Выявление и начальный этап расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВЫЯВЛЕНИЕ И НАЧАЛЬНЫЙ ЭТАП РАССЛЕДОВАНИЯ НЕЦЕЛЕВОГО РАСХОДОВАНИЯ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ И СРЕДСТВ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ

12.00.09 - уголовный процесс, криминалистика; оперативно-розыскная деятельность

Автореферат диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук

РЯЗАНОВА Екатерина Анатольевна

Саратов 2012

Работа выполнена в Федеральном государственном казенном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовский юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации»

Научный руководитель кандидат юридических наук, профессор, Заслуженный юрист РФ Степанов Владимир Васильевич

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор, ФГКОУ ВПО «Волгоградская академия МВД России», профессор Резван Александр Павлович

кандидат юридических наук, доцент, Поволжский (г. Саратов) юридический институт (филиал) ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации», доцент Уварова Ирина Александровна

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Мордовский государственный университет имени Н.П. Огарева» (юридический факультет)

Защита диссертации состоится 18 апреля 2012 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д-212.239.01 при Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия» по адресу: 410056, г. Саратов, ул. Чернышевского, д. 104, ауд. 102.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная юридическая академия».

Автореферат разослан « ___ » марта 2012 г.

Ученый секретарь

диссертационного совета

кандидат юридических наук, доцент Е.В. Кобзева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Бюджетная система РФ представляет собой основанную на экономических отношениях и государственном устройстве РФ, регулируемую законодательством совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Одним из принципов бюджетной системы РФ является принцип адресности и целевого характера использования денежных средств, означающий, что средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей. Они могут быть предназначены для развития промышленности, сельского хозяйства, транспорта, связи, выделяться для обеспечения охраны окружающей среды, охраны и воспроизведения природных ресурсов и т.д.

Имеющие место многочисленные факты преступной деятельности подрывают основы бюджетного и внебюджетного финансирования, нарушают нормальное функционирование государственного аппарата управления и органов местного самоуправления. Понимая характер и степень общественной опасности посягательств на средства бюджета и внебюджетных фондов, 11 декабря 2003 г. введены в действие статьи 285.1 и 285.2 Уголовного кодекса РФ См.: Федеральный закон № 162-ФЗ от 08.12.2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации» // Парламентская газета. 2003. 11 декабря. № 231., устанавливающие ответственность за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Об эффективности работы по выявлению и расследованию преступных посягательств на бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов можно судить после накопления следственной и судебной практики. Изучение материалов уголовных дел показывает, что новеллы уголовного законодательства вызвали серьезные трудности у сотрудников правоохранительных органов. При расследовании таких преступлений возникают сложности в их квалификации, порядке возбуждения уголовных дел, методике их расследования, что обусловливает низкое качество раскрытия и расследования противоправных деяний. Как следует из сводного отчета о состоянии преступности на территории РФ за 2009, 2010 и 2011 гг., направлены в суд с обвинительным заключением соответственно 12,7%, 10% и 14,3% уголовных дел от общего количества выявленных преступлений рассматриваемой категории.

Сложившаяся ситуация отчасти объясняется тем, что юридическая ответственность за указанные противоправные деяния образует смешанный правовой институт, поскольку регулируется финансово-правовыми, административно-правовыми и уголовно-правовыми нормами. Кроме того, результативность деятельности правоохранительных органов по расследованию преступлений в значительной мере зависит от качества работы на начальном этапе, который закладывает основы эффективности последующих стадий уголовного судопроизводства. Успешное выявление и начальный этап расследования обусловлены необходимостью решения ряда процессуальных и криминалистических проблем, а также наличием отвечающего требованиям практики правового, организационного и криминалистического обеспечения борьбы с преступлениями рассматриваемой категории.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Вопросы теории и практики расследования должностных преступлений всегда были предметом пристального изучения ученых-криминалистов. Данной проблематике посвящены монографические, включая диссертационные, исследования А.Я. Асниса, Б.В. Волженкина, Б.В. Здравомыслова, М.К. Каминского, В.В. Степанова, Е.Ю. Фроловой, А.Н. Халикова и др.

Уголовно-правовые и криминологические аспекты преступлений, выражающихся в нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, исследовались в работах К.С. Арутюняна, Д.А. Бойкова, Ю.Н. Демидова, А.Я. Казакова, А.Г. Карпова, А.В. Офицеровой, О.С. Русаковой, Р.Р. Фазылова и др.

