Проблемы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

1

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТЮМЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ СОЦИАЛЬНОГО ОБСЛУЖИВАНИЯ НАСЕЛЕНИЯ

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право

ДЕМКО Анна Анатольевна

Научный руководитель: Заслуженный юрист РФ,

Доктор юридических наук, профессор

Севрюгин Виктор Егорович

Тюмень 2003

Содержание

социальный обслуживание муниципальный образование

Введение

1. Правовое регулирование организации системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации

1.1 Федеральные основы организации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

1.2 Региональное регулирование деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания населения

1.3 Полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения и порядок их реализации

2. Организационно-правовые вопросы осуществления и развития системы социального обслуживания в муниципальных образованиях Российской Федерации

2.1 Правовое регулирование деятельности муниципальных социальных служб по оказанию социальных услуг населению

2.2 Социально-правовые проблемы укрепления и развития системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации

2.3 Особенности организации социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Ханты-Мансийского автономного округа

Заключение

Библиографический список использованных источников

Приложения

Введение

Становление местного самоуправления началось в России задолго до принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. Вместе с тем, именно принятие Основного закона сформировало принципиально новую ситуацию в области регулирования данной сферы общественных отношений. Конституция определила роль местного самоуправления в осуществлении власти народа (ст. 3), статус органов местного самоуправления, их функции и основные полномочия, особенности взаимодействия с органами государственной власти (ст. 12, 130, 132), а также установила правовые гарантии местного самоуправления (ст. 133).

Местное самоуправление в России является одной из основ конституционного строя, основополагающим принципом организации власти, который, наряду с принципом разделения властей, определяет систему управления. В качестве публичной власти, местное самоуправление обеспечивает защиту тех интересов граждан, которые основаны на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Именно поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. // Российская газета. 1999. № 210..

В то же время местное самоуправление признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения, обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом.

Поддержка местного самоуправления со стороны государства и создание условий для устойчивого самостоятельного развития муниципальных образований должны быть ориентированы на эффективное и согласованное функционирование федеральных, региональных и муниципальных органов власти в целях обеспечения конституционных прав и свобод граждан России, повышения их жизненного уровня и благосостояния.

Конституция объявляет Российскую Федерацию социальным государством, в основе политики которого лежит создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие всех граждан. Эта конституционная формула предполагает повышенное внимание к социально уязвимым группам населения.

Социальная политика Российской Федерации - это система решений и действий государственных и муниципальных органов власти, в том числе их взаимодействие с общественными (внегосударственными) структурами и отдельными гражданами по формированию среды обитания, обеспечению воспроизводства человека и процессов его жизнедеятельности на уровне не ниже гарантированных социальных стандартов, а также поддержке "слабых" социальных групп населения в целях сохранения единого социального пространства территории Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, приоритеты, механизмы осуществления: Муниципальное управление, вып. 3. - М., 2000. С.7.. Именно поэтому органы местного самоуправления как наиболее приближенные к населению органы власти призваны осуществлять поддержку социально "слабых" групп населения.

Для достижения указанных задач органы местного самоуправления должны обладать соответствующими полномочиями и возможностью их реализации. Федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "Об основах социального обслуживания населения", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" определяют полномочия местного самоуправления в области социального обслуживания населения. Кроме федерального регулирования, вопросы социальной поддержки, решаемые органами местного самоуправления, регламентируются также на региональном и муниципальном уровне. Однако отсутствие четкого разграничения компетенции между федеральными, региональными и муниципальными органами власти приводит к разногласиям и конфликтам по вопросам социальной защиты между этими органами.

Актуальность темы исследования и необходимость ее теоретической разработки определяется следующими факторами.

В последние годы возникли или обострились многие социальные проблемы, что привело к уменьшению численности населения России. По последним данным, за январь - апрель 2002 года численность россиян уменьшилась на 301,7 тысяч человек. По сравнению с теми же месяцами прошлого года россиян умерло больше на 10,6 тысяч. В целом по стране превышение числа умерших над числом родившихся составило 1,7 раза Демографическая ситуация в стране // Российская газета. № 112. С. 1.. Велико количество лиц, нуждающихся в социальной защите: пенсионеров - 40 млн.; инвалидов более - 7 млн.; детей-инвалидов - 453,6 тыс.; злоупотребляющих спиртным и больных алкоголизмом - более 20 млн.; страдающих психическими заболеваниями - около 4,5 млн.; число отбывших различные сроки в тюрьмах - 15-17% от всего населения страны; число неполных семей (во главе, как правило, с матерью) приблизилось к миллиону. Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок - М.: ИНФРА-М, 2001. С. 17-18.

