Правове регулювання зовнішніх державних боргових відносин в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правове регулювання зовнішніх державних боргових відносин в Україні

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Сучасну фінансово-бюджетну політику неможливо уявити без зовнішніх державних запозичень, які сприяють розвитку суспільного виробництва, міжнародній інтеграції, розширенню світової торгівлі та створюють передумови для надходження іноземних інвестицій в країну і безпосередньо забезпечують фінансування окремих проектів або цілих програм структурної перебудови економіки. З іншого боку, надмірне залучення іноземних кредитів веде до швидкого зростання зовнішнього державного боргу, а відповідно і перманентного збільшення фінансового навантаження на бюджет, негативних структурних трансформацій економіки, зменшення питомої ваги видатків розвитку за рахунок видатків споживання, витіснення приватних інвестицій.

За своїм значенням та впливом на видаткову і дохідну частини бюджету фінансово-правовий інститут державного боргу є унікальним. Він тісно взаємопов'язаний з такими категоріями як бюджетний дефіцит і бюджетний профіцит; має велике соціальне значення; зумовлює і впливає на грошово-кредитну, інвестиційну та податкову політику держави, бюджетний процес, визначає напрямки правового регулювання відносин у відповідних сферах, а також є показником фінансової надійності держави у зовнішніх відносинах.

Активне залучення позик призводить до істотного зростання державного боргу. Так, за даними Департаменту державного боргу, які розміщені на офіційному сайті Міністерства фінансів України, загальні виплати за державним боргом у 2012 році за рахунок коштів державного бюджету досягли рівня 95 482,5 млн грн, з яких 42 274,9 млн грн (44,3 %) - виплати за зовнішнім боргом. У 2012 р. обсяг платежів з погашення державного бору склав 65 899,6 млн грн, з яких 31 248,6 млн грн (47,4 %) - зобов'язання по зовнішньому боргу. На обслуговування державного боргу у тому ж періоді спрямовано 29 582,9 млн грн, з яких 11 026,3 млн грн (37,3 %) - на обслуговування зовнішнього державного боргу України. На сьогоднішній день державний борговий тягар в Україні своїм негативним наслідком має низку проблем, зокрема, складнощі у соціальній сфері, пов'язані з неможливістю підвищити пенсії, соціальну допомогу в умовах загострення інфляційних процесів. Відповідно у законодавстві України щодо державного бюджету значні обсяги фінансових ресурсів спрямовуються на погашення зовнішнього державного боргу, за рахунок яких можна було б суттєво збільшити щорічні витрати на освіту, охорону здоров'я або зарплати в бюджетному секторі.

Складність, суперечливість і динамізм сучасної боргової політики держави потребують формування адекватної правової бази регулювання зовнішніх державних боргових відносин, що достатньою мірою враховувала б закономірності і складний характер останніх, а ефективне управління державним боргом є можливим лише за умови ревізії та упорядкування відповідних нормативно-правових актів. Внаслідок цього, останнім часом помітним є попит на фундаментальні наукові дослідження у даній галузі.

На відміну від більш вивченої сфери внутрішнього державного боргу, дослідження сфери зовнішнього державного боргу розпочалися відносно нещодавно. Фундаментальною працею в цьому напрямку є монографія І.Б. Заверухи «Проблеми правового регулювання державного боргу України» (2007 р.). Широко досліджували питання державних боргових відносин науковці-економісти, зокрема, це питання місця зовнішнього державного боргу у фінансовій системі України - Н.В. Зражевська, щодо механізму управління та обслуговування державного боргу України - Т.Г. Бондарук, щодо регулювання державного боргу в ринковій економіці - Д.Л. Головачьов, щодо формування сучасних механізмів управління державним боргом - В.В. Верхолаз, щодо оптимізації формування та управління зовнішнім державним боргом України - В.В. Лісовенко. Науковці-юристи розглядали питання правового регулювання державного боргу в цілому та державного кредиту, зокрема, це роботи І.Б. Заверухи, Н.А. Зайцевої. Разом з тим, проблеми правового регулювання зовнішнього державного боргу в Україні не досліджувалася на рівні монографічного дослідження юридичної спрямованості.

У процесі підготовки дисертації вивчалися праці вітчизняних фахівців у галузі фінансового права: Д.А. Бекерської, Л.К. Воронової, С.Т. Кадькаленка, А.Т. Ковальчука, О.Є. Користіна, М.П. Кучерявенка, О.П. Орлюк, П.С. Пацурківського, Н.Ю. Пришви, Л.А. Савченко та інших.

Цінними для автора у науковому плані стали висновки вчених - фахівців у галузі адміністративного права - В.Б. Авер'янова, О.Ф. Андрійко, А.І. Берлача, Н.А. Берлач, І.П. Голосніченка, С.С. Засунька, В.К. Колпакова, С.Ф. Константінова, О.В. Копана, С.О. Кузніченка, О.В. Кузьменко, О.П. Рябченко та інших.

