Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства: вопросы теории и практики

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации как орган народного представительства: вопросы теории и практики

Специальность: 12.00.02 - «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»

Грудинин Никита

Москва - 2015

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего образования «Российский государственный социальный университет»

Научный руководитель

доктор юридических наук, доцент

Николаев Андрей Михайлович

Официальные оппоненты:

Садовникова Галина Дмитриевна

доктор юридических наук, доцент, ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени

О.Е. Кутафина (МГЮА)», кафедра

конституционного и муниципального права,

профессор

Ежевский Дмитрий Олегович кандидат юридических наук, доцент, ФГАОУ ВО «Российский университет дружбы народов», кафедра конституционного права и конституционного судопроизводства, доцент

Ведущая организация

АНОО ВО «Алтайская академия экономики и права»

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Реализация конституционного уста-новления о суверенитете народа в Российской Федерации неразрывно связана с эффективным функционированием институтов непосредственной и представи-тельной демократии. Указанная эффективность достигается благодаря наличию национальном законодательстве Российской Федерации разнообразных форм осуществления народом своего суверенитета, сложившейся практике их применения, а также сформировавшемуся отношению граждан Российской Федера-ции к имеющимся формам осуществления народовластия, их непосредственно-му участию в управлении делами многонационального федеративного государ-ства.

Несмотря на то, что после принятия действующей Конституции Россий-ской Федерации¹ прошло уже более 20 лет, её демократический потенциал по-прежнему реализуется непоследовательно, с определёнными отступлениями от её требований. При этом конституционная практика в своём развитии по неко-торым позициям ещё не достигла уровня нормативного содержания Конститу-ции 1993 года. Прежде всего, это относится к народовластию как одной из наиболее важных основ конституционного строя Российской Федерации, а в системе народовластия - к референдуму и свободным выборам, выступающим качестве центральных и системообразующих форм выражения суверенитета народа на практике.

Наряду с институтами референдума и свободных выборов наиболее пристальное внимание на современном этапе развития отечественной госу-дарственности, по нашему глубокому убеждению, должно уделяться вопросу повышения эффективности функционирования института народного представительства на федеральном, региональном и местном уровнях власти. Акту-альность этой проблемы подтверждается общественно-политической практи-кой, свидетельствующей о стабильном и устойчивом политическом развитии государств, в которых институт народного представительства успешно функ-ционирует на протяжении многих лет, предоставляя гражданам эффективную возможность реализовать своё право на участие в управлении делами государ-ства.

В этой связи рассмотрение юридической природы Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как одной из палат общефедерального парламента и общегосударственного органа представительства поли-тических взглядов, убеждений и интересов многонационального народа России заслуживает к себе самого пристального внимания. Установление сущности Государственной Думы крайне важно для конкретизации её места в системе народовластия в целом, а также в системе народного представительства в част-ности. Не менее значимым вопросом является проблема функционального со-держания деятельности Государственной Думы, а также модели избирательной системы, применяемой при её формировании путём свободных прямых перио-дических выборов.

Степень научной разработанности проблемы. Диссертационное иссле-дование посвящено изучению проблемы функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как органа народного представительства. По этой причине оно базируется на достаточном количестве работ, рассматривающих проблематику теории народного представительства, формирования и функционирования представительных органов государствен-ной власти в России.

Значительный научный интерес представляет работа Г. Д. Садовниковой³, в которой автор формулирует фундаментальные общие принципы, лежащие в основе функционирования системы народного представительства Российской Федерации, называет особенности российской модели народного представи-тельства, а также указывает на отсутствие стабильного порядка формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации.

Отдельным аспектам реализации народного представительства на прак-тике, участия граждан России в формировании и деятельности Государствен-ной Думы Российской Федерации, а также проблемам реализации конституци-онного права на участие в управлении делами государства как непосредствен-но, так и через своих представителей, в т.ч. посредством применения партийно-го принципа избрания депутатского корпуса Государственной Думы, посвяще-но исследование М. А. Липчанской⁴. Автор работы акцентирует внимание на необходимости полноценной реализации права граждан на участие в управле-нии делами государства, без которой невозможно функционирование предста-вительных институтов в интересах народа.

Вопросам компетенции и функций палат Федерального Собрания Рос-сийской Федерации, а также проблемам взаимодействия Государственной Ду-мы и Правительства Российской Федерации посвящена работа В. Б. Ваксмана⁵. Автор работы предлагает собственное определение функциям представитель-ных органов государственной власти, которые, по его мнению, являются само-стоятельным и неотъемлемым элементом их правового статуса и представляют собой основные направления, сферы деятельности, в рамках которых предста-вительные органы осуществляют деятельность, имеющую нормативно фикси-рованное содержание.

Наконец, проблемам совершенствования конституционно-правового ста-туса депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе-дерации, вопросам формирования Государственной Думы, а также некоторым аспектам использования пропорциональной избирательной системы на выборах представительных органов власти посвящены диссертационные работы М. В. Варлен, М. А. Котеговой и Е. А. Волковой⁸, суть которых сводится к конста-тированию того факта, что пропорциональная избирательная система на феде-ральном уровне не позволяет обеспечить индивидуальные избирательные права граждан России и нуждается в совершенствовании.