Наличие острых социальных проблем свидетельствует о необходимости проведения активной социальной политики, которая должна быть направлена на их решение и повышение качества жизни населения. Важнейшую роль в этом играет сфера социального обслуживания, куда входит обеспечение населения жильем и жилищно-коммунальными услугами, предоставление социальной помощи и поддержки гражданам, которые в них нуждаются. Забота о престарелых, о нетрудоспособных, о детях и поддержка каждого человека, потерявшего по независящим от него причинам источник средств существования, являются составляющими социального обслуживания.

Необходимо отметить, что большинство видов социальных услуг население получает на муниципальном уровне, поэтому активная местная социальная политика в сфере социального обслуживания является одной из важнейших задач муниципального развития. Именно на муниципальном уровне легче выявлять социальные проблемы, определять круг лиц, нуждающихся в социальной помощи, развивать систему социальных служб, улучшать качество предоставляемых социальных услуг, повышая тем самым эффективность функционирования социальной сферы на местном уровне.

Формирующаяся социальная политика России декларирует стремление защитить от жесткого воздействия рынка наиболее уязвимые категории и способствовать экономической активизации различных слоев населения. При этом государство стремится освободиться от функции непосредственного предоставления гражданину социальных услуг, отводя себе роль законодателя и посредника. Такое положение связывается, прежде всего, с важнейшей тенденцией модели социальной политики - ее муниципализацией.

Проблемы социального развития муниципального образования в настоящее время обусловлены не только общим состоянием экономики, ходом и результатами социальных, экономических реформ, но также и состоянием материальных и финансовых ресурсов, как в отдельно взятых муниципальных образованиях, так и в Российской Федерации в целом. Таким образом, правовое регулирование вопросов финансирования мер социального обслуживания заслуживает особого внимания. Передача функций федеральных органов государственной власти по обеспечению социальной защищенности лиц, нуждающихся в социальной защите, на уровень органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления требует детального разграничения компетенции между всеми вышеперечисленными органами и решения вопросов финансового обеспечения переданных полномочий.

Следует также отметить, что в период реформирования сферы социального обслуживания не решены многие вопросы, касающиеся деятельности органов местного самоуправления. Муниципальное правотворчество, с одной стороны, ограничено рамками соответствия федеральному и региональному законодательству, с другой - может дополнять действующее законодательство и вводить дополнительные виды помощи и услуг. Однако громоздкость действующего социального законодательства, отсутствие у органов местного самоуправления достаточного опыта в правовом регулировании сферы социального обслуживания влияет на качество муниципальных правовых актов, их соответствие правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Указанные практические и теоретические проблемы определяют формулировку и актуальность темы диссертационного исследования.

Состояние научной разработанности темы.

В отечественной науке внимание социальным проблемам муниципальных образований уделяется лишь в последнее время. Связано это, прежде всего, с тем, что муниципальное право является новой, развивающейся отраслью права. Научные подходы к изучению местного самоуправления различны. Юридическое направление в исследовании местного самоуправления получило развитие в работах Н.И. Воробьева Воробьев Н.И. Развитие местного самоуправления в СССР: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - М., 1991. , В.В. Пылина Пылин В.В. Проблемы теории и практики в процессе становления местного самоуправления России: Дис. доктора юрид. наук. - М.: Московский юридический институт МВД РФ, 1999., Г.Н. Чеботарева Чеботарев Г.Н. Развитие конституционных основ местного самоуправления в Российской Федерации: Монография. - Тюмень, 1995. 136 с.. В последнее время особую актуальность приобретает разработка общих принципов разграничения правотворческой компетенции государственной власти и местного самоуправления, что отражается в научных исследованиях С.И. Артюхова Артюхова С.И. Конституционно-правовое разграничение предметов ведения и полномочий в системе государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. -М., 2001., Н.Н. Жадобиной Жадобина Н.Н. Бюджетно-правовой статус муниципального образования и проблемы реализации бюджетных полномочий органов местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Тюмень: Институт государства и права Тюменского государственного университета, 2001. , Н.А. Шевчик Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. - Тюмень: Тюменский государственный университет, 2001.. Многие диссертационные исследования посвящены правотворческой компетенции местного самоуправления (например, Д.А. Баринова Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления: Диссертация канд. юрид. наук. -Хабаровск: Дальневосточный юридический институт, 2000. , А.Б. Пастушенко Пастушенко А.Б. Нормотворчество субъектов Российской Федерации: Автореф. канд. юр. наук. - Н.Новгород, 1997.). Проблемы социальной защиты населения на муниципальном уровне с позиций социологической науки в последние годы изучались в трудах Т.Ю. Богданович, Г.С. Корепанова, Л.Н. Кривцовой, Т.Е. Лоншаковой, Л.А. Солдатовой. Что касается предложенной диссертации, то она исследует правовые проблемы организации социального обслуживания на муниципальном уровне. Необходимо отметить, что научных исследований по муниципально-правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания не проводилось.

