Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения

Размещено на http://www.allbest.ru/

Развитие местного самоуправления региона: проблемы и пути решения

Лейбутина Е. В.

старший преподаватель кафедры гуманитарных и

экономических наук Беловского филиала

Кузбасского государственного технического

университета им. Т.Ф. Горбачева (г. Белово)

Аннотация

В статье рассматриваются некоторые итоги развития местного самоуправления в регионе. Проиллюстрирована экономическая несостоятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения. Показано, что преобразование муниципальных образований и применение маркетингового инструментария возможны путем выравнивания бюджетной обеспеченности в рамках существующего законодательства, регулирующего деятельность местного самоуправления

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, экономический потенциал, бюджетная обеспеченность, преобразование муниципальных образований, маркетинговый инструментарий

Реформа местного самоуправления, которая осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131- ФЗ, показала, что задачи, стоящие перед органами местного самоуправления не только не решаются, но и привели к нарастанию неэффективности их деятельности. Возникшие противоречия в рамках местного самоуправления между ресурсами и полномочными обязательствами усилили зависимость органов местного самоуправления от вышестоящих уровней бюджета.

Основными итогами реформы стали: переход к действительно единым законодательным основам организации местного самоуправления; создание двухуровневого местного самоуправления; закрепление перечня вопросов местного значения с единым перечнем доходных источников бюджетов муниципальных образований и их расходных обязательств.

За период с 2003 по 2013 годы произошли изменения количества муниципальных образований до и после реформы, как в стране, так и ее регионах [1, 2]. Например, в Кемеровской области на начало 2003 года было 34 муниципальных образования. В результате реализации Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» их количество увеличилось в 6,5 раз, что показывает переход от многообразия муниципального управления к его универсализации, от преимущественно одноуровневой системы местного самоуправления к обязательно двухуровневой (Таблица 1).

Одним из положительных моментов реформы стал отказ региональной власти (как в последствии оказалось, практически во всех субъектах Российской Федерации) от пересмотра существующих, на тот период, административных границ районного и поселенческого уровня, которые составили новую систему муниципальной организации.

Как показало время, особенностью муниципальной реформы стали не экономические критерии, которые попросту не были приняты во внимание, а учитывались лишь показатели численности населения [3]. Кроме того, институциональное развитие местного самоуправления в России фактически пошло по двум противоположным направлениям. Необоснованное их дробление, что повлекло за собой значительный рост количества муниципальных образований, и столь же необоснованное их укрупнение. При этом задача оценки экономического потенциала вновь образованных муниципальных образований не ставилась и не рассматривалась.

Значительное увеличение числа муниципальных образований формально приблизило местную власть к населению, для которого стали доступными многие формы прямого участия граждан в решении вопросов местного значения через сходы граждан, местные референдумы. Тем не менее, как показали многочисленные обследования на местах, большого распространения в практике муниципального управления и решения вопросов местного значения эти формы «прямой» демократии так и не приобрели [4]. законодательство муниципальный образование бюджетный

Таблица 1 Численность муниципальных образований в 2003-2013 гг. [1,2]

По данным Министерства регионального развития Российской Федерации, лишь только 3532 из 20400 поселений способны решать вопросы местного значения самостоятельно, а это 17,8%. Это преимущественно городские поселения, расположенные вблизи центров экономического роста (Липецкая область, Краснодарский край). 17758 поселений (или 82,2%) в Российской Федерации заключили соглашения с муниципальными районами по передаче полномочий. В основном на уровень муниципального района передается решение вопросов коммунального хозяйства, формирования и исполнения бюджета, комплекс полномочий в области градостроительной деятельности.

По оценке Всероссийского совета муниципальных образований, расходные обязательства органов местного самоуправления в России составляют 5 трлн руб., а фактически располагаемые финансовые ресурсы (2012 г.) -- 3,2 трлн руб. Как результат, многие полномочия муниципалитетов остаются лишь формально декларированными и реально не могут быть профинансированы в сколько-нибудь полном объеме [5].