Констатуючи значний внесок цих вчених у розвиток вітчизняної науки, зауважимо, що їх розробки торкалися лише окремих аспектів досліджуваної проблеми. У вітчизняній правовій науці залишаються несформованими концептуальні підходи щодо оптимізації механізму фінансово-правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу. Нагальною необхідністю є також поглиблений теоретичний аналіз питань правового регулювання використання надходжень від зовнішніх державних запозичень на основі методології бюджетування, орієнтованого на результат, здійснення фінансового контролю, організації дієвого механізму розподілу коштів за окремими програмами в цій сфері.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрям дослідження відповідає цілям і завданням стратегії управління державним боргом, затвердженої постановою КМУ від 27.10.2010 р. № 978 «Про затвердження Порядку розроблення Середньострокової стратегії управління державним боргом і контролю за її реалізацією», а також постанови КМУ від 02.03.2011 р. № 170 «Про затвердження Середньострокової стратегії управління державним боргом на 2011-2013 рр.». Дисертаційна робота є складовою частиною загальної науково-дослідної програми Національної академії внутрішніх справ на 2010-2014 рр., виконана відповідно до плану науково-дослідної діяльності кафедри економіко-правових дисциплін Національної академії внутрішніх справ. Тема дисертаційної роботи затверджена рішенням Вченої ради Національної академії внутрішніх справ від 28.09.2010 р., протокол № 15, а також розглянута та схвалена відділенням державно-правових наук і міжнародного права Національної академії правових наук України (№ 891, 2010 р.).

Мета і задачі дослідження. Метою роботи є розроблення теоретико-правових засад регулювання зовнішніх державних боргових відносин, формування на цій основі науково-обґрунтованих пропозицій теоретичного, методологічного та організаційно-правового характеру, що спрямовані на підвищення ефективності правового регулювання відносин у цій сфері.

Для досягнення мети дослідження обрані наступні задачі:

- визначити загальнотеоретичні основи дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу;

- дослідити місце правового субінституту зовнішнього державного боргу у системі фінансового права;

- визначити зміст та принципи правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу;

- розкрити методологічні засади дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу;

- охарактеризувати особливості фінансово-правових відносин, що формуються з приводу зовнішнього державного боргу;

- дослідити сучасний стан правового регулювання у сфері зовнішнього державного боргу;

- проаналізувати правозастосовчу практику у сфері зовнішнього державного боргу України та визначити на цій основі відповідні проблемні аспекти фінансово-бюджетного законодавства;

- визначити правові проблеми законодавства, яке регламентує фінансовий контроль та відповідальність у сфері зовнішнього державного боргу;

- розглянути світовий досвід правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу та окреслити перспективи його впровадження у вітчизняне фінансове законодавство;

- розробити конкретні пропозиції щодо удосконалення нормативно-правового регулювання управлінням зовнішнім державним боргом;

- визначити особливості фінансового контролю та відповідальності у сфері зовнішніх державних боргових відносин, окреслити шляхи підвищення дієвості механізму їх здійснення.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини організаційно-правового характеру, що виникають у зв'язку із залученням, обслуговуванням і погашенням зовнішнього державного боргу України.

Предмет дослідження - правове регулювання зовнішніх державних боргових відносин в Україні.

Методи дослідження обрано з урахуванням мети та задач дослідження, його об'єкта та предмета. Ці методи в комплексі застосовуються для вирішення поставлених завдань та забезпечують достовірність отриманих результатів, висновків та рекомендацій.

Методологічною основою дослідження є діалектичний метод, за допомогою якого обґрунтовується взаємозв'язок та взаємообумовленість усіх соціальних процесів та суспільних явищ, зокрема тих, що виникають у сфері зовнішнього державного боргу (підрозділи 1.1, 2.2). Шляхом використання системного підходу упорядковано емпіричну інформацію, чітко окреслено та сформульовано понятійно-категорійний апарат дослідження (підрозділи 1.2, 2.1). Використання історико-правового методу дало змогу простежити історичні закономірності розвитку відносин у сфері зовнішнього державного боргу у різні періоди часу (підрозділ 2.2, 2.4). Порівняльно-правовий метод було застосовано при аналізі законодавства зарубіжних країн у сфері зовнішнього державного боргу та його порівняння із вітчизняним законодавством (підрозділи 1.3, 3.2). За допомогою спеціально-юридичного методу було досліджено правову природу відносин у сфері зовнішнього державного боргу, проаналізовано окремі законодавчі положення і норми, що їх регулюють, а також окреслено напрями вдосконалення законодавства в цій сфері (підрозділи 2.3, 3.3). Застосування логічного методу дослідження обумовило послідовність висловлених суджень, понять і висновків, дозволило сформулювати поняття «зовнішні державні боргові зобов'язання», «боргова стратегія» та інші базові поняття, об'єкт та предмет відносин у сфері зовнішнього державного боргу (підрозділи 1.1, 1.3, 2.2). Використання системно-структурного методу дало змогу проаналізувати особливості правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу, визначити особливості правового статусу відповідних суб'єктів (підрозділи 1.2, 2.4, 3.1).

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні дані у сфері зовнішнього державного боргу за 1992-2012 рр., результати анкетування працівників органів державної влади та місцевого самоврядування, діяльність яких пов'язана із управлінням та обслуговуванням державного боргу або здійсненням контролю за використанням бюджетних коштів (307 осіб), офіційні звіти та довідки Рахункової палати України (2002-2012 рр.), інші аналітичні матеріали з питань дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у тому, що дисертація є першим у сучасній українській фінансово-правовій науці спеціальним комплексним монографічним дослідженням проблем правового регулювання зовнішнього державного боргу.

За результатами дослідження сформульовано та обґрунтовано низку концептуальних положень, що відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення, а саме:

вперше:

- формалізовано визначення та наведено авторські дефініції понять «національний борг», «субінститут зовнішнього державного боргу», «моніторинг використання державних кредитів та позик»;

- обґрунтовано пропозицію щодо першочерговості застосування програмно-цільового методу використання коштів, які надходять у вигляді зовнішнього державного боргу;

- сформульовано пропозиції щодо розробки та прийняття Постанови КМУ «Про затвердження порядку здійснення контролю за залученням і використанням зовнішніх боргових зобов'язань» та Концепції боргової безпеки України;

- обґрунтовано пропозицію про створення самостійного державного органу у сфері управління державним боргом - Агентства з управління державним боргом;

- доведено необхідність встановлення адміністративної і кримінальної відповідальності за неприйняття рішень або прийняття економічно невиправданих рішень у сфері управління державним боргом.