Уголовно-процессуальным и криминалистическим проблемам досудебного производства по уголовным делам о преступлениях, связанным с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, посвящено лишь диссертационное исследование К.С. Частнова (2010 г.) См.: Частнов К.С. Уголовно-процессуальные и криминалистические аспекты досудебного производства по уголовным делам о преступлениях, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов: дис. … канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2010.. Однако в данной работе недостаточно рассмотрены особенности выявления и расследования противоправных деяний, значительное место в ней занимают общие уголовно-процессуальные аспекты, не имеющие непосредственного отношения к расследованию анализируемых преступлений (предмет и пределы доказывания, понятие доказательств, способы их собирания, понятие следственных действий, порядок продления сроков предварительной проверки информации о преступлении, возбуждения уголовных дел надлежащим субъектом, структура заключения эксперта и др.). Следует отметить, что в диссертации не решены многие проблемы (не анализируются способы и другие обстоятельства нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов, следственные ситуации, версии, планирование, тактические операции; упоминаются общие положения проведения следственных действий без указания особенности тактики их проведения применительно к рассматриваемым преступлениям и др.).

Актуальность темы обусловлена и тем, что произошли существенные изменения действующего законодательства, имеющие отношение к теме диссертационного исследования. В частности, приняты федеральные законы «О Следственном комитете Российской Федерации», «О полиции», «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», внесены поправки в УПК РФ, Бюджетный кодекс РФ и ряд других нормативных актов. Учитывая вышеизложенное, сложившаяся в науке на данном этапе ситуация обусловливает необходимость комплексного всестороннего осмысления и разработки проблем выявления и расследования анализируемых уголовно наказуемых деяний.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, а также с деятельностью правоохранительных органов и органов финансового контроля по выявлению и начальному этапу расследования преступлений рассматриваемой категории.

Предмет исследования составляют нормы и положения Конституции РФ, УК РФ, УПК РФ, БК РФ, ведомственных нормативных актов РФ, данные официальной статистики, материалы следственной и судебной практики, результаты социологических исследований, прямо или косвенно связанные с выявлением и расследованием анализируемых преступлений, а также криминалистические методические положения, характеризующие технические, организационные, тактические и иные особенности возбуждения и расследования уголовных дел рассматриваемой категории.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке концептуальных основ выявления и начального этапа расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Общая цель исследования достигнута путем решения ряда взаимосвязанных и взаимообусловленных задач:

определить организационные и тактические особенности выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

внести предложения по изменению действующего законодательства, регулирующего проверку сообщения о преступлении, и разработать научно-обоснованные рекомендации, направленные на его совершенствование;

3) установить обстоятельства, подлежащие доказыванию по рассматриваемой категории дел;

4) выявить особенности правовых и организационных аспектов взаимодействия субъектов при выявлении и расследовании анализируемых преступлений;

5) провести типизацию ситуаций, складывающихся на стадии возбуждения уголовного дела и возникающих в ходе расследования преступных посягательств на бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов;

6) рассмотреть тактические операции начального этапа расследования рассматриваемых противоправных деяний и разработать рекомендации по их реализации;

7) выявить особенности тактики производства типичных следственных действий на начальном этапе расследования указанных преступлений;

8) осуществить анализ направлений и специфики использования специальных знаний при выявлении и расследовании нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Методологическую основу исследования составляют всеобщий диалектико-материалистический метод познания и основанные на нем общенаучные и специальные методы. В работе использованы системно-структурный, логико-юридический, конкретно-социологический (анкетирование), сравнительно-исторический, сравнительно-правовой методы, а также общепринятые методики исследования документов, периодических изданий, статистических данных и др.

Теоретическую базу исследования составили научные труды в области уголовного права и процесса, криминалистики, оперативно-розыскной деятельности, судебной экспертизы, криминологии, бюджетного, гражданского, административного права. Автор использовал работы Т.В. Аверьяновой, Р.С. Белкина, А.Н. Васильева, Л.Я. Драпкина, Е.П. Ищенко, А.Н. Колесниченко, Н.П. Кузнецова, В.И. Куклина, И.М. Лузгина, В.А. Образцова, О.В. Полстовалова, Н.И. Порубова, А.Р. Ратинова, Н.А. Селиванова, В.В. Степанова, Л.Г. Шапиро, С.А. Шейфера, А.А. Эксархопуло, Н.П. Яблокова и других ученых.