Зеркальным отражением сложившихся проблем в развитии местного самоуправления является Кемеровская область. Область характеризуется высоким неравенством экономических потенциалов муниципальных образований. Ряд муниципальных образований имеют профицитный бюджет (муниципальные образования, на территории которых интенсивно развиваются угольные предприятия). Например, в 2013 году, только в Краснобродском городском округе, Беловском и Прокопьевском муниципальных районах бюджеты сформированы с профицитом.

Анализируя бюджетную обеспеченность муниципальных образований региона собственными доходами, выявлено их большое неравенство. (Таблица 2).

Как видно из таблицы 2 большинство муниципальных образований оказались несостоятельными в финансовом обеспечении. Подавляющее их большинство на сегодняшний день высокодотационны.

Наиболее финансово обеспеченными оказались городские округа. Так бюджетная обеспеченность собственными доходами в Крапивинском районе составила -- 10,4%; Ижморском районе -- 9,7%; Тяжинском районе -- 7,4% [6].

Многие представители научного сообщества (А.Чупрякова, П.Косинский и др.) едины в том, что сложившаяся на практике зависимость не позволяет развиваться местному самоуправлению на уровне сельских и городских поселений, сдерживает инициативу местного сообщества, желание населения участвовать в решении вопросов местного значения, создает искусственную соподчиненность второго уровня местного самоуправления (сельское городское поселение) первому уровню (муниципальный район) [7, С.98].

Таблица 2 Классификация муниципальных образований Кемеровской области по степени обеспеченности собственными доходами, в % за 2013 год

Составлено автором по данным департамента экономического развития администрации Кемеровской области

Низкий уровень доходов муниципальных образований и дотации им, компенсируются встречными финансовыми потоками, что влечет возникновение противоречий между всеми уровнями бюджетной системы. Постоянная нехватка бюджетных средств делает невозможной реализацию конституционного принципа независимости местного самоуправления от органов государственной власти. Такое положение оказывает отрицательно влияние на деятельность муниципальных образований в решении вопросов местного значения и может способствовать формированию у населением неприятия самой идеи местного самоуправления, скептического отношения к деятельности местных администраций, что подтверждается результатами социологических исследований, проводимых как по России в целом, так и в Кемеровской области.

Исследования, проведенные социологической лабораторией Кемеровского государственного университета в 2013 году, выявили, что положительно оценивают деятельность местных администраций всего 5,2%; удовлетворены деятельностью главы муниципального образования -- 9,8%; деятельность местных депутатов -- 4,6%. Положительно относится к местному самоуправлению 26,6%, при этом только 4,1% опрошенных жителей Кемеровской области высоко оценивают готовность своего участия в местном самоуправлении [8].

Следует согласиться с мнением Е. Бухвальда о том, что командные формы взаимоотношений губернаторов с главами муниципальных образований стали управленческой нормой для российских регионов. Основа этого -- не формальная «подчиненность» (это противоречило бы действующему законодательству), а полная экономическая зависимость большинства муниципалитетов от «руки дающего». Соответственно, главы муниципальных образований в своей деятельности рассчитывают на благосклонное отношение регионального начальства, а не на поддержку со стороны населения [9].

В связи с этим, именно бюджетная обеспеченность муниципальных образований собственными доходами, повышение эффективности механизмов межбюджетных отношений является важной и актуальной задачей в становлении и развитии местного самоуправления, что предопределяет поиск новых возможных решений в рамках существующего законодательства.

Налоговая политика, характер и механизм функционирования налоговой системы, являются одним из важных факторов, оказывающих влияние на основные макроэкономические показатели. Использование налоговых инструментов в процессе регулирования и социального выравнивания, обеспечивают согласование различных социально-экономических структур общества, государства и населения. Изъятие части получаемого дохода в виде налогов напрямую влияют на экономические процессы хозяйствующих структур в рыночных условиях. Современное использование налоговых инструментов в качестве регулятора рыночных процессов тормозится несовершенством существующей системы налоговых отношений [10].