Однако комплексные исследования, посвящённые изучению юридиче-ской природы института народного представительства, его месту в системе народовластия в Российской Федерации, а также проблемам формирования и функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Россий-ской Федерации как органа народного представительства, ещё далеки от своего завершения. Настоящее диссертационное исследование призвано продолжить работу, ведущуюся в данном направлении, прояснив вопрос о системе народно-го представительства в России и месте Государственной Думы в этой системе.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие в про-цессе формирования и функционирования Государственной Думы Феде-рального Собрания Российской Федерации как общефедерального органа народного представительства - палаты парламента Российской Федерации, а также реализации ею представительной функции.

Предмет исследования - конституционно-правовой механизм форми-рования и функционирования Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как общефедерального органа представительства мно-гонационального народа Российской Федерации.

Цель данного исследования заключается в том, чтобы определить зако-номерности функционирования и развития системы народного представитель-ства в Российской Федерации на современном этапе, изучить научные взгляды, посвящённые проблематике народного представительства, и сформулировать целостную правовую концепцию о роли и месте Государственной Думы Феде-рального Собрания Российской Федерации в системе народного представитель-ства.

Достижение названной цели предполагает решение следующих задач:

1. Проанализировать понятие и значение народного представительства как формы реализации суверенитета народа, выявить соотношение между категориями «суверенитет народа» и «народное представительство».

2. Рассмотреть некоторые конституционно-правовые особенности функционирования института народного представительства в Российской Федера-ции, Великобритании, Франции, ФРГ, США и КНР.

3. Определить понятие, содержание и элементы системы народного представительства в Российской Федерации.

4. Проанализировать юридическую природу Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации как общефедерального органа народного представительства в России.

5. Исследовать практику проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и её влияние на эф-фективность функционирования Государственной Думы в системе народного представительства.

6. Предложить возможные пути повышения эффективности функционирования Государственной Думы как органа народного представительства. Методологическую основу работы составляет массив современных методов познания и освоения действительности. Важнейшим методом, на котором основано проведённое исследование, является диалектический метод познания. Наряду с ним при написании работы применялись такие общенаучные методы, как анализ и синтез, индукция и дедукция, формализация, сравнение, абстрагиро-вание, экстраполяция, моделирование; ряд специальных методов познания, среди которых особо следует выделить системно-структурный, формально-логичес-кий, историко-правовой, сравнительно-правовой, а также методы изучения и анализа статистических данных.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные ра-боты по конституционному праву, в частности труды отечественных и зару-бежных учёных-конституционалистов, затрагивающие проблемы народного представительства. Также автором работы были использованы труды, касаю-щиеся истории возникновения и последующей эволюции института народного представительства в России и за рубежом, труды в области избирательного права, освещающие проблемы применения различных избирательных систем на выборах органов народного представительства, а также пропорциональной из-бирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы Федераль-ного Собрания Российской Федерации.

Проблемы теории народного представительства исследуются в работах таких учёных, как М. М. Ковалевский, Н. М. Коркунов, С. А. Котляревский, Н. И. Лазаревский, Е. И. Лозинский, Дж. Ст. Милль, Ш. Л. Монтескьё, М. А. Рейснер, Ж.-Ж. Руссо, И. Л. Солоневич, К. М. Тахтарев, Л. А. Тихомиров, Б. Н. Чичерин, Г. Ф. Шершеневич и др.

Истории возникновения и развития органов народного представительства, их роли в системе органов государственной власти посвятили свои работы С. Л. Авалиани, И. Д. Беляев, В. Г. Богораз-Тан, П. Г. Виноградов, М. Ф. Владимир-ский-Буданов, Е. В. Гутнова, А. И. Елистратов, В. А. Истомин, К. Каутский, В. О. Ключевский, В. И. Ленин, К. Маркс, У. Макдональд, П. Н. Мрочек-Дроздовский, Л. В. Черепнин, Ф. Энгельс, В. Энсон и др. дума россия народное представительство

В отечественной науке конституционного права имеется немало работ, посвящённых вопросу организации системы представительных органов власти, авторами которых являются такие учёные, как С. А. Авакьян, А. С. Автономов, П. А. Астафичев, В. Н. Белоновский, Н. А. Богданова, О. Н. Булаков, М. В. Варлен, В. И. Васильев, С. А. Глотов, В. Д. Горобец, И. В. Гранкин, Л. А. Григорян, Ю. А. Дмитриев, Д. Л. Златопольский, В. Т. Кабышев, Е. А. Казьми-на, Д. А. Керимов, А. Д. Керимов, А. И. Ким, Е. И. Козлова, В. В. Комарова, С. С. Кравчук, М. И. Кукушкин, О. Е. Кутафин, В. В. Лапаева, А. И. Лепёшкин, В. О. Лучин, С. В. Масленникова, О. О. Миронов, Л. А. Нудненко, Ж. И. Овсепян, В. С. Основин, И. П. Рыбкин, Г. Д. Садовникова, Ю. И. Скуратов, Н. Г. Старовойтов, И. М. Степанов, Б. А. Страшун, Ю. А. Тихомиров, В. Е. Усанов, В. И. Фадеев, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай, Е. С. Шугрина, Б. С. Эбзеев и др.

