До питання відповідальності органів влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

До питання відповідальності органів влади

Н.В. Никитченко, доктор юридичних наук, професор кафедри цивільно-правових дисциплін Університету державної фіскальної служби України

У статті розглянуто проблеми дотримання законності органами державної влади і місцевого самоврядування та визначено шляхи підвищення їхньої відповідальності за шкоду, нанесену суб'єктам цивільних правовідносин.

Ключові слова: законність, відповідальність, суб'єкти цивільних правовідносин.

В статье рассмотрено проблемы соблюдения законности органами государственной власти и местного самоуправления и определены пути повышения их ответственности за вред, причинённый субъектам гражданских правоотношений.

Ключевые слова: законность, ответственность, субъекты гражданских правоотношений.

In the article the problem of the rule of law by state and local government and the ways of increasing their responsibility for the damage inflicted on the subjects of civil relations.

Keywords: legitimacy, responsibility, subjects of civil relations.

відповідальність законність влада самоуправління

Актуальність теми обумовлена необхідністю дослідження питання відповідальності органів влади за шкоду, нанесену суб'єктам цивільних правовідносин протиправними (незаконними) діями (чи бездіяльністю).

Метою статті є винайдення правових засобів, що дозволяють підвищити рівень відповідальність органів державної влади і місцевого самоуправління, забезпечити законність у їх діях та сприяти створенню ефективної системи реального, а не формального захисту прав та інтересів суб'єктів цивільних правовідносин.

Згідно з Конституцією Україна є демократичною, соціальною, правовою державою, в якій людина визнається найвищою соціальною цінністю, права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (ст. 3). У цих положеннях закріплюється верховенство закріплених у Конституції України прав і свобод людини та громадянина перед іншими правами й обов'язками, встановленими законом (перед законом). Згідно зі ст. 8 в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.

Враховуючи вказане, виникає питання: чи можлива протиправна (незаконна) владна дія (бездіяльності) органу державної влади (місцевого самоврядування), адже існує імперативний метод: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (ст. 19 Конституції України). А також як на практиці притягти до майнової відповідальності орган влади за шкоду, нанесену внаслідок вчинення посадовими особами неправомірних дій у ході виконання своїх функціональних обов'язків.

Верховенство права як категорія перебуває в одному категоріальному ряді із поняттям «законність» та «юридична відповідальність». Саме ці поняття необхідно розглядати у тісному взаємозв'язку. Так, вважають, що верховенство права з погляду співвідношення законності та юридичної відповідальності має важливе онтологічне значення [1, с. 158].

Далі необхідно дослідити ці категорії з тим, що саме вони формують як сприятливі умови, так і негативні наслідки при створенні системи реального, а не формального захисту прав та інтересів суб'єктів цивільних правовідносин.

В.С. Афанасьєв і Н.Л. Гранат стверджують, що законність - це принцип, метод і режим реалізації норм права, відображених у законах і підзаконних актах, усіма учасниками суспільних відносин [2, с. 37]. Якщо законність - це вимога неухильного дотримання законів, то режим законності це такі політичні, економічні, соціальні і моральні зобов'язання, за яких дотримання законів держави, здійснення юридичних прав і обов'язків є принципом діяльності усіх органів державної влади, посадових осіб, громадян і їхніх об'єднань [3, с. 329]. Разом з тим зауважимо, що законність і закон не є тотожними поняттями, хоча саме дотримання закону є основою формування законності у будь-якій сфері суспільних відносин, а чітке та неухильне дотримання чинного законодавства учасниками правовідносин є запорукою існування законності. Крім того, яким би прогресивним і досконалим не був щойно прийнятий закон, він за своїм змістом відображає лише той період, у якому його прийнято. Водночас у ньому повинна бути тією чи іншою мірою врахована динаміка розвитку відносин. І від того, наскільки вдало законодавець прорахував майбутній розвиток тих чи інших відносин, визначається правовий резерв нормативно-правового акта та ефективність його положень у майбутньому.

Проте жоден закон не спроможний упорядкувати певну галузь або сферу суспільного життя, якщо він не виконується [4, с. 79]. Особливо небезпечно, коли законодавства не дотримаються представники органів державної влади чи місцевого самоврядування, тобто особами, які в силу своїх повноважень повинні забезпечувати законність та правопорядок у суспільстві. Відповідно, високий рівень виконавської дисципліни в органах державної влади і місцевого самоврядування є важливим індикатором для суспільства чи діє принцип верховенства права. Тому особливістю норм, які регламентують відповідальність органів влади, повинна бути їхня невідворотність для посадовців усіх рівнів. Лише персональна відповідальність посадових осіб органів влади і перспектива бути дискваліфікованим на деякий час (неможливість займати відповідні посади) сприятиме прозорому і зрозумілому для суспільства результату та меті, для чого існують органи влади і їхня цінність у забезпеченні принципу верховенства права. Така модель сприйматиметься суб'єктами цивільних правовідносин як закріплення реальних можливостей, що забезпечує держава. А невідворотність відповідальності за скоєні правопорушення стимулюватиме представників органів державної влади і місцевого самоврядування до правомірних дій. У цьому і проглядається тісний взаємозв'язок між категоріями «законність» та «юридична відповідальність».

