Реформування місцевого самоврядування в Україні та Польщі: порівняльний аналіз

Размещено на http://www.allbest.ru/

УДК 94 (477)/475

Житомирський державний університет ім. Івана Франка

РЕФОРМУВАННЯ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ ТА ПОЛЬЩІ: ПОРІВНЯЛЬНИЙ АНАЛІЗ

О. Рудницька

У період здійснення політичних, економічних, правових реформ в Україні спостерігається тенденція щодо використання міжнародного та зарубіжного досвіду їх проведення. Така необхідність постає у зв'язку з обранням Україною європейського напрямку розвитку, правовою основою якого стало підписання у 2014 році Угоди про асоціацію між Україною та Європейським Союзом (далі - ЄС). На виконання даної Угоди та пріоритетів, що визначені Порядком Денним Асоціації 2015 р., Україні необхідно послідовно та виважено провести конституційну реформу, одним з ключових елементів якої є децентралізація влади, яка в свою чергу зумовлює застосовування нових підходів до розвитку та функціонування регіонів, а також визначення цілей, пріоритетів і механізмів реалізації регіональної політики.

Сучасний стан реформування місцевого самоврядування в Україні повинен базуватися на позитивному досвіді розвинутих європейських країн з урахуванням власних національних особливостей та максимального задоволення потреб громадян. Децентралізація та розвиток сучасної системи місцевого самоврядування стали основними компонентами проведення реформ у країнах Східної Європи. Необхідно звернутися до досвіду Польщі, який є пріоритетним для проведення реформи місцевого самоврядування в Україні, оскільки дані держави не тільки мають спільну межу, але й тісний історичний та культурний зв'язок. У процесі реформування вивчення досвіду функціонування територіальних громад Польщі є важливим для України, оскільки це дасть можливість запозичити норми і моделі у сфері функціонування територіальних громад, визначити їх переваги і недоліки.

Дослідженням європейського досвіду територіальних громад країн - членів ЄС займається велика кількість науковців, серед яких В. Е. Дюран, Бернар Дрейфюс, І. Р. Залуцький, В. В. Руденко, В. М. Шаповал та ін. Метою даної публікації є вивчення досвіду функціонування територіальних громад Польщі та України, проаналізувати їх основні спільні та відмінні риси.

Україна вже зробила важливі кроки в напрямку ефективного проведення реформування місцевого самоврядування, зокрема й законодавчі, спрямовані на реалізацію основних положень Європейської хартії місцевого самоврядування 15 липня 1997 року. Проте запровадження базових принципів європейського регіоналізму потребує не тільки гармонізації українського законодавства до законодавства ЄС, але й вирішення багатьох питань організаційного, фінансового, ресурсного і методологічного характеру. Ефективний розвиток суспільства можливий лише при узгодженому функціонуванні всіх рівнів управління, що буде забезпечувати збалансованість районного, регіонального і національного розвитку.

Реалізація політичної реформи передбачає законодавче підкріплення конституційних змін. Місцевому самоврядуванню необхідні закони, які надаватимуть повноваження виконавчим комітетам щодо наведення елементарного порядку на своїх територіях. Крім того, важливим є розширення повноважень місцевого самоврядування щодо правотворчості. Існуюча в Україні система місцевого самоврядування на сьогодні не задовольняє потреби суспільства. Функціонування місцевого самоврядування у більшості територіальних громад не забезпечує створення та підтримки сприятливого життєвого середовища, необхідного для всебічного розвитку людини, її самореалізації, захисту її прав, надання населенню якісних і доступних адміністративних та соціальних послуг шляхом сталого розвитку громади.

Засади функціонування місцевого самоврядування в Україні визначені Конституцією України (1996 р.) [1],

Європейською хартією місцевого самоврядування (ратифікована Україною в 1997 р.) [2], законами України «Про місцеве самоврядування в Україні» (1997 р.) [3], «Про службу в органах місцевого самоврядування» (2001 р.) [4], «Про статус депутатів місцевих рад» (2002 р.) [5] тощо.

1 квітня 2014 року Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 333-р було схвалено Концепцію реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні [6]. Даною Концепцією закладено основи реформування місцевого самоврядування в нашій державі, визначено шляхи і способи розв'язання даного питання, визначено принципи реформи територіальної організації влади. Концепція в першу чергу спрямована на необхідність формування дієздатних територіальних громад.