удосконалено:

- наукові положення щодо організації та правового регулювання управління державним боргом, питання розмежування компетенції у цій сфері, зокрема, необхідності розробки законопроекту «Про державний борг України»;

- дефініцію понять «зовнішній державний борг», «міжнародний борг»;

- положення про необхідність розширення повноважень Рахункової палати України у сфері здійснення аудиту використання коштів, залучених державою шляхом зовнішніх позик;

дістало подальшого розвитку:

- характеристика фінансових правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу через деталізацію їх специфічних рис;

- наукові погляди щодо процедури залучення, управління та погашення зовнішнього державного боргу України;

- наукові положення щодо розмежування публічно-правових та приватноправових відносин у сфері зовнішнього державного боргу.

Практичне значення одержаних результатів дослідження полягає в тому, що сформульовані у дисертації теоретичні положення достовірні та мають завершений ступінь готовності. Це підтверджується верифікацією не лише в науковій, але і в практичній діяльності:

– у законотворчій сфері - висновки та пропозиції, що містяться в роботі, використані при підготовці пропозицій до проекту Закону України «Про Державний бюджет України на 2013 рік» (акт впровадження Верховної Ради України від 07.06.2012 р. № 04-31/13-295/108381), а також при розробці проекту Закону України «Про Державну програму економічного і соціального розвитку України на 2012 рік та основні напрями розвитку на 2013 і 2014 рр.» (довідка про впровадження Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 18.06.2012 р. № 3052-06/22932-12);

– у практичній діяльності - під час здійснення контрольної діяльності Рахункової палати України (акт впровадження Рахункової палати України від 16.05.2012 р. № 119);

– у навчальний процес - під час викладання навчальної дисципліни «Фінансове право», а також при підготовці навчальних посібників, лекцій та методичних рекомендацій (акт впровадження в навчальний процес у Національній академії внутрішніх справ від 06.12.2011 р.).

Апробація результатів дисертації. Підсумки розроблення проблеми загалом, окремі її аспекти, одержані узагальнення та висновки оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: «Безпекотворення: питання теорії і практики та правові аспекти» (м. Київ, 21 квітня 2010 р.), «Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів» (м. Запоріжжя, 28 квітня 2010 р.), «Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення» (м. Запоріжжя, 27-28 травня 2010 р.), «Правові проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні» (м. Харків, 23-24 лютого 2011 р.), «Проблеми сучасної правової системи України» (м. Львів, 25-26 лютого 2011 р.), «Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення» (м. Запоріжжя, 31 березня 2011 р.), а також на міжвузівському науково-практичному семінарі «Сучасні напрями теоретичних та прикладних досліджень економіки та права» (м. Київ, 10 травня 2011 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертації відображено у 12 наукових публікаціях, з яких п'ять - у наукових фахових виданнях з юридичних наук та сім - у тезах наукових доповідей, оприлюднених на міжнародних та всеукраїнських науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, трьох розділів, що включають у себе десять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (158 найменувань) та трьох додатків. Повний обсяг дисертації становить 210 сторінок, з них загальний обсяг - 178 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, визначаються об'єкт і предмет, мета і задачі дисертації, її методологічна основа, наукова новизна, теоретичне та практичне значення одержаних результатів, наводяться відомості про їх апробацію, публікації, структуру та обсяг роботи.

Розділ 1 «Теоретико-правові засади дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з трьох підрозділів, у яких розглядаються теоретичні питання, пов'язані з проблемою формування зовнішнього державного боргу.

У підрозділі 1.1. «Загальнотеоретичні основи дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу» критично аналізується домінуюча у наукових джерелах теза про те, що державний борг - це відносини у сфері випуску, обслуговування та погашення боргових зобов'язань держави. На думку автора ця категорія має охоплювати всі боргові зобов'язання держави, у тому числі приватні зобов'язання, у яких держава виступає гарантом, а також зобов'язання органів місцевого самоврядування та державних підприємств. Крім того, з огляду на специфіку відносин у сфері зовнішнього державного боргу, запропоновано використовувати категорію «міжнародний борг» як фінансове зобов'язання однієї держави стосовно іншої держави, міжнародної, міждержавної або неурядової організації або будь-якого іншого суб'єкта міжнародного права.

Здійснивши порівняльний аналіз наукових позицій з приводу розмежування таких базових понять, як «державний борг», «зовнішній державний борг», «зовнішні державні запозичення», «публічний борг», сформульоване авторське визначення термінів «зовнішній державний борг» та «національний борг».