Для более полного изучения проблемы проанализированы труды ученых в области финансов и финансового права, которые создали теоретическую основу решения проблемы организации целевого использования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ, федеральные и иные законодательные акты РФ и субъектов РФ, Указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, приказы Минфина России, МВД России и других федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по контролю за целевым использованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов.

Эмпирическая основа исследования включает:

- материалы об отказе в возбуждении уголовного дела; прекращенные, приостановленные, а также рассмотренные судом уголовные дела, расследованные следователями Республик Ингушетия, Адыгея, Краснодарского и Ставропольского краев, Калининградской, Красноярской, Московской, Омской, Пензенской, Саратовской областей; материалы практики Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и арбитражных судов РФ за период с 2004 по 2011 гг. Всего изучено 223 дела, связанных с нецелевым расходованием бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

- статистические данные информационных центров ГУ МВД России по Республике Адыгея, Краснодарскому и Ставропольскому краям, Пензенской области за период 2004 по 2009 гг., по Саратовской области за период с 2004 по 2011 гг., а также сводные данные по РФ за период с 2005 по 2011 гг. о результатах деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, в том числе с рассматриваемыми видами преступлений;

- результаты проведенного по специально разработанной программе анкетирования 98 следователей Краснодарского и Ставропольского краев, Саратовской и Пензенской областей в период с 2007 по 2011 гг.

Научная новизна исследования заключается в том, что это одно из первых монографических исследований, в рамках которого сформированы концептуальные основы выявления и начального этапа расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. В связи с этим разработаны положения, направленные на повышение эффективности деятельности следственных органов, и сформулированы тактические и методические рекомендации по совершенствованию этой работы, в том числе определены обстоятельства, подлежащие доказыванию, выявлены особенности правовых и организационных аспектов взаимодействия, проведена типизация ситуаций, складывающихся на стадии возбуждения уголовного дела и возникающих в ходе расследования, приведены рекомендации по реализации тактических операций начального этапа расследования, разработаны особенности тактики производства типичных следственных действий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Организационные и тактические особенности выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов заключаются в следующем:

- поводами для возбуждения уголовного дела чаще всего являются материалы прокурорских проверок и органов финансового контроля;

- для обнаружения преступлений используется комплекс правовых средств, предусмотренных гражданским, бюджетным, административным, уголовным, уголовно-процессуальным и арбитражным законодательством;

- объем исходной информации зачастую не позволяет решить вопрос о признаках преступления, обусловливая необходимость сбора дополнительных материалов в ходе рассмотрения сообщения о совершенном деянии;

- исследование обстоятельств нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов осуществляется еще до возбуждения уголовного дела, поскольку за деятельностью субъектов бюджетных правоотношений осуществляется финансовый контроль, результаты которого документально оформляются; поэтому уже на этапе предварительной проверки сообщения о преступлении возникает необходимость взаимодействия правоохранительных органов с широким кругом органов государственной власти;

- дела рассматриваемой категории возбуждаются, как правило, в отношении конкретного лица, поскольку выявленный факт нецелевого расходования средств позволяет установить субъекта, обладающего полномочиями по распоряжению финансовыми средствами в определенный период времени. следственный расследование расходование преступление

2. Предложения по совершенствованию законодательного регулирования деятельности, связанной с собиранием информации при проведении предварительной проверки сообщения о преступлении:

- дополнение ст. 144 УПК РФ указанием на объяснения как один из способов собирания информации в стадии возбуждения уголовного дела, поскольку они являются важным источником получения сведений о совершенном деянии;

- правовая регламентация вопросов, связанных с применением требования, поручения, запроса (ч. 4 ст. 21 УПК РФ) при проверке информации о преступлениях; эти нормы целесообразно регламентировать в главе «Доказывание»; правовой статус должен охватывать комплекс вопросов, связанных с использованием перечисленных средств, в том числе механизм их реализации и ответственность за невыполнение;

- устранение правовой коллизии между УПК РФ (ч. 1 ст. 1) и ст. 7 ФЗ «О Следственном комитете», которая предоставляет следователям право получения объяснений при осуществлении досудебного производства, тогда как процессуальная деятельность по выявлению и расследованию преступлений должна регламентироваться нормами УПК РФ;

- указание в законе возможности и направления реализации в уголовном судопроизводстве материалов, собранных на стадии возбуждения уголовного дела.

