Об успешности государства и качестве государственного управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОБ УСПЕШНОСТИ ГОСУДАРСТВА И КАЧЕСТВЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

Разумовский В.А. д.т.н., профессор Академии труда и социальных отношений

Экономический кризис, набирающий обороты в России, во всей полноте обнаруживает проблему качества государственного управления, поскольку экономика страны попала в весьма сложные внешние и внутренние условия. Так, по заключению экспертов Центра развития Высшей школы экономики “Россия может кардинально ухудшить свое положение в мире - не только как выгодного рынка, но хотя бы как перспективного” Кувшинова О. Цугцванг экономики. Этот год стал для России первым годом экономического кризиса, который грозит стать затяжным: экономическое развитие требует изменений в политической сфере, готовности к которым пока не видно // Ведомости. - М., 2014. - 26 декабря.. Там же приводятся слова замминистра и министра экономического развития: “Ключевая и глубинная причина торможения экономического роста - это проблема с качеством госрегулирования и госуправления” (О. Фомичев) и “В этом смысле этот кризис мы сами и готовили” (А. Улюкаев).

Другой аналитик, военный эксперт Р. Пухов считает, что “активация мобилизационных инструментов потребует глубочайших изменений во внутренней политике, и прежде всего - резкого повышения ответственности политической и экономической элиты” Божьева О. Назло мы сделаем ракеты. Военный эксперт Руслан Пухов “Мы больше не в одиночестве. Мы в изоляции” // Московский комсомолец. 2014. - 12 августа. По его мнению, речь идет о необходимом “резком усилении степени ответственности нынешней расслабленной и равнодушной элиты и радикальном повышении эффективности госаппарата”.

Предельно жестко экономическая ситуация (с указанием на рост индекса потребительских цен и инфляции) разъясняется в работе С.Шелина Шелин С. Выношенная инфляция. Из выпуска от 29-10-2014 рассылки “Газета Ru - Первая полоса”.: “Для российского потребителя пробил час из своего кармана платить за все грехи севшей в лужу казенной экономики: за ее долги и роскошь, в которой купаются ее менеджеры, за их непрофессионализм, за каждое их неверное решение и каждую неудачную инвестицию”.

Вместе с тем, президент России В. Путин, с одной стороны, отмечает, что в непростой экономической ситуации 2014 г. правительство достойно справилось с поставленными задачами. А с другой - дает ему указание сосредоточиться на исполнении соцобязательств и поддержании курса рубля. Последнее говорит о том, что Центральный банк России не справляется с защитой и обеспечением устойчивости рубля, которая согласно ст. 75 Конституции РФ является его основной функцией, и “которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти”.

Не соответствует реальному положению дел заявление Патриарха Кирилла Рождественское интервью Патриарха: О демократии, гречке, нефтедолларах и войне на Украине. Редакция портала “Православие и мир”, 08 января 2015г. - http://www.pravmir.ru/intervyu-/svyateyshego-patriarha-kirilla-2015. о том, что “изменения обменного курса не может радикально повлиять на благополучие большинства российских граждан”. Более того, с помощью новой православной финансовой системы “РПЦ придумала, как защитить экономику РФ от кризиса” РПЦ придумала, как защитить экономику РФ от кризиса. - http://www.ntv.ru/novosti/1277483..

Наконец, обратим внимание на то, что оценку качества государственного управления, впрочем, как и референдумы (непосредственное выражение власти народа согласно ст. 3 Конституции РФ), заменили высокие рейтинги власти, которые показывают соцопросы. Но “люди умнее, чем соцопросы” Калинина Ю. Народ и власть: включаем дурочку. Из выпуска от 12-12-2014 рассылки “Московский комсомолец - все материалы”.. В частности, Bloomberg со ссылкой на собранные агентством данные Россия оказалась на пятом месте в мире по вероятности дефолта. - http://www.forbe.ru/news/277221-rossiya-okasazalas-na-pyatom-meste-v mire-po-veroyatnosti-defolta. 09.01.2015. сообщает, что Россия вошла в пятерку стран, в которых наиболее вероятен дефолт.

Конечно, можно с недоверием относиться к негативному прогнозу того или иного международного агентства, объясняя его политическими мотивами Песков скептически оценил смену прогноза рейтинговых агентств по России на негативный. - http://lifenews/129691.. Однако в данном случае лучшим способом для государственного чиновника убедить общественность, на наш взгляд, является предоставление объективной оценки успешности российского государства и качества государственного управления.