У підрозділі 1.2. «Місце правового субінституту зовнішнього державного боргу у системі фінансового права» доведено, що зовнішній державний борг є комплексним субінститутом фінансового права, складовою інституту державного боргу, який характеризується єдністю та взаємозумовленістю відносин й регулює сукупність фінансових відносин у сфері побудови стратегії здійснення зовнішніх позик та визначення боргової політики держави; формування резервів та покриття дефіциту платіжного балансу; покриття бюджетного дефіциту та обслуговування зовнішнього боргу в іноземній валюті; здійснення зовнішнього прямого та спільного інвестування інвестиційних проектів; здійснення розрахунку за юридично визнаними та належним чином оформленими борговими зобов'язаннями, незалежно від їх походження; управління зовнішнім державним боргом; погашення зовнішнього державного боргу; обслуговування зовнішнього державного боргу; здійснення розрахунків за зовнішніми борговими зобов'язаннями Уряду; ведення реєстру зовнішнього державного боргу; реструктуризація зовнішнього державного боргу; правонаступництво; забезпечення зовнішніх боргових зобов'язань держави та гарантій додержання прав кредиторів; фінансового контролю, обліку та звітності у сфері формування, обслуговування, управління та погашення зовнішнього державного боргу; інші відносини, що виникають з приводу здійснення операцій за зовнішніми борговими, активними угодами, з виконання гарантійних зобов'язань та інших боргових операцій.

У підрозділі 1.3. «Характеристика змісту та принципів правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу» на підставі аналізу загальнотеоретичних правових підходів щодо специфіки юридичної природи відносин у сфері зовнішнього державного боргу виокремлюються принципи регулювання відносин у цій сфері.

На основі аналізу загальних принципів правового регулювання зовнішнього державного боргу робиться висновок про те, що, з огляду на необхідність повернення позичкових коштів, вкрай необхідним є відповідне правове регулювання та закріплення на законодавчому рівні спеціальних принципів використання позик. До числа таких принципів пропонується віднести: ефективність (досягнення максимального соціально-економічного ефекту від залучених боргових ресурсів); цільового використання коштів (обумовлений переходом до програмно-цільового методу бюджетування); орієнтація на реалізацію інвестиційних проектів (мова іде не лише про збільшення питомої ваги інвестиційних проектів у загальній структурі видатків бюджету, які фінансуються за рахунок боргових джерел, а й про потребу використання цих коштів як видатків розвитку, а не споживання); сприяння залученню приватних інвестицій.

Сформульовані пропозиції щодо закріплення у Бюджетному кодексі принципу публічності і прозорості у сфері зовнішніх державних позик. На доцільність такого кроку вказують і результати проведеного дисертантом анкетування, за результатами якого 95,6 % респондентів вважають за необхідне інформування населення про розмір зовнішнього державного боргу та його динаміку.

Розділ 2 «Характеристика фінансово-правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з чотирьох підрозділів, у яких розглядаються методологія дослідження та особливості фінансово-правового регулювання зовнішнього державного боргу.

У підрозділі 2.1. «Методологічні засади дослідження правовідносин у сфері зовнішнього державного боргу України» визначено методику проведення дисертаційного дослідження, що включає комплекс взаємопов'язаних, взаємодоповнюючих загальнонаукових і спеціальних методів пізнання, спрямованих на отримання об'єктивних та достовірних результатів, зокрема: методологія системного підходу; структурно-функціональний та конкретно-історичний аналіз; індукція та дедукція, програмно-цільовий та інші методи.

Здійснений у ході дослідження аналіз літературних та нормативних джерел з фінансового та адміністративного права, економічної безпеки, державного управління у сфері державного боргу, не лише підтвердив актуальність проблематики наукового пошуку за темою правове регулювання зовнішніх державних боргових відносин в Україні, а й дозволив акцентувати увагу на необхідності перегляду окремих методологічних підходів до вивчення суспільних відносин, які виникають у цій сфері.

В існуючих умовах є потреба забезпечити вищій рівень узагальнення, тому особливого значення набувають питання методології, що дозволяють простежити безпосередній зв'язок між емпіричними фактами у сфері зовнішнього державного боргу України та їх теоретичним осмисленням з метою подальшого використання доктринальних напрацювань у процесі публічного адміністрування зовнішнього державного боргу України.

З метою забезпечення всебічності, повноти та об'єктивності дослідження, підтвердження коректності та репрезентативності зроблених висновків, а також, зважаючи на складність та багатоаспектність теми, слушним є застосування комплексного міждисциплінарного підходу на основі широкого залучення теоретико-методологічних напрацювань правничої науки, економіки, теорії державного управління, безпекознавства.

У підрозділі 2.2. «Загальна характеристика фінансово-правового регулювання зовнішньодержавних боргових відносин в Україні» зазначається, що питання визначення змісту та особливостей фінансових правовідносин традиційно залишається однією з фундаментальних проблем теорії фінансового права, яке потребує додаткового дослідження, детальнішого аналізу й осмислення з урахуванням високої динаміки розвитку суспільних відносин у сфері публічних фінансів, появи нових форм світогосподарських зв'язків, відкриття нових істотних ознак предметів і явищ матеріального світу.

Виходячи з того, що зовнішній державний борг є публічно-правовою категорією, то і його повернення є публічним обов'язком, який, без деталізації джерел його формування, задовольняється за рахунок публічних фондів коштів. На думку дисертанта, що підтверджується результатами проведеного анкетування, винятково на рівні спеціального закону (так вважає 93,2 % респондентів) необхідно врегулювати низку питань, пов'язаних із зовнішнім державним боргом, зокрема щодо закріплення розміру та умов отримання; формування джерел погашення; посилення контролю за ефективністю та цільовим їх використанням; персональної відповідальності за цільове використанням зовнішньодержавних позик.

Запропоновано внести зміни до Бюджетного кодексу України та інших нормативно-правових актів, нормами яких має бути передбачена необхідність імперативного (у цьому контексті такого, що не може бути скорегований) визначення граничного обсягу державного боргу та граничного обсягу надання державних гарантій не лише на кожний бюджетний період, а і на два роки, наступні за плановим.