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации В.В. Путин отметил: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развития сильной, независимой, финансово -- самостоятельной власти на местах» [11].

Одним из путей решения проблемы финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления, на наш взгляд, является укрупнение муниципальных образований, которое позволяет не только сократить количество муниципальных образований, но и получить при этом решение проблемных вопросов финансового обеспечения их деятельности и выбрать приемлемую структуру организации. Укрупнение муниципальных образований является характерной тенденцией проявляющейся в европейских странах: Швеции, Дании, Норвегии. Например, в Швеции идет слияние небольших коммун в более крупные структуры. В результате, за последние полвека число муниципалитетов в стране сократилось почти в пять раз.

Показателен в этом плане опыт Канады, в которой структура муниципальных образований существует в двух вариантах.

Одноуровневый вариант представлен муниципалитетами, образованными в рамках отдельных поселений (деревень, поселков и городов) и оказывающими полный набор соответствующих услуг их жителям. По экономическим соображениям (для разделения бремени по оказанию отдельных видов услуг между соседними муниципалитетами, которое для каждого из них в отдельности является непосильным) законодательно допускается и широко практикуется межмуниципальная кооперация (например: распространены межмуниципальные соглашения по совместной организации пожарных и дорожных служб).

Двухуровневый вариант структуры муниципальных образований представлен муниципалитетами двух типов: во-первых, поселенческими (как в первом варианте); во-вторых, муниципалитетами, образованными в границах графств и районов, под юрисдикцией которых оказываются более обширные, чем отдельные поселения, территории. Сосуществование муниципалитетов двух уровней основывается на принципах разделения труда и дополнительности. На муниципалитеты поселенческого уровня возлагается ответственность за оказание некоторых наборов услуг, которые не являются универсально-стандартными, а отличаются не только от провинции к провинции, но и в рамках одной и той же провинции.

Муниципалитеты, образованные в границах графств и районах (надпоселенческие муниципалитеты), несут ответственность за оказание услуг, которые по тем или иным причинам не оказываются на поселенческом уровне. Муниципалитеты второго уровня выполняют функции, аналогичные тем, которые в первом варианте реализуются на основе межмуниципальных соглашений.

Реструктуризация муниципалитетов происходит либо по инициативе властей провинций, либо по добровольному согласию с надпоселенческими муниципальными образованиями. В результате в сфере местного самоуправления канадских провинций, наряду с двухуровневой структурой, стала формироваться одноуровневая система укрупненных муниципальных образований.

Укрупненные одноуровневые муниципалитеты образуются путем слияния (объединения) всех расположенных в пределах одного графства или района поселенческих муниципалитетов с образованием единой одноуровневой административно-территориальной единицы, в пределах которой действует единственный орган власти, полностью ответственный за предоставление всех видов услуг на соответствующей территории (графства, района).

В качестве преимуществ одноуровневой системы можно отметить: более высокую экономическую эффективность, обусловленную сокращением численности управленческого персонала и снижением соответствующих расходов; исключение дублирования в выполнении административных функций и устранением бюрократических барьеров; рационализацию процедур предоставления услуг; увеличение масштабов страхования; уменьшение закупочных цен в связи с большими объемами закупок; расширение возможностей применения сложного и специализированного технического оборудования. Расширение налоговой базы в новой структуре создает возможности для повышения уровня и более справедливой организации финансирования предоставляемых муниципальных услуг [12].

В качестве примера рассмотрим бюджетную обеспеченность муниципальных образований сельских поселений Беловского района Кемеровской области в 2013 году (табл. 3).

