Административная ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации нормативно-правовых актов в Украине

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административная ответственность за нарушение законодательства о государственной регистрации нормативно-правовых актов в Украине

Одним из способов обеспечения законности и дисциплины в сфере публичного управления является государственная регистрация нормативно-правовых актов (далее ? НПА). Однако до недавнего времени в Украине должностные лица органов исполнительной власти и местного самоуправления игнорировали требования законодательства и не подавали Министерству юстиции Украины и его территориальным органам (далее ? Минюст) для государственной регистрации изданные ими НПА. Такое бездействие должностных лиц не обеспечивало законность в нормотворческой деятельности в сфере публичного управления. С установлением административной ответственности за нарушение законодательства о государственной регистрации НПА (ст. 188-41 Кодекса Украины об административных правонарушениях (далее ? КУоАП))^[1] такие нарушения приобрели единичный характер.

Отдельные вопросы привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства о государственной регистрации НПА в виде научно-практических комментариев к ст. 188-41 КУоАП освещались Р. А. Калюжным, М. И. Иншиным, И. М. Шопиной, С. В. Петковым, С. М. Морозовым и другими учёными. Вместе с тем, актуальным остается юридический анализ положений ст. 188-41 КУоАП и практика её применения, что и послужило целью настоящей статьи.

Статьей 188-41 КУоАП установлена ответственность за: а) непредоставление для государственной регистрации НПА, которые, согласно закону, подлежат государственной регистрации, б) несвоевременное предоставление таких НПА для государственной регистрации, в) направление на исполнение таких актов, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном законом порядке, а также г) направление для исполнения указаний, разъяснений в любой форме, устанавливающих правовые нормы.

Ввиду отсутствия в Украине специального закона о нормативно-правовых актах, процедура их государственной регистрации определена соответствующим Указом Президента Украины^[2], Положением о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и иных органов исполнительной власти, утверждённым постановлением Кабинета Министров Украины^[3] (далее ? Положение КМУ), приказом Министерства юстиции Украины «О совершенствовании порядка государственной регистрации нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Украины и отмене решений о государственной регистрации нормативно-правовых актов»^[4] (далее ? Приказ Минюста).

Анализируя состав административного правонарушения, предусмотренного ст. 188-41 КУоАП, отметим, что его общим объектом является комплексная правовая конструкция в виде деяния, посягающего на общественные отношения в сфере формирования и функционирования государственной правовой системы, правовой политики Украины и её правовой безопасности. В качестве видового объекта деяния выступают общественные отношения, посягающие на установленный порядок управления. Непосредственным объектом посягательства, по мнению ученых, являются общественные отношения^[5] и порядок^[6] в сфере государственной регистрации НПА.

Объективная сторона указанного правонарушения складывается из таких основных признаков-деяний, как 1) непредоставление для государственной регистрации НПА, который согласно закону подлежит государственной регистрации; 2) несвоевременное предоставление для государственной регистрации такого НПА; 3) направление для исполнения НПА, не прошедшего государственную регистрацию и не опубликованного в установленном законом порядке; 4) направление для исполнения указания, разъяснения в любой форме, устанавливающих правовые нормы. Рассмотрим подробнее указанные составляющие объективной стороны данного деяния.

1. Непредоставление и несвоевременное предоставление для государственной регистрации НПА, который, согласно закону, подлежит государственной регистрации.

Государственной регистрации в соответствии с п. 4 Постановления КМУ подлежат нормативно-правовые акты любого вида (постановления, приказы, инструкции и т.д.), если они содержат одну или более норм, которые а) затрагивают социально-экономические, политические, личные и другие права, свободы и законные интересы граждан, провозглашенные и гарантированные Конституцией и законами Украины, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод 1950 года и протоколами к ней, международными договорами Украины, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины, и acquis communautaire, а также которые с учетом практики Европейского суда по правам человека, устанавливают новый или изменяют, дополняют или отменяют организационно-правовой механизм их реализации, б) имеют межведомственный характер, т.е. являются обязательными для иных министерств, центральных и местных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, не относящихся к сфере управления органа, издавшего НПА. Государственной регистрации также подлежат изменения и дополнения, внесенные в НПА, и решение об утрате ими юридической силы. НПА должен быть подан на государственную регистрацию субъектом нормотворчества в течение пяти рабочих дней после его принятия (издания) (п. 7 Положения КМУ). Совместно принятый (изданный) НПА подается на государственную регистрацию субъектом нормотворчества, являющимся главным разработчиком.