На основі аналізу компетенції органів управління у сфері зовнішнього державного боргу, з метою посилення контролю та відповідальності у цій сфері, пропонується нормативно закріпити обов'язок Міністра фінансів України погоджувати рішення щодо залучення та використання коштів зовнішнього державного боргу України з профільним Віце-Прем'єром.

У підрозділі 2.3. «Сучасний стан правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» аналізуються основні проблеми законодавчого регулювання боргових відносин.

Проаналізувавши систему нормативних актів, присвячених регулюванню відносин у сфері зовнішнього державного боргу, автор наголошує, що основною метою правового регулювання цих відносин має стати стабільний та поступальний розвиток економіки та економічна, в тому числі боргова, безпека держави. Правове регулювання відносини у сфері зовнішнього державного боргу на сьогоднішній день, характеризується відсутністю чіткої правової регламентації, на рівні окремого законодавчого акту, таких фундаментальних складових цієї фінансово-правової категорії, як зміст, принципи формування, структура, методи управління (від акумулювання, ефективного розподілу, забезпечення й обслуговування до погашення), контроль ефективності та доцільності на усіх етапах здійснення запозичень, юридична відповідальність за правопорушення у цій сфері. Підкреслюється, що розвиток українського фінансового права повинен відбуватися паралельно з становленням нової доктрини співвідношення міжнародного і національного права.

З огляду на важливість відносин, пов'язаних із залученням та використанням коштів зовнішнього державного боргу, доводиться необхідність саме на законодавчому рівні конкретизувати особливості механізму обслуговування та управління зовнішнім державним боргом як за рахунок внесення змін до Бюджетного кодексу, так і шляхом прийняття законів України «Про державний борг» та «Про зовнішній державний борг».

У підрозділі 2.4. «Проблеми правозастосовної практики у сфері зовнішнього державного боргу України» на підставі розгляду питання про забезпечення у правовій площині зовнішньої боргової безпеки держави, відзначається, що головною причиною стрімкого нарощування зовнішніх державних боргових зобов'язань і, особливо, в останні роки, стали рекордні обсяги державних запозичень, що перевищують показники, затверджені відповідними законами України про Державний бюджет України на відповідні роки. Такі дії Уряду та Мінфіну були обумовлені наданим їм Верховною Радою України правом щодо безконтрольного та необмеженого залучення масштабних запозичень замість оптимізації та економії бюджетних витрат.

Орієнтація Уряду на здійснення значних запозичень спричиняла розбалансування державних фінансів, оскільки такі запозичення, починаючи з 2009 р. за даними Рахункової палати України, дорівнюють в середньому понад 60 % доходів Державного бюджету України. На підставі аналізу емпіричних даних щодо використання зовнішнього державного боргу можна зробити висновок про те, що боргова політика Уряду, в останні роки, спрямована на тимчасове вирішення питань фінансування соціально-економічних проблем за рахунок нарощування державного боргу, в тому числі зовнішнього. При цьому темпи їх зростання були неадекватними розвитку економіки країни, що створює реальну загрозу національній економічній безпеці.

Розділ 3 «Шляхи удосконалення правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України» складається з трьох підрозділів, де підкреслюється, що у сучасній економіці України зовнішній державний борг є фінансово-економічною та соціально-політичною проблемою, яка підриває економічну безпеку держави, ставить у залежність реальність фінансової підтримки міжнародних фінансових організацій та, відповідно, баланс бюджету і функціональність держави, стабільність курсу її національної валюти.

У підрозділі 3.1. «Правові проблеми законодавства, яке регламентує контроль та відповідальність у сфері зовнішнього державного боргу України» відзначається, що у складній існуючій економічній ситуації, акумульований державою зовнішній борг повинен перебувати під суворим і постійним контролем, а головне спрямовуватися на розвиток пріоритетних галузей економіки. Потребують суттєвої законодавчої деталізації норми, присвячені питанням управління зовнішнім державним боргом України у контексті вирішення проблем дефіциту державного бюджету, подолання від'ємного сальдо платіжного торговельного балансу країни.

Відзначається, що суб'єктами фінансового контролю у сфері зовнішнього державного боргу України є Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Міністерство фінансів України, Національний банк України та Рахункова палата України. Наголошується, що саме аудит, який здійснюється Рахунковою палатою, в сучасних умовах виступає найбільш дієвим механізмом фінансового контролю у сфері зовнішнього державного боргу. Аудит ефективності, який здійснюється Рахунковою палатою, дозволяє не лише констатувати порушення законодавства, а й запропонувати відповідні шляхи їх вирішення.

З урахуванням вище викладеного та з метою адаптації вітчизняного організаційно-правового механізму здійснення фінансового контролю у сфері державного боргу до стандартів розвинутих країн світу, сформульовані конкретні пропозиції до ст. 22 та 24 Закону України «Про Рахункову палату» щодо розширення повноважень Рахункової палати у сфері контролю та аудиту за залученням і використанням державного боргу.

Паралельно з контролем та аудитом ефективності використання коштів, залучених державою від міжнародних фінансових організацій, обов'язково повинен здійснюватися їх моніторинг (результативність використання коштів, стан боргової безпеки держави, дотримання затверджених параметрів управління боргом). Суб'єктом моніторингу має виступати не лише відповідальний виконавець програми, а й Міністерство фінансів України (у перспективі - Агентство з управління державним боргом), оскільки отримувані, на сьогоднішній день, результати фактично не впливають на рівень ефективності використання коштів, які надходять до бюджету за рахунок зовнішніх запозичень. Це зумовлено тим, що за існуючої з радянських часів практикою все зводиться до статистичних показників, які здебільшого не дають змоги встановити взаємозв'язки між сумами залучених запозичень та досягнутими соціально-економічними результатами.