Теоретико-методологической базой исследования рассматриваемого вопроса послужили труды российских ученых, специалистов в области социального права, социальной науки М.О. Буяновой, К.Н. Гусова, Н.Ф. Деменьтьевой, Е.Е. Мачульской, П. Пенковой-Люейер, Л. Рагозиной, Е.В. Тишина, Э.Г. Тучковой, Е.И.Холостовой. В связи с необходимостью изучения конституционно-правовых аспектов и основ муниципального права в диссертации были использованы публикации государственно-правового направления. Среди них работы А.М. Бабич, И.В. Выдрина, И.Г. Зайнышева, Б.П. Ивченко, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Л.А. Мартыщенко, М.Н. Мироненковой, В.С. Нечипоренко, Л.Н. Павловой, С.Г. Попова, М.Е. Табухова, В.И. Фадеева, И.А. Черновой, А.Н. Широкова, С.Н. Юрковой и других авторов. Автором также изучено и проанализировано законодательство по вопросам деятельности органов местного самоуправления в области социального обслуживания федерального значения, законодательство субъектов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Тюменской, Свердловской, Саратовской, Челябинской, Курганской областей, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов, республики Башкортостан и др.) и муниципальных образований (Ханты-Мансийского автономного округа).

Объектом исследования являются правовые отношения, складывающиеся в сфере регулирования системы социального обслуживания населения с участием органов местного самоуправления по выполнению собственных и реализации переданных государственных полномочий на территории отдельного муниципального образования.

Предметом исследования выступают правовые нормы, регулирующие деятельность органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях власти, деятельность муниципальных социальных служб по оказанию социальной помощи и поддержки и вопросы, касающиеся проблем разграничения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в сфере социального обслуживания.

Цель и задачи исследования.

Целью диссертационного исследования являлся комплексный и системный анализ правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, определение форм и содержания деятельности соответствующих муниципальных служб по оказанию социальной помощи и поддержки населению, выявление проблем по реализации выполняемых органами местного самоуправления полномочий в указанной сфере.

Для достижения данной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

- изучить взаимоотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления в решении проблем социального обслуживания;

- рассмотреть сущность института социального обслуживания населения в современных условиях, показать его место в системе социальной защиты населения;

- исследовать вопросы правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения на федеральном, региональном и муниципальном уровнях;

- уточнить полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения и порядок их реализации;

- изучить порядок предоставления отдельных видов социального обслуживания муниципальными социальными службами, их содержание, правовое закрепление; выявить оптимальные формы и механизмы осуществления социального обслуживания на муниципальном уровне;

- проанализировать систему социального обслуживания на предмет ее соответствия возникающим потребностям социально незащищенных слоев населения (на примере опыта субъектов Российской Федерации и муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа);

- выявить перспективы развития системы социального обслуживания населения на муниципальном уровне;

- исследовать социально-правовые проблемы, возникающие у органов местного самоуправления в решении вопросов социального обслуживания, разработать предложения по оптимизации деятельности муниципальных органов по социальной поддержке населения муниципального образования;

- сформулировать предложения по совершенствованию правового регулирования социального обслуживания на муниципальном уровне.

Методология и методика исследования. В основу исследования был положен метод материалистической диалектики, позволяющий рассматривать анализируемые явления в их развитии и взаимосвязи друг с другом. К иным методам исследования относятся системный анализ, функциональный, социологический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы. При получении выводов, обосновании выдвинутых предложений использовался дедуктивный и другие методы исследования.

Эмпирической основой исследования послужили нормативно-правовые акты муниципальных образований Ханты-Мансийского автономного округа, Краснодарского края, субъектов Российской Федерации (Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Ленинградской, Тюменской, Свердловской, Саратовской, Челябинской, Курганской областей, Ямало-Ненецкого, Ханты-Мансийского автономных округов, республики Башкортостан) по вопросам деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения; материалы работы органов социального обслуживания в Ханты-Мансийском автономном округе, г. Сургуте, в Краснодарском крае, Саратовской области, статистические данные, результаты социологических исследований. Широко использовались материалы социальных чтений, в которых автор принимал неоднократное участие.

Научная новизна диссертации заключается в том, что впервые предпринята попытка обобщения правовых, социальных и экономических подходов к регулированию деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения. Проблемой совершенствования системы социального обслуживания, в том числе и на муниципальном уровне, в основном занимаются ученые-социологи. Предложенная тема с точки зрения муниципального права в научных источниках не рассматривалась. Научная новизна состоит также в выборе аспектов исследования и в обосновании новых подходов к решению уже известных проблем муниципального права. В работе проведено теоретическое и практическое исследование реализации органами местного самоуправления отдельных полномочий в сфере социального обслуживания, рассмотрены механизмы социального обслуживания в различных регионах страны, отражены особенности этой формы социальной защиты в условиях кризиса и специфики применения в районах Севера России. Автором обосновывается идея необходимости четкого законодательного разграничения полномочий между всеми тремя уровнями власти в сфере социального обслуживания, определения источников финансирования социальной помощи, а также ответственности государственной власти и органов местного самоуправления. В условиях существующей системы социальной защиты предлагается предоставить возможность органам местного самоуправления самостоятельно определять виды социального обслуживания, исходя из интересов и финансовых возможностей муниципальных образований. В работе затрагивается и обосновывается идея межмуниципального сотрудничества в сфере социального обслуживания как одна из возможностей решения социальных проблем.