На государственную регистрацию не подаются акты: а) персонального характера (о составе комиссий, назначение на должность и освобождение от нее, поощрения работников и др.); б) действие которых исчерпывается однократным применением (кроме актов об утверждении положений, инструкций и других, содержащих правовые нормы); в) оперативно-распорядительного характера (разовые поручения), которыми решения вышестоящих органов доводятся до сведения предприятий, учреждений и организаций; г) направленные на организацию исполнения решений вышестоящих органов и решений министерств, иных органов исполнительной власти, не содержащие новых правовых норм; д) рекомендательного, разъяснительного и информационного характера (методические рекомендации, разъяснения, в том числе налоговые и т.д.), нормативно-технические документы (национальные и региональные стандарты, технические условия, строительные нормы и правила, тарифно-квалификационные справочники, кодексы установившейся практики, формы отчетности, в том числе государственных статистических наблюдений, административных данных и другие).

Приказом Минюста НПА определён как официальный документ, принятый уполномоченным на это субъектом нормотворчества в определенной законом форме и в порядке, установленном нормами права для неопределенного круга лиц и рассчитанным на неоднократное применение (п. 1.4.). В случае возникновения сомнения относительно соответствия актов указанным характеристикам, такие акты также подлежат предоставлению на государственную регистрацию в Минюст, который принимает окончательное решение по существу после проведения правовой экспертизы (п. 3.5. Приказа Минюста).

Государственная регистрация НПА проводится в течение 15 дней (п. 11 Положения КМУ). Решение об этом принимается Минюстом или его территориальным органом в случае соответствия НПА требованиям законодательства (п. 12 Положения КМУ), с последующим внесением такого акта в Единый государственный реестр НПА.

2. Направление на исполнение НПА, не прошедших государственную регистрацию и не опубликованных в установленном законом порядке. Данный состав правонарушения предусматривает ответственность за последствия, связанные с неисполнением требований закона о государственной регистрации НПА и его обнародование.

В связи с тем, что порядок государственной регистрации НПА был рассмотрен нами ранее, акцентируем внимание на некоторых аспектах порядка их обнародования. Статья 57 Конституции Украины устанавливает, что законы и иные НПА, определяющие права и обязанности граждан, должны быть доведены до сведения населения в порядке, установленном законом. В противном случае они являются недействительными. В развитие этих положений часть 3 ст. 17 Закона «Об информации»^[7] предусматривает, что с целью обеспечения доступа к законодательным и другим нормативным актам физических лиц государство обеспечивает официальное их издание в кратчайшие сроки после их принятия. Согласно ст. 22 Закона «О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации»^[8] постановления КМУ, решения органов местного самоуправления, иные НПА публикуются в официальных изданиях (ведомостях, бюллетенях, сборниках, информационных листках и т.п.) и в печатных СМИ соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления.

С целью оперативного и полного обеспечения правовой информацией органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, доведения актов законодательства до сведения граждан Указом Президента Украины «О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу»^[9] предусмотрено, в частности, что акты КМУ не позднее, чем в пятнадцатидневный срок после их принятия и подписания, подлежат обнародованию на государственном языке в официальных печатных изданиях («Офіційний вісник України» и «Урядовий кур'єр»). Статья 3 обозначенного Указа обязывает граждан, государственные органы, предприятия, учреждения, организации в процессе осуществления своих прав и обязанностей применять акты КМУ, опубликованные в официальных печатных изданиях или полученных в установленном порядке от органа, который их издал. Особый порядок обнародования НПА установлен для актов с ограниченными грифами: они официально обнародуются путём рассылки их соответствующим государственным органам и органам местного самоуправления, доведения их до сведения предприятий, учреждений, организаций и лиц, на которых распространяется их действие (ст. 7 Указа).

Указом Президента Украины «Об опубликовании актов законодательства Украины в информационном бюллетене «Офіційний вісник України»»^[10]установлено, что указанный еженедельник издает Минюст Украины. В нём на государственном языке публикуются, в частности, постановления КМУ, имеющие нормативный характер, НПА Национального банка Украины, нормативные акты министерств, иных центральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте (ст. 1 Указа). При этом тексты НПА подаются в Минюст как на государственном языке, так и в переводе на русский язык. Минюст, в свою очередь, обязан обеспечить издание НПА в переводе на русский язык и распространять информационный бюллетень не только путём открытой подписки, но и в розничной торговле (ст. 4 Указа). Однако эти положения Указа остаются невыполненными.