3. Обстоятельства, подлежащие доказыванию (ст. 73 УПК РФ), необходимость исследования которых обусловлена, во-первых, бланкетностью конструкций составов УК РФ, что предполагает обращение к понятию нецелевого расходования денежных средств, сформированному в бюджетном праве и являющимся ключевым для характеристики преступления; во-вторых, отсутствием в бюджетном законодательстве четких критериев нецелевого расходования средств. В связи с развитием бюджетного законодательства происходят изменения в подходах к оценке нарушений нецелевого расходования средств, что вызывает определенные трудности при квалификации деяния. Поэтому установленный п. 140 Приказа Министерства финансов России от 04.09.2007 № 75н порядок, которым Минфин закрепляет за собой по существу право решать вопрос о преступности содеянного, противоречит правовым принципам, поскольку решать этот вопрос могут только следователь и суд.

4. Правовые и организационные аспекты взаимодействия субъектов при выявлении и расследовании преступлений рассматриваемой категории. Необходимость согласованных действий обусловлена как нормативными требованиями, так и необходимостью обеспечения высокого качества расследования. Предлагается авторское видение некоторых основополагающих принципов взаимодействия следователя и оперативно-розыскных подразделений при выявлении и расследовании преступлений (принципы своевременности, конспирации, руководящей роли следователя), предложения по совершенствованию организации работы правоохранительных и контролирующих органов в сфере информационного взаимодействия по выявленным нарушениям и планированию совместных проверок.

5. Типизация ситуаций, которые можно дифференцировать на две основные группы: складывающиеся на стадии возбуждения уголовного дела и следственные ситуации, возникающие в ходе расследования. На формирование ситуации в начальный период расследования оказывает факт проведенной во время проверки сообщения о преступлении ревизии, что обуславливает наличие определенного объема информации об обстоятельствах, подлежащих доказыванию по конкретному уголовному делу. На первоначальном этапе расследования ситуации предопределены отношением подозреваемого к совершенному деянию, достоверностью его показаний и другими факторами.

6. Адаптированные к исследуемой группе преступлений криминалистические операции начального этапа расследования, к которым относятся: «Использование документов», «Изобличение подозреваемого», «Преодоление противодействия расследованию». Практическая значимость тактической операции «Использование документов» обусловлена тем, что документы оказывают доминирующее влияние на весь процесс расследования. Частью тактической операции «Изобличение подозреваемого» является установление умысла, сложность доказывания которого связана с отсутствием в качестве признака субъективной стороны корыстной или иной личной заинтересованности. Рассматриваются виды противодействия расследованию и меры по их предупреждению.

7. Рекомендации по организации и тактике проведения типичных следственных действий: допросов свидетелей и подозреваемого, выемки и обыска, осмотра помещений и документов, назначения экономической экспертизы. В работе характеризуется та следовая информация, на поиск которой должен ориентироваться следователь, определен круг лиц, у которых могут быть истребованы документы, предложен их перечень и алгоритм осмотра; разработаны типичные вопросы, выясняемые при допросе подозреваемых и свидетелей.

8. Основные направления и специфика использования следователем специальных знаний, являющихся важным средством собирания информации и установления обстоятельств, подлежащих доказыванию; исследованы основные виды используемых специальных знаний: производство документальных проверок, ревизий; заключение специалиста; назначение и производство судебной экспертизы. Специальному рассмотрению подвергнуты особенности участия специалиста в следственных и иных действиях; показано соотношение заключения эксперта и специалиста, судебной экспертизы и акта ревизии, проверки.

С учетом характера исследуемых обстоятельств обосновано использование специальных знаний в форме экономических экспертиз, позволяющих наряду с установлением факта расходования бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов на определенные цели, решить ряд других важных вопросов: время (период) совершения преступления, количество денежных средств, израсходованных с нарушением целей использования и др.

Теоретическая и практическая значимость заключается в том, что диссертационное исследование вносит определенный вклад в науку криминалистику, в частности, в раздел, посвященный методике расследования отдельных видов преступлений.

Выводы, предложения и рекомендации могут послужить основой для дальнейших научных исследований вопросов, связанных с проблемами выявления и расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, использоваться при подготовке учебных пособий, в образовательном процессе высших учебных заведений, при повышении квалификации сотрудников правоохранительных органов.