Характерной особенностью района является то, что на его территории осуществляют производственную деятельность более десятка угольных предприятий. Муниципальные образования сельских поселений, на территории которых осуществляют деятельность названные предприятия, оказались в более выгодном положении, имея профицитный бюджет, перед муниципальными образованиями, не имеющими такой возможности.

Из табл. 3 видно, что существует явная диспропорция в бюджетной обеспеченности муниципальных образований сельских поселений собственными доходами, что влечет за собою разные возможности для их социально-экономического развития и различия в уровне качества жизни населения Беловского района. В тоже время можно наблюдать непонятный настрой глав муниципальных образований -- сельских поселений, имеющих профицитный бюджет, которые иногда отказываются делиться «сверхдоходами» в пользу поселений, испытывающих финансовые затруднения. К сожалению, в настоящий момент действенного механизма изъятия «сверхдоходов» у муниципальных образований не имеется.

Таблица 3 Показатели обеспеченности бюджетов муниципальных образований сельских поселений Беловского района за 2013 год

Предполагалось, что механизм «отрицательных трансфертов», который предусматривает перераспределение части доходов муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности для поддержки муниципальных образований с низким уровнем доходов, будет регулировать эти процессы. Но использование этого механизма в настоящий период абсолютно неэффективно по ряду причин.

Одной из таких причин является то, что при расчете «отрицательных трансфертов» учитываются только налоговые доходы бюджетов муниципальных образований. Неналоговые доходы в расчете не участвуют.

Очевидно, что существующая система организации местного самоуправления в настоящий период времени требует серьезной корректировки. И в первую очередь, решение существующей проблемы видится в консолидации финансовых ресурсов, объединение экономически не состоятельных сельских поселений с более крупными, экономически развитыми муниципальными образованиями.

И если корректировка федерального законодательства требует длительной процедуры внесения изменений в законодательство, то в существующих рамках Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ, возможен путь преобразования муниципальных образований (ст. 13 п.2 №131-ФЗ), который позволяет устранить возникшие противоречия [13].

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с действующим Федеральным законом.

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решением соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти (ст.13 п.4 №131-ФЗ).

Объединение двух и более муниципальных образований, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных образований [14; 15].

В качестве примера приведем опыт объединения слабо обеспеченных муниципальных образований сельских поселений уже упомянутого ранее Беловского района с более обеспеченными в целях выравнивания их бюджетной обеспеченности. Преобразование было проведено на основе закона Кемеровской области «О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории Беловского муниципального района, и внесении изменений в отдельные законы Кемеровской области» №42-ОЗ от 04.04. 2013 г. [16].

Законом определено: преобразовать путем объединения следующие муниципальные образования, входящие в состав территории Беловского муниципального района: 1) Вишневское сельское поселение и Евтинское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Евтинское сельское поселение с административным центром в селе Евтино; 2) Коневское сельское поселение и Моховское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Моховское сельское поселение с административным центром в селе Мохово; 3) Инюшинское сельское поселение и Старопестеревское сельское поселение во вновь образованное муниципальное образование Старопестеревское сельское поселение с административным центром в селе Старопестерево.

В результате преобразования путем объединения, бюджетная обеспеченность муниципальных образований выглядит следующим образом (табл. 4):

Таблица 4 Показатели выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований Беловского района*

Рассчитано автором по данным финансового управления Беловского района Кемеровской области

В результате преобразования муниципальных образований сельских поселений, штатная численность муниципальных служащих сократилась на 19 единиц, а расходы на оплату труда с учетом повышения денежного вознаграждения (в связи с изменением группы по установлению должностных окладов), снизилась на 3,7 млн рублей. Количество депутатов сократилось с 57 до 30 человек. Расходы на проведение выборов в муниципальных образований сельских поселений уменьшились на 1,0 млн руб. Преобразование муниципальных образований, указанных в законе, не повлекло за собой изменения границ иных муниципальных образований.