В настоящей работе предлагается метод оценки качества государственного управления, идея которого во многом близка разработкам С.С.Сулакшина Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - 232 с.. Вместе с тем имеются отличия, на которые в дальнейшем обращается основное внимание.

По аналогии с дефиницией С.С.Сулакшина Там же, с. 87-88. качество государственного управления определяется нами как мера (количественная оценка) государственного управления, связанная с его эффективностью и характеризующая реализацию заявленных публичных целей развития. Однако в нашем случае эта мера рассчитывается на основе оценок успешности государства на рассматриваемом периоде времени.

Метод представляет собой инструмент, с помощью которого может быть организован общественный ежегодный мониторинг (с некоторым временным лагом) качества государственного управления в пределах сроков (5-6 лет), на которые избирается Государственная Дума и Президент РФ. При этом под государственным управлением (государство и страна воспринимаются как синонимы) понимается управление страной в целом. То есть, рассматривается система, объектом управления которой является “РФ - социальное государство”, а главной целью управления - “создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека” (ст. 7 Конституции РФ).

В таком системном понимании известная фраза Главы Администрации президента С. Иванова: “популярность президента растет, а не падает” www.newsru.com/russia/23oct2014/ivanov.html. скорее воспринимается как характеристика эффективности возглавляемой им Администрации, а не качества государственного управления. Точно также как и девальвация рубля за октябрь-ноябрь 2014 г. в первую очередь говорит о том, как Центральный банк РФ выполняет свою основную (конституционную) функцию.

Аналогично, утверждение что “…недальновидность правительства, которое позволило отдать иностранцам внутренний российский рынок пассажирских самолетов” из цитируемой выше работы О. Божьевой, изначально увязывается не с характеристикой качества государственного управления, а с оценкой отдельных структурных подразделений органов исполнительной власти (пусть даже таких неординарных как Правительство и Минпромторг России).

При использовании подобных примеров для оценки качества государственного управления происходит переход от главного к частностям, от анализа системы к внутренним ее корпоративным проблемам. Перефразируя Между колбасой и свободой. В поисках баланса истины. Liberty-belarus.info/…/1959-mezhdu-kolbasoj-i-svobodoj-v-poiskah-balansa-istiny-1959. 21.05. 2009.: “если между колбасой и истиной народ выбирает колбасу, он не получает ни того, ни другого”.

Другой типичный прием, демонстрирующий однобокость позиции и отвлекающий общественность от национальных проблем См., например, 16 удивительных фактов об экономике США. - www.vestifinance.ru/articles/48511. 22.10.2014., заключается в акцентировании внимания на недостатках зарубежной экономики. Тем самым как бы “затушевывающий” (оправдывающий) сложную экономическую ситуацию в России.

Мониторинг качества государственного управления с использованием предлагаемого метода проводится с целью идентификации:

- соответствия направлений внешней и внутренней политики главной цели развития страны;

- исполнения государственной властью заявленных обещаний (пересчитанных в значения показателей, характеризующих успешность РФ);

- эффективности государственного управления (обоснованности заявленных обещаний).

Обратим внимание, поиск “поверхности экономической успешности” Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - С. 144-158. здесь не рассматривается. На наш взгляд, это прямая задача органов государственной власти, которую она может решать самостоятельно или с привлечением научных и других необходимых ресурсов. Перефразируя Латынина Ю. Эхо Москвы. - echo.msk.ru/programs/code/144580-echo/. 29.11. 2014., первостепенная задача мониторинга сводится к тому, чтобы государственная власть отчитывалась перед гражданским обществом “не за то, что ей удобно, а за то, что есть на самом деле”. Сформулируем несколько тезисов, составляющих основу предлагаемого метода.

1. Качество государственного управления напрямую увязывается с успешностью государства на рассматриваемом периоде времени.

2. Под успешностью государства понимается сводный показатель, количественная оценка уровня его социально-экономического развития. Чем выше количественная оценка, тем больше в государстве создано условий для обеспечения достойной жизни и свободного развития человека.

3. Уровень социально-экономического развития государства изначально описывается многими и даже большим числом общепринятых в мировой практике показателей (подлежащих оцифровке) Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - С. 99..

3. Успешность государства оценивается в сравнении с успешностью других стран на рассматриваемом периоде времени. Поэтому и качество государственного управления определяется “на конкурсной основе”, в сравнении с качеством государственного управления в других странах.

