Актуальність теми дослідження полягає в тому, що в Україні проводиться політична реформа, Верховною Радою затверджений Закон України “Про внесення змін до Конституції України”, розробляються проекти адміністративної реформи, що передбачають якісно нову структуру органів виконавчої влади та ефективну їх діяльність. Вивчення основного демократичного принципу поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову має важливе значення в освітньому середовищі. Зазначимо, що сама система освіти займає одне із ключових місць в структурі і функціонуванні виконавчої влади.

Аналіз досліджень та публікацій досліджуваної теми: в статті досліджено праці представників світової, української та російської суспільно-політичної думки, зокрема, відомого мислителя Дж. Локка [9], російських вчених: М. Ісаєва, А. Чекальського, В. Шишкіна, К. Гаджиєва [6; 8]; вітчизняних політологів та правознавців: В. Авер”янова, Ю. Шемшученко, В. Шаповала [5; 2; 3; 10]. Також поданий аналіз Конституції України, зокрема тих положень, які стосуються повноважень Президента України, та порядку організації і діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади, законів України, інших нормативних актів. [9, 4; 12].

Мета статті - зробити аналіз положень Конституції України, Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, інших документів, а також дослідити праці відомих вчених і державних діячів стосовно організації та діяльності органів виконавчої влади та їх реформування.

Серед органів державної влади важливе місце посідають органи виконавчої влади, що здійснюють функції державного управління економічним, соціально - культурним та адміністративно - політичним будівництвом. Від результатів діяльності цих органів понад усе залежить соціально - економічний та політичний стан країни. Відомий мислитель Дж. Локк так визначає роль виконавчої влади: “Але оскільки закони, які створюються один раз і за короткий строк, мають постійну і сталу силу і потребують безперервного виконання чи спостереження за цим виконанням, тому необхідно, щоб постійно існувала влада, котра б слідкувала за виконанням тих законів, котрі створюються і лишаються чинними. І таким чином, законодавчу і виконавчу владу часто треба розподіляти. ” [9, 347].

В політичній науці під органом виконавчої влади визнається частина державного апарату (організація), яка має власну структуру та штат службовців і в межах встановленої компетенції здійснює від імені і за дорученням держави функції державного управління в економічній, соціально - культурній, адміністративно - політичній сферах суспільного життя. Такі органи є державними і разом з органами законодавчої та судової влади складають єдиний державний апарат. Тому органи виконавчої влади мають усі найважливіші ознаки державних органів, але, крім того, вони мають і власні специфічні риси, які обумовлені завданнями і особливим характером державного управління. Конституція України визначила Кабінет Міністрів вищим органом у системі органів виконавчої влади [7, 36] Але Кабінет Міністрів та підпорядковані йому органи виконавчої влади не діють і не можуть діяти відособлено від органів які належать до інших гілок державної влади. Владні співвідношення між суб'єктами влади побудовані на засадах поділу влади, взаємного стримування і противаг, добровільного або вимушеного співробітництва, співзалежності та політичної співвідповідальності.

Конституція України, яка була прийнята 28 червня 1996 р., наділила Президента України значними повноваженнями щодо організації та функціонування органів виконавчої влади. Спочатку становлення нового політичного устрою України, Президент за своїм статусом був лише найвищою посадовою особою в державі, а потім (за Конституційним Договором) главою держави і главою виконавчої влади, а нині (за новою Конституцією) є главою держави. Президент і парламент обираються всеукраїнським голосуванням і, тим самим, забезпечуються однаковим ступенем легітимності. Прем'єр-міністр та Кабінет Міністрів спільно формуються як Президентом, так і парламентом. Усі три інститути виступають як рівні суб'єкти влади та як такі, що структурно самостійні, а у виконанні своїх повноважень один одному не підпорядковуються. Проте Конституція точно не визначає коло об'єктів управління Президента, і як зрештою і Кабінету Міністрів, міністерств, інших центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій [6, 512]. Хоч Президент не є главою виконавчої влади взагалі та уряду зокрема, однак за Президентом закріплено чимало владних повноважень, через які він реально може (і повинен) впливати на дії виконавчих структур. “Конституція надає великі можливості Президенту як “представникові інтересів всього народу” залишатися домінуючим елементом політичної системи України [10, 112].

Президентська влада в Україні є виділеним видом влади і виходить за межі законодавчої, виконавчої і судової влади. Приматний характер інституту Президента знаходить свій безпосередній вираз в особливих повноваженнях прерогативах та функціях, які покладені на Президента. Під президентською приматністю потрібно, насамперед, розуміти першість президента як суб'єкта влади та як першого речника і представника народу та держави. Конституція України не визначає до якої гілки влади відноситься “уособлений" інститут президента і яку саме владу він здійснює.