Пункт 15 Положения КМУ устанавливает, что министерства, иные центральные органы исполнительной власти направляют для исполнения нормативно-правовые акты лишь после их государственной регистрации и официального опубликования. В случае нарушения указанных требований нормативно-правовые акты считаются не вступившими в силу и не подлежат применению. При направлении для исполнения и опубликования НПА ссылка на дату и номер государственной регистрации акта является обязательной.

3. Направление для исполнения указаний, разъяснений в любой форме, устанавливающих правовые нормы^[11]. Норма права определена как социально обусловленное, направленное на регулирование общественных отношений обязательное для исполнения правило поведения, которое санкционируется или устанавливается государством и в своей реализации обеспечивается уровнем сознания исполнителей, организационной и воспитательной работой и возможностью применения государственного принуждения в случае нарушения его требований^[12]. Только при наличии всех перечисленных признаков в указаниях и разъяснениях возможно привлечение лица к ответственности по ч. 1 ст. 188-41 КУоАП. Под направлением для исполнения понимают любые действия, с помощью которых указания или разъяснения передаются от субъекта, который их принял (издал) к субъекту, который их должен исполнить. Такие действия могут быть осуществлены путём направление указанных документов по почте, курьером, любыми другими средствами связи, в том числе по факсу, телеграммой, с помощью иных средств общения (посредством Интернет-технологии и передачи информации «онлайн», мобильной, сотовой, радио и спутниковой связи и др.). Указанный перечень не является исчерпывающим, ведь разнообразие средств связи постоянно увеличивается. Кроме того, незаконные указания и разъяснения могут быть переданы в любой форме: как в письменной, так и в устной, что затрудняет привлечение к ответственности виновных лиц.

Анализируемый состав правонарушений является формальным, поскольку для наступления ответственности за совершенное деяние не требуется причинения материального ущерба.

Кроме того, с объективной стороны состав правонарушения, предусмотренного ст. 188-41 КУоАП, является сложным, длящимся, так как, начавшись с обозначенных выше противоправных деяний, он продолжается, не прерываясь, несмотря на то, что «соответствующий субъект знает о правовом предписании и необходимости его выполнения»^[13].

Для анализа объективной стороны исследуемого проступка важны также такие факультативные признаки, как время и место его совершения. Хотя точного временного отрезка и места совершения указанных правонарушений диспозиция статьи не устанавливает, можно предположить, что обозначенное деяние в силу своей специфики и особого субъекта, может совершаться как в рабочее время, так и на рабочем месте. Вместе с тем, направление для исполнения разъяснений и указаний, содержащих нормы права, возможно, по нашему мнению, в любое время.

Что касается субъекта анализируемого деяния, то им является специальный субъект ? руководитель органа, издавший НПА, подлежащий государственной регистрации. В качестве таковых пункт 2-1 Положения КМУ называет руководителей министерств и иных органов исполнительной власти. Вместе с тем, субъект, несущий ответственность за направление для исполнения указаний и разъяснений, устанавливающих правовые нормы, законом не определён. Полагаем, что им может быть лицо, наделенное властными полномочиями, чьи действия повлекли за собой направление для исполнения указаний, разъяснений, содержащих нормы права в любой форме.

С субъективной стороны анализируемый административный проступок характеризуется наличием вины как в форме умысла, так и неосторожности. Занимая руководящую должность, такое лицо не может не знать о возложенных на него законом обязанностях как участника реализации государственной правовой политики, а также негативных последствиях их несоблюдения и возможного наступления ответственности.

В соответствии с частью 1 ст. 255 КУоАП протоколы об административных правонарушениях по ст. 188-41 КУоАП составляют уполномоченные на то должностные лица Минюста Украины и его территориальных органов (ч. 1 ст. 255 КУоАП). С целью осуществления контроля за соблюдением законодательства в указанной сфере Минюст и его органы на местах проверяют в министерствах, иных органах исполнительной власти и местного самоуправления соблюдение законодательства о государственной регистрации НПА и привлекают к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях^[14].