4. Подразумевается наличие источника достоверной информации, характеризующей уровень социально-экономического развития России и сравниваемых стран.

Связь качества государственного управления с успешностью государства на пятилетнем периоде времени иллюстрируются на рис. 1. Успешность государства оценивается на начало и конец каждого года в полуинтервале (0,100], 100 - потенциально лучшее значение (по году).

качество успешность государство политика

Значения успешности образуют ломаную линию, площадь под которой интерпретируется как качество государственного управления на пятилетнем периоде времени. Чем площадь больше, тем качество государственного управления выше. По размерам площадей, соотносимых с тем или иным государством, сравнивается качество государственного в разных странах на одних и тех же отрезках или периодах времени.

Если через обозначить качество государственного управления на отрезке времени [н, к], где н, к - индексы начала и окончания отрезка, н = 0, 1, 2, 3, 4, к = 1, 2, 3, 4, 5, а через - оценку успешности государства в t-м году, t = 1, 2, 3, 4, 5, то качество рассчитывается по формуле:

 = (+ )/2 + . (1)

В соответствии с этой формулой оценка качества государственного управления на пятилетнем периоде времени (н = о, к = 5) составит 325 ед., что по отношению к потенциально лучшему значению 500 (не путать с лучшим по качеству управления государством) составит 65%. Та же оценка применительно к третьему году - 67,5 ед. (67,5%).

Успешность государства , присутствующая в (1), рассчитывается по формуле, совпадающей с успешностью сложной социальной системы Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - С. 54.:

= , (2)

где - преобразованное (в нашем случае) значение исходного, частного i-о показателя, характеризующего состояние, уровень социально-экономического развития страны в t-м году;

n - число характеризующих этот уровень показателей;

- весовой коэффициент i-о (преобразованного) показателя, удовлетворяющий условиям нормировки

= 100, 0, i = 1, 2,…, n (3)

и не предполагающий при его расчете (отличительная черта) участия экспертов. Значения могут привязываться как к каждому году, так и в целом к анализируемому периоду времени.

Основные методологические проблемы, связанные с конструкцией показателя (2), решаются по аналогии c указанным источником. За исключением степеней при показателях . В (2) используется первая степень, что объясняется двумя причинами.

Во-первых, при необходимости в преобразованное значение исходный показатель может входить в любой степени, если, конечно, ее удастся обосновать. А, во-вторых, и это главное, учет степени опосредованно присутствует в значении весового коэффициента показателя . Скажем, если один исходный показатель описывает социально-экономическое развитие страны значительно убедительнее другого (со степенью большей 1), разница в его значениях между странами лидерами и аутсайдерами по уровню социально-экономического развития также будет большей в сравнении с менее существенным показателем (степень участия которого равняется 1). Для такого показателя (об этом см. ниже) будет большим и весовой коэффициент .

Число выбранных показателей, участвующих в (2), не ограничивается и даже приветствуется их большее количество. Помимо надежности источника информации к ним предъявляются определенные требования.

1. Все показатели должны измеряться количественно (об оцифровке говорилось выше). Оцифровка привносит в метод элемент субъективизма. Однако это субъективизм “второго порядка”, не сравнимый с экспертным назначением весовых коэффициентов .

2. Каждый показатель должен однозначно демонстрировать “успешность”. Например, с точки зрения конкретного показателя страна тем успешнее, чем больше (меньше) его значение. Или чем ближе (дальше) оно отстоит от некоторого (порогового) значения.

3. Показатель должен быть общепризнанным в мировой практике в качестве одного из показателей (частного или сводного), используемых при анализе тех или иных аспектов социально-экономического развития государства. В принципе такими показателями могут быть те, которые описывают функции цели в государственном управлении Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - С. 117-120..

Высокая репутация источника информации, большое количество показателей и сравниваемых стран, формализованный метод расчета весовых коэффициентов способствуют построению объективной оценки успешности государства.

Для иллюстрации метода расчета воспользуемся примером Разумовский В.А. Идентификация стратегии социально-экономического развития России // Труд и социальные отношения. 2011. - № 8. - С. 23-29., в котором рассматриваются 10 показателей, 10 стран и временных интервалов, заимствованных из Статистического справочника Всемирного банка Страны и регионы. 2006. Статистический справочник Всемирного банка/ Пер. с англ. - М.: Весь Мир, 2007. - 238 с. - (Мир в цифрах)..

