Розвиток доктрини адміністративного права у сфері регулювання відносин державного управління у гірничодобувній галузі в сучасній Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

Розвиток доктрини адміністративного права у сфері регулювання відносин державного управлінняу гірничодобувній галузі в сучасній Україні

Н. О. Максіменцева,

кандидат юридичних наук, докторант юридичного факультету Дніпропетровського національного університету імені Олеся Гончара (м. Дніпро)

Розглянуто основні доктринальні підходи, розроблені сучасними вітчизня-ними науковцями у сфері державного управління гірничодобувною галуззю, а також найбільш знакові розробки вчених у зазначеній сфері.

Ключові слова: державне управління, історія адміністративного права, надродобування, гірничодобувна галузь.

Максименцева Н. А. Развитие доктрины административного права в сфере регулирования отношений государственного управления в горнодобывающей отрасли в современной Украине

Рассмотрены основные доктринальные подходы, разрабатываемые со-временными отечественными учёными в сфере государственного управления горнодобывающей отраслью, а также наиболее знаковые исследования учёных в этой отрасли.

Ключевые слова: государственное управление, история административного права, недродобыча, горнодобывающая отрасль.

Maksimentseva N. O. Development of the doctrine of administrative law in the sphere of regulating relations of public administration in the mining industry in modern Ukraine

The main doctrinal approaches developed by modern domestic scholars in the sphere of public administration of the mining industry, as well as the most significant developments of scholars in this field have been considered.

The author has concluded on the lack of comprehensive scientific work devoted to state administration in the field of use, reproduction and protection of mineral resources for today in Ukraine. At the same time, it has been noted that certain issues related to the use, reproduction and protection of the mineral resources are sufficiently worked out and have a significant theoretical basis, and the branches of law, within which specific studies were carried out, had a corresponding impact on the views of scholars and the emphasis of the conducted research.

Keywords: public administration, history of administrative law, mining, mining industry.

Постановка проблеми. Сучасне стратегічне планування державного управління у гірничодобувній галузі є неможливим без наукового аналізу законодавства, що регулює такі правовідносини.

Водночас переважна частина робіт у сфері дослідження правового регулювання видобування надр належить спеціалістам з гірничого права. Наука адміністративного права меншою мірою віддає належне дослідженням у цій сфері, тоді як саме інструментарій адміністративного права з його глибинними дослідженнями державного управління може надати відповіді на багато проблемних питань, що виникають під час регулювання правовідносин щодо добування ко-рисних копалин.

Стан дослідження. Перспективні й плідні дослідження правового регулювання державного управління у сфері використання та охорони надр в Україні здійснюють І. Д. Андрієвський, Є. І. Андрієвсь- кий, Ю. В. Боковикова, О. А. Грицан, О. М. Доценко, Д. В. Зеркалов, І. М. Козьяков, Т. В. Корнякова, М. М. Коржнев, О. Ю. Макаренко, Г. П. Середа, К. Н. Ткачук, А. В. Пашун, О. І. Полукаров, П. І. Пономаренко, Т. Л. Сіроштан, Р. С. Кірін, О. М. Олійник, В. В. Стрельнік, О. О. Сурілова, В. К. Філатова, В. Л. Филипчук, О. П. Шем'якова та ін.

Метою статті є розгляд основних доктринальних підходів розроблених сучасними вітчизняними науковцями у сфері державного управління гірничодобувною галуззю.

Виклад основного матеріалу. Адміністративно-правова доктрина являє собою систему наукових поглядів, які, у свою чергу, є базисом розвитку галузі чи інституту права. Доктринальні погляди відображають різноманітність позицій авторитетних учених у галузі права стосовно понять, категорій, цілей, завдань та організаційних і правових механізмів, необхідних для досягнення таких цілей і вико-нання цих завдань.

Слід зауважити, що галузева адміністративно-правова доктрина в «чистому» вигляді не може комплексно охопити таке складне явище правової дійсності, як державне управління в галузі використання, відтворення й охорони надр, а тому доктринальні розробки та погляди представників інших галузей права також мають бути висвітлені в такому науковому пошуку.

Необхідно звернути увагу на те, що стан сучасних наукових досліджень державного управління в галузі використання, відтворення та охорони надр надає можливість говорити про недостатню наукову розробленість цієї тематики, зокрема в Україні.