Проблемам использования пропорциональной избирательной системы на выборах органов народного представительства посвящены исследования Р. Т. Биктагирова, И. Б. Борисова, Ю. А. Веденеева, А. А. Вешнякова, И. В. Выдри-на, Е. П. Дубровиной, Д. О. Ежевского, А. В. Иванченко, В. Б. Исраеляна, Е. И. Колюшина, М. А. Котеговой, А. В. Кынева, Дж. Ламберта, В. И. Лафитского, Э. Лейкмана, А. И. Лукьянова, В. И. Лысенко, А. Е. Любарева, А. П. Любимова, К. В. Мурычева, Т. М. Пряхиной, Е. Е. Скосаренко, И. А. Старостиной, А. А. Фомина, С. М. Шапиева, А. А. Югова и др.

Нормативная база исследования основывается на Конституции Рос-сийской Федерации, международных договорах Российской Федерации в сфере прав и свобод человека и гражданина, федеральных конституционных и феде-ральных законах, регламентирующих осуществление права граждан России на участие в управлении делами государства и на народное представительство в органах государственной власти, а также на конституциях и законодательстве ряда зарубежных государств в той части, в которой они регулируют формиро-вание и деятельность представительных органов власти.

Эмпирическую базу исследования составляют опросы общественного мнения граждан Российской Федерации, проведённые ведущими социологи-ческими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное Мнение», Аналитическим центром Юрия Левады) по вопросам, касающимся эффективности функционирования Государственной Думы как органа представительства интересов народа, порядка её формирова-ния. Большое значение для изучения механизмов защиты нарушенных прав граждан России на участие в управлении делами государства и на народное представительство в органах государственной власти имеют судебные решения, прежде всего, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Ев-ропейского Суда по правам человека.

Научная новизна диссертационного исследования состоит как в пос-тановке и анализе проблемы функционирования Государственной Думы Феде-рального Собрания в интересах многонационального народа России, так и ком-плексном подходе к её решению, включающем в себя не только оценку консти-туционно-правовых норм, которые регулируют порядок формирования и функ-ционирования Государственной Думы, эффективность реализации ею своих ос-новных функций, но и оценку отношения и уровня доверия граждан Россий-ской Федерации к работе Государственной Думы.

Необходимо отметить, что автором работы была установлена прямая вза-имосвязь между практикой проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания и эффективностью функционирования самой Государственной Думы. На основании этого был сделан вывод о бинарной пра-вовой природе института свободных выборов депутатов Государственной Думы, который является одновременно и формой непосредственного волеизъявления граждан, и частью представительной системы России.

В ходе проведённого исследования автором также было уточнено понятие народного представительства, перечислены функции, выполняемые данным институтом. С позиций современной теории конституционного права были рассмот-рены преимущества и недостатки пропорциональной избирательной системы, применявшейся на выборах депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов, обоснована необходимость закрепления мажоритарно-пропорцио-нальной избирательной системы при комплектовании депутатского корпуса Госу-дарственной Думы непосредственно в тексте Конституции Российской Федера-ции.

Научную новизну диссертационного исследования конкретизируют следующие выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Автором уточнено понятие народного представительства. Народное представительство представляет собой институт представительной демократии, форму реализации народного суверенитета, сущность которой состоит в пере-даче народом мандата на управление делами государства своим представителям на определённый законом срок в коллегиальном органе государственной власти (парламенте). Данный институт выступает в качестве фундаментальной основы конституционного строя современных демократических государств.

2. Автором выявлены функции, выполняемые институтом народного представительства: представительная, законодательная, контрольная, системообразующая, обеспечительная, регулятивная, коммуникационная. Последова-тельная реализация данных функций на практике - необходимое условие эф-фективного функционирования органов народного представительства в интере-сах народа.

3. Система народного представительства - это комплексный государственно-правовой институт, включающий в себя совокупность представитель-ных органов власти, порядок их формирования и функционирования, взаимо-отношения с другими органами государственной власти, местного самоуправ-ления, общественными организациями и гражданами, а также формы влияния и контроля за их деятельностью со стороны народа. Качество функционирования системы народного представительства предопределяется рядом факторов, сре-ди которых на первый план выходят следующие: законодательная база, на ко-торой основано функционирование органов народного представительства; ме-ханизм формирования представительных органов государственной власти; уро-вень политического и правового сознания общества; механизмы, обеспечиваю-щие постоянную двустороннюю взаимосвязь депутатов со своими избирателя-ми.

4. Народное представительство может функционировать как на презентативной, так и на репрезентативной основе. Органы народного представи-тельства, функционирующие на репрезентативной основе, формируются в ходе всеобщих прямых свободных периодических выборов. В их основе - прямое избирательное право граждан государства и непосредственный мандат от граж-дан на представительство своих интересов в законодательных органах государ-ственной власти. На современном этапе развития отечественной государствен-ности органом народного представительства репрезентативного типа на федеральном уровне является Государственная Дума Федерального Собрания Рос-сийской Федерации, качество функционирования которой определяет саму суть народного представительства.