Відповідно до розділу 3 Стратегії сталого розвитку «Україна - 2020», затвердженої Указом Президента України від 12 січня 2015 року № 5/2015, першочерговими пріоритетами її реалізації є децентралізація влади та реформа державного управління. Метою політики у сфері децентралізації є відхід від централізованої моделі управління в державі, забезпечення спроможності місцевого самоврядування та побудова ефективної системи територіальної організації влади в Україні, реалізація у повній мірі положень Європейської хартії місцевого самоврядування, принципів субсидіарності, повсюдності і фінансової самодостатності місцевого самоврядування [7].

В. Б. Гройсман визначає децентралізацію як процес розширення і зміцнення прав та повноважень адміністративно- територіальних одиниць або нижчих органів та організацій при одночасному звуженні прав і повноважень відповідного центру [8]. На думку В.І. Борденюка, «самоврядування (самокерування, самоуправління) є органічною властивістю, що притаманна суспільству як цілісній динамічній соціальній системі, де відбуваються процеси самоорганізації та саморегуляції» [9].

Важливим кроком на шляху децентралізації стало прийняття Верховною Радою України Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015 року № 151-7 [10]. Згідно положень даного Закону держава здійснює організаційну, методичну та фінансову підтримку об'єднання територіальних громад.

Необхідним компонентом реформування місцевого самоврядування є посилення фінансової незалежності останнього, що підкріплено прийняттям законів України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» № 79-VIII від 28 грудня 2014 р. [11], «Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи» № 71-19 від 28 грудня 2014 року [12]. Дані законодавчі акти стали основою реформування місцевого самоврядування та децентралізації влади в Україні.

Так, Законом України «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин» від 28 грудня 2014 р. № 79-VIII передбачено, що субсидії та субвенції, які не були використані в поточному році, залишатимуться в розпорядженні місцевого бюджету і можуть бути використані у наступному. Крім того, даним законом спрощено процедуру перерозподілу фінансування між різними статтями витрат для органів місцевого самоврядування. Така процедура не стосується освітніх та медичних субвенцій.

Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985р. визначила основні принципи діяльності регіонального самоврядування, зокрема такі принципи, як субсидіарності та самостійності (ратифікована в Україні 15 липня 1997 року, набула чинності 1 січня 1998 р. [2].

У законодавствах обох країн також визначено основні принципи реформування систем місцевого самоврядування. Так, проведення децентралізації у Польщі здійснюється за трьома основними принципами: принципом субсидіарності (здійснення державної влади установами, діяльність яких найближче до зацікавлених громадян), принципом самостійності (одиниці місцевого самоврядування діють самостійно і підлягають охороні), принципом презумпції компетенції самоврядування (якщо законом не передбачено вирішення певного питання державною владою, тоді це питання належить до компетенції органів місцевого самоврядування).

На відміну від Польщі, реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні здійснюється з дотриманням таких основних принципів: верховенства права; відкритості, прозорості та громадської участі; повсюдності місцевого самоврядування; субсидіарності; доступності публічних послуг; підзвітності та підконтрольності органів і посадових осіб місцевого самоврядування територіальній громаді; підконтрольності органів місцевого самоврядування органам виконавчої влади у питаннях дотримання Конституції та законів України; правової, організаційної та фінансової спроможності місцевого самоврядування; державної підтримки місцевого самоврядування; партнерства між державою та місцевим самоврядуванням; сталого розвитку територій.

Правові статуси (повноваження, устрій та функціонування) територіальних громад у Польщі та Україні мають як спільні, так і відмінні риси, що пов'язано з особливостями їх історичного, культурного, мовного розвитку. Територіальні громади мають різні назви «громада» та «ґміна».

Територіальний устрій Польщі, який хоч і має простий за організацією характер, але досить вдало функціонує і розвивається. Реформування місцевого самоврядування в бік децентралізації у Польщі триває з 1990 року - вже понад 26 років. На цьому шляху вже було здійснено ряд важливих перспективних кроків, що довели можливість побудови ефективної системи місцевого самоврядування.

У 1990 році відбулася перша муніципальна реформа, наслідком якої стало створення такої одиниці місцевого самоврядування, як ґміна. 1998 рік став початком другої муніципальної реформи. У вересні 1998 року у Польщі вперше відбулися вибори до трьох рівнів місцевого самоврядування (ґміна - повіт - воєводство), а вже з 1 січня 1999 року запрацювала нова система організації самоврядування. Необхідно зазначити, що триступенева структура не означає вертикального підпорядкування, а кожен рівень має чітко окреслені завдання.