Разработанные рекомендации призваны способствовать совершенствованию деятельности органов предварительного расследования, предложения по совершенствованию законодательства могут быть использованы в законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и предлагаемые практические рекомендации получили апробацию в различных формах. Основные положения, сформулированные в работе, изложены в девяти статьях, опубликованных в научных сборниках и журналах, три из них - в рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки России. Результаты диссертационного исследования обсуждались на заседаниях кафедры криминалистики Саратовского юридического института МВД России, международной конференции «Ответственность в праве и ее реализация» (Саратов, 22 ноября 2010 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Правовое и криминалистическое обеспечение управления органами расследования преступлений» (Москва, 26 мая 2011 г.). Положения диссертации, выводы и предложения автора, касающиеся методики выявления и расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, были внедрены в практическую деятельность отдела процессуального контроля Следственного управления Следственного комитета Российской Федерации по Саратовской области, отдела по надзору за процессуальной деятельностью органов Следственного комитета РФ управления по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью прокуратуры Саратовской области.

Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, библиографического списка и трех приложений.

СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертации; представлена научная новизна; охарактеризована степень разработанности проблемы; сформулированы цели и задачи исследования, его методологическая и эмпирическая базы; основные положения, выносимые на защиту; содержится информация о теоретической и практической значимости, апробации результатов исследования.

Первая глава «Общие положения расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов на начальном этапе» имеет концептуальное значение для всей работы и раскрывает основные вопросы, отражающие специфику расследования рассматриваемых преступлений.

В первом параграфе «Особенности выявления нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» исследуются проблемы выявления фактов преступной деятельности и особенности возбуждения уголовных дел.

Существенную часть материалов, на основе которых возбуждаются уголовные дела рассматриваемой категории, составляют результаты прокурорских проверок. Это обуславливается тем, что соблюдение бюджетного законодательства и, в частности, законности целевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов, входит в предмет прокурорского надзора и является одним из приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры. Уголовные дела, возбужденные на основании данных, полученных в порядке общего надзора, можно разделить на две самостоятельные группы: дела, возбужденные вследствие обнаружения непосредственно прокурором признаков преступления; нарушения выявлены контролирующими органами, материалы об этом поступили в прокуратуру или истребованы прокурором.

Увеличивают роль и значение прокурорского надзора установленные ограничения полномочий органов финансового контроля, поскольку при планировании проверочных мероприятий ими должен учитываться критерий экономической целесообразности проведения ревизий исходя из соотношений затрат на ее проведение и суммы средств бюджета, планируемых к проверке.

Выявление нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов органами финансового контроля не исключает необходимости дальнейшей проверки поступивших материалов, так как не всегда отдельные признаки свидетельствуют о совершении преступления. Поэтому необходимо собирать дополнительные материалы в ходе предварительной проверки сообщения о преступлении, имеющей ряд особенностей, отличающих ее от проверки сообщений о совершении других преступлений. Эти особенности обусловлены:

- поводами предварительной проверки, которыми чаще всего являются материалы прокурорских проверок и органов финансового контроля;

- установлением в нормативном порядке обязанности направления следователю указанными органами сведений о выявленном нецелевом расходовании средств, подпадающим под признаки уголовно наказуемого деяния;

- определением в ведомственном порядке объема этой информации;

- спецификой установления основания для возбуждения уголовного дела.

В работе рассмотрены средства предварительной проверки информации о преступлении. Предлагается алгоритм действий следователя при оценке полученных данных по окончании предварительной проверки информации о преступлении во избежание необоснованного возбуждения уголовного дела.

Отмечается, что небольшое количество уголовных дел, направляемых в суд с обвинительным заключением, объясняется следующими причинами:

- оказываемым противодействием лицами, допустившими нецелевое расходование средств;

- сложностью вовлечения в процесс доказывания данных, полученных в ходе оперативно-розыскных мероприятий;

- уровнем профессиональной подготовки сотрудников правоохранительных органов, который зачастую не позволяет грамотно оценить и использовать полученную информацию;

- состоянием контрольно-ревизионной работы. В деятельности органов финансового контроля имеются серьезные недостатки, оказывающие существенное влияние на качество этой работы.

Изучение 67 материалов об отказе в возбуждении уголовного дела показало, что в 98% основанием отказа явилось истечение сроков давности уголовного преследования, были прекращены по указанному основанию 49% уголовных дел. Анализ законодательства и практики позволили установить наиболее существенные факторы, влияющие на своевременность выявления и расследования рассматриваемых преступлений: при проведении контроля целевого расходования денежных средств проверке подвергаются периоды, предшествующие текущему финансовому году, в тоже время срок привлечения к уголовной ответственности составляет два года (ч. 1 ст. 78 УК РФ), поскольку рассматриваемые деяния относятся к преступлениям небольшой тяжести (ч. 2 ст. 15 УК РФ). Принимая во внимание названные обстоятельства, у следователя практически не остается времени для производства предварительного расследования.

