Оціночні поняття в адміністративному судочинстві: проблемні питання тлумачення та можливі шляхи їх вирішення

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 342.9

Оціночні поняття в адміністративному судочинстві: проблемні питання тлумачення та можливі шляхи їх вирішення

Г.В. Мойсеєнко

У статті у систематизованому вигляді аналізуються проблемні питання тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями, які умовно розподіляються на три групи:

1) ті, що пов'язані з об'єктом та предметом тлумачення;

2) ті, що пов'язані із суб'єктом тлумачення;

3) ті, що пов'язані з методикою та стандартизацією тлумачення. У статті зосереджено увагу на тому, що вітчизняне адміністративно-процесуальне законодавство містить чимало різноманітних оціночних понять. Окрім того, враховуючи «обслуговуючу» спрямованість адміністративно-процесуального законодавства стосовно інших галузей позбавлених процесуальної складової частини, кількість оціночних понять, які містять у правових приписах, істотно зростає, що актуалізує проблематику та тлумачення. Відсутність чітко визначних стандартів оцінювання зумовлює широкі можливості для прояву суддівського розсуду. Через це одне і те саме оціночне поняття може по-різному тлумачитися різними суддями, про що свідчить узагальнення різноваріативності тлумачення оціночних понять в адміністративному судочинстві, у роботі пропонується:

1) у процесі законотворення (внесення змін, доповнень до КАС України, розроблення нового кодексу) зменшити кількість оціночних понять; уніфікувати практику використання єдиного оціночного поняття для законодавства; запровадити підзаконну регламентацію законодавчих положень з оціночним поняттям; адаптувати оціночні поняття вітчизняного законодавства з європейськими аналогами; систематизувати практику ЄСПЛ задля використання у процесі тлумачення; активізувати використання науково-правової експертизи, нормативно закріпивши відповідні засади;

2) посилити процес підготовки суб'єктів тлумачення шляхом впровадження спецкурсів як у процесі початкової підготовки, так і перепідготовки; запровадити практику поточного та підсумкового контролю рівня їх знань; активізувати підготовку методичних, роз'яснювальних матеріалів;

3) у Законі України «Про нормативно-правові акти» закріпити визначення оціночного поняття, тлумачення, а також як стандарти оцінювання - перелік приблизних ознак дії, явища, процесу.

Ключові слова: оціночне поняття, тлумачення, суб'єкт, об'єкт, предмет, стандарт, пропозиції.

Аннотация

Моисеенко Г.В. Оценочные понятия в административном судопроизводстве: проблемные вопросы толкования и возможные пути их решения. - Статья.

В статье в систематизированном виде анализируются проблемные вопросы толкования положений административно-процессуального законодательства с оценочными понятиями, которые условно разделяются на три группы: 1) сведения с объектом и предметом толкования; 2) сведения с субъектом толкования; 3) сведения с методикой и стандартизацией толкования. В статье сосредотачивается внимание на том, что отечественное административно-процессуальное законодательство содержит множество разнообразных оценочных понятий. Кроме того, принимая во внимание «обслуживающую» направленность административно-процессуального законодательства относительно других отраслей, у которых отсутствует процессуальная составляющая, количество оценочных понятий, которые содержаться в правовых предписаниях, существенно возрастает, что актуализирует проблематику их толкования. Отсутствие четко определенных стандартов оценивания обуславливает широкие возможности для проявления судебного усмотрения. Как следствие, одно и то же оценочное понятие может по-разному толковаться разными судьями, о чем свидетельствуют обобщения судебной практики. Для устранения вариантности толкования оценочных понятий в административном судопроизводстве в работе предлагается:

1) в процессе законотворчества (внесения изменений, дополнений в КАС Украины, разработке нового кодекса) изменить количество оценочных понятий; унифицировать практику использования единого оценочного понятия для всего законодательства; ввести подзаконную регламентацию законодательных положений с оценочными понятиями; адаптировать оценочные понятия отечественного законодательства с европейскими аналогами; систематизировать практику ЕСПЧ для использования в процессе толкования; активизировать использование научно-правовой экспертизы, нормативно закрепив соответствующие основания;

2) усилить процесс подготовки субъектов толкования за счет введения спецкурсов как в процессе первоначальной подготовки, так и переподготовки; ввести практику текущего и итогового контроля уровня их знаний; активизировать подготовку методичных, разъяснительных материалов;

3) в Законе Украины «О нормативно-правовых актах» закрепить определение оценочного понятия, толкования, а также в качестве стандартов оценивания - перечень приблизительных признаков действий, явлений, процесса.

Ключевые слова: оценочное понятие, толкование, субъект, объект, предмет, стандарты, предложения.

Summary

Moiseenko Н.V. Evaluation concepts in administrative courtship: problem questions of interpretation and possible ways of their solution. - Article.

The article systematically analyzes the problematic issues of interpretation of the provisions of the administrative procedural legislation with valuation concepts that are conditionally divided into three groups: 1) information with the object and the subject of interpretation; 2) information with the subject of interpretation; 3) information with the methodology and standardization of interpretation. The article focuses attention on the fact that the domestic administrative and procedural legislation contains a lot of various appraisal concepts. Moreover, taking into account the “servicing” direction of the administrative procedural legislation regarding other industries that lack a procedural component, the number of appraisal concepts that are contained in the legal regulations significantly increases, which actualizes the problems of their interpretation. The lack of clearly defined standards of evaluation causes wide possibilities for the exercise of judicial discretion. As a consequence, the same evaluation concept may be interpreted differently by different judges, as evidenced by generalizations of judicial practice. To eliminate the divergence of the interpretation of appraisal concepts in administrative courtship, it is proposed to:

1) change the number of appraisal concepts in the process of lawmaking (making changes, additions to the CAS of Ukraine, developing a new code); Unify the practice of using a single assessment concept for all legislation; To introduce subordinate regulation of legislative provisions with appraisal concepts; To adapt the estimated concepts of domestic legislation to European counterparts; To systematize the practice of the ECtHR for use in the process of interpretation; To intensify the use of scientific and legal expertise, having normatively fixed the relevant grounds;

2) strengthen the process of preparing subjects of interpretation by introducing special courses both in the process of initial training and retraining; To introduce the practice of current and final control of the level of their knowledge; To intensify the preparation of methodical and explanatory materials;

3) in the Law of Ukraine «On normative legal acts» to fix the definition of an appraisal concept, interpretation, and also as standards of evaluation - a list of approximate signs of actions, phenomena, process.

Key words: valuation concept, interpretation, subject, object, subject, standards, proposals.

Актуальність теми зумовлена, перш за все, тим, що аналіз судової практики розгляду справ у порядку адміністративного судочинства свідчить про різноваріантність тлумачення одного і того самого положення, що негативно впливає на стан реалізації та захисту прав, свобод, інтересів фізичних та юридичних осіб у спірних відносинах із суб'єктами владних повноважень. Відсутність чітко визначених стандартів оцінювання відповідних понять, тлумачення відповідних нормативних положень створює досить широкі можливості для прояву суб'єктивного суддівського розсуду, прийняття різних за змістом постанов, що визнати виправданим не можна. Отож, проблематика оціночних понять в адміністративному судочинстві завжди була і залишається однією з актуальних як для правової доктрини, так і для законотворчості та правозастосування.

Варто зазначити, що різні аспекти цієї проблематики і різні періоди досліджували А. Селіванов, Т. Кашаніна, П. Лютіков, Т. Коломоєць, О. Костенко, М. Смокович, С. Стеценко, однак у систематизованому вигляді саме практичні аспекти процесу тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями із формулюванням можливих шляхів їх вирішення, на жаль, залишаються поза увагою вчених-юристів, що й актуалізує тему дослідження та зумовлює формулювання мети цієї роботи.

Мета роботи - на підставі опрацювання різних джерел систематизувати практичні проблеми тлумачення положень вітчизняного адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями із їх умовним групуванням з акцентом на об'єкт, предмет, суб'єкт та стандартизацію тлумачення та формулюванням пропозицій щодо їх можливого вирішення. Умовно спробуємо розподілити проблемні питання відповідного тлумачення на кілька груп, а саме: 1) проблемні питання, пов'язані з об'єктом та предметом тлумачення; 2) ті, що пов'язані з суб'єктом тлумачення; 3) ті, що пов'язані з методикою, стандартизацією тлумачення.

Стосовно перших варто зазначити, що суб'єкту тлумачення необхідно концентрувати свою увагу не тільки на положеннях КАС України, а й значної кількості законодавчих, підзаконних актів. Задля з'ясування змісту положень для себе та роз'яснення для інших йому необхідно звертатись до різноманітних актів, які містять узагальнення практики вирішення аналогічних або ж суміжних питань, роз'яснювальних положень. Так, наприклад, Т. Коломоєць та П. Лютіков, аналізуючи проблемні питання тлумачення оціночних понять в адміністративному судочинстві як складової частини вітчизняної правозастосовної практики, роблять вказівку на те, що суб'єкти тлумачення мають зосереджувати свою увагу на Рекомендаціях Президії Вищого адміністративного суду України, Інформаційних листах Вищого адміністративного суду України, Постановах Пленуму Вищого адміністративного суду України тощо [1]. І це цілком зрозуміло, враховуючи те, що саме у цих документах подається узагальнений аналіз практики розгляду тих чи інших підсудних саме адміністративним судам справ, зокрема, пов'язані з оціночними поняттями питання та формулюються рекомендації щодо їх вирішення. Наприклад, у разі наявності у предметі тлумачення «визначення з використанням абстрактних суджень, яким також притаманний абстрактний момент», у Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 6 березня 2008 р. № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень КАС України під час розгляду адміністративних справ» зазначено, зокрема, щодо застосування ч. 3 ст. 14 КАС України (у частині тлумачення вимоги «особи щодо включення доказу, який є фальшивим, на її думку»), що за таких умов «фальшивим доказ може вважатися тільки у такому випадку, коли ознаки такої фальшивості видно неозброєним оком (є очевидним для будь-якої особи, без потреби використання спеціальних знань, проведення експертизи тощо) або така фальшивість переконливо (безсумнівно) підтверджена іншими доказами у справі» [2]. Варто підтримати авторський колектив підручника «Загальне адміністративне право» за загальною редакцією І. Гриценка у тому, що постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України є «своєрідним джерелом права, оскільки більш чітко висвітлюють питання юрисдикції адміністративних судів, роз'яснюють положення чинного законодавства щодо визначення ключових питань» [3], зокрема й оціночних (наприклад, Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 25 червня 2009 р. № 1 «Про судову практику розгляду спорів щодо статусу біженців, видворення іноземців чи особи без громадянства з України та спорів, пов'язаних із перебуванням іноземця та особи без громадянства в Україні»).