Реформування місцевого самоврядування в Польщі складається з трьох компонентів: законодавчого, організаційного, суспільного. Реалізація будь-якої реформи, зокрема, й територіального устрою, передбачає підкріплення відповідних змін у законодавстві. Тому законодавчий компонент реформування є основним та першочерговим. Крім того, без правильних і злагоджених організаційних кроків та методів проведення реформи, лише одне законодавче закріплення її підвалин не буде ефективним. Суспільний компонент є найважливішим, оскільки реформа не можлива без підготовлених висококваліфікованих кадрів, а також без підготовки місцевого населення до відповідних змін. Має проводитись широкомасштабна роз'яснювальна робота.

Такий комплексний порядок проведення реформи у Польщі вже показав свою ефективність, а тому при реформуванні місцевого самоврядування в Україні необхідно використати польський досвід про включення у цей процес трьох таких основних компонентів, як законодавчий, організаційний або методичний та суспільний.

Основною адміністративною одиницею в Польщі є громада. Місцеві органи існують як у сільських районах (називаються ґмінами), так і в містах. У певних випадках ґміни та міста утворили об'єднані одиниці місцевого самоврядування, чия юрисдикція поширюється як на міську, так і на сільську місцевість. Громадами керують ради, обрані місцевим населенням. Кількість членів ради залежить від кількості населення, хоча жодна рада не може мати більше ніж сто членів. Виконавчим органом ради є колегія, що складається з мера, заступника мера і не більше як п'яти інших. У Польщі - 379 повітів і 2 479 ґмін, кожна з них об'єднує 10-12 сіл.

За українським законодавством система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; старосту; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст (стаття 5 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року).

Відповідно до статті 6 даного Закону первинним суб'єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень є територіальна громада села, селища, міста. Представляють відповідні територіальної громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції органи місцевого самоврядування, якими в Україні є сільські, селищні, міські ради. Ради є юридичними особами, їх устрій й функції визначаються законами та статутами територіальних громад (ст. 16 Закону).

Ґміна за законодавством Польщі є також юридичною особою, її устрій визначається статутом (уставом). При реорганізації і ліквідації ґмін, визначенні їх меж істотною умовою є охоплення суміжних територій та соціально- економічних відносин. Крім того, ґміна може створювати допоміжні адміністративні одиниці: села із сільським старостою, райони, селища, місто, розташоване на її території.

Законодавство України, як і законодавство Польщі, також встановлює право громад на добровільне об'єднання. Територіальні громади можуть об'єднуватися в одну сільську, селищну, міську територіальну громаду, утворювати єдині органи місцевого самоврядування та обирати відповідно сільського, селищного, міського голову. Відповідно до ст. 3 Закону України «Про добровільне об'єднання територіальних громад» від 5 лютого 2015р. № 151-7 суб'єктами добровільного об'єднання територіальних громад є суміжні територіальні громади сіл, селищ, міст. При прийнятті рішень щодо добровільного об'єднання територіальних громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об'єднаної територіальної громади.

Доцільно зауважити, що якість та доступність публічних послуг, що надаються в об'єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до такого об'єднання. децентралізація влада місцевий самоврядування

Перші вибори в Україні в 85 об'єднаних територіальних громад відбулися 25 жовтня 2015 року (Постанова ЦВК від 28 серпня 2015 року № 193 «Про початок виборчого процесу перших виборів депутатів сільських, селищних, міських рад об'єднаних територіальних громад та відповідних сільських, селищних, міських голів 25 жовтня 2015 року»). На сьогоднішній день в Україні об'єдналося 367 громад, що включило 4722 населених пунктів.

За Концепцією реформування в Україні запроваджується триступенева структура місцевого самоврядування (громада - район - регіон). У процесі проведення реформи передбачається ліквідація місцевих органів виконавчої влади (обласних та районних державних адміністрацій) з передачею їх функцій виконавчим органам місцевого самоврядування. Натомість в Україні, згідно проекту Закону України «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади), запроваджується посада префекта. Одним з повноважень префекта є здійснення нагляду за додержанням Конституції і законів України органами місцевого самоврядування (ст.ст. 188, 199 зазначеного проекту Закону) [13].