У підрозділі 3.2. «Світовий досвід регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу» проаналізовано відповідні міжнародно-правові норми та норми національного законодавства розвинутих країн світу, визначені перспективи застосування різних технологій управління державним боргом для оптимізації механізму управління державним боргом в Україні. Підкреслено, що запозичення зарубіжного досвіду є одним із пріоритетних шляхів подальшого вдосконалення правого регулювання та організації бюджетного процесу.

Враховуючи, що, в останні роки, Україна зайняла місце у списку країн, яким загрожує дефолт (неплатоспроможність держави та невиконання умов угоди), аналізується іноземний досвід у сфері мінімізації ризиків його настання та формулюються пропозиції щодо розробки та прийняття Концепції управління зовнішнім державним боргом України, розрахованої на довгострокову стратегічну перспективу.

У підрозділі 3.3. «Напрями удосконалення нормативно-правового регулювання управління зовнішнім державним боргом України» відзначається, що важливу роль в організації управління зовнішнім державним боргом України наразі має відігравати Рада національної безпеки і оборони України, оскільки боргова безпека виступає одним з базових елементів національної безпеки. І хоча Рада національної безпеки і оборони України не є суб'єктом фінансового контролю, саме цей орган значною мірою забезпечує дотримання нормативів боргової безпеки, що вимагає відповідного корегування законодавства.

Констатується, що на законодавчому рівні (або Законі «Про зовнішній державний борг» чи в Законі «Про державний борг») повинні бути враховані конституційні вимоги щодо порядку укладання та затвердження міжнародних кредитних угод; передбачено механізм співпраці органів державної влади з міжнародними фінансовими організаціями; визначено особливості документального супроводження процедури обґрунтування та погодження отримання чергових зовнішніх державних позик (техніко-економічне обґрунтування Міністерства фінансів України та проведення фінансово-економічної експертизи Рахунковою палатою з наданням відповідного експертного висновку).

Аргументується теза про те, що стратегію управління державним боргом має затверджувати орган державної влади, який має сталу каденцію (Верховна Рада України або Президент України). В умовах формування Державного бюджету виключно на основі програмно-цільового методу, крім Стратегії має бути розроблено та затверджено відповідну Державну цільову програму управління державним внутрішнім та зовнішнім боргом, а також передбачені відповідні бюджетні програми із високим рівнем деталізації. Саме зазначені Програми повинні містити імперативні обмеження у сфері боргової політики, розраховані на багаторічну перспективу. Прийняття Програм на рівні Закону, як це передбачено чинним законодавством, значною мірою дозволить обмежити корегування відповідних кількісних параметрів як Стратегії, так і Програми. При цьому, саме у Програмі (а не у Стратегії як зараз) доцільно визначити конкретні та чіткі цілі, завдання, заходи, а також виражені у цифрах очікувані результати управління державним боргом.

З метою підвищення ефективності моніторингу зовнішнього державного боргу, запропоновано розробити і прийняти Інструкцію про порядок здійснення моніторингу використання зовнішніх державних позик, а також виплат відсотків за ними, у якій має бути відображено відповідний макет моніторингу. Зазначену інструкцію має бути затверджено постановою Уряду.

Відзначається, що, враховуючи відсутність Закону «Про державний борг», документом, який є інституційною основою боргової політики держави, наразі виступає затверджена Кабінетом Міністрів України Середньострокова стратегія управління державним боргом на 2011_2013 рр., що, з урахуванням строків її реалізації, повинна розглядатися як середньостроковий програмно-цільовий акт. Реальне досягнення запланованих показників та підвищення ефективності управління зовнішнім державним боргом України вимагає принципової зміни методології бюджетування у сфері боргових відносин та запровадження програмно-цільового методу в цьому процесі для встановлення безпосереднього зв'язку між виділенням бюджетних коштів (отриманих державою від міжнародних фінансових організацій) та результатами їх використання. Такий підхід характеризується можливістю формування доходної частини бюджету за рахунок зовнішніх запозичень на основі довгострокового бюджетного планування в контексті загальнодержавної фінансової політики, спрямованої на досягнення стратегічних соціально-економічних цілей.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації здійснено теоретичне узагальнення та по-новому вирішено наукову проблему, яка полягає у розробці напрямів удосконалення правового забезпечення зовнішніх державних боргових відносин в Україні. Сформульовано теоретичні положення та рекомендації, що відповідають вимогам наукової новизни та мають науково-практичне значення, зокрема:

1. На підставі проаналізованих доктринальних підходів запропоновано розглядати зовнішній державний борг України як суму фінансових зобов'язань країни, у тому числі залучених під державні гарантії, що включає в себе позики та відсотки за ними, які підлягають поверненню зовнішнім кредиторам держави на визначену умовами позики дату. Сформульовано пропозицію щодо запровадження у вітчизняне законодавство терміну «національний борг», який має охоплювати всі боргові зобов'язання держави, в тому числі приватні зобов'язання, у яких держава виступає гарантом, а також зобов'язання органів місцевого самоврядування та державних підприємств.

2. Зовнішній державний борг - це субінститут фінансового права, який характеризується єдністю та взаємозумовленістю суспільних відносин, що становлять предмет правового регулювання. Субінститут зовнішнього державного боргу України регулює фінансові правовідносини, передбачені нормативно-правовими актами, з приводу залучення до публічних централізованих та децентралізованих фондів фінансових ресурсів на засадах добровільності, платності і строковості, а також їх розподіл і використання, що відбувається в процесі виконання актів про бюджет та інших нормативно-правових актів, договорів, угод, а також відносини, що виникають під час управління та обслуговування зовнішнього державного боргу України, що утворився внаслідок здійснених запозичень та інших зовнішніх боргових зобов'язань, які прийняла на себе держава.

