"Революція гідності" - новий крок до правової регламентації мирних зібрань в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

«Революція гідності» - новий крок до правової регламентації мирних зібрань в Україні

Мислива О.О.

кандидат юридичних наук

Здійснено аналіз основних нормативно-правових джерел, які формують адміністративні правовідносини у сфері мирних зібрань в Україні, зокрема, у зв'язку з прийняттям нової редакції Закону України «Про прокуратуру», та запропоновано окремі шляхи удосконалення правової регламентації мирних зібрань.

Ключові слова: мирні зібрання, строк завчасного сповіщення, контрзібрання.

революція гідність мирний зібрання

Постановка проблеми. Революція гідності (або Європейська революція та Єврореволюція) - політичні та суспільні зміни в Україні, які розпочато на Майдані Незалежності з 21 листопада 2013 року і донині, викликані відходом колишнього керівництва країни від курсу на Європейську інтеграцію України, поставила на порядок денний юридичне вирішення питань, пов'язаних з реалізацією конституційних прав людини вільно виражати свої погляди шляхом мирних зібрань. Протистояння силовому варіанту заборони вільно виражати суспільну думку є беззаперечним доказом того, що лише за умови виконання вимог надання можливості коригування діяльності влади у бік вирішення суспільних проблем та політики на місцевому чи загальнодержавному рівні можна говорити про демократію та правове вирішення питань. І, безумовно, для цього потрібна належна правова база, яка буде цілком відповідати практиці Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) щодо мирних зборів.

Однак про недосконалість національного законодавства у цій сфері свідчить, насамперед, відсутність спеціального закону, який конкретизує вимоги ст. 39 та 92 Конституції України в єдину законодавчу конструкцію з реалізації права на мирні зібрання. Крім того, адміністративна практика у цій сфері свідчить, що подібну недосконалість законодавства використовують органи публічної влади для «зловживання правом» і забороняють мирні зібрання задля забезпечення власного «громадянського спокою». Зокрема, практика адміністративного судочинства вкрай рідко вдається до застосування рішень Європейського суду з аналогічних питань.

Отже, метою даного дослідження є вивчення та вироблення шляхів удосконалення чинної нормативної бази стосовно мирних зібрань в Україні.

Як вказують дослідники, негативна динаміка спостерігається у можливості громадян відстояти своє конституційне право через звернення до апеляційного суду. Однак, починаючи з 2010 року 66 % справ у апеляційній інстанції були вирішені на користь органів влади, у 2011 році частка сягнула 72,6 %, а у 2012 році вже 76 % рішень було прийнято на користь органів влади. Нині відсоток судових рішень на користь органів влади у позовах про заборону мирних зібрань залишається на стабільно високому рівні. Як і раніше, він сягає майже 90 % задоволених позовів органів влади щодо обмеження мирних зібрань. Так, у базі Єдиного державного реєстру судових рішень за п'ять останніх років, починаючи з 2010 року, налічується понад півтори тисячі адміністративних справ у категорії справ щодо забезпечення прав на проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій. Із цього масиву справ у 907 випадках позовні заяви органів влади щодо обмеження у реалізації права на мирні зібрання було задоволено, тобто обмежено мирні зібрання, і щороку відсоток таких заборон є досить високим, понад 80 % [1].

Аналіз публікацій, в яких започатковано розв'язання даної проблеми. Слід зазначити, що різноманітні аспекти юридичного забезпечення мирних зібрань, у тому числі з позиції позитивного досвіду країн зарубіжжя, вже розглядалися у роботах Д. Байана, М.О. Баймуратова, Л.М. Баліцевича, В.В. Букача, М.В. Бурмицького, О.В. Васьковської, М. Гамільтона, Ю.А. Дмитрієва, М.М. Денисової, Б.І. Ісмаїлова, М.І. Логвиненка, В.А. Лизогуба, С.М. Міщенка, Е.О. Олефіренко, Е.Є. Регушевського та ін. Однак комплексного дослідження правового забезпечення та механізму реалізації свободи мирних зібрань у даний час не здійснено.

Вищезазначене обумовлює актуальність і нагальну необхідність встановлення чітких юридичних гарантій реалізації права громадян на мирні зібрання в Україні та правового механізму його забезпечення, що сприятиме запобіганню правоохоронними органами правопорушень у цій сфері.