Обозначим индексом k отдельную страну так, что Индии соответствует k = 1, Японии - k = 2, Бразилии - k = 3, России - k = 4, Великобритании - k = 5, Германии - k = 6, Франции - k = 7, Италии - k= 8, Китаю - k = 9, США - k = 10.

Индексом i будем обозначать следующие показатели: i = 1 - “Ежегодные темпы прироста ВВП (%)”, i = 2 - “Ожидаемая продолжительность жизни (лет)”, i = 3 - “Добавленная стоимость в промышленности (% ВВП)”, i = 4 - “Добавленная стоимость в сельском хозяйстве (% ВВП)”, i = 5 - “Валовой коэффициент охвата населения высшим образованием (% численности возрастной группы)”, i = 6 - “Экспорт высокотехнологичной продукции” (% экспорта обрабатывающей промышленности), i = 7 - “Доступ к источникам очищенной воды (% населения)”, i = 8 - “Период времени, необходимый для создания бизнеса (дней)”, i = 9 - “Выбросы диоксида углерода (метрические тонны на душу населения)”, i = 10 - “Энергопотребление на душу населения (килограмм нефтяного эквивалента)”. По числу показателей вся исходная информация оказывается сосредоточенной в 10-и типовых таблицах. В качестве примера приводится табл. 1 для 8-го показателя, в которой также указаны рассматриваемые временные интервалы.

Вначале устанавливается целевая направленность показателей: желательно максимизировать значения показателей 1-7, 10 и минимизировать - 8, 9. То есть, по сути, начинает формироваться оптимизационная задача выбора по 10-и критериям.

В связи с разной направленностью показателей делается их первое преобразование.

Как и в Сулакшин С.С. Теория и феноменология успешности сложной социальной системы. - М.: Научный эксперт, 2013. - С. 55., значения 8-го и 9-гo показателей () меняются на их обратные значения:

= 1/, i = 8, 9, k = 1, 2, …, 10.

Соответствующим образом меняются таблицы для 8-о и 9-о показателей.

Затем делается второе преобразование во всех таблицах, которое заключается в делении каждого значения на максимальное значение в конкретной таблице и умножении его на 100. Таким образом, вся табличная информация оказывается приведенной к безразмерным и сопоставимым единицам (в %).

Вот как будет выглядеть табл. 1 после двух преобразований (табл. 2).

Преобразованные данные в исходных таблицах и условия нормировки (3) обеспечивают максимально возможное, потенциально лучшее значение результирующего показателя (успешности страны) при расчете по году, равное 100-м.

Формализованный метод определения весовых коэффициентов в формуле (2), увязывается с характеристиками областей изменения значений преобразованных исходных показателей.

Одной из таких характеристик может быть среднее значение показателя , которое показывает его достигнутый уровень по совокупности рассматриваемых стран. Чем уровень выше, тем меньше . То есть с помощью больший “вес” в результирующем показателе придается цели, достижение по которой отстает по отношению к другим более “продвинутым” целям. Другой характеристикой - стандартное отклонение (разброс) значений показателя. Чем оно больше по конкретному показателю, тем важнее при сравнении представляется данный показатель (частная, локальная цель). Тем больший “вес” в результирующем показателе имеет данный показатель.

Наиболее простая формализация указанных тезисов записывается так:

/= /, = /, = /, i, j = 1, 2,…, 10.

С учетом (3) получаем формулу для расчета весовых коэффициентов:

= /.

В табл. 3 представлены рассчитанные значения среднего, стандартного отклонения и весовых коэффициентов.

Динамика успешности сравниваемых стран показана в табл. 4.

Распространив формулу (1) на любой отрезок времени периода [1990, 2004], можно оценить качество государственного управления на этом отрезке для любой из сравниваемых стран. В частности, для всего периода 1990-2004гг. и 2004г. оценки качества приводятся в табл. 5.

В табл. 6 показаны оценки качества государственного управления за 2003 и 2004 гг. по отношению к лучшему результату (США) в %. А на рис. 2 - их изменения при переходе от одного года к другому (в абсолютных единицах той же таблицы).

Из рисунка следует, что в рассмотренном примере (ограниченном по числу используемых показателей) качество государственного управления в РФ ухудшилось в 2004 г. по сравнению с 2003 г.

Пример лишь частично демонстрирует возможности предлагаемых расчетных алгоритмов. В частности, с их помощью можно оценить влияние на успешность государства принятых, но неисполненных органами государственной власти заявлений. А по степени такого влияния - сделать комплексную оценку эффективности принимаемых решений.

Размещено на Allbest.ru