Основные положения, выносимые на защиту.

На защиту выносятся следующие положения, обладающие научной новизной:

1. Органы местного самоуправления реализуют социальную политику государства на наиболее адресном для них территориальном уровне. Важнейшими направлениями муниципальной социальной политики в сфере социального обслуживания должны стать: расширение муниципальной поддержки сектора социального обслуживания муниципального образования; развитие частного сектора социального обслуживания населения на муниципальном уровне; разнообразие форм и методов предоставления услуг, поддержка инициатив и новаций в сфере обслуживания населения; усиление муниципального контроля за качеством предоставляемых услуг.

2. Социальное обслуживание должно включать в себя комплекс разнообразных целевых услуг, предоставляемых адресно муниципальными учреждениями социального обслуживания. Выявление категорий, нуждающихся в социальной помощи, формы и механизмы ее реализации, организация системы учреждений социального обслуживания должны определяться муниципальными образованиями самостоятельно, но с учетом тех обязательных форм, которые установлены федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Муниципальное образование является именно тем уровнем, на котором наиболее явно проявляются все социальные потребности населения и именно там необходимо формировать более полноценную систему удовлетворения социальных потребностей инвалидов, семей с детьми, малообеспеченных граждан и семей, пенсионеров и других социально незащищенных слоев населения.

3. Для формирования системы социального обслуживания на муниципальном уровне необходимо законодательно решить вопросы разграничения в этой сфере полномочий между государственными органами власти Российской Федерации, органами власти субъектов Федерации и органами местного самоуправления, четко определить источники финансирования, порядок и формы контроля за соблюдением этих норм, а также положения об ответственности за их нарушение. Для этого в законах субъектов Российской Федерации "О местном самоуправлении" нужно более четко разграничить собственные полномочия органов местного самоуправления и переданные государственные полномочия в сфере социального обслуживания. Необходимо также установить порядок взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению реализации переданных государственных полномочий на территориальном уровне и контроля исполнения этих полномочий.

4. Действующее законодательство в сфере социального обслуживания требует систематизации. Комплексной, завершенной систематизацию российского законодательства можно считать только в том случае, если она охватит и федеральный уровень, и уровень субъектов Российской Федерации, и муниципальный уровень.

5. В целях совершенствования законодательства о местном самоуправлении и создания для муниципальных образований в условиях кризисного финансирования возможностей реализации возложенных на них задач необходимо выявить и обобщить положительный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере социального обслуживания. Для развития этого варианта сотрудничества необходимо на федеральном уровне определить порядок, принципы и формы межмуниципального сотрудничества, в том числе предусмотреть возможность временного (ограниченного) делегирования полномочий одним муниципальным образованием другому с учетом и на условиях взаимной договоренности. Такое сотрудничество позволит муниципальным образованиям совместными финансовыми вложениями реализовать все виды социального обслуживания, заложенные федеральными законами на территории данного региона.

6. Муниципальным образованиям требуется также развивать институты благотворительности. Для этого органам местного самоуправления необходимо активнее работать с общественными и религиозными организациями. Следует разработать гибкую систему налоговых льгот для стимулирования развития социальных услуг, оказываемых различными благотворительными организациями, юридическими лицами и обычными гражданами.

Теоретическое и практическое значение диссертации. Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования состоит, прежде всего, в изучении и обобщении законодательной практики ряда субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в сфере социального обслуживания населения, выявлении правовых, социальных и экономических проблем, возникающих в системе оказания помощи малоимущим, инвалидам, престарелым, детям и др. категориям, и решении этих проблем с точки зрения права. Результаты исследования, выводы и предложения, изложенные в ней, могут использоваться органами государственной власти федерального и регионального уровней, органами местного самоуправления в нормотворческой деятельности, правоприменительной практике. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе при подготовке студентов по специальностям "юриспруденция" и "социальная работа", а также для осуществления методического обеспечения деятельности органов и учреждений социального обслуживания.