5. Качество функционирования органов народного представительства репрезентативного типа зависит от модели избирательной системы, используе-мой в ходе проведения выборов и определения их результатов. Результатом применения пропорциональной системы на выборах депутатов Государствен-ной Думы Федерального Собрания пятого и шестого созывов стало ослабление связей между депутатами Государственной Думы и их избирателями, разрыв между теорией и практикой реализации идеи народного представительства.

6. Укреплению взаимосвязей между депутатами Государственной Ду-мы и их избирателями, повышению эффективности реализации коммуникаци-онной функции института народного представительства должны способство-вать поправки к Федеральному закону от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выбо-рах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе-дерации». Представляется целесообразным:

? введение обязательных предварительных голосований граждан по вопросу о персональном составе федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы, результаты которых должны напрямую влиять на фор-мирование региональных групп федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы;

? введение элементов преференциального голосования при голосова-нии на выборах депутатов Государственной Думы по партийным спискам. Из-бирателям должна быть предоставлена возможность отметить знаком в бюлле-тене одного кандидата из состава региональной группы федерального списка кандидатов, которого они прежде всего хотели бы видеть депутатом.

7. С целью повышения эффективности функционирования Государ-ственной Думы Федерального Собрания как органа народного представитель-ства необходимым и целесообразным представляется принятие поправки к Конституции Российской Федерации, которая должна закрепить основы избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы. Часть 3 ста-тьи 95 Конституции должна звучать следующим образом: «Государственная Дума состоит из 450 депутатов, 225 из которых избирается в одномандатных избирательных округах и 225 - по федеральным спискам кандидатов в депута-ты, выдвигаемым для участия в выборах политическими партиями и избира-тельными блоками».

8. Снижение степени эффективности функционирования органов народного представительства свидетельствует о наличии определённых проблем на пути построения демократического правового государства, реализации конституционного установления о суверенитете народа в Российской Федера-ции. Для эффективного функционирования системы народного представитель-ства в России должна быть создана система контроля за работой депутатов в интересах своих избирателей. Применительно к Государственной Думе система правовых гарантий, препятствующих утрате ею своего представительного ста-туса, должна включать в себя институт ежегодных публичных отчётов полити-ческих партий о своей деятельности в Государственной Думе. Более того, депу-таты, избранные в одномандатных избирательных округах, должны представ-лять ежегодные отчёты о своей деятельности населению своих округов через средства массовой информации.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нём положения и выводы способствуют разви-тию теории народного суверенитета и науки конституционного права. Кроме того, выводы, содержащиеся в данной работе, способны оказать позитивное влияние на развитие Государственной Думы Федерального Собрания Россий-ской Федерации как органа народного представительства, повысить эффектив-ность реализации ею своих основных функций. Положения, высказанные в данном исследовании, могут быть использованы при преподавании курсов кон-ституционного, парламентского и избирательного права.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на ка-федре конституционного и международного права Российского государственного социального университета. Результаты исследования внедрены в практиче-скую деятельность Московской городской избирательной комиссии, а также ис-пользуются автором в ходе преподавания курсов «Конституционное право», «Проблемы реализации Конституции Российской Федерации», «Парламентское право», «Избирательное право и избирательный процесс», «Конституционные и международные стандарты избирательных прав граждан» на факультете юрис-пруденции и ювенальной юстиции Российского государственного социального университета.

Основные положения диссертации изложены автором в 14 научных стать-ях, опубликованных в журналах, рекомендованных Высшей аттестационной ко-миссией Министерства образования и науки Российской Федерации для публи-кации результатов диссертационных исследований (общий объём - 6,5 п.л.), и в иных научных публикациях автора (общий объём - 6,7 п.л.).

Основные положения и выводы исследования были апробированы на международных, всероссийских и иных научно-практических конференциях. Среди них Международная научно-практическая конференция «Права человека и национальная безопасность», Москва, 2011 г., Международная научно-прак-тическая конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «МГЮА име-ни О. Е. Кутафина: история и современность», Москва, 2011 г., Международная научно-практическая конференция молодых учёных «Традиции и новации в си-стеме современного российского права», Москва, 2012 г., Межвузовская науч-ная конференция памяти Феликса Михайловича Рудинского, Москва, 2012 г., IV межрегиональная научно-практическая конференция «Молодёжь и выборы», Киров, 2012 г., Всероссийская научно-практическая конференция с междуна-родным участием «Представительная власть в Российской Федерации: история, теория и современность», Барнаул, 2013 г., Всероссийская научно-практическая конференция «Конституция Российской Федерации: доктрина и практика», Сыктывкар, 2013 г., Всероссийская научно-практическая конференция «Кон-ституционное развитие России: состояние, проблемы и перспективы», Великий Новгород, 2013 г., Международная научно-практическая конференция «Теоретические и практические проблемы правового регулирования общественных отношений», Харьков, 2014 г.

Ряд положений и выводов автора, высказанных им в данном исследова-нии, прошли апробацию в ходе реализации программы обучения впервые из-бранных руководителей территориальных избирательных комиссий и других организаторов выборов «Правовые основы деятельности территориальных из-бирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в городе Москве» (28 марта - 30 июня 2011 г., Москва, Российский государственный социальный университет), в составлении которой принимал участие автор диссертационно-го исследования.