Виклад основного матеріалу. Аналіз існуючої нормативно-правової бази, яка регламентує сферу зібрань в Україні, дає можливість назвати основні джерела, які її формують:

Міжнародно-правові акти, які ратифіковані в Україні: Загальна декларація прав людини (ст. 20), Міжнародний пакт про громадянські та політичні права (ст. 21), Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод (ст. 11), Європейська конвенція з прав людини (ст. 11), Європейська Конвенція про захист прав людини та основоположних свобод, а також факультативні протоколи до неї, які гарантують кожній особі, серед інших прав і свобод, право на свободу зібрань та об'єднання, а також наголошують, що будь-яке обмеження права на мирні зібрання може мати місце лише у випадку, коли воно є необхідним у демократичному суспільстві.

Важливим документом для практики реалізації права на мирні зібрання є Сіракузькі принципи тлумачення обмежень і відступів від положень Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, зокрема, п. 24 якого зобов'язує Парламент, судові органи та інші компетентні незалежні структури контролювати державні органи та їх представників, які відповідальні за підтримку громадського порядку [2], а також Керівні принципи стосовно свободи мирних зібрань, підготовлені Радою експертів Бюро з демократичних інститутів і прав людини ОБСЕ (далі - Керівні принципи), покладає на місцеву владу відповідальність за прибирання території після проведення зібрання [3].

Конституція України, у ст. 39 якої наголошено, що «Громадяни мають право збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи і демонстрації, про проведення яких завчасно сповіщаються органи виконавчої влади чи органи місцевого самоврядування. Обмеження щодо реалізації цього права може встановлюватися судом відповідно до закону і лише в інтересах національної безпеки та громадського порядку - з метою запобігання заворушенням чи злочинам, для охорони здоров'я населення або захисту прав і свобод інших людей».

Слід пам'ятати про п. 2 Рішення Конституційного Суду України від 19 квітня 2001 року № 4-рп, у якому здійснено спробу офіційного тлумачення «завчасності» сповіщення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про проведення зборів, мітингів, походів і демонстрацій, вжитих у тексті ст. 39 Конституції України.

Закони України. За відсутності спеціального закону слід вказати такі, що прямо не регулюють сферу реалізації розглядуваних прав людини:

Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні», в п. «б» ч. 1 ст. 38 якого зазначено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад мають вирішувати долю зібрань, а також покликані здійснювати контроль за забезпеченням громадського порядку під час їх проведення. Водночас ним суворо заборонено перешкоджати зібранням, які проводяться з додержанням встановленого порядку, як державним, так і громадським організаціям, службовим особам і громадянам.

Закон України «Про Національну поліцію»від 2 липня 2015 року, ст. 1 якого передбачає, що цей центральний орган виконавчої влади служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку [4].

Закон України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697- VII, у п. 2 ч. 1 ст. 2, п. 3 ч. 5 ст. 8 та 23 якого зазначено, що прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист.

Кримінальний кодекс України, який встановлює відповідальність за перешкоджання законній діяльності професійних спілок, політичних партій, громадських організацій (ст. 170), незаконне перешкоджання організації або проведенню зборів, мітингів, походів і демонстрацій (ст. 340), а також інші суміжні склади: масові заворушення (ст. 294), заклики до вчинення дій, що загрожують громадському порядку (ст. 295), групове порушення громадського порядку (ст. 293) та інші.

Кодекс України про адміністративні правопорушення від 06.07.2005 р. № 2747-IV, в якому встановлено заборони Порушення порядку організації та проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій (ст.185-1) та Створення умов для організації і проведення з порушенням установленого порядку зборів, мітингів, вуличних походів або демонстрацій (ст. 185-2).