Юридична відповідальність, за визначенням, поданим у Новітній українській юридичній енциклопедії, - це вид соціальної відповідальності, сутність якої полягає у застосуванні до правопорушників передбачених законом санкцій, що забезпечуються у примусовому порядку державою [5, с. 437]. Прив'язуючи вказане вище визначення до суб'єктів владних повноважень, зазначимо, що до юридичної відповідальності можуть притягуватися як орган влади, так і його представники (посадові) особи, а саме за здійснення неправомірних (незаконних) дій, бездіяльності, видання актів, що порушують права та свободи людини. Органи влади та їхні представники (посадові особи) діють не від свого імені, а в інтересах держави, тому притягнення їх до відповідальності має свої особливості та включає особливі, властиві лише такому виду відповідальності складові. Умовно їх можна поділити на здатність держави відповідати за діяльність своїх органів і здатність вищих державних органів підтримувати правопорядок унаслідок здійснення контролю за діяльністю нижчестоящих органів. Реакція держави на порушення правопорядку полягає в державному осуді винних осіб та понесенні ними негативних наслідків і обмежень особистого, майнового або організаційного характеру [6, с. 41]. Державний осуд може бути здійснено щодо конкретної особи, а не в цілому до органу. Проте слід враховувати й те, що орган влади в момент здійснення ним функцій і повноважень державної чи муніципальної влади не є самостійним суб'єктом, а являє собою організаційну структурну одиницю державного чи муніципального апарату влади, що дозволяє організовувати роботу усього державного апарату. І хоча владні дії або бездіяльність державної влади чи місцевого самоврядування в кінцевому випадку проявляються в діях її працівників при виконанні ними владних повноважень чи функцій, держава повинна дбати про своїх громадян, адже для потерпілої особи не важливо, хто нестиме відповідальність за неправомірні дії - держава чи представник відповідного державного органу. Важливо, щоб її конституційні права і свободи були враховані. Йдеться про створення правових засобів, що дозволяли б притягувати винних осіб до відповідальності і відшкодовувати завдані збитки. Так, розкривається основна мета відповідальності - це гарантії захисту прав і законних інтересів громадян, організацій та держави.

Такі гарантії створює держава. Зокрема, згідно зі ст. 55 Конституції України кожному гарантовано право оскаржувати в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб та відшкодування за рахунок держави чи органів місцевого самоврядування матеріальної чи моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадовими і службовими особами при здійсненні своїх повноважень (ст. 56 Конституції України).

Стаття 1175 ЦК України передбачає, що шкода, завдана фізичній або юридичній особі внаслідок прийняття органом державної влади або органом місцевого самоврядування нормативно-правового акта, що був визнаний незаконним і скасований, відшкодовується державою або органом місцевого самоврядування, незалежно від вини посадових і службових осіб цих органів.

Основною ознакою порушення актом державного органу вимог законодавства є суперечливість законодавству прийнятого акта за його змістом, формою, порядком і строками прийняття [8, с. 44]. Так, недотримання вимог правових норм, які регулюють порядок прийняття акта, у тому числі стосовно його форми, строків прийняття тощо, може бути підставою для визнання такого акта недійсним лише у тому випадку, коли порушення спричинило прийняття неправильного акта, який необхідно визнати недійсним повністю або частково.

Підставою для визнання акта недійсним може бути невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Оскільки це дві самостійні підстави, то може бути визнано недійсним той акт, який відповідає вимогам законодавства, але прийнятий з перевищенням компетенції відповідного органу і, навпаки, прийнятий у межах його компетенції, але такий, що суперечить законодавству. Перевищення компетенції державного органу означає видання ним акта поза його компетенцією. Якщо ж акт у цілому узгоджено з вимогами чинного законодавства і прийнято відповідно до обставин, що склалися, тобто є правильним по суті, то окремі порушення встановленої процедури прийняття акта не можуть бути підставою для визнання його недійсним у цілому. У такому випадку недійсною визнається та частина, пункт, абзац акта, що порушує права та свободи потерпілої особи.