Можна звернути увагу на те, що згідно з п. 6 ч. 2 ст. 17 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на спори щодо правовідносин, пов'язаних із виборчим процесом референдуму. Узагальнений аналіз практики розгляду відповідної категорії справ, поданий в «Узагальненнях Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців» (на підставі вивчення рішень судів, ухвалених у 2012-2014 рр.), дає змогу виявити проблемні питання у вирішенні відповідних справ та «сприяє виробленню єдиного підходу до вирішення таких справ та підвищення якостей їх розгляду» [4], зокрема й щодо тлумачення приписів з оціночними поняттями. Наприклад, зазначається, що одним із проблемних питань під час розгляду відповідної категорії справ є з'ясування судом фактів «здійснення непрямого підкупу виборців через юридичні особи, зокрема благодійні фонди, громадські організації тощо» [5]. Це стосується розмежування «благодійної діяльності народних депутатів як громадян України з їхніми обов'язками і повноваженнями як народних депутатів відповідно до вимог Закону України «Про статус народного депутата України». Незважаючи на те, що засади благодійництва та благодійної діяльності законодавчо регламентовані, щодо народних депутатів України це питання залишається відкритим й опосередковано словосполученнями типу «обов'язок підтримувати зв'язок із виборцями» з використанням різноманітних форм і методів, «підтримувати виборців через юридичні особи». За підсумками узагальнень судової практики пропонується враховувати «ініціювання, створення або керування народними депутатами будь-якими програмами, проектами, акціями тощо, що здійснюється без участі юридичних осіб публічного права (держави Україна, територіальних громад, державних органів, органів місцевого самоврядування, коли вони діють у цивільних відносинах як юридичні особи), а також юридичних осіб, яким делеговано здійснення компетенції державного (або комунального) органу або інші публічно-правові функції -коштом благодійних організацій або інших юридичних осіб приватного права, не пов'язано з виконанням ними своїх прямих посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України та законами України, а тому має бути об'єктом додаткового вивчення під час розгляду судом виборчих справ й розглядатись як непрямий підкуп виборців» [6]. Варто чітко усвідомлювати, що словосполучення «благодійна допомога, ініційована або організована народним депутатом», буде розглядатися як непрямий підкуп виборців у тому разі, якщо вона «пов'язана з його діяльністю як народного депутата (кандидата) або діяльністю політичної партії» [7]. Зацікавленість викликає й тлумачення положень, які містять словосполучення «ініціювання народним депутатом (кандидатом) заходів щодо вдосконалення і покращення роботи юридичних осіб публічного права». У цьому сенсі варто знову зробити посилання на Узагальнення, які містять роз'яснення, що «підтримка партією, кандидата у депутати, від якої зареєстровані у загальнодержавному окрузі, від свого імені проведення концертів, вистав, спортивних змагань, демонстрацій фільмів, телепередач чи інших публічних заходів, а також проведення зазначених заходів на підтримку партії, може здійснюватися лише у разі фінансування із коштів виборчого фонду партії» [8], інакше це буде порушенням законодавства. Певну зацікавленість викликає Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України № 11 від 29.09.2016 р. «Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок проходження ними атестації», зокрема у частині, присвяченій роз'ясненню положень «природа рішення (висновку) атестаційної комісії», «належного відповідача», «строку звернення до суду з позовом» (щодо початку обчислення його перебігу) тощо [9]. Варто хоча б зазначити, що на підставі узагальнення судової помилки з розгляду відповідної категорії справ, у Постанові, зокрема, чітко зазначено (у висновках), що «за змістом ч. 1 ст. 13 та ч. І ст. 63 Закону поліцейський перебуває у службових відносинах із державою в особі центрального органу управління поліцією (територіального органу поліції), а тому належним відповідачем за позовною вимогою про скасування рішення (висновку) атестаційної комісії є відповідний орган поліції, керівник якого таку комісію створив» [10]. Не меншу зацікавленість викликає роз'яснення, надане у Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України № 15 від 29.09.2016 р. «Про правовий висновок ВАС України стосовно надання роз'яснення щодо практичного застосування п. 10 р. ІІІ Інструкції з підготовки та надсилання, приймання та обробки, оприлюднення та зберігання електронних копій в Єдиному державному реєстрі судових рішень у частині здійснення головою суду контролю за надсиланням електронних копій рішень до ЄДРСР» щодо роз'яснення положень «обов'язків голови суду щодо організаційного забезпечення здійснення правосуддя» [11].

Однак не лише аналізом відповідних актів має визначатись діяльність суб'єкта тлумачення, у його поле зору для з'ясування та роз'яснення положень адміністративно-процесуального законодавства має потрапляти й практика Європейського Суду з прав людини, що набуває особливого значення в умовах адаптації національного законодавства до європейських правових стандартів, запровадження у вітчизняне законодавство численних європейських правових інститутів, прийняття Закону України від 23 лютого 2006 р. «Про виконання рішень та застосування практики Європейського Суду з прав людини». Варто підтримати точку зору А. Селіванова стосовно того, що «створене ЄСПЛ право є <...> класичним прецедентним правом, основою якого є принцип «ratio decidendi» («підстава для вирішення»), коли правило, сформульоване судом під час вирішення конкретної справи, стає нормою для цього ж суду і для внутрішніх судів країн-учасниць Конвенції» [12]. Нагадаємо, що згідно зі ст. 46 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, підписаної 4 листопада 1950 р., в Римі та ратифікованої Законом України від 17 липня 1997 р., для України є обов'язковою практика Європейського Суду з прав людини. Останню у вітчизняній правовій науці пропонується розглядати як джерело національного права (джерельну базу і для тлумачення), як «інтерпретаційно-правовий прецедент», як «акт казуального офіційного роз'яснення (тлумачення) органом державної влади змісту правової норми, що набуває загальнообов'язкового характеру під час з'ясування цієї норми у всіх наступних випадках її застосування іншими органами» [13]. Хотілося б, наприклад, звернути увагу на рішення ЄСПЛ у справах проти України, які стосуються специфіки застосування доктрини “ultra vires” (за межами повноважень) щодо, як зазначає Т. Коваленко, «гарантування захисту фізичних, юридичних осіб від помилок органів державної влади, які діють за межами повноважень, наданих їм національним законодавством» [14]. Питання тлумачення положень чинного адміністративно-процесуального законодавства у частині «права особи на справедливий і публічний розгляд справи впродовж розумного строку» у рішеннях ЄСПЛ знайшло своє закріплення зокрема у справі «Рисовський проти України» (20 жовтня 2011 р.), якою визнано порушення: 1) п. 1 ст. 6 Конвенції внаслідок «тривалого невиконання рішення суду й зобов'язання сільської ради вчинити певні дії» [15]; 2) ст. 1 Першого протоколу (стосовно володіння особою своїм майном); 3) ст. 13 (реалізації особою права на ефективний засіб захисту у національному органі). Окрім того, вищезазначене словосполучення тлумачиться у рішеннях ЄСПЛ як таке, що охоплюється «принципом належного урядування», який, до того ж, передбачає й виправлення державними органами випадкових «помилок», зокрема й тих, які стали результатом «власної недбалості». Одночасно зазначається, що відповідне виправлення не має бути «непропорційним втручанням публічного суб'єкта у приватне життя особи, у нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу. <. > Ризики будь-яких помилок держави має покладатися на останню, й вони жодним чином не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються» [16].