Во втором параграфе «Обстоятельства, подлежащие доказыванию по делам о нецелевом расходовании бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» исследуются обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела.

В рассматриваемых преступлениях бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов являются обязательным предметом преступления, от правильного определения размера которого зависит квалификация совершенного деяния.

В отличие от ряда других противоправных действий время может быть установлено с точностью до дня, месяца или года и выражаться конкретными датами или периодами (отчетными, бухгалтерскими). Время, прошедшее после совершения преступления, должно устанавливаться с точностью до дня в следующих случаях:

- для правильного решения вопроса об отказе в возбуждении уголовного дела или его прекращении в связи с истечением сроков давности уголовного преследования;

- для определения нормативных и иных актов, регламентирующих использование денежных средств, которыми необходимо руководствоваться при оценке целевого характера расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов;

- для установления свидетелей и лиц, совершивших преступление, в ситуациях, когда происходили изменения кадрового состава.

Поскольку расходование - это списание денежных средств со счета, то нецелевое расходование совершается путем оформления письменного документа. Место совершения преступления - помещение, где осуществляется финансово-хозяйственная деятельность (адрес, наименование юридического лица) или иное место, отличное от фактического местонахождения юридического лица, где были подписаны должностным лицом соответствующие документы, а также учреждение, где произошло списание денежных средств со счета.

Способ совершения рассматриваемых преступлений можно определить как совокупность действий от имени юридического лица, направленных на умышленное нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Специфика способов совершения рассматриваемых преступлений состоит в том, что в силу многообразия перечислить их все не представляется возможным. Оптимальной представляется следующая группировка способов совершения преступлений:

- направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов, в том числе несанкционированное перемещение средств федерального бюджета по статьям экономической классификации: приобретение имущества при отсутствии предусмотренных расходов на данные цели, использование средств на оплату коммунальных услуг, потребленных арендатором, несанкционированное перераспределение средств сверх предусмотренных ассигнований, оплата за счет бюджетных средств расходов, финансирование которых производится за счет средств, полученных от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности;

- направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ, документами органов исполнительной власти, носящими нормативно-правовой характер, соглашениями, договорами и иными документами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми актами: оплата различных услуг за счет средств, выделенных для расчета за проведенные аварийно-восстановительные работы; использование средств, полученных на оплату услуг по медицинской помощи, на восстановление расходов по приобретению материальных ценностей, ранее произведенных за счет средств обязательного медицинского страхования;

- направление и расходование средств на объекты, финансирование которых не предусмотрено условиями получения этих средств, определенными нормативно-правовыми документами, соглашениями, договорами, принятыми или заключенными в соответствии с нормативно-правовыми актами: направление средств резервного фонда на цели, не предусмотренные условиями их выделения; расходование средств, полученных на ремонтно-строительные работы, на другие объекты и вне территорий, определенных условиями выделения средств; направление бюджетных средств, выделенных на реализацию долгосрочных целевых программ, на иные цели;

- направление бюджетных средств ненадлежащим получателям, то есть юридическим и физическим лицам, которые не предусмотрены как получатели в нормативно-правовых документах, соглашениях, договорах, принятых или заключенных в соответствии с нормативно-правовыми актами: использование средств федерального бюджета, выделенных на реализацию мероприятий долгосрочных целевых программ лицам, не являющимися их участниками; направление средств, выделенных для капитального строительства объекта, на восстановительные и ремонтные работы, осуществляемые за счет средств подрядчика.

