випуску й розміщення боргових зобов'язань міста; щорічної публікації відомостей про стан місцевого внутрішнього боргу за попередній фінансовий рік.

Розділ 3 - «Удосконалення правового регулювання фінансової діяльності органів місцевого самоврядування» - містить два підрозділи.

У підрозділі 3.1 «Бюджетна діяльність як вид фінансової діяльності органів місцевого самоврядування» зазначено, що бюджетна діяльність органів місцевого самоврядування є найважливішою складовою всієї фінансової діяльності органів місцевого самоврядування. Бюджетна діяльність органів місцевого самоврядування, як і інші види їх фінансової діяльності, відбувається, як правило, в правовій формі, тобто вони видають різні підзаконні нормативно-правові акти.

Аналіз бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування показує, що вона інтегрована в бюджетну діяльність усієї держави, посідає в ній важливе місце, маючи при цьому самостійність у межах законодавчо встановлених бюджетних прав місцевих рад. Бюджетна діяльність органів місцевого самоврядування є інститутом, що історично склався й зумовлений її публічним характером у структурі бюджетної діяльності держави. У зв'язку із цим органи місцевого самоврядування для виконання своїх завдань і функцій застосовують як економічний засіб фінансові ресурси, що акумулюються у відповідному місцевому бюджеті, зумовлюючи таким чином бюджетну діяльність органів місцевого самоврядування.

Бюджетна діяльність місцевого самоврядування характеризується тим, що в ході її проведення організовуються та практично реалізовуються утворення (акумуляція, мобілізація), розподіл (перерозподіл) і використання централізованих грошових фондів з метою виконання завдань, передбачених територіальною громадою, і делегованих державних повноважень. Об'єктами бюджетної діяльності місцевого рівня є бюджет відповідного органу місцевого самоврядування, бюджетний устрій і бюджетний процес.

Бюджетно-правові акти органів місцевого самоврядування закріплюють правовий аспект місцевого бюджету, акцентуючи увагу на повноваженнях органів місцевого самоврядування в бюджетному процесі. У процесі бюджетної діяльності органи місцевого самоврядування вступають у певні суспільні відносини, які називаються бюджетними. Особливості цих відносин полягають у тому, що вони, по-перше, виникають у розподільному процесі, невід'ємним учасником якого є територіальна громада (в особі відповідних органів місцевого самоврядування), по-друге, пов'язані з формуванням і використанням централізованого фонду грошових коштів, призначеного для задоволення потреб цієї територіальної громади в цілому.

Бюджетна компетенція реалізується органами місцевого самоврядування при здійсненні бюджетної діяльності на відповідній території. На підставі Конституції України, Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997 р. № 280/97-ВР, Бюджетного кодексу України від 8 липня 2010 р. № 2456-VI, Податкового кодексу України від 2 грудня 2010 р. № 2755-VI органи місцевого самоврядування мають право здійснювати нормотворчість із питань місцевого значення, у тому числі у сфері бюджетної діяльності. Так, згідно зі ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», до виключної компетенції сільських, селищних та міських рад належить затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Особливе місце в системі бюджетно-правових актів органів місцевого самоврядування посідають рішення місцевих рад про затвердження відповідних місцевих бюджетів на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Наступною групою бюджетно-правових актів місцевого рівня потрібно вважати акти виконавчих органів у системі місцевого самоврядування, голови органу місцевого самоврядування, посадових осіб функціональних підрозділів. Названі акти перебувають у підпорядкованому відношенні до актів представницького органу місцевого самоврядування, про що свідчить ст.4 БКУ, тобто перелік бюджетних питань, що вирішуються виконавчим органом місцевого самоврядування, обов'язковість рішень представницького органу для голови органу місцевого самоврядування та право виборного органу відміняти або призупиняти дії актів виконавчих органів місцевого самоврядування в разі їх невідповідності чинному законодавству України.