Аналіз застосування практики ЄСПЛ в адміністративному судочинстві, проведеного Т. Фулей і поданого у вигляді науково-методичного посібника для судів, що проходять підвищення кваліфікації у Національній школі суддів України, дає змогу погодитись із тим, що низка положень КАС України (зокрема п. 3 ст. 2 КАС України) прийнята під впливом і послуговується термінологією ЄСПЛ: безсторонність (неупередженість); вимога дотримання принципу рівності перед законом суб'єктом владних повноважень, запобігання ним несправедливої дискримінації; вимога дотримання принципу пропорційності суб'єктом владних повноважень; урахування права особи на участь у прийнятті рішення суб'єктом владних повноважень; своєчасність прийняття рішення суб'єктом владних повноважень, тобто прийняття такого рішення у розумний строк. Ці положення вимагають тлумачення і застосування у світлі практики ЄСПЛ» [17]. На підтвердження цілком можна надати тлумачення положення «принципу рівності сторін у процесі», який варто розуміти як «справедливий баланс між строками», що вимагає, щоб кожній стороні надавалася розумна можливість представити справу в таких умовах, які не ставлять цю сторону у суттєво невигідне становище відносно другої сторони» (рішення у справі «Dombo Beheer B.V.v. the Netherlands» від 27 жовтня 1993 р., рішення у справі «Надточій проти України» від 15 травня 2008 р.) [18]. При цьому звертається увага на те, що рівність засобів включає: розумну можливість представляти справу в умовах, що не ставлять іншу сторону у менш сприятливе становище, фактичну змагальність, процесуальну рівність, дослідження доказів, законність методів їх одержання; мотивування рішень тощо [19].

Отже, суб'єкт тлумачення має враховувати й практику ЄСПЛ, яка є «невід'ємною складовою частиною самої Конвенції й спрямована на роз'яснення її змісту шляхом динамічного тлумачення» [20], щоправда, складність полягає у тому, що немає в Україні систематизованих рішень ЄСПЛ, зокрема й тих, які стосуються адміністративного судочинства, а також дискусійним у доктрині є питання про те, що ж таке практика ЄСПЛ і яка саме практика ЄСПЛ виступає інтерпретаційно-правовим джерелом (лише у справах проти України чи все ж таки вся практика ЄСПЛ). Незважаючи на визначення у Законі України «Про виконання рішень та застосування практики ЄСПЛ» в якості таких лише «рішень у справах проти України» (хоча ст. 18 цього ж Закону визначає порядок посилання на «практику Суду» у значенні, розкритому у ст. 1 Закону, тобто практики ЄСПЛ та Європейської комісії з прав людини, а не лише рішення проти України, а отже, можна підтримати позицію Т. Фулей, що у Законі немає положень, які б забороняли застосовувати рішення чи ухвали ЄСПЛ, постановлені щодо інших країн [21]), дедалі частіше у середовищі вчених-юристів, юристів-практиків порушується питання щодо доцільності внесення відповідних уточнень, змін та урахування досвіду інших держав у частині того, що «держави-учасниці Конвенції добровільно беруть до уваги всі рішення ЄСПЛ при корегуванні національного законодавства і правозастосовної практики задля уникнення ризику порушення Конвенції у майбутньому» [22], особливо під час тлумачення положень з оціночними поняттями.