В отношении лица, допустившего нецелевое расходование средств, подлежат установлению следующие обстоятельства:

- правовой статус юридического лица, структурного подразделения (отдела, управления), кто является учредителем (цели и задачи деятельности юридического лица, их соответствие действующему законодательству, наличие и порядок утверждения учредительных документов юридического лица);

- где и когда юридическое лицо было зарегистрировано, поставлено на налоговый учет, полное наименование, юридический и фактический адрес, ИНН, номера лицевых счетов, открытых в органах Федерального казначейства, других счетов в банках или иных кредитных учреждениях (в случае их наличия);

- к какой категории бюджетополучателей относится (какая система, источники, направления финансирования в разрезе предметных статей экономической классификации расходов бюджетов бюджетной классификации РФ, наличие или отсутствие внебюджетной деятельности);

- кто был руководителем и главным бухгалтером в течение финансового года, когда имело место нецелевое расходование средств, время принятия на должность, образование, квалификация, соответствие занимаемой должности (фамилии, имена, отчества лиц, ответственных за ведение финансово-хозяйственной деятельности, наименование их должностей - руководитель, главный бухгалтер);

- должностные права, обязанности, полномочия должностного лица;

- кем подписаны документы, на основании которых было совершено неправомерное расходование средств;

- сведения о личности подозреваемого, его материальном положении;

- совершено ли нецелевое расходование группой лиц по предварительному сговору, каковы состав группы и распределение ролей.

В отличие от ст. 285, диспозиции ст. ст. 285.1 и 285.2 УК РФ не содержат указания на мотивы совершения деяния. По большинству изученных уголовных дел корыстный мотив отсутствовал: денежные средства использовались в интересах юридического лица или третьих лиц (срочный ремонт помещений, погашение бюджетной ссуды, уплата налогов). Исследуя обстоятельства преступления, компетентные органы должны иметь в виду, что законодатель использовал юридическую конструкцию формальных составов рассматриваемых преступлений. Установление мотивов и цели, равно как и наступление последствий, не отнесены к числу обязательных признаков, находятся за пределами данных составов, на квалификацию содеянного не влияют. В тоже время, установление этих обстоятельств необходимо суду для назначения справедливого наказания.

В работе рассмотрены и другие обстоятельства, предусмотренные ст. 73 УПК РФ.

Третий параграф «Взаимодействие следователя с оперативно-розыскными и контролирующими органами при выявлении и расследовании преступлений» посвящен субъектам выявления и расследования преступлений рассматриваемой категории и организации взаимодействия между ними.

Эффективность выявления и расследования анализируемых противоправных деяний в значительной степени зависит от организации совместной работы следователя с оперативно-розыскными и контролирующими органами. Несмотря на нормативное регулирование взаимодействия, на практике возникают проблемные вопросы совместной деятельности: несоблюдение требований межведомственных нормативных актов, игнорирование планирования совместной деятельности, недостаточно налаженный процесс обмена методическими рекомендациями по выявлению и расследованию нецелевого расходования средств между правоохранительными органами в границах субъекта РФ и с другими регионами.

Необходимость взаимодействия обусловлена наличием общих задач у различных ведомств по защите интересов государства. Каждое из них соответствующим способом осуществляет сбор необходимой информации, анализирует и реагирует на выявленные нарушения в пределах своей компетенции. В работе анализируются виды взаимодействия, правовая основа совместной деятельности представителей различных ведомств, рассматриваются принципы взаимодействия, важнейшими из которых автор считает своевременность, конспирацию, руководящую роль следователя.

Сущность принципа своевременности состоит в том, что организационное оформление взаимодействия не должно быть отделено от момента совершения преступления, возбуждения уголовного дела, а все намеченные мероприятия должны проводиться в установленное время. Принцип своевременности в правовом отношении обусловливается двумя факторами: во-первых, установленной ч. 1 ст. 21 УПК РФ обязанностью осуществления прокурором, следователем и дознавателем уголовного преследования от имени государства по уголовным делам публичного и частно-публичного обвинения; во-вторых, положениями о разумном сроке уголовного судопроизводства (ст. 6.1. УПК РФ). Время организации взаимодействия не должно входить в противоречие с предусмотренным ст. 6.1. УПК РФ разумным сроком, поэтому совместную деятельность надлежит начинать как можно раньше с тем, чтобы задачи были выполнены до истечения разумного срока;

Представляется, что принцип конспирации подлежит распространению на сам факт функционирования взаимодействия, поскольку ряд следственных и иных действий необходимо проводить таким образом, чтобы об их подготовке и проведении не было известно определенным лицам;

В литературе, говоря о руководящей роли следователя, не всегда акцентируется внимание на том, в чем это выражается. Данный принцип заключается в обеспечении реализации единого плана деятельности по расследованию преступлений, надлежащего контроля за выполнением запланированных мероприятий, благоприятного психологического климата и своевременного устранения возникших противоречий.