Разом з тим рішення суду за позовом про відшкодування шкоди, завданої неправомірними діями представників органів державної влади само по собі не означає, що її відшкодують навіть за наявності безапеляційних доказів з боку потерпілої особи. З цього виникає інша проблема як реально, а не формально людина може захисти свої конституційні права і свободи. Відповідно, нині має місце ряд проблем, які необхідно вирішити.

По-перше, будь-яка майнова відповідальність органів влади стає декларативною, якщо вона не підкріплена певним майном (коштами), з якого можна відшкодувати понесені потерпілою особою збитки. На сьогодні в Україні порядок і підстави виплати відшкодувань за шкоду, завдану державою, встановлюються щорічно Законом України «Про Державний бюджет України» на поточний рік. Списання коштів з рахунку Державного бюджету здійснюється винятково органами Державного казначейства України за черговістю надходження рішень за рахунок і в межах відповідних бюджетних асигнувань. У разі потреби видатків понад обсяг бюджетних призначень в установленому законодавством порядку подаються відповідні пропозиції щодо виділення коштів з резервного фонду Державного бюджету або внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України» на поточний рік. Це в теорії, а на практиці ні суду, ні потерпілим особам не зрозуміло, з кого повинні бути стягнені кошти. Якщо боржником вважати орган казначейства, то це буде порушенням норм ч. 2 ст. 176 ЦК України, оскільки дана організація нічого не порушувала. Якщо боржником вважати відповідний державний орган, то це є нереально з огляду на те, що у деяких випадках державний орган взагалі не має статусу юридичної особи (орган поліції або слідчий органів внутрішніх справ не є тотожним управлінню внутрішніх справ як юридичній особі). Така ситуація не має законодавчого вирішення донині, а тому різні судові органи по-різному вказують боржника у таких справах.

По-друге, є нагальна потреба у закріпленні на законодавчому рівні положення, згідно з яким Державна казначейська служба України володіє коштами Державного бюджету України та коштами місцевих бюджетів на праві оперативного управління як юридична особа (організація). Тобто на окремих рахунках обліковуватимуться кошти цього органу як організації, а на інших - кошти Державного бюджету України та місцевих бюджетів. Відповідно, у справах про стягнення коштів з бюджету відповідачем буде Держказначейство України (або її територіальні органи), а резолютивна частина рішень судів формулюватиметься: «Стягнути з Держказначейства України кошти державного чи місцевого бюджету», а реквізити відповідних рахунків визначатимуться у процесі виконавчого провадження.

По-третє, створенню дієвого механізму притягнення до відповідальності органів державного контролю перешкоджає і той факт, що відсутність бюджетних коштів автоматично призводить до ігноруванням з боку держави обов'язку відшкодування завданих витрат, оскільки бюджетний процес не передбачає обов'язковості фінансування всіх зобов'язань органів державної влади. Так, за відсутності в розписі видатків бюджету статті, за рахунок якої повинно здійснюватися відшкодування шкоди, завдані збитки можуть бути не відшкодовані взагалі, навіть на підставі рішення суду. Зокрема, чинне законодавство передбачає відшкодування шкоди за рахунок бюджетних коштів, що виділяються на фінансування органу, який завдав шкоду, а це кошти, що виділяються із сум, передбачених на забезпечення діяльності цього органу. Відповідно, орган влади не поспішає приймати рішення про відшкодування шкоди, а потерпіла особа роками не може захистити свої законні права.

Список використаних джерел

1. Принцип верховенства права: проблеми теорії та практики: монографія: у 2 кн. / за заг. ред. Ю. С. Шемшученка; [ред. кол. : Ю. С. Шемшученко (гол.) та ін.]. - Кн. 1: Верховенство права як принцип правової системи: проблеми теорії / відп. ред. Н. М. Оніщенко. - К. : Юрид. думка, 2008. - 344 с.

2. Лазарев В. С. Общая теория права и государства: ученик / В. С. Лазарев. - М. : Юристъ, 1996. - 356 с.

3. Абдулаев М. И. Теория государства и права / М. И. Абдулаев. - 2-е изд., доп. - М. : Финансовый контроль, 2004. - 410 с.

4. Гуржій Т О. Актуальні проблеми державного контролю /Т О. Гуржій // Адміністративне право та процес. - 2012. - N° 1. - С. 78-88.

5. Юридична енциклопедія: в 6 т. / редкол. : Ю. С. Шемшученко (гол. редкол.) та ін. - К. : Укр. енцикл., 1998. - Т 1: А-Г - 672 с.

6. Господарське право України: підручник для студ. юрид. спец. вищих навч. закл. / за ред. В. М. Гайворонського та В. П. Жушмана. - Х. : Право, 2005. - 384 с.

7. Господарське право України: навч. посіб. / за заг. ред. Н. О. Саніахметової. Х. : Одіссей, 2005. - 608 с.

Размещено на Allbest.ur