Апробация и реализация результатов исследования отражены в написанных и опубликованных научных статьях, подготовленных докладах и выступлениях диссертанта на социальных слушаниях и конференциях по вопросам, рассматриваемым в диссертации. Научные статьи по теме диссертации были опубликованы в сборниках: "Социальный потенциал региона: состояние и развитие" Сургут, 1998 г., "Региональная социальная безопасность в условиях реформ", Екатеринбург, 2000 г., "Социальное служение отечеству: вчера, сегодня, завтра", Екатеринбург, 2001 г. Автор принимал участие в областных социальных чтениях, посвященных 300-летию социальной работы в России, с докладом "О проблемах правового регулирования адресной социальной помощи на территории ХМАО", проводимых в городе Сургуте, в окружной конференции молодых ученых ХМАО с докладом " Полномочия органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения". Кроме того, материалы диссертационного исследования, основные положения, практические рекомендации используются автором при подготовке лекционных и практических занятий по курсу "Право социального обеспечения" и "Социальное право", проводимых на юридическом факультете Сургутского государственного университета, а также при проведении курсов повышения квалификации социальных работников по вопросам социальной защиты населения, организации системы социального обслуживания на муниципальном уровне.

Предложенный автором проект положения о специальном доме для одиноких пожилых людей, был взят за основу при разработке положения о специальном отделении для инвалидов и граждан пожилого возраста муниципальным учреждением социального обслуживания "Центром реабилитации для лиц без определенного места жительства и занятий "Альтернатива".

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, шести параграфов, заключения, списка использованных нормативных актов и литературы, приложений.

1. Правовое регулирование системы социального обслуживания населения в муниципальных образованиях Российской Федерации

1.1 Федеральные основы организации деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения

Осуществление социально-экономических реформ в России сопровождается повышением социального риска для положения населения: возникновение угрозы безработицы, разрушение привычных норм жизни, ломка сложившихся социальных гарантий. Все это усугубляется условиями кризисного развития экономики, когда происходит сокращение ресурсов на социальное развитие при одновременном возрастании потребности в них. Падение жизненного уровня значительной массы населения сопровождается увеличением числа нуждающихся в социальной защите. Объектом социальной защиты служат права и интересы пожилых людей, пенсионеров, инвалидов, тяжелобольных, детей, людей, попавших в трудную жизненную ситуацию и нуждающихся в посторонней помощи.

В наиболее тяжелом положении оказались семьи с двумя и более несовершеннолетними детьми, а это 48% семей с детьми или 29% всех семей Концепция развития социального обслуживания населения в РФ. Утв. Постановлением Правительства РФ от 04.08.93 г. // Организация социального обслуживания населения. Сборник нормативных актов. - М., 1994.. Складывается парадоксальная ситуация, когда два работающих родителя не могут обеспечить семье с двумя и более детьми нормальные условия жизнедеятельности. Это, в первую очередь, относится к занятым в отраслях социальной инфраструктуры и науки. Растет число детей в бедных семьях, не имеющих возможности полноценного развития.

Положение семей с детьми ухудшается и в связи с продолжающимся разрушением социальной инфраструктуры. Сокращаются государственные расходы на здравоохранение, образование, сворачивается сфера бытового обслуживания. Для многих семей становятся недоступными сады, детские лагеря, число которых резко сокращается, а стоимость услуг в них растет.

Не может не вызывать тревогу отчетливая тенденция ухудшения состояния здоровья и социального благополучия детской популяции. Отмечается тенденция увеличения смертности, в т.ч. материнской и младенческой, рост числа врожденных заболеваний, детской инвалидности. За последние три года количество детей сократилось почти на 4 миллиона. Детская смертность в России в 1,5 раза выше, чем в среднем в мире. В ходе реформ были разрушены многие механизмы защиты прав детей. Часть детей сегодня находится вне заботы государства: они не получают того, что им гарантируют Конституция Российской Федерации и многочисленные законы Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2000 году // Российская газета. 2001. 4-5 апреля..

Крайне болезненной является проблема социального сиротства. В настоящее время число детей-сирот доходит до 625 тысяч. При этом дети, оставшиеся сиротами вследствие смерти родителей, составляют лишь 10%. Согласно статистике, ежегодно остается без одного из родителей около одного миллиона детей. Доля неполных семей достигает 15 % по стране. Обострилась проблема детской инвалидности: около миллиона детей-инвалидов нуждаются в материальной, психологической и юридической помощи. Основы социальной работы / Отв. ред. П.Д. Павленок. - М.: ИНФРА-М, 2001. С. 5.

Что касается социальной защиты пенсионеров и инвалидов, то на сегодняшний день она представлена комплексом правовых, экономических, социальных мер, направленных, прежде всего, на поддержание социального статуса и жизнеобеспечения указанных категорий. Старение населения является одной из глобальных проблем современного мира. По прогнозам экспертов ООН, в 2003 году возраст каждого десятого жителя планеты составит 60 лет и старше. Главные причины постарения населения - это падение рождаемости, увеличение продолжительности жизни в старших возрастных группах благодаря прогрессу медицины, повышение уровня жизни населения. Попов С.Г. Социальный менеджмент: Учеб. пособие. - М.: "Ось-89", 2000. С.85.