Решением обозначенных проблем развития муниципальных образований, по нашему мнению, является применение маркетингового инструментария, как современной технологии управления развитием муниципальных образований, и как функция управления муниципальным образованием.

В настоящее время, как было отмечено выше, вопросы местного значения, решение которых ложится на органы местного самоуправления и способствующие их устойчивому развитию, невозможно решить за счет традиционных технологий муниципального управления. Новые приоритеты социально-экономического развития муниципальных образований, а именно, смещение акцента деятельности органов управления территорий от прямого производства и предоставления услуг к обеспечению развития предпринимательского сектора и повышения качества жизни населения, требуют применения современных технологий, к которым относится муниципальный маркетинг. Муниципальный маркетинг может стать базовой технологией управления устойчивого развития территорий и как функция управления муниципальным образованием.

В силу того, что муниципальный маркетинг является по своей сути рыночно ориентированной концепцией управления, можно рассматривать применение его как инструмент устойчивого развития региона. Особенно актуализируется роль инструментов коммуникативной политики маркетинга, включая формирование общественного мнения -- РR, формирование спроса и стимулирования сбыта муниципальных услуг, рекламу, а так же прочие комплексные формы содействия продвижению муниципальных услуг.

Многие исследователи муниципальный маркетинг рассматривают через формирование имиджа отдельных муниципальных образований, включая и сельские поселения, а так же через привлечение в муниципальное образование инвестиций и новых экономических агентов, что более близко к такому понятию, как маркетинг территории. Однако, возможности муниципального маркетинга, по нашему мнению, значительно шире. Поэтому, возвращаясь к рассмотрению повышения конкурентных преимуществ и привлечения инвестиций в развитие муниципальных образований, в качестве примера, обратимся к опыту Таштагольского района Кемеровской области, на территории которого (п. Усть-Кабырза) в 2011 году был открыт музей- заповедник «Трехречье». В его составе открылся музейный комплекс «Шорский ГУЛАГ», где посетителям предоставляется возможность ощутить на себе все ужасы пребывания в застенках. Муниципальные власти и инвесторы, вложив свои средства в данный проект, рекламируя его в СМИ различного уровня, убеждены, что необычный музейный комплекс привлечет в Горную Шорию новых туристов, а так же будет востребован традиционной аудиторией здешних гор -- горнолыжниками.

Другим показательным примером возможности применения маркетингового инструментария в целях повышения инвестиционной привлекательности муниципальных образований, является опыт Мариинского района Кемеровской области, где так же для создания туристической инфраструктуры были задействованы методы активной рекламы и формирования общественного мнения. При этом позиционировались конкретные сельские территории с точки зрения исторических и культурных их достопримечательностей, повышая их конкурентоспособность. В марте 2013 года региональной властью одобрен представленный инвесторами проект культурно-развлекательного центра «Етти», на сумму 100 млн руб. на 100% частных инвестициях [17].

По оценкам местных жителей, с момента реализации проектов они стали чувствовать себя причастными к процессу местного самоуправления и отождествлять себя со своей малой родиной. Среда их обитания, то есть территория муниципального образования, от такого понимания и участия становится более привлекательной, а ощущение преимуществ места их проживания может существенно повлиять на уровень качества жизни местного населения. Следствием такого подхода становится, и готовность муниципальных органов власти и местного самоуправления организовывать оказание муниципальных услуг высокого качества.

Рассматривая организационные моменты применения маркетингового инструментария в целях повышения устойчивого развития муниципальных образований, в качестве первостепенной рекомендации предлагается предусмотреть в их организационной структуре управления наличие Службы социального мониторинга и маркетинга муниципальных услуг. Одной из задач этой структуры должно стать формирование конкурентной среды, в условиях которой следует постоянно задумываться о повышении конкурентоспособности муниципального образования. Именно этот аспект следует считать своего рода мотиватором обеспечения устойчивого развития муниципальных образований.