Найширший обсяг президентських повноважень - у виконавчій владі. Виконавча влада в цілому є відповідальна перед Президентом, а одночасно підконтрольна і підзвітна Верховній Раді [7, 23]. Підзаконні нормативні акти, укази і розпорядження Президента виконуються Кабінетом Міністрів, тобто виконавчою владою. З метою формування або реалізації своєї політики, Президент за власною ініціативою скликає засідання Кабінету Міністрів, яке тоді проводить він, а не Прем'єр-міністр. Політично найвагомішою компетенцією Президента у виконавчій владі було його право інвеститури /спів інвеститури/ кадрів. Президент мав право призначати (за згодою парламенту) або звільняти Прем'єр - міністра, інших членів Кабінету Міністрів (за поданням Прем'єр-міністра) та інших посадових осіб, а також голів державних адміністрацій на місцях.

Після президентських виборів 1999 року різні політичні сили все частіше починають наголошувати на необхідності проведення політичної реформи, на перетворенні президентсько-парламентської республіки в парламентсько-президентську “європейського зразка”. Ключовими елементами такої реформи були названі створення парламентської більшості, формування уряду парламентом, запровадження пропорційної системи виборів [4. - 2002. - 23 серпня]. Було розроблено декілька проектів внесення змін до Конституції України, а в грудні 2004 року Верховна Рада затверджує зміни до Конституції.

Відповідно Закону України “Про внесення змін до Конституції України" значно обмежується вплив Президента на органи виконавчої гілки влади. Право затверджувати склад Кабінету Міністрів України передається парламенту, а разом із тим право ”утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати за поданням Прем'єр-міністра міністерства та інші центральні органи виконавчої влади" [3. - 2004. - 8 грудня]. За Президентом залишається компетенція “вносити за пропозицією коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України, сформованої відповідно до ст.83 Конституції України, подання про призначення Верховною Радою України Прем'єр-міністра України в строк не пізніше ніж на п'ятнадцятий день після одержання такої пропозиції” [3. - 2004. - 8 грудня].

Закон України “Про внесення змін до Конституції України" передбачає обмеження функцій Президента в питаннях впливу на формування та припинення повноважень Кабінету Міністрів та окремих міністрів, Генерального прокурора України, голови Антимонопольного комітету, Служби безпеки України, Державної митної служби, Державної податкової інспекції, Фонду державного майна, а також в інших питаннях. Аналізуючи конституційну реформу, можна виділити такі напрямки її проведення: по-перше, наділення Верховної Ради повноваженнями щодо призначення Прем'єр-міністра та формування Кабінету Міністрів і запровадження інституту парламентської відповідальності Кабінету Міністрів, по-друге підвищення конституційно - правового статусу Кабінету Міністрів шляхом створення механізмів його захисту від не вмотивованих державними інтересами рішень як з боку Президента, так і з боку Верховної Ради, по-третє трансформація конституційно-правового статусу Президента України за рахунок закріплення за ним лише прерогатив глави держави, дистанціювання його від Кабінету Міністрів, симетричного віддалення від усіх владних інститутів.

Академік Ю. Шемшученко з цього приводу зазначає: “. Саме парламент повинен відігравати ще більшу роль у суспільстві, формувати уряд і нести відповідальність разом із центральними органами виконавчої влади за зміни в нашій державі" [14, 18]. Але важко не погодитися і з Володимиром Шаповалом, який слушно відмічає, “зміни до Конституції повинні бути політично зваженими і юридично звіреними, вони мають бути здійснюваними насамперед в період стабілізації. ” [13, 27].

Виходячи з ідеї створення відповідального і дієздатного Кабінету Міністрів у Конституції слід закріпити гарантії його політичної відповідальності. Для цього доцільно покласти на Прем'єр-міністра обов'язок обнародувати у Верховній Раді урядову програму і щорічно звітувати про хід її виконання. Також необхідно передбачити неможливість невмотивованого використання ні Верховною Радою, ні Кабінетом Міністрів такого важеля як вотум недовіри, чітко обумовивши ті обставини, за яких можлива постановка цього питання. Зокрема, слід вказати, що депутати можуть виступити з ініціативою вотуму недовіри лише у випадку незадовільної оцінки виконання державного бюджету, а також звіту про хід виконання програми діяльності Кабінету Міністрів України і за результатами роботи слідчої парламентської комісії. Що стосується визначення структури центральних органів виконавчої влади, то це повноваження сьогодні закріплюється за Верховною Радою України і одночасно з'являється ще один важіль парламентського контролю за чиновництвом.