Новелою законодавства про місцеве самоврядування є впровадження посади старости, який є посадовою особою місцевого самоврядування. Так, згідно зі статтею 14-1 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року у селах, селищах, визначених за рішенням місцевої ради об'єднаної територіальної громади, за винятком її адміністративного центру, обирається староста на строк повноважень місцевої ради. До повноважень старости належить: 1) представлення інтересів жителів села, селища у виконавчих органах сільської, селищної, міської ради; 2) сприяння жителям села, селища у підготовці документів, що подаються до органів місцевого самоврядування; 3) участь у підготовці проекту бюджету територіальної громади в частині фінансування програм, що реалізуються на території відповідного села, селища; 4) внесення пропозиції до виконавчого комітету сільської, селищної, міської ради з питань діяльності на території відповідного села, селища виконавчих органів сільської, селищної, міської ради, підприємств, установ, організацій комунальної форми власності та їх посадових осіб; 5) здійснення інших обов'язків.

Важливим аспектом реформи є фінансова самостійність органів територіальної організації населення. Економічний розвиток країн - членів ЄС тісно пов'язаний із зростанням фінансової спроможності органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати численні завдання. Так, фінанси органів місцевого самоврядування Польщі складаються із власних прибутків, утворюючи так звані незалежні бюджети. Вони складаються з надходжень із встановлених на підставі окремих законів податків, надходжень з оплат, доходів, які отримуються окремими підрозділами ґмін, і надходжень від бюджетних підприємств, з майна ґміни, спадщини, записів, дарчих, доходів з грошових покарань та штрафів [14].

В Україні фінансову сторону функціонування територіальних громад забезпечують місцеві бюджети. Так, ст. 63 Закону України «Про місцеве самоврядування» від 21 травня 1997 року визначено, що доходи місцевих бюджетів формуються за рахунок власних, визначених законом, джерел та закріплених у встановленому законом порядку загальнодержавних податків, зборів та інших обов'язкових платежів. Наприклад, до місцевих податків за законодавством України належать: податок на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; єдиний податок для юридичних осіб; єдиний податок для суб'єктів підприємницької діяльності-фізичних осіб; транспортний податок; єдиний податок для юридичних осіб - сільськогосподарських товаровиробників (IV група); плата за землю (у складі податку на майно).

На думку О.С. Дроздовської, поняття «фінансова автономія» включає три ключові аспекти щодо встановлення джерел доходів: бюджетну, податкову та цінову й тарифну самостійність. Автор вважає, що «розподіл функцій управління між державою й місцевими органами має відповідати принципу доцільності: те чи інше завдання потрібно відносити до компетенції того рівня управління, який краще та економніше може його виконати» [15]

З огляду на європейський досвід можна зробити висновок, що без стабільних і достатніх фінансових ресурсів не може функціонувати дієздатна й перспективна громада. Місцеві бюджети органів місцевого самоврядування повинні стати надійним елементом ефективного регулювання економічного розвитку територій, вирішення проблем територіальних громад.

Важливо зазначити, що до повноважень виконавчого органу як громади в Україні, так і ґміни в Польщі, відносять саме те, що є звичайним для функцій місцевих органів управління нижнього рівня в ЄС. Це в основному адміністративні і соціальні послуги щодо утримання та будівництво вулиць і доріг місцевого призначення; міський громадський транспорт; забезпечення освітніх послуг, включаючи початкові школи; культура; соціальне забезпечення громадян похилого віку, інвалідів та безпритульних; житлові питання; житлово-комунальні послуги; забезпечення водопостачання та водовідведення; збір і видалення твердих відходів; прибирання та освітлення вулиць; централізоване опалення; газ; дозволи на будівництво.

Отже, проаналізувавши устрій та функціонування місцевого самоврядування Польщі й України, слід зазначити, що в принципах їх діяльності є як спільні, так і відмінні риси. На сьогоднішній день в Україні проводиться адміністративна реформа, триває процес об'єднання (укрупнення) громад, який був успішно проведений в Польщі. Об'єднані громади в обох країнах мають статус юридичної особи, їх функціонування можливе лише з врахуванням особливостей соціально- економічних, природних та інших умов. Важливим аспектом децентралізації для обох країн є фінансова самостійність громад. Спільним є запровадження триступеневої структури місцевого самоврядування як в Польщі, так і в Україні, а також - посади сільського старости.

На сьогоднішній день в Україні кардинальні зміни у процесі децентралізації влади неможливі без проведення конституційної реформи, прийняття Закону України «Про територіальний устрій» та реформування законодавства про місцеве самоврядування.