За тих умов, коли відсутня можливість звернення до будь-яких узагальнюючих, роз'яснювальних актів, для суб'єкта тлумачення цілком можливим є звернення до так званого «доктринального» (інша назва «наукового», «академічного») тлумачення, яке не є офіційним, обов'язковим до виконання, разом з тим таким, що «базується на наукових концепціях, науково вивірених підходах» [23]. Воно, як правило, зорієнтоване на те, щоб надати роз'яснення дати, поки не буде надано офіційне тлумачення щодо того чи іншого, зокрема оціночного, положення. Як свідчить практика, останнім часом зросла кількість звернень до тих, хто «здатен, виходячи з концепцій і теоретичних положень права та власного авторитету і здобутків в юридичній наці та у зв'язку з відповідною спеціалізацією, з'ясувати реальний зміст нормативних положень та надати належне обґрунтування такому застосуванню для конкретного випадку» [24]. Як слушно зазначають В. Семчик та О. Поліводський, істотно зростає кількість звернень за проведенням науково-правових експертиз (а саме про таке доктринальне тлумачення й має йтися, хоча інколи можливі й дещо спрощені варіанти) до Ради науково-правових експертиз при Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України [25]. Це ж підтверджує й узагальнення матеріалів діяльності Науково-консультативної ради при ВАС України з аналізом висновків, наданих членами Ради - провідними вченими-адміністративістами (у такому разі йдеться не про експертизу, а про різновид доктринального тлумачення). Відповідні експертні висновки (якщо йдеться про науково-правову експертизу) та наукові роз'яснення або ж висновки (якщо їх надають окремі вчені-юристи) виступають «додатковим обґрунтуванням наукової правової позиції, яку приймає адміністративний суд при розгляді справи із застосуванням положень із оціночними поняттями» [26], «рекомендації щодо з'ясування справжньої волі нормотворця шляхом використання правових концепцій (доктрин)», «наукового аргументу щодо з'ясування та роз'яснення положення» [27], яке містить оціночне поняття. Аналіз різноманітних джерел дає змогу виділити випадки звернення адміністративних судів до вчених-адміністративістів за роз'ясненням положень чинного законодавства із оціночними поняттями («правообов'язок суб'єкта владних повноважень», «компетентний орган державної влади», «розумний строк», «потенційний конфлікт інтересів», «опосередковане підпорядкування», «організаційні повноваження» тощо). Значну кількість висновків науковців можна знайти та ознайомитись з їх змістом на офіційному сайті ВАС України у розділі «Науково-консультативна рада при ВАС України» й з'ясувати розмаїття підходів вчених до формулювання тих чи інших питань, тим більше, коли йдеться про «надто вільне питання, профіль» і залучення науковців є необхідним (про це неодноразово зазначав у своїх працях А. Селіванов [28]), а також позицією ВАС України щодо їх урахування у своїй діяльності, оскільки відповідне доктринальне тлумачення є корисним не тільки для вирішення конкретної справи, а й для «одноманітного і належного застосування законодавства» [29], тим більше, якщо воно містить оціночні поняття. Отже, важливою є визначеність із джерельною базою тлумачення, можливість її систематизації (щодо рішень ЄСПЛЇ для упорядкування процесу тлумачення). Другою групою проблемних питань, пов'язаних із тлумаченням положень адміністративно-процесуального законодавства України з оціночними поняттями, є питання, безпосередньо пов'язані із суб'єктом тлумачення, точніше, суб'єктом судового тлумачення, а отже, із суддею, який здійснює розгляд справи в порядку адміністративного судочинства. Судовому тлумаченню приділяється у вітчизняній правовій науці цілком достатньо уваги, про це свідчить кількість наявних різноманітних робіт, водночас питанням судового тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями увага, на жаль, приділяється у меншому обсязі, хоча це не означає, що проблемних питань (в аспекті їх прив'язки до суб'єкта тлумачення) у відповідному тлумаченні менше, ніж в інших різновидах.

Одразу варто зазначити, що відповідне тлумачення є різновидом професійного тлумачення (здійснюється спеціальним суб'єктом, особою зі спеціальним рівнем теоретичної фахової підготовки та практичних компетентностей), і це істотно його відрізняє від несудового тлумачення положень більшості положень адміністративно-деліктного законодавства. Наявний рівень правової фахової підготовки, правової культури, правосвідомості, досвід практичної роботи у галузі права істотно спрощує судове тлумачення, однак, беручи до уваги різний рівень підготовки, досвід роботи, особисті моральні якості, все ж таки варто зазначити, що існує ризик довільного судового тлумачення, що, безперечно, є неприпустимим. Р. Опалєв, аналізуючи оціночні поняття в арбітражному та цивільному процесуальному праві, зазначає, що для суб'єкта тлумачення, зокрема судового, важливим є поєднання трьох складових частин: 1) процесуальної незалежності правозастосовного суб'єкта; 2) його високого професіоналізму; 3) моральної відповідальності його за прийняте рішення [30].

Це повною мірою є цілком прийнятним і для судового тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями. Особливо варто звернути увагу на останні дві складових частини, а саме: підвищення рівня професійної компетентності судді - суб'єкта тлумачення (в умовах оновлення вимог щодо особи, яка претендує на обіймання посади судді; постійного підвищення рівня її професійної теоретичної підготовки та практичної компетентності) та зосередження реальної, прискіпливої уваги до етичних стандартів діяльності суддів. Тлумачення, зокрема судове, пов'язане із судовим розсудом - певною свободою дій щодо з'ясування та роз'яснення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями у процесі розгляду адміністративної справи (про що свідчить узагальнення судової практики, висвітлення різних позицій суддів стосовно одного і того самого оціночного поняття), проте ця діяльність не є безмежною, і цьому останнім часом приділяється достатньо уваги вченими-адміністративістами (наприклад, роботи М. Смоковича, В. Бевзенка, В. Ротаня, І. Самсіна, О. Нечитайла та ін. [31]). Ця реальність «обмежена буквою та смислом правової норми» [32]. І актуальності набуває проблематика застосування аналогії права та аналогії закону в інших випадках, щодо вирішення якої у вітчизняній адміністративно-правовій науці точаться гострі дискусії. Безперечно, найкращим варіантом є той, який дає змогу судді, з використанням іншого нормативно-правового акту, знайти правильне рішення свого питання (базується на визначеній волі законодавця). Водночас непоодинокими є випадки, коли такого акту немає і судді необхідно керуватися іншими правилами, застосовувати аналогію права чи аналогію закону, спираючись на власний досвід професійної роботи, керуючись своєю правосвідомістю. Важливим є постійне підвищення рівня професійного та загального розвитку, підготовки судді, оскільки оціночні поняття передбачають у процесі їх тлумачення знання законів формальної логіки, філософії, лінгвістичних та стилістичних правил, цінностей українського народу, його культури, історії, які відіграють роль «певного фундаменту» для «нашарування на свідомість судді знань професійного характеру» [33]. А правосвідомість судді фактично стає базовою передумовою для з'ясування та роз'яснення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями, їх тлумачення, правозастосування.