Значна кількість робіт, присвячених державному управлінню, має предметом свого дослідження державне управління як явище в цілому, як державне управління в окремих галузях народного господарства (економіки, фінансів, правоохоронної діяльності тощо) чи щодо окремих аспектів управлінської діяльності в галузі використання, відтворення й охорони надр, також є роботи про окремі аспекти правового регулювання, форми та методи державного впливу у сфері надрокористування, забезпечення екологічної безпеки тощо. державний управління адміністративний правовий

Так, у роботах сучасних учених-адміністративістів державному управлінню в галузі використання, відтворення та охорони надр або не приділено уваги взагалі, або управління в цій галузі розглядається в межах управління екологічною діяльністю держави, або дослідження здійснюється щодо окремого аспекту, пов'язаного з надрами.

Переважна більшість наукових досліджень, пов'язаних з надрами, їх використанням, відтворенням та охороною, здійснено в межах галузі екологічного та природоресурсного права (гірничого права).

На сьогодні в науковому доробку вчених-правників, вважаємо, відсутнє комплексне дослідження, яке б повною мірою охоплювало державне управління в галузі використання, відтворення й охорони надр.

На увагу заслуговують роботи, пов'язані з дослідженням державного управління екологічною галуззю, присвячені державному управлінню природними ресурсами (земельні ресурси, водні ресурси, надра) та здійсненню контрольно-наглядової діяльності держави, в тому числі контролю за здійсненням діяльності у видобувній галузі, тощо.

Загальнотеоретичним аспектам державного управління присвячено роботи В. Я. Малиновського [1], В. Б. Авер'янова [2], Ю. П. Би- тяка [3], Ю. В. Ковбасюка [4], Ю. П. Сурміна, В. Д. Бакуменка, А. М. Михненка, В. П. Трощинського [5] та інших. Серед робіт, що досліджують державне управління та прямо чи опосередковано стосуються використання, відтворення й охорони надр, слід звернути увагу на такі.

Дисертаційну роботу О. Ю. Макаренка присвячено адміністративно-правовій охороні надр України [6]. Вона була здійснена за спеціальністю «Адміністративне право та процес» і складається з чотирьох розділів про дослідження надр як об'єкта правової охорони, про суб'єктів адміністративно-правової охорони, про правовідносини у сфері охорони надр та систему адміністративно-правової охорони надр України. Значну увагу дослідник приділив визначенню поняття надр, вивченню співвідношення правової охорони земель і надр, що, вважаємо, зумовлено попереднім дослідженням цього автора на тему «Правовий режим земель, наданих для використання надр», яке мало еколого-природоресурсне спрямування [7].

У дисертаційній роботі А. В. Пашун йдеться про адміністративно- правове регулювання надрокористування в Україні [8], тобто для дослідження обрано окремий аспект галузі використання, відтворення й охорони надр - надрокористування.

Окремому аспекту державного управління надрокористуванням, а саме управлінню нафтогазовим комплексом України, присвячено роботу О. М. Даценка [9]. Автор визначає предмет адміністративно-правового регулювання нафтогазового комплексу як суспільні відносини у сфері розвідки нафтогазових надр, освоєння родовищ мінеральних ресурсів, видобутку викопних джерел палива та дозвільно-ліцензійної діяльності, горизонтальні відносини між господарюючими суб'єктами всередині галузі та вертикальні відносини між нафтогазовим комплексом та органами державної виконавчої влади. Сутність адміністративно-правового регулювання в нафтогазовому комплексі, на думку вченого, полягає у формуванні за його допомогою суспільних відносин, що будуть забезпечувати інтереси особи, суспільства та держави. Визначено, що дозвільна діяльність у нафтогазовому комплексі полягає у виданні дозволів саме на користування надрами, імперативному визначенні їх строків, видів діяльності, території та умов, пов'язаних зі специфікою нафтогазового комплексу, тощо.

Робота Ю. В. Боковикової присвячена державному управлінню використанням мінерально-сировинних ресурсів України [10]. Авторка як об'єкт дослідження обрала процес державного управління використанням мінерально-сировинних ресурсів України.

Наступною роботою, яка підлягає аналізу, є дисертаційне дослідження О. О. Сурілової «Адміністративно-правове регулювання у сфері використання і охорони надр» [11]. Робота складається з п'яти розділів, у яких здійснюються дослідження й аналіз сутності адміністративно-правового регулювання у сфері використання й охорони надр. Автор визначає адміністративно-правове регулювання використання й охорони надр як вплив уповноважених органів державної влади та місцевого самоврядування на суспільні відносини у сфері використання й охорони надр з метою забезпечення прав народу України як власників надр, сталого використання надр і забезпечення мінерально-сировинної безпеки держави, що здійснюється за допомогою адміністративно-правових засобів та встановлює права й обов'язки суб'єктів адміністративно-правових відносин у сфері використання та охорони надр.