Кодекс адміністративного судочинства України, ст. 8 якого наголошує на потребі урахування судової практики Європейського суду з прав людини, ст. 182 «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами суб'єктів владних повноважень про обмеження щодо реалізації права на мирні зібрання» - визначає, що органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування негайно, після одержання повідомлення про проведення зборів, мітингів, походів, демонстрацій тощо мають право звернутися до окружного адміністративного суду за своїм місцезнаходженням із позовною заявою про заборону таких заходів чи про інше обмеження права на мирні зібрання (щодо місця чи часу їх проведення тощо) та що позовна заява, яка надійшла в день проведення заходів, визначених частиною першою цієї статті, або після цього, залишається без розгляду. Крім цього, ст. 183 цього Кодексу «Особливості провадження у справах за адміністративними позовами про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання» зазначає, що організатор (організатори) зборів, мітингів, походів, демонстрацій чи інших мирних зібрань мають право звернутися до адміністративного суду за місцем проведення цих заходів із позовною заявою про усунення обмежень у реалізації права на мирні зібрання з боку органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, повідомлених про проведення таких заходів.

Закон України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» від 17.07.1997 року № 475/97-ВР, згідно із ст. 17 якого вітчизняні адміністративні суди мають застосовувати практику Європейського суду як джерело права. Отже, рішення Європейського суду, які є обов'язковими для застосування судами в Україні, є окремим джерелом формування законодавства у сфері реалізації права людини на мирні зібрання.

Підзаконні акти. Численні регіональні підзаконні правові акти, що приймаються органами публічної влади на місцях за відсутності спеціального закону. Наприклад, «Про затвердження Положення про проведення масових заходів у м. Дніпропетровську», затверджений рішенням виконавчого комітету від 10.07.2008 року № 1966 та ін.

За відсутності спеціального закону, який чітко регламентує умови організації мирного зібрання, суб'єкти владних повноважень використовують подібні нормативні акти для обмеження чи заборони мирного зібрання у судовому порядку, посилаючись на їх порушення у частині завчасного інформування відповідних органів публічної влади, передбачених в Указі Президії Верховної Ради СРСР «Про порядок організації і проведення зборів, мітингів, вуличних походів і демонстрацій в СРСР», яким встановлено обов'язок організаторів мирних зібрань повідомити владу про мирне зібрання за 10 днів до його проведення. У зв'язку з цим, Вищим адміністративним судом України зроблено висновок про те, що ці норми «надають право органам влади та місцевого самоврядування заборонити їх проведення, у той час як норми Конституції України передбачають повідомний порядок проведення зібрань (шляхом сповіщення органів влади) та надають повноваження заборонити проведення мирного зібрання тільки суду», тому «не підлягають застосуванню судами під час вирішення судами справ розглядуваної категорії» [5]. Зазначене вище переконує в наявності нормативно-правової бази для прийняття спеціального закону та усунення правових прогалин у механізмі реалізації права на мирне зібрання.

Слід зазначити, що для нормативно-правового забезпечення права громадян на мирні зібрання в Україні було розроблено відповідний законопроект про порядок організації та проведення мирних заходів від 06 травня 2008 року № 2450. Він зводить до мінімуму перелік дій, які мають вчинити органи місцевого самоврядування щодо проведення мирних зборів, а також передбачає конкретний перелік місць, заборонених для проведення зібрання, а найголовніше - пропонує скоротити строк завчасного сповіщення органів влади та місцевого самоврядування [6].

Це вже не перша спроба врегулювати механізм реалізації права на мирне зібрання, однак жодна з них не вважається юристами повною, без недоліків. Серед останніх найчастіше називають надання повноважень з припинення мирних заходів представникам органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, що створює умови для зловживання правом; необгрунтоване покладення на організаторів масових заходів обов'язків з охорони громадського порядку; нечіткість дефініцій, яка завжди спричиняє плутанину під час пра- возастосування, утворює умови для необгрунтованого розширення або звужування змісту права на реалізацію мирного зібрання; дискримінаційне визначення кола осіб, які можуть організовувати або просто брати участь у мирному зібранні; встановлення обмежень стосовно будівель, що можуть виступати об'єктами мітингів, або визначення мінімальної відстані до них не повинно мати дискримінаційного характеру [7].

Недосконалість законодавства з питань реалізації права громадян на мирні зібрання, зокрема, виявляється у невизначеності самого поняття «мирне зібрання», що викликає неправильне тлумачення його змісту. По-перше, щодо дефініції «зібрання» та визначення поняття «мирне», по-друге, щодо різновидів мирних заходів.