3. На основі аналізу змістовних ознак зовнішнього державного боргу України сформульовано нормативні принципи використання запозичень: ефективність; цільове використання коштів; орієнтація на реалізацію інвестиційних проектів; сприяння залученню приватних інвестицій. Базовим принципом правового регулювання відносин у сфері зовнішніх державних запозичень визначено публічність та прозорість - інформування громадськості про чітку мету зовнішніх державних позик, їх загальний обсяг, строки залучення, умови надання та гарантування, конкретні джерела (їх надійність) погашення, відповідальні державні органи, які здійснюватимуть заходи з управління та контролю за зовнішнім державним боргом, періодичність інформування та відповідальність за нераціональне використання запозичень. На це вказали й 95,6 % опитаних в рамках дисертаційного дослідження.

4. Зазначено відсутність у чинному законодавстві норм, спрямованих на конкретизацію положень Конституції України щодо зовнішнього державного боргу України. Таким чином, гостро відчувається відсутність спеціалізованого законодавчого акта, присвяченого безпосередньо врегулюванню відносин у сфері зовнішнього державного боргу. Водночас слід враховувати, що зростання зовнішнього державного боргу України, з одного боку, є реальною загрозою економічній, а відповідно, і національній безпеці, а з іншого - саме ці кошти дають змогу вирішувати проблеми фіскального характеру, забезпечувати стабільність національної грошової одиниці, реалізовувати соціальні зобов'язання держави. Саме ефективне управління зовнішнім державним боргом є пріоритетом економічної політики і потребує адекватного правового регулювання.

5. Наголошено на публічному характері відносин у сфері зовнішнього державного боргу України та необхідності його розгляду у контексті задоволення публічних інтересів, що передбачено чинним бюджетним законодавством з метою збереження загальної економічної рівноваги. Зазначені положення бюджетного законодавства, хоча і створюють загальну основу регулювання відносин у досліджуваній сфері, але характеризуються логічною незавершеністю та не мають чітко вираженого імперативного характеру. Загальний обсяг зовнішніх державних запозичень, що отримано протягом останніх років, перевищує показники, визначені законами України про Державний бюджет України на відповідні роки. Таку ситуацію спричинено неповнотою, несистематизованістю нормативно-правової бази та відсутністю дієвого контролю у сфері зовнішнього державного боргу України. Зокрема, надані Уряду та Міністерству фінансів України права щодо безконтрольного та необмеженого залучення запозичень (замість оптимізації та економії бюджетних витрат) спричиняють розбалансування державних фінансів.

6. Наразі у світі спостерігається принципова зміна підходів до організації боргової безпеки. На основі аналізу іноземного досвіду запропоновано зміни до механізму управління державним боргом, зокрема щодо розроблення та прийняття Концепції управління зовнішнім державним боргом України, яка має включати в себе довгострокову та середньострокову стратегію зовнішніх державних позик.

7. Запропоновано доповнити нормативний перелік принципів управління ризиками за рахунок принципів орієнтації на стратегічні пріоритети, відстеження кон'юнктури на окремих кредитних ринках, активного управління боргом, моніторингу кредитних ризиків, розподілу відповідальності, кваліфікованого кадрового та достатнього матеріально-технічного забезпечення.

8. З метою підвищення ефективності управління зовнішнім державним боргом обґрунтовано пропозицію щодо створення Агентства з управління державним боргом (наразі ці функції безпосередньо виконує Департамент державного боргу Міністерства фінансів України), діяльність якого має контролювати Віце-прем'єр з фінансових питань. Принципово, щоб компетенцію цього органу було чітко визначено в Законі України «Про державний борг». Саме Агентство повинне відігравати провідну роль у формуванні показників Програми управління державним боргом, яку має бути затверджено на рівні відповідного урядового акта. Доцільно створити Фонд управління державним боргом України, до завдань якого належало б підтримання вторинного ринку боргових зобов'язань України як елемента підвищення кредитного рейтингу країни, а також управління ризиками, супутніми операціям щодо погашення й обслуговування державного боргу. Адміністрування Фонду має здійснювати Агентство з управління державним боргом (до створення Агентства це може здійснювати Міністерство фінансів України). Створення такого фонду має бути законодавчо передбачено в Законі України «Про державний борг» та Бюджетному кодексі України.

9. Подальше впровадження програмно-цільового методу управління фінансами, залученими шляхом взяття державою зовнішніх боргових зобов'язань, вимагає адекватного правового регулювання. Передусім, йдеться про прийняття законів України «Про державний борг», а також «Про зовнішній державний борг». Крім того, доцільним є розроблення та прийняття Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження порядку здійснення контролю за залученням і використанням зовнішніх боргових зобов'язань».

10. Особливого значення наразі набуває також формування законодавчої основи функціонування системи національної економічної безпеки, складовим елементом якої є боргова безпека. Зважаючи на те, що Конституцією України передбачено функціонування такого органу, як Рада національної безпеки і оборони України, саме цьому органу може бути доручено здійснення функцій загального контролю у сфері боргової безпеки держави. Для забезпечення боргової безпеки України необхідно: розробити та нормативно закріпити Концепцію боргової безпеки, у якій має бути визначено життєво важливі національні економічні інтереси у сфері здійснення зовнішніх та внутрішніх запозичень, індикатори й загрози боргової безпеки та механізми її забезпечення; створити ефективну систему контролю (моніторингу) за використанням бюджетних коштів, залучених шляхом взяття відповідних боргових зобов'язань; налагодити ефективний державний контроль та аудит ефективності фінансування державного бюджету за рахунок боргових джерел. У зв'язку з цим, пропонуємо «моніторинг використання державних кредитів і позик, а також виплат відсотків за ними» визначити як безперервний цілеспрямований процес відстеження інформації про показники результативності використання коштів, стан боргової безпеки держави, дотримання затверджених параметрів (не більше 60 % ВВП) управління боргом.