Значна кількість опублікованих останніми роками робіт має міжгалузевий характер і досліджує природокористування (в тому числі користування надрами), присвячується дослідженню окремих його аспектів і здійснюється в межах наукових досліджень представників інших галузей права - конституційного, цивільного, екологічного, природо-ресурсного тощо. Опосередковано ці роботи стосуються державного управління у галузі використання, відтворення й охорони надр чи окремих його аспектів.

На нашу думку, слід відзначити ґрунтовні дослідження, пов'язані з використанням, відтворенням та охороною надр і їх окремими аспектами, зокрема присвячені аналізу розвитку та функціонування окремих інститутів законодавства про надра, питання правового регулювання відносин надрокористування, охорони надр (необхідно зауважити, що ці дослідження здійснювалися з позиції екологічного, природо-ресурсного права), а саме роботи Р. С. Кіріна, О. М. Олійника, В. В. Стрельнік, О. П. Шем'якова, О. Ю. Макаренка, В. К. Філато- вої й О. А. Грицан.

Так, роботи Р. С. Кіріна «Правове забезпечення видобування корисних копалин» [12] і «Кодифікація законодавства про надра» [13] присвячено дослідженню правового регулювання видобування корисних копалин та кодифікації законодавства про надра. Вони є цікавими та актуальними для цілей нашого дослідження, оскільки там детально розглянуто питання нормативного забезпечення окремого аспекту використання надр - видобування корисних копалин, досліджено історію розвитку такого нормативного забезпечення та сучасний його стан. Подальша робота Р. С. Кіріна про кодифікацію законодавства про надра містить ґрунтовні дослідження знову ж таки у сфері нормативного забезпечення у галузі використання, відтворення й охорони надр та становить інтерес для нашого дослідження з огляду на те, що вона охоплює аналіз усієї нормативної складової, пов'язаної з надрами, їх використанням та охороною (ґе- нези її розвитку та, відповідно, перспектив).

У роботі О. М. Олійника «Правове регулювання охорони надр за законодавством України» [14; 15] державному управлінню у галузі використання, відтворення та охорони надр увага приділяється опосередковано, в контексті аналіз загальної характеристики інституту охорони надр. При цьому автор дає власне бачення юридичного визначення поняття «надра», з яким ми погоджуємося та пропонуємо його використовувати під час вивчення питання державного управління у галузі використання, відтворення й охорони надр. Також у згаданій роботі даються визначення та характеристика поняття «охорона надр», що є однією зі складових частин державного управління цією галуззю.

Дисертаційну роботу О. А. Грицан також присвячено правовим засадам екологічного контролю за використанням та охороною надр [16], при цьому основна увага дослідниці приділяється вивченню й аналізу правовідносин, що виникають у процесі діяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування та громадськості з приводу здійснення контролю за раціональним використанням та охороною надр (державний і недержавний контроль).

Як зазначає О. П. Шем'яков в авторефераті дисертаційної роботи, про правове регулювання використання й охорони надр, його робота є першим в Україні комплексним дослідженням особливостей правового регулювання використання та охорони надр [17, с. 4].

Окремому аспекту діяльності, пов'язаної з надрами, а саме правовому регулюванню геологічного вивчення надр, присвячено роботу В. К. Філатової [18]. Автор виокремлює правовідносини, що складаються з приводу геологічного вивчення надр, в окремий різновид правовідносин у сфері користування надрами. Визнаючи геологічне вивчення надр домінуючим видом їх використання, вчений обґрунтовує необхідність виокремлення окремого інституту - права геологічного вивчення надр, під яким розуміється система юридичних норм і засобів, за допомогою яких здійснюється регулювання відносин щодо забезпечення раціональної, екологічно безпечної діяльності з отримання інформації про надра в разі вилучення обмеженої кількості корисних копалин із надр (дослідно-промислова розробка) з метою задоволення потреб суспільства та держави. Окремо досліджено статус існуючого на час проведення дослідження державного органу - Державної геологічної служби України як суб'єкта геологічного вивчення надр, відзначено його дуалістичний характер, а саме: цей орган безпосередньо здійснює геологічне вивчення надр, тобто є користувачем, і водночас є базовою структурою геологічної галузі та входить до складу державних органів.