Структура и содержание работы предопределяются целями и задачами проведённого исследования. Работа состоит из введения, двух глав, которые объединяют пять параграфов, заключения, списка литературы и приложения.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность и степень научной разрабо-танности темы диссертационного исследования, формулируются объект, пред-мет, цель и задачи исследования, методологическая и теоретическая основа, а также эмпирическая и нормативная база, на которой основано проведённое ис-следование, раскрывается его научная новизна, теоретическая и практическая значимость, формулируются основные положения, выносимые на защиту, при-водятся сведения об апробации результатов исследования, определяется струк-тура диссертации.

В первой главе диссертационного исследования «Народное предста-вительство как фундаментальная основа конституционного строя демо-кратического государства», которая состоит из трёх параграфов, рассматри-вается конституционно-правовая природа института народного представитель-ства, общие закономерности его эволюции в России и ряде зарубежных госу-дарств, а также анализируется система народного представительства, сложив-шаяся в настоящее время в Российской Федерации.

Первый параграф первой главы диссертации «Понятие и значение на-родного представительства как формы реализации суверенитета народа» по-свящён рассмотрению вопроса о понятии, функциях, социально-правовой при-роде и значении института народного представительства в системе народовла-стия в Российской Федерации.

При рассмотрении данного вопроса автором диссертации анализируются уже имеющиеся в науке конституционного права точки зрения, касающиеся со-циально-правовой природы института народного представительства. При этом делается вывод о том, что народное представительство является формой (меха-низмом) выражения суверенитета народа, при котором последний не утрачива-ет своего статуса верховного суверена и первоисточника государственной вла-сти. Народное представительство, таким образом, не умаляет суверенитет наро-да, не отдаляет народ от процесса управления делами государства, а наоборот, служит каналом интеграции разнообразных политических воззрений граждан в систему органов государственной власти.

На основании проведённого исследования автором установлено, что народное представительство - это институт представительной демократии, форма реализации суверенитета народа, сущность которой состоит в передаче народом мандата на управление делами государства своим представителям на определённый законом срок в коллегиальном органе государственной власти (парламенте) как в ходе периодических свободных выборов, основанных на всеобщем свободном равном и прямом избирательном праве граждан (народное представительство репрезентативного типа), так и в ходе делегирования (назна-чения) самих граждан в состав органов народного представительства из органов государственной власти (народное представительство презентативного типа).

В диссертации подчёркивается, что к органам народного представитель-ства относятся не всякие органы государственной власти и должностные лица, избранные народом, а лишь те из них, которые удовлетворяют определённым признакам. К их числу относятся: интегральное представительство разнообраз-ных политических взглядов и убеждений граждан в принимаемых законах, избрание персонального состава органов народного представительства непосред-ственно народом на периодических выборах, коллегиальность по составу и по-рядку выработки и принятия решений, наличие механизма влияния на их дея-тельность со стороны граждан. По этой причине к органам народного предста-вительства в Российской Федерации могут быть отнесены лишь Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, органы законодательной (пред-ставительной) государственной власти субъектов Российской Федерации и представительные органы местного самоуправления.

Народное представительство выполняет такие важные функции, как пред-ставительная, законодательная, контрольная, системообразующая, обеспечи-тельная, регулятивная и коммуникационная. Ключевой в системе данных функ-ций выступает представительная функция, являющаяся наиболее значимой в юридической природе органов народного представительства. Именно от каче-ства реализации представительной функции в текущей деятельности органов народного представительства судят об эффективности их функционирования как сами граждане Российской Федерации, так и политическое руководство страны.

Автор работы отмечает, что народное представительство, успешным об-разом интегрированное в систему органов государственной власти, выступает в качестве реального канала проникновения наиболее достойных граждан во власть, является средством ведения постоянного диалога между гражданами и властью, укрепляет демократические устои Российской Федерации, содейству-ет развитию гражданского общества в стране.

Во втором параграфе первой главы диссертационного исследования «Конституционно-правовые основы народного представительства в Россий-ской Федерации и зарубежных странах: история и современность» рассматри-ваются отдельные конституционно-правовые аспекты формирования и функци-онирования органов народного представительства в России и ряде зарубежных стран - Великобритании, Франции, ФРГ, США и КНР.

На основе анализа обширной практики формирования и функциониро-вания органов народного представительства в этих зарубежных странах и не менее обширной практики функционирования представительных институтов в России автором диссертационного исследования делается ряд важных выводов. Во-первых, органы народного представительства возникают и формируются в России и странах Западной Европы (Англия, Франция, Германия) приблизи-тельно в одно и то же время (X - XII вв.).

Во-вторых, эффективность функционирования органов народного пред-ставительства в системе органов государственной власти зависит от целого ря-да факторов, ведущими из которых должны быть признаны существующее электоральное законодательство и избирательная система, наличие развитой политической и электоральной культуры граждан, сформировавшаяся и устой-чиво функционирующая партийная система, политический плюрализм, а также возможность представительных органов оказывать решающее влияние на поли-тические процессы в государстве путём реализации собственных функций.

В-третьих, по мнению автора диссертационного исследования, эволюция органов народного представительства в странах Западной Европы отчётливо демонстрирует два принципа, на основе которых может проходить формирова-ние данных органов на практике. Первый из них презентативный принцип. Он заключается в том, что процесс формирования органов народного представи-тельства происходит без непосредственного участия избирателей, а сами народные представители делегируются, направляются в состав представитель-ных органов власти иными органами власти (классический пример - Бундесрат ФРГ, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации).