У цьому аспекті варто підтримати на посаді судді (на базі Національної школи суддів України, її регіональних відділень), впровадження спеціалізованих навчальних курсів, вивчення яких має мати перманентний характер, підготовка систематизованих збірок узагальнень практики тлумачення законодавства з оціночними поняттями, виокремлення критеріїв тлумачення, моделювання навчальних (тренінгових) завдань із тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями тощо). Обов'язково варто передбачити регулярне оцінювання суддів з відповідного питання, керуючись положеннями ст.ст. 89-91 Закону України від 02.06.2016 р. «Про судоустрій і статус суддів». Питання фахової підготовки («підготовки для підтримання кваліфікації» ч. 1 ст. 89 Закону України від 02.06.2016 р. «Про судоустрій і статус суддів») мають узгоджуватись із загальним рівнем освіченості судді, оскільки реформаційні державотворчі, правотворчі процеси зумовлюють істотне ускладнення термінологічного ряду, зокрема шляхом впровадження новітньої термінології, новітніх правових інститутів тощо (які можна певним чином розглядати як «досягнення сучасного етапу людства». У цьому сенсі цілком можна згадати про появу нових понять, які можна вважати оціночними - «ділова мета», «економічна доцільність угоди», «фактичний власник», «реальність господарської операції» тощо, які вже давно використовуються у зарубіжній судовій практиці й поступово впроваджуються у національне законодавство та судову практику, перш за все, у процесі розгляду податкових спорів в порядку адміністративного судочинства, що зумовлює потребу наявності достатнього рівня знань суддями положень т. зв. «судових доктрин» (наприклад, «доктрини реальності господарської угоди», «превалювання сутності господарської угоди над формою», «балансу презумпції правомірності дій платника податків», «податкової вигоди», «ділової мети», які фактично відіграють роль «безумовного орієнтиру для правозастосування» [34]), підвищення вимог щодо етичних засад професійної суддівської діяльності (без прямого втручання у професійну діяльність судді, коли недотримання (неналежне дотримання) етичних засад, низький рівень етичної («професійної етики») діяльності судді зумовлює можливість оскарження результатів розгляду ним справи із застосуванням положень законодавства із оціночними поняттями. Важливим у цьому аспекті є посилення ролі громадськості, органів суддівського самоврядування щодо контролю за дотриманням етичних вимог допуску до професійної діяльності судді та безпосередньо до професійної діяльності судді, зокрема щодо тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями. Ці питання набувають особливого значення з огляду на те, що відповідне судове тлумачення є різновидом офіційного тлумачення, а результати розгляду справи є обов'язковими для відповідних осіб. Саме тому етичний аспект суб'єктного питання судового тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями відіграє важливу роль і його вирішення (нормативне закріплення, організаційне забезпечення) безпосередньо впливає і на результати тлумачення, застосування відповідного законодавства. Варто зазначити, що відповідний різновид тлумачення є видом професійного тлумачення, яке здійснюється під час правосуддя, тобто спеціальним суб'єктом під час особливого виду діяльності, саме тому недоцільною є реалізація пропозиції, сформульованої Д. Левіною щодо потреби запровадження «інституту право тлумачів», тобто спеціальних суб'єктів, уповноважених виключно на тлумачення оціночних понять кожної конкретної справи (це і є їх основний вид діяльності), без безпосередньої участі у відповідному провадженні [35]. При цьому правотлумачем може бути як професійний суддя, так й інша фахово підготовлена особа, яка буде здійснювати тлумачення у кожному конкретному випадку абстрактно від особистостей відповідача, позивача, інших осіб, тобто «тлумачити з урахуванням сутності правових понять та усіх особливостей їх тлумачення [36]. Незважаючи на певну спеціалізацію у підготовці відповідної категорії осіб, виникає чимало запитань щодо їх процесуального статусу, правових наслідків їх діяльності, обов'язковості (чи рекомендаційного характеру) результатів їх діяльності, співмірності результатів їх діяльності та діяльності судді, який розглядає справу, особливо у тому разі, коли останній має іншу думку щодо відповідного питання тощо. Доцільним вбачається збереження існування відповідного різновиду судового тлумачення (з суддею як суб'єктом) із певним удосконаленням організаційно-правових його засад.