У Керівних принципах стосовно свободи мирних зібрань [3] «зібрання» визначається, як цільова тимчасова присутність у громадському місці, яке не є спорудою, групи осіб з метою виявлення загальних інтересів. Причому акцентовано увагу на тому, що це визначення не слід тлумачити таким чином, щоб із його змісту виключалися такі мирні зібрання, які проводяться на території державних або приватних об'єктів чи споруд.

Зібрання вважається мирним, якщо його організатори мають мирні наміри, а участь у ньому - добровільною. Термін «мирне» щодо зібрання тлумачиться як таке, що включає у себе поведінку, яка може дратувати чи ображати осіб, не згодних із ідеями або заявами, що підтримуються конкретним зібранням, а також поведінку, спрямовану на свідоме перешкоджання або створення завад діями третіх осіб.

У ст. 39 Конституції України виокремлено чотири основних види мирних зібрань: збори, мітинги, походи і демонстрації. Однак їх дефініції відсутні у чинному законодавстві, зокрема у Законі «Про Національну поліцію». Існуючі раніше визначення зборів, мітингу, демонстрації, вуличного походу та пікетування містилися, по-перше, у відомчому подзаконному акті, який нині втратив чинність (пп. 332-336 п. 4 розділу XV Статуту патрульно- постової служби міліції України, затвердженого наказом МВС України від 28 липня 1994 року № 404), по-друге, в якому не враховано усі існуючі в житті різновиди зборів, зокрема, релігійні обряди, спортивні заходи, весілля тощо.

Аналіз законодавства свідчить, що не усі вони потрапили до сфери правового регулювання. Наприклад, богослужіння, релігійні обряди, церемонії та процесії з ними пов'язані, регламентуються окремим Закон України від 23 квітня 1991 року № 987-XII «Про свободу совісті і релігійні організації», а збори (конференції) жителів, трудових колективів, об'єднань громадян та інших - «Про органи самоорганізації населення».

Попри прогалини законодавства щодо правового режиму інших, крім вказаних у ст. 39 Конституції України, зібрань, органи публічної влади та місцевого самоврядування, які наділені функцією управління, повсякчас втручаються в розглядувану сферу та намагаються здійснювати в ній нормативну та управлінську функцію. І, на жаль, здебільшого не завжди обґрунтовано. Неодноразово зазначалося, що найчастіше мирні зібрання забороняються органами місцевої влади з таких «підстав»:

невідповідність запланованого масового заходу місцевим актам про проведення масових заходів і неповідомлення за 10 днів до його проведення;

невідповідність інтересам територіальної громади чи негативний вплив на благоустрій адміністративної одиниці;

подання заяви про мирне зібрання неналежною особою чи не в той орган публічної влади;

збіг часу та місця мирних зібрань (одночасні мирні зібрання чи контр- демонстрації, проведення у заявленому місці інших офіційних заходів);

нездатність правоохоронних органів забезпечити громадський порядок та нормальне пересування транспорту чи пішоходів [8].

Більше того, діюче законодавство з питань мирних зібрань не є досконалим, а в окремих позиціях суперечить міжнародним вимогам до подібних заходів. Зокрема, відповідно до Закону України «Про свободу совісті і релігійні організації», богослужіння, релігійні обряди, церемонії та інші процесії безперешкодно проводяться в заздалегідь визначених місцях, що значно обмежує можливість цих заходів. Випадки, які «не терплять зволікання» для проведення подібних заходів без обмежень у законі не визначені.

Практиці такі виняткові випадки так само не відомі, а національні суди

зазвичай приймають рішення щодо їх заборони [9].

Саме вимога завчасно сповістити орган публічної влади про проведення мирних зібрань викликає найбільше нарікань з боку громадян, їх об'єднань та правозахисників, а на практиці - спонукає до судового вирішення адміністративно-правового спору. Відсутність правової процедури сповіщення перетворює так званий «повідомний» характер регулювання мирних зібрань на їх санкціонування або реєстрацію органами публічної влади, що суперечить не лише задекларованим у Конституції України принципам, а ще й ст. 11 Конвенції про захист прав людини та основних свобод.

Зокрема, в європейській практиці вироблено поняття спонтанного мирного зібрання, щодо якого неможливо повідомити владу обов'язково завчасно, оскільки це мирне зібрання, спричинене подією, яку неможливо було завчасно передбачити, щоб повідомити про намір проведення зібрання у визначені законодавством строки [8].