За результатами дослідження визначено дефініцію бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування. Встановлено, що особливості бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування визначаються через їх бюджетно-правовий статус. Бюджетно-правовий статус органу місцевого самоврядування є спеціальним правовим статусом, що відображає особливості правового становища органу місцевого самоврядування як суб'єкта бюджетних відносин. Ці особливості зумовлені виконанням населенням адміністративно-територіальної одиниці найважливіших функцій з формування та виконання місцевого бюджету.

У підрозділі 3.2 «Актуальні проблеми бюджетних прав органів місцевого самоврядування в Україні» встановлено, що сучасне бюджетне законодавство України визначає права й обов'язки органів місцевого самоврядування у вигляді бюджетних повноважень, абсолютно не розділяючи їх на норми можливої та обов'язкової поведінки. Тобто компетенція органів місцевого самоврядування в галузі бюджетного регулювання практично не містить елемента диспозитивності її застосування. Таким чином, поняття «бюджетні права» охоплює і права, і обов'язки, що виявляються у вигляді правообов'язків органів місцевого самоврядування у сфері бюджетної діяльності. Отже, бюджетні права місцевого самоврядування можна визначити як обов'язкову до виконання сукупність повноважень у галузі бюджетної діяльності, що реалізуються представницькими та виконавчими органами місцевого самоврядування. Поняття «бюджетні права» часто ототожнюють з терміном «бюджетна компетенція», що полягає у визначенні їх єдиного правового навантаження в галузі регулювання бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування. Прикладом реалізації бюджетних прав можна назвати здійснення права органами місцевого самоврядування із затвердження відповідного місцевого бюджету, що реалізуються відповідно до приписів чинного Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та чинного Бюджетного кодексу України.

Питання розвитку повноважень органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері можна поділити на дві групи: питання, що стосуються власне бюджетного функціонування місцевої влади, і питання розвитку міжбюджетних відносин з бюджетами інших рівнів.

Аналізуючи перший напрям недоліків повноважень органів місцевого самоврядування, хотілося б вказати на актуальну необхідність чіткого правового регулювання питань розподілу компетенції між органами місцевого самоврядування. Чинне законодавство України досить розпливчасто визначає можливість виконання будь-яких функцій бюджетної діяльності представницьким органом місцевої влади, а компетенція виконавчого органу місцевого самоврядування взагалі не встановлює його. Деталізація компетенції цих владних структур може визначатися статутами органів місцевого самоврядування. Обґрунтовано, що в результаті подібного державного підходу порушується дуже важливий принцип єдності правового регулювання, у тому числі бюджетної діяльності органів місцевого самоврядування при здійсненні місцевого самоврядування, оскільки в одних адміністративно-територіальних одиницях закріплюється ширше коло питань за представницькими органами влади, а в інших - менше коло. Вважаємо за необхідне чітко визначити бюджетну компетенцію органу місцевого самоврядування на загальнодержавному рівні, а деталізувати відповідні положення, якими встановлені законодавством України функціональні повноваження на місцевому рівні.

Проведено розмежування повноважень органів місцевого самоврядування та місцевих державних адміністрацій в бюджетній сфері.

Аналізуючи другий напрям недоліків повноважень органів місцевого самоврядування в бюджетній сфері, хотілося б виділити проблему компенсації органам місцевого самоврядування видатків у зв'язку з виконанням делегованих державних повноважень. Порушуючи чинне законодавство України, наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями здійснюється без належного фінансового забезпечення з боку держави. У результаті, навіть якщо органи місцевого самоврядування відволікають власні фінансові ресурси на вирішення загальнодержавних питань, реалізація всіх повноважень з питань місцевого й окремо державного значення виявляється можливою тільки для великих територіальних громад, органи місцевого самоврядування яких мають як необхідний організаційно-правовий і кадровий потенціал, так і достатню фінансово-економічну базу. Місцеві органи інших територій не мають достатньо реальних правових важелів вирішення цієї проблеми.