Зрештою, третя група проблемних питань тлумачення адміністративно-процесуального законодавства, які безпосередньо пов'язані із стандартизацією та методикою відповідного тлумачення. Отже, ця група проблемних питань пов'язана із «тим інструментарієм, який має допомагати правозастосовувачу при вирішенні проблем у будь-якій галузі права» [37], у разі безпосереднього тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями. Суб'єкт тлумачення має «оцінювати» ці поняття, а отже, важливим є те, за допомогою чого він це буде здійснювати, як він це буде здійснювати. Варто погодитись з О. Веренкіотовою стосовно того, що оцінювання треба розглядати «як процес суб'єктивного встановлення цінності, як усвідомлення міри відповідності того чи іншого поняття, предмета, явища певним явищам, предметам, ознакам, потребам, інтересам» [38]. Важливо чітко усвідомлювати, що суб'єкт тлумачення «шляхом власної правосвідомості самостійно визначає: 1) чи охоплюється оціночним поняттям у нормативному приписі факт, який мав місце; 2) визначити межі правозастосовчого досвіду, які змістовно зумовлюють вибір судом певного правозастосовного рішення; 3) врахувати конкретні обставини ситуації. При цьому важливим є те, за допомогою яких методів, способів буде здійснюватися відповідне оцінювання. Треба погодитись з Я. Романюком стосовно того, що, на жаль, відсутня єдність підходів до визначення методів такого оцінювання, стандартизації такого оцінювання, і це зумовлене, перш за все, самою специфікою оціночних понять, а також самого процесу їх оцінювання та тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями загалом. «Творчим характером» відповідної діяльності й унеможливлює «абсолютну точність» її методів, стандартів [41]. Водночас варто зазначити, що певна уніфікація, стандартизація має бути притаманна їй. І про це зазначається у «Новітньому вченні про тлумачення правових актів», підготовленому авторським колективом провідних сучасних вітчизняних вчених-юристів та юристів-практиків, як ґрунтовному навчальному посібнику, в якому сконцентровано положення сучасної теорії права щодо тлумачення, зокрема й стосовно його «алгоритму» [42], уніфікації. Адже формування суб'єктами тлумачення неоднакових підходів до оцінювання відповідних понять призведе до того, що судові рішення, ухвалені в аналогічних справах, будуть різними [43].

За умови відсутності загальновизнаних стандартів оцінювання у правовій науці та їх нормативного закріплення, можна все ж таки умовно виокремити кілька прийомів, які використовуються, зокрема Вищим адміністративним судом України, у процесі узагальнення практики тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями, а саме:

1) перерахування явищ, предметів, замінених оціночним поняттям, яке завершується словосполученнями типу «та інший», «тощо», «т. д.» [44]. Запропоновано приблизний перелік подібних явищ, термінів, який, до речі, є відкритим і може доповнюватися з урахуванням вимог часу, реальних ситуацій тощо;

2) деталізація положення шляхом наведення конкретних прикладів із використанням слів «наприклад», «а саме» [45];

3) формулювання визначення з використанням абстрактних суджень, яким також притаманний абстрактний момент, про що вже зазначалося у роботі. Погоджуючись із тим, що наведені способи є найбільш поширеними і їх можна зустріти у багатьох роз'яснювальних актах, варто зазначити, що нагальною все ж таки є стандартизація оцінювання відповідних понять із її нормативним закріпленням.

Безперечно, домогтися абсолютної нормативної визначеності щодо оціночних понять не є реальною метою нормотворення, оскільки у даному випадку оціночні поняття втрачають свої ознаки й стають «не оціночними поняттями, які мають чіткий зміст, вони чітко зафіксовані у правовій нормі та являють собою замкнуту структуру» [46]. Однак певна стандартизація їх оцінювання має бути. Варто підтримати О. Веренкіотову у тому, що треба працювати одночасно за кількома напрямами у процесі удосконалення чинного, зокрема адміністративно-процесуального, законодавства з оціночними поняттями, а саме:

1) понятійному (під час формулювання будь-яких понять варто уникати використання багатозначних слів, надмірного використання спеціальної технічної термінології, застарілих, маловживаних термінів, професіоналізмів, іншомовних понять; домогтися уніфікованого послідовного їх використання у всьому законодавстві (як законах, так і підзаконних актах, а бажано, і різногалузевих) під час позначення одного і того самого поняття («уніфіковані оціночні поняття для всього законодавства» [47]). Варто домогтись того, щоб тлумачення оціночного поняття не породжувало правові наслідки у вигляді появи нового оціночного поняття. Цікавою також є пропозиція щодо завершення української версії «Багатомовного тезаурусу ЄС EUROVOC» - нормативного словника дескрипторної інформаційно-пошукової мови із зафіксованими в ньому парадигматичними відношеннями лексичних одиниць, складеного згідно з стандартами Міжнародної організації стандартизації у дев'яти мовних версіях» [48]. У світлі активного запозичення у процесі нормотворення вітчизняним законодавцем значної кількості термінів права ЄС (про що навіть свідчить аналіз тексту проекту Адміністративно-процесуального кодексу України, поданого у 2017 р. до Верховної Ради України й визначеного Президентом України в якості першочергового) дуже важливим є у процесі тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями «зіставлення термінів різних мовних версій договорів РЄ з точки зору правильності й адекватності термінів» [49], а також у процесі роботи із практикою ЄСПЛ.

2) нормативному - вже зазначалося, що нагальною є потреба прийняття Закону України «Про нормативно-правові акти», в якому, зокрема, мають знайти своє закріплення й положення стосовно оціночних понять, а саме: а) уніфіковане використання оціночного поняття одного і того самого із позначенням його єдиним терміном у всьому законодавстві (хоча б галузевому, щоправда, бажаним було б максимальне загальноправове уніфікування з огляду на специфіку адміністративно-процесуальне законодавства); б) узагальненість законодавчих та підзаконних положень оціночними поняттями, тобто жоден підзаконний, роз'яснювальний акт не має змінювати, «корегувати» відповідне поняття, закріплене у законодавчому акті [50]; в) зафіксувати, що оцінювання відповідних понять здійснюється за допомогою нормативно закріплених термінів приблизних ознак, які є притаманними факту, явищу, предмету, тим самим встановивши, що така діяльність «стандартизується» й суб'єкт тлумачення має зіставити «нормативно визначений стандарт» (перелік приблизних ознак факту, явища, предмета) і реальний факт, явище, предмет. За таких умов саме стандарт як «зразок, що являє собою приблизну сукупність типових якісних та/або кількісних властивостей предмета, явища, дії, щодо якої здійснюється порівняння (зіставлення) оціночного поняття із конкретною ситуацією» [51] є оптимальним способом певної стабілізації, уніфікації тлумачення положень адміністративно-процесуального законодавства з оціночними поняттями, яка не дає змоги вести мову про механічне застосування цих положень, оскільки передбачає певну свободу судді, водночас і не дає змоги вести мову про безмежність творчого елементу у судовому тлумаченні. Реалізація вищезазначених положень сприятиме певним чином упорядкуванню самого термінологічного оціночного ряду, а також уніфікації процесу тлумачення положень законодавства з оціночними поняттями, усунувши те розмаїття результатів судового тлумачення, яке нині має місце, посиливши засади законності у тлумаченні та правозастосуванні.