Також необхідно відмітити роботи І. М. Козьякова, Т. В. Корняко- вої та Г. П. Середи «Забезпечення прокурором законності надроко- ристування» [19], К. Н. Ткачука, В. Л. Филипчука, Д. В. Зеркалова, О. І. Полукарова, Ю. О. Полукарова й О. Є. Кружилка «Організація наглядової діяльності в галузі охорони праці» [20], І. Д. Андрієвсь- кого, Є. І. Андрієвського, М. М. Коржнева, П. І. Пономаренко та Т. Л. Сіроштан «Державне регулювання користування надрами» [21].

Висновок. Указані вище дослідження стану доктрини як у галузі державного управління, так і в інших, пов'язаних через специфічний об'єкт правовідносин - надра, галузях права підтверджують припущення про відсутність комплексної наукової роботи, присвяченої державному управлінню в галузі використання, від-творення й охорони надр. Разом із тим необхідно зауважити, що окремі питання, пов'язані з використанням, відтворенням та охороною надр, є достатньою мірою опрацьованими й мають значне теоретичне підґрунтя, проте слід звернути увагу на те, що галузь права, в межах якої здійснювалось кожне конкретне дослідження, чинила відповідний вплив на погляди науковців та акценти цих досліджень.

Список бібліографічних посилань

1. Малиновський В. Я. Державне управління : навч. посіб. Вид. 2-ге, допов. та перероб. Київ : Атіка, 2003. 576 с.

2. Авер'янов В. Б. Вибрані наукові праці / упоряд.: Андрійко О. Ф. (керівник коле-ктиву) та ін. ; за заг. ред. Ю. С. Шемшученка, О. Ф. Андрійко. Київ : Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2011. 448 с.

3. Адміністративне право України : підручник / Ю. П. Битяк, В. М. Гаращук, О. В. Дьяченко та ін. ; за ред. Ю. П. Битяка. Київ : Юрінком Інтер, 2007. 544 с.

4. Державне управління : підруч-ник : у 2 т. / Нац. акад. держ. упр. при Президентові України ; редкол.: Ю. В. Ков- басюк (голова), К. О. Ващенко, Ю. П. Сурмін та ін. Київ ; Дніпропетровськ : НАДУ, 2012. Т. 1. 564 с.

5. Енциклопедичний словник з державного управління / уклад.: Ю. П. Сурмін, В. Д. Бакуменко, А. М. Михненко та ін. ; за ред. Ю. В. Ков- басюка, В. П. Трощинського, Ю. П. Сурміна. Київ : НАДУ, 2010. 820 с.

6. Мака-ренко О. Ю. Адміністративно-правова охорона надр України : дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.07. Харків, 213. 353 с.

7. Макаренко О. Ю. Правовий режим земель, наданих для використання надр : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Донецьк, 2011. 22 с.

8. Пашун А. В. Адміністративно-правове регулювання надрокористування в Україні : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Київ, 2015. 19 с.

9. Даценко О. М. Адміністративно-правове регулювання нафтогазового комплексу України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.07. Запоріжжя, 2016. 23 с.

10. Боковикова Ю. В. Державне управління використанням мінерально- сировинних ресурсів України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 25.00.02. Харків, 2006. 20 с.

11. Сурілова О. О. Адміністративно-правове регулювання у сфері використання і охорони надр : автореф. дис. . д-ра юрид. наук : 12.00.07. Запоріжжя, 2017. 34 с.

12. Кірін Р. С. Правове забезпечення видобування корисних копалин : дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2007. 211 с.

13. Кірін Р. С. Кодифікація законодавства про надра : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2016. 36 с.

14. Олійник О. М. Правове регулювання охорони надр за законодавством України : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2010. 18 с.

15. Олійник О. М. Правове регулювання охорони надр за законодавством України (окремі аспекти) : монографія. Хмельницький : Поліграфіст, 2011. 140 с.

16. Грицан О. А. Правові засади екологічного контролю за використанням та охоро-ною надр : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Київ, 2009. 20 с.

17. Шем'яков О. П. Правове регулювання використання та охорони надр : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Харків, 2003. 19 с.

18. Філатова В. К. Правове регулювання геологічного вивчення надр : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : 12.00.06. Харків, 2008. 17 с.

19. Козьяков І. М., Корнякова Т. В., Середа Г. П. Забезпечення прокурором законності надрокористування (теорія та практика прокурорського нагляду) : навч. посіб. /за ред. Т. В. Корнякової. Київ ; Харків : Харків юрид., 2006. 424 с.

20. Ткачук К. Н., Филипчук В. Л., Зеркалов Д. В. та ін. Організація наглядової діяльності в галузі охорони праці : навч. посіб. Київ : Основа, 2015. 262 с. URL: https://www.zerkalov.org/files/OND%20.pdf (дата звернення: 01.12.2017).

Размещено на Allbest.ru