Список використаних джерел та літератури

1. Про місцеве самоврядування в Україні: Закон України від 25 травня 1997 року // Офіційний сайт Верховної Ради України // [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Мїр^акопЗ.гаїіа^оу.иа/Іамч^йом'/ІВО^-вр

2. Гройсман В.Б. Основні напрями та технології децентралізації влади / В.Б. Гройсман // Теорія та практика державного управління. К., 2015. Вип. 2 (49). С. 232 -237. Борденюк В. І. Місцеве самоврядування та державне управління: конституційно-правові основи співвідношення та взаємодії : монографія / В. І. Борденюк. - К. : Парлам. вид-во, 2007. 576 с.

3. Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин: Закон України № 79-VIH від 28 грудня 2014 р.

4. С.В. Алфьоров. Особливості устрою та функціонування територіальних громад країн-членів ЄС / Алфьоров С.В. // Проблеми і перспективи розвитку банківської системи України . 2013.

5. Дроздовська О. С. Теоретичні засади фінансової децентралізації / О. С. Дроздовська // Фінанси України. - 2002. - № 8. - С. 19-25.

Анотація

У статті досліджено особливості проведення реформування системи місцевого самоврядування в Польщі та Україні. Проведено порівняльний аналіз характерних рис децентралізації влади в даних країнах. Вивчено досвід функціонування територіальних громад Польщі та України, проаналізовано їх основні спільні та відмінні риси. Досліджено як чинне законодавство про місцеве самоврядування, так і існуючі законопроекти. Обґрунтовано необхідність прийняття ряду важливих законів для проведення реформи місцевого самоврядування.

Зроблено висновок, що ефективний розвиток суспільства можливий лише при узгодженому функціонуванні всіх рівнів управління, що буде забезпечувати збалансованість районного, регіонального і національного розвитку.

Ключові слова: територіальна громада, місцевий бюджет, староста, префект.

In the article the features of reform of local government in Poland and Ukraine. A comparative analysis of the characteristics of the decentralization of power in these countries. Studied the experience of local communities in Poland and Ukraine, analyzes their main common features. Investigated how existing legislation on local government, as well as existing laws. The necessity of a series of important laws for local government reform.

It is concluded that the effective development of society is possible only with the coordinated functioning of all levels of governance that will ensure balanced regional, and national development.

Investigated three main components of local government reform in Poland: the legislative, organizational and social. Analyzes the right of communities of Poland and Ukraine on voluntary association. Noted that the quality and accessibility of public services provided in the unified local community, can not be lower than this association.

It is concluded that the legal status (power, structure and function) territorial communities of states studied, have both common and distinctive features, due to the peculiarities of their historical, cultural and linguistic development. The author defines the concept of "prefect" and "mayor" of their legal status. Proved that without stable and sufficient financial resources can not operate a viable and promising community and local budgets have become a reliable element of effective regulation of economic development areas. Investigated the function of local communities in Poland and Ukraine, which is mainly composed of administrative and social services.

It is concluded that in Ukraine drastic changes in the process of decentralization of power is impossible without constitutional reform, the adoption of the Law of Ukraine "On Territorial System" and reform of legislation on local government.

Key words: local community, local budget, the mayor, the prefect.

W artykule badano szczegoly prowadzenia reform systemu samorzqdu terytorialnego w Polsce i na Ukrainie. Prowadzono analiz% porownywania charakternych cech decentralizacji wladzy w obu panstwach. Zbadano doswiadczenie funkcjonowania terytorialnych wspolnot samorzqdowych Polski oraz Ukrainy, przeanalizowano ich zasadniczo wspolne i odmienne cechy. Wyswietlono w jaki sposob czynne ustawodawstwo o samorzqdzie terytorialnym, tak i istniejqce projeky ustaw. Uzasadniono koniecznosc przyj%cia niezb%dnych ustaw dla realizacji reform samorzqdu terytorialnego.

We wniosku stwierdzono, ze skuteczny rozwoj spoleczenstwa jest mozliwy przy zabezpieczeniu koordynacji funkcjonowania istniejqcych poziomow zarzqdzania, co umozliwi rownowag% w prowadzeniu dzialan na rzecz rozwoju powiatowego, regionalnego i panstwowego.

Kluczowe slowa: wspolnota terytorialna, budzet samorzqdu, wojt, perfekt.

Размещено на Allbest.ru