Разом з тим за Президентом залишаються повноваження з тих питань, які для нього є природними. Це - забезпечення національної безпеки, конституційного порядку, стабільності країни. Зокрема, Президенту надається право вносити подання у Верховну Раду щодо призначення та звільнення тих міністрів і керівників інших органів, діяльність яких здійснюється у сфері відповідальності Президента: МЗС, Міноборони, Генеральної прокуратури, Служби безпеки України.

“Поєднання функцій Президента із сферою виконавчої влади не в останню чергу забезпечується існуванням такого органу як Рада національної безпеки та оборони України і його головуванням в цьому органі”, - підкреслює В. Шаповал, - “Конституційний статус Ради багато в чому зумовлює визначення прийнятої форми державного правління”. [12, 32.]. Зазначу, що визначені компетенції та функції цього органу не можуть не торкатися владних повноважень Президента України, рішення ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента.

Склалася така практика, коли нормативні акти Кабінету Міністрів приймаються на підставі та відповідно закону чи акту Президента України. Іншими словами, постанови Кабінету Міністрів, як правило, не є первинними нормовстановлюючими актами. Кабінет Міністрів міг би і повинен був би приймати, у разі необхідності, і первинні правові акти нормативного характеру із загальнодержавних питань, звісно, за умови, що ці питання не врегульовані законами і вони не підлягають виключному законодавчому визначенню, а також не є у віданні Президента України згідно з Конституцією.

Зокрема, певному коригуванню підлягає завдання законодавчого визначення серед основоположних напрямів діяльності уряду такого, як “вироблення стратегічного курсу виконавчої влади що до здійснення внутрішньої та зовнішньої політики держави" [10, 11.]. Виходячи з положень, затверджених Конституцією України, зазначений курс має вироблятися відповідно до засад внутрішньої і зовнішньої політики, визначення яких покладено на Верховну Раду України [7, 23]. Офіційне закріплення даного курсу має здійснюватись у формі Програми діяльності Кабінету Міністрів, яка потребує схвалення Верховної Ради [7, 36].

На думку більшості політологів і політиків в державі вже давно назріла адміністративна реформа відтягувати з якою недопустимо. В Концепції адміністративної реформи в Україні закладений новий підхід щодо визначення складу центральних органів виконавчої влади (далі - ЦОВВ) шляхом розмежування у ньому кількох груп ЦОВВ:

1) міністерства;

2) державних комітетів;

3) ЦОВВ із спеціальним статусом [8, 17-18]. Існування назви “центральні органи виконавчої влади" зумовлено встановленою Конституцією України трирівневою моделлю системи органів виконавчої влади, що об'єднує рівень (1) вищого органу у системі органів виконавчої влади, рівень (2) центральних і рівень (3), місцевих органів виконавчої влади.

У контексті Конституції центральні органи виконавчої влади є безпосередньо підвідомчими урядові органами, тобто органами нижчого (щодо уряду) рівня, які забезпечують або сприяють формуванню і втіленню в життя урядової політики у відповідних сферах управління, здійснюють керівництво дорученими їм сферами і несуть відповідальність за стан їх розвитку перед Президентом і Кабінетом Міністрів [1, 28].

Що стосується міністерств, то їх відмінність від інших груп ЦОВВ полягає втому, що лише їх керівники - міністри - є членами Кабінету Міністрів. Відтак, Міністерства повинні займатися головним чином розробленням і організацією впровадження політики, що і є пріоритетним завданням уряду. Не можна не погодитись з В. Авер'яновим що, міністерства не мали б входити до однієї структурної ланки - “центральні органи виконавчої влади" нарівні з державними комітетами ЦОВВ зі спеціальним статусом. Тому ще одним актуальним питанням адміністративної реформи варто вважати утвердження законодавчим шляхом особливого місця і ролі міністерств порівняно з ЦОВВ.

Також існують проблеми з існуванням ЦОВВ - зі спеціальним статусом, стосовно яких закріплений особливий порядок призначення та звільнення з посад, про що вже згадувалось вище. Часто це приводить до того, що кількість цих органів є більша, ніж міністерств, тому невиправдано звужується сфера впливу уряду на функціонування деякої частини органів виконавчої влади. Слушною з цього приводу видається думка, що кількість таких органів потрібно суттєво скоротити а також перетворити їх в окремий вид органів виконавчої влади але без віднесення їх до категорії “центральних”. [1, 29-30]