В отличие от презентативного репрезентативный принцип формирования органов народного представительства предполагает непосредственное участие граждан в процессе определения персонального состава органов народного представительства, т.е. их формирование по результатам всеобщих прямых свободных периодических выборов (классический пример - Палата общин Парламента Великобритании, Государственная Дума Федерального Собрания Рос-сийской Федерации).

На основании конституционно-правового опыта функционирования орга-нов народного представительства в России и зарубежных странах диссертант приходит к выводу о том, что данные органы могут успешно формироваться и функционировать как на презентативных, так и репрезентативных началах, а различия между презентативным и репрезентативным принципами формирова-ния представительных органов не должны умалять их основного предназначе-ния - выражения интересов народа в процессе принятия законов.

Автор диссертации подчёркивает, что многолетняя практика формирова-ния органов народного представительства определила основные контуры изби-рательной системы в Российской Федерации. При этом особое место среди представительных органов государственной власти Российской Федерации за-нимает Государственная Дума Федерального Собрания, которая, формируясь на репрезентативных началах, является общегосударственным представитель-ным органом власти, призванным выражать мнение многонационального наро-да страны по наиболее важным вопросам жизни государства и общества и за-креплять это мнение в принимаемых ею законах.

Теоретические проблемы народного представительства такие, как соот-ношение понятий «система народного представительства» и «система предста-вительных органов власти», исследуются в третьем параграфе первой главы диссертации «Система народного представительства в Российской Федера-ции: понятие, содержание, элементы».

Рассматривая вопрос о соотношении понятий «система народного пред-ставительства» и «система представительных органов власти», автор работы отмечает, что данные понятия не являются тождественным. Так, понятием «си-стема органов народного представительства» охватывается совокупность всех представительных органов и учреждений, функционирующих в каждом кон-кретном государстве, осуществляющих свою деятельность на коллегиальной основе и имеющих постоянную двустороннюю связь со своими избирателями.

Понятие «система народного представительства» характеризует институт народного представительства и его органы в динамике, во взаимодействии с ор-ганами государственной власти и общественными организациями, в отношени-ях, возникающих в процессе формирования и функционирования представи-тельных органов власти, а также в отношениях, связанных с осуществлением функции политического представительства интересов народа и конституцион-ного принципа народовластия непосредственно в текущей деятельности пред-ставительных органов власти.

В диссертации особо отмечается, что помимо отношений между предста-вителями и представляемыми, отношений органов народного представитель-ства с другими государственными органами и общественными организациями, внутриорганизационных отношений в рамках представительных органов власти в содержание системы народного представительства также входят отношения, связанные с формированием представительных органов власти, а при выборной модели формирования органов народного представительства - порядок органи-зации и проведения выборов, порядок и правила проведения избирательной кампании и предвыборной агитации, применяемая модель избирательной си-стемы, порядок организации и проведения голосования на выборах, обеспече-ния свободы волеизъявления граждан на выборах. Кроме того, в содержание системы народного представительства входит отношение граждан к функцио-нированию представительных органов власти, идеологические и политические факторы, способствующие или препятствующие функционированию органов народного представительства в интересах многонационального российского народа.

С учётом того, что выборы в представительные органы власти входят в содержание системы народного представительства, институт свободных выборов в представительные органы государственной власти и местного самоуправ-ления в Российской Федерации обладает бинарной правовой природой, является одновременно и формой непосредственного волеизъявления граждан, и частью системы народного представительства Российской Федерации. По этой причине качество проведения выборов и избирательной системы, по которой определяется персональный состав органов народного представительства, выступают индикато-рами эффективности функционирования народного представительства как инсти-тута и формы народовластия в России.

Во второй главе диссертационного исследования «Роль и место Госу-дарственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в си-стеме народного представительства», которая состоит из двух параграфов, исследуются проблемы формирования и функционирования Государственной Думы Федерального Собрания в современных условиях. При этом существен-ное внимание уделяется недостаткам пропорциональной избирательной систе-мы, которая применялась на выборах депутатов Государственной Думы пятого шестого созывов и способствовала усилению партийного представительства в Государственной Думе.

Первый параграф второй главы диссертации «Государственная Дума - общефедеральный орган народного представительства Российской Федера-ции» посвящён изучению вопроса о правовой природе Государственной Думы Федерального Собрания. Рассматривая данный вопрос, диссертант отмечает, что Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации яв-ляется одной из двух палат парламента, центром законотворчества и представи-тельства политических интересов многонационального народа России. Являясь органом народного представительства репрезентативного типа, Государствен-ная Дума согласно Конституции Российской Федерации также выступает неотъемлемым элементом в системе разделения властей. Данное обстоятель-ство предполагает необходимость поиска оптимального баланса в законода-тельной работе Государственной Думы как в интересах государства, так и её непосредственных избирателей.