11. Обґрунтовано пропозицію щодо врахування при розробленні законопроекту «Про державний борг України» необхідності встановлення адміністративної і кримінальної відповідальності за неприйняття рішень або прийняття економічно невиправданих рішень у сфері управління державним боргом. У зв'язку з цим, нами запропоновано відповідні зміни до ст. 210 Кримінального кодексу України «Нецільове використання бюджетних коштів, здійснення видатків бюджету чи надання кредитів з бюджету без встановлених бюджетних призначень або з їх перевищенням» та до Глави 18 Бюджетного кодексу України «Відповідальність та заходи впливу за вчинені порушення бюджетного законодавства» (зокрема, щодо ст. 116, ст. 117 та ч. 2 ст. 121). В цілому сформульовано більше 30 пропозицій до чинного законодавства та проектів нормативно-правових актів.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

державний борг правовий

1. Сергієнко О.П. Правове забезпечення управління зовнішнім державним боргом: погляд на проблему / О.П. Сергієнко // Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ. - Дніпропетровськ : ДДУВС. - 2010. - № 2 - С. 83-91.

2. Сергієнко О.П. Зовнішні боргові зобов'язання держави як категорія фінансового права / О.П. Сергієнко // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ. - Київ : НАВС. - 2011. - № 6 - С. 56-64.

3. Сергієнко О.П. До питання характеристики фінансово-правових відносин, що виникають з приводу утворення та обслуговування зовнішнього державного боргу / О.П. Сергієнко // Митна справа. - Одеса. - 2012. - № 1(79), частина 2, книга 1, січень-лютий, 2012. - С. 254-258.

4. Сергієнко О.П. Програмно-цільовий метод управління зовнішнім державним боргом України (правовий аспект) / О.П. Сергієнко // Південноукраїнський правничий часопис. - Одеса. - 2012. - № 3 - С. 268-271.

5. Сергієнко О.П. Напрями удосконалення фінансово-правового регулювання зовнішнього державного боргу України: погляд на проблему / О.П. Сергієнко // Митна справа. - Одеса. - 2012. - № 6(84), частина 2, книга 1 листопад-грудень, 2012. - С. 289-293.

6. Сергієнко О.П. Управління державним боргом, як складова економічної безпеки країни / О.П. Сергієнко // Безпекотворення: питання теорії і практики та правові аспекти : тези міжнародної наук.-практ. конф., 21 квітня 2010 р. - К. : Європейський університет та Європейська асоціація безпеки, 2010. - С. 83-84.

7. Сергієнко О.П. Окремі аспекти удосконалення правового регулювання управління зовнішнім державним боргом України / О.П. Сергієнко // Актуальні питання сучасних державотворчих та правотворчих процесів : тези міжнародної наук.-практ. конф., 28 квітня 2010 р. : у 3-х частинах. - Запоріжжя : Запорізька міська громадська організація «Істина», 2010. - Ч. 3. - С. 51-52.

8. Сергієнко О.П. До питання визначення факторів ефективного управління державним боргом України / О.П. Сергієнко // Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення: тези міжнародної наук.-практ. конф., 27-28 травня 2010 р. : у 3-х частинах. - Запоріжжя : Запорізька міська громадська організація «Істина», 2010. - Ч. 2. - С. 99-100.

9. Сергієнко О.П. До питання визначення принципів правового регулювання відносин у сфері зовнішнього державного боргу України / О.П. Сергієнко // Правові проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні : матеріали міжнародної наук.-практ. конф., м. Харків, 23-24 лютого 2011 р. - Харків : у 4-х томах. - ГО «Асоціація аспірантів-юристів», 2011. - Т. 3. - С. 55-57.

10. Сергієнко О.П. Місце зовнішнього державного боргу у системі фінансового права України, погляд на проблему / О.П. Сергієнко // Проблеми сучасної правової системи України : Всеукраїнські науково-практичні читання, м. Львів, 25-26 лютого 2011 р. - Львів : у 2-х томах. - Західноукраїнська організація «Центр правничих ініціатив», 2011. - Т. ІІ. - С. 94-96.

11. Сергієнко О.П. Стан зовнішньодержавних боргових відносин України в аспекті можливості оголошення дефолту: погляд на проблему / О.П. Сергієнко // Правове регулювання суспільних відносин: актуальні проблеми та вимоги сьогодення : матеріали ІІ міжнародної наук.-практ. конф., м. Запоріжжя, 31 березня 2011 р. - Запоріжжя : у 4-х частинах. - Запоріжжя : Запорізька міська громадська організація «Істина», 2011. - Ч. 4. - С. 55-57.

12. Сергієнко О.П. Окремі аспекти фінансово-правової складової управління зовнішніми державними позиками / О.П. Сергієнко / Сучасні напрями теоретичних та прикладних досліджень економіки та права : матеріали міжвузівського науково-практичного семінару, м. Київ, 10 травня 2011 р. - Київ : Національна академія внутрішніх справ, 2011. - С. 26-28.

Размещено на Allbest.ru