По международным критериям население России считается «старым» уже с конца 60-х г.г., когда доля россиян в возрасте 65 лет и старше превысила 7%. Сейчас в нашей стране 11% граждан, или каждый девятый, переступили порог 65-летнего возраста. Доля населения пенсионного возраста достигла 20,6%. За чертой бедности живут 80% этих людей Цимбалов И.П. Особенности работы с пожилыми людьми // Социальное образование и социальная работа. - Сургут, 2002. С. 149.. На учете в органах социальной защиты населения состоит 7.284 млн. инвалидов. Ежегодно впервые признается инвалидами свыше одного миллиона человек, из них более 50% -- трудоспособного возраста Доклад о деятельности уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2001 году // Российская газета. 2002. 4-5 апреля.. Многочисленность и малообеспеченность россиян пожилого возраста и инвалидов, несовершенство нормативной базы, регламентирующей всю совокупность их прав, экономические факторы лимитируют объемы оказания социальной помощи этим категориям населения Основы социальной работы: Учебник / Отв. ред. П.Д. Павленок. - М.: ИНФРА-М, 1998. С. 201. (Приложение 1).

Крушение прежней системы ценностных ориентиров способствует росту психических стрессов, неврозов, суицидов. Происходит это потому, что приоритеты социальной политики по-прежнему исходят из упрощенного понимания социальной защищенности как гарантированного гражданину минимума материального достатка (минимального денежного дохода и пр.).

Задача государства заключается в том, чтобы начать строить принципиально новую социальную политику, в основу которой была бы положена концепция заботы государства, включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей, инвалидам, престарелым достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Новая социальная политика требует новых механизмов, форм и методов ее реализации, основанных на оказании населению необходимого комплекса прямых социальных услуг. Одним из важнейших звеньев этого механизма является создание системы социального обслуживания, организующей разнообразные формы социальной работы с различными категориями населения в непосредственном контакте с ним на наиболее адресном для них территориальном уровне. Она призвана включать в себя комплекс разнообразных целевых услуг различным социальным группам, находящимся в зоне риска и нуждающимся с учетом новых социальных реалий в общественной поддержке помимо той, которая предоставляется централизованно.

Создание системы социального обслуживания призвано помочь снять многие проблемы, лежащие в сфере воспитания, ухода за нетрудоспособными членами семьи, реабилитации, организации быта, досуга, конфликтностью в отношениях, снижающих способность к самообеспечению, способствующих маргинализации и другим асоциальным явлениям, позволит поднять уровень социальных гарантий населению. Наряду с этим, развитие учреждений социального обслуживания даст возможность скоординировать усилия государственных органов и различных социальных структур, включая негосударственные, частные, благотворительные, церковные и т.п. организации в социальной сфере.

Практическое становление этой отрасли, понимаемой как совокупность социальных услуг и поддержки населения средствами к существованию и другими действиями государства и общественности, позволит приблизить Россию к общеевропейскому пониманию системы социального управления, которое, как известно, построено на принципах рыночно-организованной экономики и отвечает требованиям создания гуманного и правового общества.¹¹ Концепция развития социального обслуживания населения в РФ. Утв. Постановлением Правительства РФ от 04.08.93 г. // Организация социального обслуживания населения. Сборник нормативных актов. - М., 1994.

Прежде чем перейти к правовому регулированию деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания, необходимо дать определения понятиям "социальная защита", "социальное обеспечение", "социальная поддержка", а также "социальное обслуживание".

Социальная защита населения - это система мер правового, социально-экономического и организационного характера, гарантируемая и реализуемая государством, для обеспечения достойной жизни человека, т.е. его материальной обеспеченности на уровне стандартов современного развития общества и доступа к ценностям культуры Лепихов М.И. Право и социальная защита населения в России (социальное право). - М.: «Былина», 2000. С. 7..

В более узком смысле социальная защита рассматривается как совокупность законодательно закрепленных экономических и правовых гарантий, обеспечивающих соблюдение важнейших социальных прав граждан и достижение социально приемлемого уровня жизни.

В Конституции Российской Федерации содержание термина "социальная защита" не раскрыто, не включены положения об организации и осуществлении социальной защиты. Следует однако отметить, что в правовой литературе и в законодательстве применяется термин "социальное обслуживание", который в широком смысле слова, как он определен в ст. 1 Федерального закона РФ от 10 декабря 1995 г. "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", практически равнозначен термину "социальная защита".

В соответствии с Конституцией, Российская Федерация признается социальным государством. Тем самым оно берет на себя обязанность заботиться о социальной справедливости, благополучии своих граждан, их социальной защищенности Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: ИНФРА-М, 1996. С. 118.. Конституционно-правовыми основами института социальной защиты населения в Российской Федерации являются нормы, устанавливающие социальную государственность Российской Федерации, правовое равенство граждан, защиту Конституцией прав и свобод человека; прямое действие Российской Конституции в отношении прав и свобод человека как непосредственно действующих, неотчуждаемых и принадлежащих каждому от рождения; социальную направленность государственной политики, закрепление элементов социальной защиты, соответствующих нормам международного права в области прав и свобод человека, в том числе социальное страхование, социальное обеспечение, здравоохранение, сохранение исторического и культурного наследия См.: Соловьева С.Д. Правовое регулирование социальной защиты населения. Дис. канд. юрид. наук. - М., 1997..