адміністративний судочинство правозастосовний законодавство

Література

1. Коломоєць Т., Лютіков П. Тлумачення оцінних понять в адміністративному судочинстві як складова вітчизняної правозастосовної практики / Т. Коломоєць, П. Лютіков // Право України. - 2011. - № 4. - С. 50-51.

2. Коломоєць Т., Лютіков П. Тлумачення оцінних понять в адміністративному судочинстві як складова вітчизняної правозастосовної практики / Т. Коломоєць, П. Лютіков // Право України. - 2011. - № 4. - С. 51.

3. Загальне адміністративне право: підручник / [Гриценко І., Мельник Р., Пухтецька А. та ін.], за заг. ред. І. Гриценка. - К.: Юрінком Інтер, 2015. - 116 с.

4. Узагальнення Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців, 2016р. // Юридичний Вісник України. - 24 лютого - 02 березня 2017 року. - № 8. - Судова практика (Інформаційно-правовий банк). - С. 2.

5. Узагальнення Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців, 2016р. // Юридичний Вісник України. - 24 лютого - 02 березня 2017 р. - № 8. - Судова практика (Інформаційно-правовий банк). - С. 8-10.

6. Узагальнення Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців, 2016р. // Юридичний Вісник України. - 24 лютого - 02 березня 2017 р. - № 8. - Судова практика (Інформаційно-правовий банк). - С. 9.

7. Узагальнення Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців, 2016р. // Юридичний Вісник України. - 24 лютого - 02 березня 2017 р. - № 8. - Судова практика (Інформаційно-правовий банк). - С. 10.

8. Узагальнення Вищого адміністративного суду України щодо особливостей провадження у справах за адміністративними позовами з приводу оскарження дій або бездіяльності кандидатів, їхніх довірених осіб, партій (блоку), місцевої організації партії, інших учасників виборчого процесу, пов'язаних з підкупом виборців, 2016р. // Юридичний Вісник України. - 24 лютого - 02 березня 2017 р. - № 8. - Судова практика (Інформаційно-правовий банк). - С. 11.

9. Про судову практику оскарження рішень атестаційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок не проходження ними атестації: Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 р. № 11 // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2016. - № 4. - С. 95-107.

10. Про судову практику оскарження рішень атеста- ційних комісій органів (закладів, установ) Національної поліції України про звільнення працівників поліції внаслідок не проходження ними атестації: Постанова

Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 р. № 11 // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2016. - № 4. - С. 107-108.

11. Про правовий висновок ВАС України стосовно надання роз'яснення щодо практики застосування п. 10 р. ІІІ Інструкції з підготовки та надсилання, притягання та обробки, оприлюднення та зберігання електронних копій в Єдиному державному реєстрі судових рішень у частині здійснення головою суду контролю за надсиланням електронних копій судових рішень до ЄДРСР: Постанова Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29 вересня 2016 р. № 15 // Вісник Вищого адміністративного суду України. - 2016. - № 4. - С. 79-83.

12. Селіванов А. Право тлумачити закони та юридичні наслідки застосування офіційної інтерпретації / А. Селіванов // Вісник Верховного Суду УКРАЇНИ. - 2006. - № 7. - С. 2.

13. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 83-84.

14. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 85.

15. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 85.

16. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 85.

17. Фулей Т. Застосування практики Європейського Суду з прав людини в адміністративному судочинстві: науково-методичний посібник для суддів / Т. Фулей. - К., 2015. - С. 10.

18. Фулей Т. Застосування практики Європейського Суду з прав людини в адміністративному судочинстві: науково-методичний посібник для суддів / Т. Фулей. - К., 2015. - С. 18.

19. Фулей Т. Застосування практики Європейського Суду з прав людини в адміністративному судочинстві: науково-методичний посібник для суддів / Т. Фулей. - К., 2015. - С. 19-20.

20. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 83.

21. Фулей Т. Застосування практики Європейського Суду з прав людини в адміністративному судочинстві: науково-методичний посібник для суддів / Т. Фулей. - К., 2015. - С. 5.

22. Коваленко Т. Практика Європейського Суду з прав людини як джерело земельного права України / Т. Коваленко // Юридична Україна. - 2016. - № 1112. - С. 86-87.

23. Семчик В., Поліводський О. Науково-правова експертиза як форма доктринального тлумачення законодавства / В. Семчик, О. Поліводський // Право України. - 2013. - № 5. - С. 410.

24. Семчик В., Поліводський О. Науково-правова експертиза як форма доктринального тлумачення законодавства / В. Семчик, О. Поліводський // Право України. - 2013. - № 5. - С. 410.

25. Семчик В., Поліводський О. Науково-правова експертиза як форма доктринального тлумачення законодавства / В. Семчик, О. Поліводський // Право України. - 2013. - № 5. - С. 414.