Не зайво зазначити, що у зв'язку зі зміною редакції Закону України «Про прокуратуру України», прийнятого 14 жовтня 2014 року (№ 1697-VII), прокурору заборонено здійснювати представництво в суді інтересів держави у правовідносинах, пов'язаних із створенням та діяльністю політичних партій, релігійних організацій і організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об'єднань. Це, наразі, може свідчити про демократизацію відносин у сфері реалізації мирних зібрань.

Оскільки у законодавстві не вирішено багато питань правового регулювання мирних зібрань, тож і в юридичній літературі відсутня єдина думка. Існує два протилежних табори науковців щодо тлумачення переліку масових заходів, передбачених ст. 39 Конституції України. Одні висловлюються за розширювальну інтерпретацію переліку, тобто вважають за необхідне брати до уваги усі існуючі у житті їх види [10, с. 85; 11, с. 36], інші вважають його вичерпним [12, с. 14].

Висновки

Отже, для повного і всебічного адміністративно-правового регулювання однорідних правовідносин у сфері мирних зібрань, а також приведення у відповідність до міжнародних стандартів доцільно прийняти Закон про порядок організації та проведення мирних зібрань, до сфери дії якого включити усі відомі види мирних зібрань з одночасним приведенням у відповідність чинного законодавства, а також розтлумачити ст. 39 Конституції України щодо видів мирних зібрань, якими, безумовно, є збори (конференції) жителів; збори трудових колективів, засідання статутних органів управління юридичних осіб, об'єднань громадян, зустрічі виборців з кандидатами; зібрання, що проводяться з метою відпочинку; громадські розважальні заходи; спортивні змагання; весільні процесії; народні свята; похорони, а також релігійні обряди і церемонії та ін.).

Крім поняття мирного зібрання, визначити у чіткій відповідності до Керівних принципів стосовно свободи мирних зібрань, підготовлених Радою експертів Бюро з демократичних інститутів і правам людини ОБСЕ, поняття контрзібрання, одночасного та спонтанного зібрань.

Дотепер залишається актуальним і потребує вирішення питання відповідальності органів публічної влади, судів і прокуратури у разі порушення ними законодавства про мирні зібрання, а також створення прозорої системи вирішення публічних спорів з приводу порушення права на мирне зібрання, громадського контролю та повноцінного захисту організаторів і учасників мирних зібрань Національною поліцією.

Бібліографічні посилання

Свобода мирних зібрань у практиці адміністративних судів: аналітичний огляд судової практики за 2010-2014 роки. Центр політико-правових реформ. м.Київ, 1 квітня 2014 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://piket.helsinki.org.ua/files/docs.

Сиракузские принципы толкования органичений и отступлений от положений Международого пакта о гражданских и политических правах (1985) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.legislationline.

Руководящие принципы по свободе мирних собраний. Подготовлены Советом экспертов БДИПЧ ОБСЕ по вопросам свободы собраний. Варшава, 2007 год [Електронний ресурс]. - Режим доступу: www.osce.org/odihr.

Про Національну поліцію : Закон України від 2 лип. 2015 р. // Голос України. - 2015. - № 141-142.

Вищий адміністративний суд України. Офіційний сайт [Електронний ресурс]. - Режим доступу. - // www.vasu.gov.ua.

Про порядок організації і проведення мирних заходів: проект Закону України № 2450 від 6 травня 2008 року [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://gska2.rada.gov.ua/pls/zweb_n/webproc.

Довгань В. С. Нормативно-правове регулювання реалізації права на мирні зібрання В.С. Довгань // Порівняльно-аналітичне право. - 2013. - № 4. - С. 182-183.[Електронний ресурс]. -Режим доступу:

http://pravo.org.ua/component/content/article/163-maxwidth/2012-04-21-15-17-54/921-yaka- sytuatsiia-iz-myrnymy-zibranniamy-sohodni.html

Долежан В. Проблеми правового регулювання організації і проведення масових публічних акцій / В. Долежан // Право України. - 2003. - № 7. - С. 84-90.

Паліюк В. П. Деякі аспекти тлумачення норм права (цивільно-правовий аспект) /

Размещено на Allbest.ru