В соответствии со ст.7 Конституции, политика Российской Федерации направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Конституция устанавливает основные принципы, на которых строится социальное обеспечение в целом. Так, ст. 39 каждому гарантирует социальное обеспечение в случаях, установленных законом. Таким образом, государство предусматривает всем гражданам нашей страны в случаях, определяемых законодательством, государственную поддержку их жизнеобеспечения. Социальное обеспечение представляет собой одну из гарантий социальной защиты населения и призвано удовлетворять жизненно необходимые личные потребности стариков, больных, инвалидов, детей, иждивенцев, потерявших кормильца, безработных за счет средств специализированных фондов, создаваемых в государстве, а также за счет средств бюджетов различных уровней.

Конституция Российской Федерации прямо не предусматривает право граждан на социальное обслуживание, однако, в соответствии с общетеоретическими положениями, социальное обслуживание является составным элементом социального обеспечения, право на которое закреплено в Конституции Российской Федерации Права и гарантии пожилых людей / Е.Г. Азарова, И.Н. Бондаренко, Е.М. Доровских, И.А. Иконицкая и др. // Библиотека журнала "Социальная защита". Выпуск 1. - М., 1998. С. 74..

В соответствии с Федеральным законом "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" от 10 декабря 1995 г., СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4872. социальное обслуживание представляет собой деятельность социальных служб по социальной поддержке, оказанию социально-бытовых, социально-медицинских, психолого-педагогических, социально-правовых услуг и материальной помощи, проведению социальной адаптации и реабилитации граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации.

В Федеральном законе "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" СЗ РФ. 1995. N 32. Ст. 3198. социальное обслуживание пожилых граждан и инвалидов формулируется как деятельность по удовлетворению потребностей указанных граждан в социальных услугах. Оно включает в себя совокупность социальных услуг (уход, организация питания, содействие в получении медицинской, правовой, социально-психологической и натуральных видов помощи, помощи в профессиональной подготовке, трудоустройстве, организации досуга, содействие в организации ритуальных услуг и другие), которые предоставляются гражданам пожилого возраста и инвалидам на дому или в учреждениях социального обслуживания независимо от форм собственности.

По мнению Тучковой Э.Г. Право социального обеспечения: Практикум. Нормативные акты. Образцы документов / Под ред. Э.Г.Тучковой. - М.: Новый юрист, 1997. С. 125., социальное обслуживание представляет собой комплекс социальных услуг, выраженных в натуральной и материальной формах, адресованных гражданам для удовлетворения их специфических потребностей, обусловленных болезнью, старостью, инвалидностью, воспитанием детей.

В ряде зарубежных стран в этот термин вкладывается различное содержание. Например, в Финляндии в Законе "О социальном обслуживании" под социальным обслуживанием понимается совокупность социальных услуг, поддержка средствами к существованию, социальные пособия и связанные с ними действия, которые призваны служить укреплению социальной обеспеченности и способствовать развитию отдельного человека, семьи, сообщества Законодательство зарубежных стран по социальному обслуживанию населения. - М.: Минсоцзащиты России, 1994. С. 10..

Право граждан на социальное обслуживание закреплено также в ряде международных документов, основным из которых является Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.) Библиотечка "Российской газеты", выпуск N 22-23. 1999.. Статья 25 Декларации предоставляет право каждому человеку на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи, и право на обеспечение на случай безработицы, болезни, инвалидности, вдовства, наступления старости или иного случая утраты средств к существованию по не зависящим от него обстоятельствам. Социальные права граждан, в том числе право на социальное обеспечение, закреплено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (18 сентября 1973 г.). В соответствии с этим актом, каждый член общества имеет право на социальное обеспечение и на осуществление необходимых для поддержания его достоинства и для свободного развития его личности прав в экономической, социальной и культурной областях в зависимости от структуры и ресурсов каждого государства.

Каждое участвующее в Пакте государство обязуется принять в максимальных пределах имеющихся ресурсов меры к тому, чтобы обеспечить постепенное полное осуществление всех признаваемых прав всеми надлежащими способами, включая, в частности, принятие законодательных мер. Это относится и к праву на социальное обеспечение.

Все государства, участвующие в Пакте, признают право каждого человека на жизненный уровень, достойный для него и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни и обязуются принимать надлежащие меры к осуществлению этого права. Следовательно, в международных актах не только закрепляется право каждого человека на социальное обеспечение, включая социальное страхование, но и определяется тот уровень жизни, который ему должен гарантироваться. По существу, это социальный минимальный уровень, включающий все необходимое для обеспечения здоровья и благосостояния человека и его семьи. Вместе с тем, в этих актах содержится перечень всех социальных рисков, защиту от наступления которых призвано гарантировать государство. Повышенная охрана здоровья предусмотрена для матерей в течение разумного времени до и после родов. Особые меры охраны и помощи должны приниматься в отношении детей и подростков Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М.: Издательство БЕК, 2001. С. 530..