В диссертации подчёркивается тот факт, что в настоящее время в дея-тельности Государственной Думы первоочередное внимание уделяется реали-зации её законодательного предназначения как органа государственной власти, а представительная функция Государственной Думы и проблемы её реализации законодательном процессе отошли на второй план. Отчасти это объясняется нестабильностью избирательной системы, используемой на выборах депутатов Государственной Думы. Так, например, переход к пропорциональной избирательной системе, осуществлённый в 2006 году, позволил сформировать работо-способное партийное представительство в стенах Государственной Думы пято-го и шестого созывов, но не смог решить задачу выражения всего многообразия политических убеждений, существующих в российском обществе.

Автор диссертационного исследования отмечает, что представительство народа в Государственной Думе должно обеспечиваться в т.ч. и за счёт пред-ставительства в ней оппозиционных по отношению к действующей власти по-литических сил, а свобода их деятельности должна регулироваться специаль-ным федеральным законом «О гарантиях деятельности политической оппози-ции в Российской Федерации».

Представительную функцию, выполняемую Государственной Думой, диссертант определяет как функцию выражения политических интересов мно-гонационального народа Российской Федерации в органах государственной власти, осуществляемую депутатами Государственной Думы, наделяемыми со-ответствующими полномочиями гражданами Российской Федерации в ходе пе-риодических свободных выборов. Не менее важными являются законодатель-ная и контрольная функции, выполняемые Государственной Думой, осуществ-ление которых на практике сталкивается с определёнными трудностями.

В этой связи, как отмечает автор работы, препятствием на пути эффек-тивной работы Государственной Думы Федерального Собрания как основного законодательного органа Российской Федерации является отсутствие рамочно-го федерального закона «О нормативно-правовых актах Российской Федера-ции». Скорейшее принятие такого закона - потребность времени.

Вызывает определённые нарекания и реализация контрольной функции в деятельности Государственной Думы. В частности, это проявляется в процессе выражения согласия Государственной Думой Президенту Российской Федера-ции на назначение Председателя Правительства Российской Федерации.

Как известно, Президент Российской Федерации не связан мнением Госу-дарственной Думы при внесении кандидатуры Председателя Правительства Российской Федерации. Более того, в случае отклонения Государственной Ду-мой кандидатуры на пост Председателя Правительства Президент может по-вторно внести на её рассмотрение ту же самую кандидатуру дважды или даже трижды. По мнению диссертанта, для усиления контрольной функции Государ-ственной Думы часть 4 статьи 111 Конституции Российской Федерации должна быть дополнена следующим положением: «Повторное внесение кандидатуры на должность Председателя Правительства Российской Федерации, однократно отклонённой Государственной Думой, не допускается».

Во втором параграфе второй главы диссертации «Выборы депутатов Государственной Думы как элемент системы народного представительства. Пути укрепления представительной природы Государственной Думы» затраги-ваются проблемы формирования Государственной Думы Федерального Собра-ния Российской Федерации, использования пропорциональной избирательной системы на выборах депутатов Государственной Думы пятого и шестого созы-вов, а также рассматриваются возможные пути укрепления представительного характера Государственной Думы.

Автор работы акцентирует внимание на том, что переход на пропорцио-нальную избирательную систему был обусловлен взятым руководством страны курсом на укрепление партийной системы в России, укрупнение политических партий и повышение представительства интересов граждан в стенах Государ-ственной Думы посредством института политических партий. Однако отказ от формирования Государственной Думы с использованием одномандатных окру-гов на практике привёл к тому, что рядовые избиратели оказались во многом оторваны от своих представителей в Государственной Думе.

В связи с этим в диссертации подчёркивается взаимосвязь между разви-тием избирательной и партийной систем: пропорциональная избирательная си-стема предполагает наличие сильных партий, развитой партийной системы. Диссертант отмечает, что формирование партийной системы в Российской Федерации в настоящее время активно продолжается, и по этой причине опти-мальной моделью избирательной системы, по которой должны определяться результаты выборов является мажоритарно-пропорциональная избирательная система, устраняющая такой существенный недостаток пропорциональной си-стемы, как отрыв депутатов, которые были избраны по партийным спискам, от избирателей, которые проголосовали за тот или иной партийный список.

Применение пропорциональной избирательной системы на выборах де-путатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федера-ции пятого и шестого созывов существенно повлияло на практику реализации идеи народного представительства в Российской Федерации. Представитель-ство разнообразных политических интересов многонационального российского народа, политический плюрализм, представительство интересов конкретных граждан и территорий (через депутатов-одномандатников) фактически были подменены исключительно партийным представительством. Отказ от одноман-датных округов на выборах депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов, несомненно, способствовал отрыву избирателей от федерального пар-ламента. По этой причине пропорциональная избирательная система так и не смогла стать достойной альтернативой мажоритарно-пропорциональной изби-рательной системе, которая использовалась на выборах депутатов Государ-ственной Думы первых четырёх созывов.

Вместе с тем, избирательная система, применяемая на выборах депутатов Государственной Думы, является всего лишь одним из элементов, который ока-зывает влияние на итоговый качественный вид народного представительства в Государственной Думе. Помимо избирательной системы существенное влияние на практику реализации идеи народного представительства оказывают порядок подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы, создавае-мые условия для свободного волеизъявления граждан на выборах, обеспечение постоянной коммуникации между партиями, депутатами и их избирателями.