Таким образом, преобразование муниципальных образований сельских поселений путем объединения можно рассматривать как способ выравнивания их бюджетной обеспеченности за счет перераспределения доходов и расширения налогооблагаемой базы. Появляется возможность оптимизировать систему управления, через максимальное сокращение дублирующих функций сельских поселений, оптимизировать систему выборов муниципальных органов (значительно сократить количество избирательных кампаний с 12 до 6). Расширяется и повышается качество предоставляемых муниципальных услуг, увеличивается денежное содержание муниципальных служащих. Более динамично и эффективнее развиваются муниципальные предприятия Беловского района в сфере ЖКХ и благоустройства.

Применение маркетингового инструментария, в сочетании с другими инструментами развития муниципальных образований, позволит обеспечить преодоление негативных явлений в муниципальной экономике и повысить устойчивое социально-экономического развития территорий, и как следствие, уровень и качество жизни их населения.

Литература

1.?Российский статистический ежегодник. http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/publications/catalog/doc_1135087342078

2.?Формирование местного самоуправления в Российской Федерации за 2009-2013 гг.: статистический бюллетень. http://www.twirpx.com/file/526006/

3.?Швецов А.Н. Экономическая рационализация выбора пространственных параметров муниципальных образований // Федерализм. -- 2007. -- №3. -- С.85-92.

4.?Холопов В.А. Формы участия населения как фактор модернизации муниципального управления в РФ // Муниципальная служба: правовые вопросы. -- 2011. -- №4. -- С.8-14.

5.?Российская Федерация сегодня. -- 2013. -- №3. -- С.16.

6.?Муниципальные образования Кузбасса: Стат. сб. / Кемеровостат. -- Кемерово, 2014 -- 177 с.

7.?Косинский П.Д., Чупрякова А.Г. Что сдерживает развитие местного самоуправления в России // ЭКО. -- 2014. -- №1. -- С.?95-102.

8.?Отчет по результатам социологического исследования «Оценка результативности социальной политики в регионе» / Кемеровский гос. ун-т. -- Кемерово. -2013.

9.?Бухвальд Е. Муниципальная реформа в России. Некоторые итоги прошедшего десятилетия // Федерализм. -- 2013. -- №4.?-- С.121-134.

10.?Косинский П.Д., Чупрякова А.Г. Налоговая составляющая деятельности местного самоуправления: региональный аспект // Региональная экономика и управление: электронный научный журнал. -- 2012. -- № 4(32).

11.?Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию//Российская газета. -- 2013. -- №?281(6257). -- 13 дек.

12.?Чупрякова А.Г. Проблемы финансового обеспечения деятельности местного самоуправления региона: пути решения // Вестник Кемеровского гос. ун-та. -- 2014. -- № 3(59) Т.1 -- С.253-257.

13.?Федеральный закон от 06 октября 2003 г. №131 -- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправлении в Российской Федерации». http://www.consultant.ru/popular/selfgovernment/

14.?Косинский П.Д. Продовольственное обеспечение региона как основа повышения качества жизни населения: дис. ... доктора эконом. наук.:08.00.05. -- Кемерово, 2007. -- 376 с.

15.?Медведев А.В., Меркурьев В.В., Косинский П.Д., Победаш П.Н. Математическое моделирование агломерации муниципальных образований // Фундаментальные исследования. -- 2013. -- №8. Ч.6. -- С. 1446-1449.

16.?Закон Кемеровской области «О преобразовании муниципальных образований, входящих в состав территории Беловского муниципального района, и внесении изменений в некоторые законодательные акты Кемеровской области №42 -- ОЗ от 04.04.2013 г. http://base.garant.ru/7500385/

17.?Чупрякова А.Г., Косинский П.Д. Муниципальный маркетинг, как инструмент устойчивого развития сельских территорий // Вестн. Кемеровского гос. ун-та. -- 2013. -- № 4(56) Т.1. -- С.273-278.

Размещено на Allbest.ru