Многие нормы, содержащиеся в Пакте и Всеобщей декларации прав человека, воспроизводятся и развиваются в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларация не является нормативным правовым актом в буквальном смысле этого слова, но в ней отмечается необходимость приведения законодательства РСФСР в соответствие с общепризнанными международным сообществом стандартами прав и свобод человека. Подчеркивая право каждого на социальное обеспечение по возрасту, в случае утраты трудоспособности, потери кормильца и в иных установленных законом случаях, российская Декларация предусматривает, что пенсии, пособия, другие виды социальной помощи должны обеспечивать уровень жизни не ниже установленного законом прожиточного минимума.

Еще одним международным актом в сфере социального обеспечения является Конвенция о правах ребенка. Она была ратифицирована СССР 15 сентября 1990 г. Данная Конвенция охватывает весь комплекс прав ребенка - как гражданских, так и социально-экономических. Кроме того, международными актами, закрепляющими социальные права граждан явились Европейское временное соглашение о социальном обеспечении по старости, инвалидности и по случаю потери кормильца, Европейское временное соглашение о социальном обеспечении помимо обеспечения в случае старости, инвалидности и потери кормильца, которое охватывает пособия по болезни, по материнству, по безработице, в случае трудового увечья, пособие в случае смерти и семейное пособие, а также Европейская конвенция о социальной и медицинской помощи Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. - М.: Издательство БЕК, 2001. С. 535..

Правовую основу деятельности органов местного самоуправления в сфере социального обслуживания населения в Российской Федерации, наряду с Конституцией Российской Федерации, составляет также Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" СЗ РФ. 1995. N 35. Ст. 3506., в соответствии с п. 28 статьи 6 которого органы местного самоуправления осуществляют социальную поддержку граждан и содействуют занятости населения. Таким образом, социальная поддержка отнесена Федеральным законом к собственной компетенции органов местного самоуправления.

Согласно Федеральному закону "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", социальная поддержка является одним из направлений деятельности муниципальных социальных служб. Однако федеральное законодательство четко не определяет понятие "социальная поддержка". В данной работе под социальной поддержкой мы будем понимать систему мер, осуществляемых органами местного самоуправления и направленных на поддержание условий, достаточных для существования социально слабых групп населения.

Полномочия, передаваемые органам местного самоуправления государством, определены федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации. Компетенцию органов местного самоуправления по исполнению государственных полномочий по обеспечению конституционных гарантий в сфере социальной защиты населения определяют федеральные законы: "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации", "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов", "О ветеранах", "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации", "О прожиточном минимуме в Российской Федерации", "О государственной социальной помощи", "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", "О беженцах", "О вынужденных переселенцах", "О занятости населения в Российской Федерации" и другие законодательные и нормативные правовые акты Российской Федерации.

Например, Федеральный закон "О государственной социальной помощи населению" к переданным государством полномочиям относит назначение и оказание государственной социальной помощи населению, Федеральный закон "Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации" - создание муниципальных Центров (отделений) социального обслуживания по оказанию различных видов услуг населению. Органы местного самоуправления также организуют социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов (Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"). На основании Указа Президента Российской Федерации от 02.10.1993 г. № 1815 "О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества" Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 45. Ст. 4327. органы местного самоуправления оказывают помощь лицам без определенного места жительства. Муниципальные учреждения здравоохранения осуществляют их медицинское освидетельствование и, в случае необходимости, отправление на лечение. Органы социальной защиты населения определяют порядок выплаты пособий и пенсий вынужденным переселенцам.

Таким образом, органы местного самоуправления больше нацелены на реализацию именно государственных полномочий в сфере социального обслуживания, и только небольшой процент усилий касается исполнения собственных полномочий по организации социальной поддержки граждан, попавших в сложную жизненную ситуацию Управление развитием социальной сферы муниципальных образований: Учебно-методическое пособие / Под общ. ред. Е.В. Тишина. - М.: РИЦ "Муниципальная власть", 2001. С. 76-77..

Как было отмечено ранее, правовое регулирование в области социального обслуживания рассматривается в качестве одного из направлений деятельности государства по социальной защите населения. Основные концепции социальной политики Российского государства в общем виде отражены в программных правовых актах, в которых, наряду с мерами по совершенствованию пенсионного обеспечения предусматривается развитие социального обслуживания пожилых граждан на дому работниками отделений социальной помощи, дальнейшее развитие системы учреждений социального обслуживания, для малообеспеченных пенсионеров - предоставление различных видов натуральной помощи и т. д. Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З.А. Право социального обеспечения: Учеб. пособие. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2001. С.152.