Дальнейшее совершенствование гарантий обеспечения государственной правовой политики связано с установлением ответственности и за неопубликование проектов НПА, обязательное опубликование которых предусмотрено ч. 3 ст. 15 Закона Украины «О доступе к публичной информации» ^[15] (ч. 1 ст. 212-3 КУоАП^[16]). В часности проекты нормативно-правовых актов должны обнародоваться не позднее, чем за 20 рабочих дней до даты их рассмотрения с целью принятия. Кроме того, в случае, если НПА является регуляторным актом, то, в соответствии со ст.ст. 9, 13 Закона Украины «Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности»^[17], проект такого акта подлежит обнародованию вместе с соответствующим анализом регуляторного влияния в течение пяти дней с момента опубликования, сообщения о его (проекте регуляторного акта) опубликовании. Такое обнародование проектов НПА осуществляется с целью обеспечения прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти, регуляторных органов, учета замечаний и предложений физических и юридических лиц, их объединений, а также для непосредственного участия указанных лиц в разработке нормативных и регуляторных актов с тем, чтобы они не оставались «вне политики». Представляется, что гарантией реализации таких положений закона является возможность привлечения к ответственности руководителя органа публичной власти за неопубликование проектов нормативно-правовых актов.

Литература

1. Загальна теорія держави і права: [Підручник для студентів юридичних спеціальностей вищих навчальних закладів] / М. В. Цвік, В. Д. Ткаченко, Л. Л. Богачова та ін.; За ред. М. В. Цвіка, В. Д. Ткаченка, О. В. Петришина. - Харків: Право, 2002.

2. Науково-практичний коментар Кодексу України про адміністративні правопорушення. Станом на 2 квітня 2012 р. / За заг. ред. С. В. Пєткова та С. М. Морозова - К.: Центр учбової літератури, 2012.

3. О внесении изменений в некоторые законодательные акты в связи с принятием Закона Украины «Об информации» и Закона Украины «О доступе к публичной информации: Закон Украины № 1170-VІI от 27.03.2014 г. // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 2014. - № 33.

4. О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины относительно усиления ответственности должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления: Закон Украины № 3720 - VI от 08.09.2011 г. // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 2012. - № 19-20.

5. О государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти: Указ Президента Украины от 03 октября 1992 года № 493/ 92 // Сборник Указов Президента. - 1992. - № 4.

6. О доступе к публичной информации: Закон Украины № 2939-VI от 13.01.2011 г. // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 2011. - № 32.

7. О порядке освещения деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в Украине средствами массовой информации: Закон Украины от 23.09.1997 г. № 539/97-ВР // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 1997. - № 49.

8. О порядке официального обнародования нормативно-правовых актов и вступления их в силу: Указ Президента Украины от 10.06.1997 г. № 503/97 // Официальный вестник Украины. - 1997. - № 24.

9. О совершенствовании порядка государственной регистрации нормативно-правовых актов в Министерстве юстиции Украины и отмене решения о государственной регистрации нормативно-правовых актов: Приказ Министерства юстиции Украины от 12 апреля 2005 года № 34/5 // Официальный вестник Украины. - 2005. - № 15.

10. Об информации: Закон Украины от 02.10.1992 г. № 2657-XII // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 1992. - № 48.

11. Об опубликовании актов законодательства Украины в информационном бюллетене «Офіційний вісник України»: Указ Президента Украины от 13.12.1996 г. № 1207/96// Урядовый курьер от 19.12.1996.

12. Об основах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности: Закон Украины № 1160-ІV от 11.09.2003 г. // Ведомости Верховного Совета Украины (ВВР). - 2004. - № 9.

13. Об утверждении Положения о государственной регистрации нормативно-правовых актов министерств и других органов исполнительной власти: Постановление Кабинета Министров от 28 декабря 1992 г. № 731.

14. Серков П. П. Административная ответственность в российском праве: современное осмысление и новые подходы: монография / П. П. Серков. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.

15. Толковый словарь русского языка: В 4 т. - М.: Сов. энцикл.: ОГИЗ, 1935-1940. Т. 2 / Гл. ред. Б. М. Волин, Д. Н. Ушаков; Сост. В. В. Виноградов, Г. О. Винокур, Б. А. Ларин, С. И. Ожегов, Б. В.Томашевский, Д. Н. Ушаков; Под ред. Д. Н. Ушакова. -- М., 1938.

Размещено на Allbest.ru