Крім того, потрібно враховувати те, що специфіка діяльності виконавчої влади полягає в тому, що в ній представлені як політичні, так і суто технічні управлінські, бюрократичні інститути та органи. К. Якобсон запропонував виділяти такі фактори, що змістовно впливають на бюрократизацію та де бюрократизацію виконавчої влади. До перших він відносив: а) низький розвиток продуктивних сил, коли влада потребує існування потужного апарату розподілу обмеженої кількості матеріальних благ; б) високий ступінь політичного та соціального напруження в суспільстві, коли державна влада схиляється до неполітичних способів розв'язання конфліктів. У тому і іншому випадку можна побачити вихід системи управління з-під впливу публічних політичних цілей і її перетворення чи на структуру підтримки корпоративних політичних еліт, чи на формально легалізований, але, по суті, репресивний механізм. Фіксуючи передумови бюрократизації виконавчої влади, слід відзначити і той надзвичайно складний стан, в якому опинилася виконавча гілка державної влади, оскільки нині вона витрачає зусилля не лише на забезпечення виконання політичних рішень, але й на боротьбу з надзвичайно сильними дестабілізуючими тенденціями. Фактично, на сьогодні в Україні, як і в інших країнах, можна побачити появу такого небезпечного суб'єкта в системі державної влади, як “бюрократ - політик”, який перетворюється з “безпристрасного чиновника на заангажованого експерта” [5, 209].

Таким чином, виникає проблема, коли окремі органи та інститути різних гілок влади за певних умов діють як суб'єкти політики, а коли - як суб'єкти управління виходячи із своїх повноважень щодо об'єктів, які підлягають регламентованому впливу. Нині спостерігається стрімке посилення впливу політично безвідповідальних бюрократичних структур державної влади, які намагаються долучити до сфери своєї компетенції не лише ключові виконавські функції, але й основоположні рішення в галузі реалізації державної політики, законотворення і, навіть, здійснення правосуддя [2, 96]. Удосконалення структури центральних органів виконавчої влади і місцевих державних адміністрацій, оптимізація функціонального управління і скорочення витрат на утримання державного апарату потребують удосконалення чинного законодавства, розроблення скоординованих заходів щодо підвищення ефективності державної служби.

Підсумовуючи сказане вище, зауважу, що перехід від однієї до іншої форми правління в умовах демократії означає не перерозподіл існуючого, а накопичення нового політичного капіталу. Звідси, надзвичайно важливим є питання злагодженої та ефективної співпраці уряду і парламенту. На нинішньому етапі встановлення нового владного устрою в Україні, коли Президент втрачає своє домінантне положення щодо Кабінету Міністрів, необхідно вибудувати зовсім інший формат відносин органів виконавчої влади з Верховною Радою України.

повноваження президент виконавча влада

Література

1. Авер янов В. Система органів виконавчої влади: проблеми реформування у світлі конституційних вимог / В. Авер'янов // Право України, 2003. - № 9. - С.29.

2. Гаджиев К. Введение в политическую науку / В. Гаджиев. - М., 2000. - С.96.

3. Закон України “Про внесення змін до Конституції України" // Голос України, 08 грудня, 2004. - С.2.

4. Звернення Президента України Л.Д. Кучми до українського народу з нагоди святкування 11-ї річниці Незалежності України // Урядовий кур'єр, 2002. - № 156. - С.2.

5. Исаев М. Политическая система стран Скандинавии и Финляндии / М. Исаев, А. Чекальский, В. Шишкин. - М., 2000. - С. 208-209.

6. Конституційне право України (за редакцією В.Ф. Погорілка). - К.: Наукова думка, 1999.

7. Конституція України. - К, 1996 - Ст.113, 85, 87, 114.

8. Концепція адміністративної реформи в Україні. Державна комісія з проведення в Україні адміністративної реформи. К., 1998.

9. Локк Дж. Сочинения: В 3 т. / Дж. Локк. - М., 1998 - С.347 (т.3).

10. Політична система сучасної України: Особливості становлення, тенденції розвитку. Парламентське видавництво. - К., 1998.

11. Шаповал В. Із досвіду організації виконавчої влади у зарубіжних країнах / В. Шаповал // Державне управління в Україні: навчальний посібник; за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К., 2012. - С. 207-217.

12. Шаповал В. Конституційно-правовий механізм державної влади в незалежній Україні: Політико-правові проблеми організації виконавчої влади / В. Шаповал // Право України. - 1997. - №1 - С.32.

13. Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні: проблеми теорії / В. Шаповал // Право України. - 1998. - Ч.5.

14. Шемшученко Ю. Юридичні підвалини парламентаризму в Україні / Ю. Шемшученко // Юридичний вісник України. 2007. - 1-7 березня.

15. Школик А. Порівняльне адміністративне право: навч. посібник для юридичних факультетів та факультетів міжнародних відносин / А. Школик. - Львів: ЗУКЦ, 2014. - 308 с.

Размещено на Allbest.ru