Диссертантом указываются ключевые проблемы, препятствующие эф-фективному функционированию Государственной Думы как органа «самопредставительства» интересов народа. В их числе применявшаяся на выборах депутатов Государственной Думы пятого и шестого созывов пропорциональная избирательная система, отсутствие в тексте Конституции 1993 года прямого указания на вид избирательной системы, по которой должно производиться распределение депутатских мандатов по итогам состоявшихся выборов, а также отсутствие каких-либо гарантий, препятствующих отрыву депутатов Государ-ственной Думы от избирательного корпуса Российской Федерации.

Автор работы выступает за введение преференциального голосования на выборах депутатов Государственной Думы. Результаты преференциального го-лосования, как полагает диссертант, должны учитываться при распределении мандатов внутри списка между региональными группами кандидатов: избира-тели должны иметь возможность отметить знаком в бюллетене одного кандида-та из состава региональной группы, которого они прежде всего хотели бы ви-деть депутатом.

Ещё одним механизмом укрепления связей между избирателями и депу-татами, по мнению автора, могли бы послужить также предварительные голо-сования по вопросу о персональном составе федеральных списков кандидатов в депутаты Государственной Думы. Для реализации этого предложения статья 39 ФЗ от 22 февраля 2014 г. № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Ду-мы Федерального Собрания Российской Федерации» должна быть дополнена частью 12 следующего содержания: «Политическая партия обязана включить в состав региональных групп федерального списка кандидатов трёх кандидатов из числа граждан Российской Федерации, которые получили наибольшее по сравнению с другими кандидатами число голосов в ходе предварительных го-лосований граждан по вопросу о составе федеральных списков кандидатов, вы-двигаемых политическими партиями для участия в выборах депутатов Государ-ственной Думы. Порядок размещения указанных лиц внутри региональной группы кандидатов должен соответствовать результатам голосования граждан - участников предварительного голосования, определяя тем самым первых трёх кандидатов в составе региональной группы федерального списка кандидатов».

Диссертант выступает за принятие поправки к Конституции Российской Федерации, которая должна закрепить мажоритарно-пропорциональную изби-рательную систему на выборах депутатов Государственной Думы не только на уровне федерального законодательства, но и на конституционном уровне. В частности, по мнению автора диссертационного исследования, часть 3 статьи 95 Конституции должна звучать следующим образом: «Государственная Дума состоит из 450 депутатов, 225 из которых избирается в одномандатных избира-тельных округах и 225 - по федеральным спискам кандидатов в депутаты, вы-двигаемым для участия в выборах политическими партиями и избирательными блоками».

Наконец, как полагает автор диссертации, вектор развития конституци-онно-правовых гарантий, направленных на недопущение отрыва депутатов от своих избирателей в процессе их работы в Государственной Думе, должен сво-диться к усилению института отчётов депутатов перед своими избирателями. Система правовых гарантий, препятствующих утрате ею своего представитель-ного статуса, должна включать в себя институт ежегодных публичных отчётов политических партий и депутатов-одномандатников о своей деятельности в Государственной Думе.

В заключении подводятся итоги диссертационного исследования, обоб-щаются выводы, сделанные в ходе проведённого исследования, высказывается ряд предложений, направленных на дальнейшее поступательное развитие ин-ститута народного представительства в Российской Федерации в целом и эф-фективное функционирование Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в системе разделения властей в частности.

ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ АВТОРОМ ОПУБЛИКОВАНЫ СЛЕДУЮЩИЕ РАБОТЫ

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых журналах и изданиях, указанных в перечне Высшей аттестационной комиссии при Министерстве образования и науки Российской Федерации:

1. Грудинин Н.С. Компаративистский анализ пропорциональной изби-рательной системы выборов в Государственную Думу РФ // Учёные записки Российского государственного социального университета. - 2011. - № 5 (93). -80-85. - 0,75 п.л.

2. Грудинин Н.С. Народное представительство как институциональная основа современной России // В мире научных открытий. - 2012. - № 4 (28). -268-277. - 0,4 п.л.

3. Николаев А.М., Грудинин Н.С. Правовые позиции Европейского су-да по правам человека в сфере реализации права граждан Российской Федера-ции на свободные выборы // Право и государство: теория и практика. - 2012. - № 4 (88). - С. 42-46. - 0,5 п.л.

4. Рыжак Н.И., Грудинин Н.С. Роль и место Государственной Думы в системе органов государственной власти Российской Федерации // Учёные за-писки Российского государственного социального университета. - 2012. - № 5 (105). - С. 164-167. - 0,5 п.л.

5. Грудинин Н.С. Модернизация пропорциональной избирательной си-стемы на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: проблемы и пути их решения // Вестник Самарского муниципального института управления. - 2012. - № 3. - С. 124-128. - 0,3 п.л.

7. Грудинин Н.С. Институт народного представительства в зарубежных странах: история, современное состояние и перспективы развития // Историче-ская и социально-образовательная мысль. - 2012. - № 4 (14). - С. 133-135 - 0,3 п.л.

8. Грудинин Н.С. Стабильность избирательной системы как необходи-мое условие эффективного функционирования органов народного представи-тельства в современных условиях // Вестник Калининградского филиала Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2012. - № 4 (30). - С. 61-65. - 0,5 п.л.