Некоторые авторы выделяют другие принципы, например, принцип разграничения функций сторон. Однако оптимальное использование возможностей субъектов предполагает любая нормально организованная деятельность, целью которой является достижение наилучших результатов. Следователь должен в разумных пределах пользоваться правом давать поручения, чтобы в ряде случаев не отвлекать оперативных работников от выполнения их специфических обязанностей. Поэтому, на наш взгляд, выделение принципа разграничения функций представляется излишним, поскольку участники взаимодействия действуют в пределах своей компетенции. Кроме того, руководящая роль следователя объективно предопределяет дифференциацию функций.

Правильная организация взаимодействия следователя и органов финансового контроля способствует выявлению рассматриваемых преступлений, поскольку деятельность субъектов бюджетных правоотношений подвергается предварительному, текущему и последующему контролю. В исследовании нашли отражение виды, содержание и правовая регламентация деятельности контролирующих органов.

Вторая глава «Начальный этап расследования нецелевого расходования бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов» посвящена организационно-тактической сущности расследования рассматриваемых преступлений.

В первом параграфе «Особенности начального этапа расследования» отмечается, что в отличие от многих других категорий уголовных дел характерным для рассматриваемых преступлений является то, что все ситуации можно разделить на две группы: складывающиеся на стадии возбуждения уголовного дела и следственные ситуации, возникающие в ходе расследования.

Факт проведения ревизии в ходе предварительной проверки информации о преступлении оказывает влияние на формирование ситуации в начальный период расследования. Поэтому уже на стадии возбуждения уголовного дела следователь в достаточной мере располагает полезной информацией. Таким образом, в этот период ситуация характеризуется тем, что исходная информация о событии преступления содержится в материалах проверки, проведенной контролирующим или иным органом, известно лицо, несущее персональную ответственность, оно знает, что о факте нецелевого расходования средств стало известно и начато расследование.

С точки зрения источника информирования типичными на этапе возбуждения уголовного дела являются ситуации, когда сведения о признаках совершенного преступления получены в результате осуществления прокурорского надзора (40% от числа изученных дел), стали известны от органов финансового контроля (25%), признаки преступления обнаружены непосредственно следователем (5%) или сотрудником ОВД (30%).

Количество лиц, совершивших преступление, обуславливает соответствующие следственные ситуации. Как показало изучение материалов уголовных дел, субъектами рассматриваемых преступлений являются: руководитель юридического лица в 92%, руководитель и главный бухгалтер в 3,2%, руководитель и другие лица в 1,6%. По прекращенным уголовным делам в 3,2% лица установлены не были.

Ситуации дифференцируются в зависимости от объема информации о лице, совершившем преступление:

- имеются сведения о подозреваемом(ых);

- круг лиц, причастных к совершению преступления, известен, но требуется выяснить их функциональные роли;

- сведения о подозреваемом(ых) отсутствуют.

В зависимости от размера нецелевого расходования средств преступление может быть совершено в крупном или особо крупном размере. По изученным уголовным делам в 71% случаев крупный размер являлся результатом осуществления нескольких платежных операций, совершенных виновным лицом в течение одного финансового года.

По 36% дел особенность ситуации состояла в том, что подозреваемому (обвиняемому) наряду с нецелевым расходованием средств вменялось иное(ые) преступление(я).

По значимости для дальнейшего процесса расследования следственная ситуация может формироваться под влиянием ряда факторов. При совершении преступлений, предусмотренных ч. 1 ст. 285.1 и 285.2 УК РФ, наиболее благоприятной является ситуация, когда деяние совершено в прошедшем финансовом году, что обусловлено двухлетним сроком привлечения к уголовной ответственности, поскольку имеется достаточное время для расследования. В связи с истечением сроков давности на стадии предварительного расследования было прекращено 22% изученных уголовных дел, направленных с обвинительным заключением в суд - 27%. В связи с отсутствием в действиях состава преступления прекращено 28% изученных уголовных дел, поскольку перечисление денежных средств осуществлено без нарушения предъявляемых требований.

Особенностью дел рассматриваемой категории является возможность выдвижения версий до проведения первоначальных следственных действий. Основой служат материалы предварительной проверки. По делам рассматриваемой категории могут быть выдвинуты следующие общие версии, объясняющие характер происшедшего события

- совершено нецелевое расходование бюджетных средств или средств государственных внебюджетных фондов;

- совершено не преступление, а административное правонарушение;

- преступление не имело место, перечисление денежных средств произведено на обозначенные цели в соответствии с кодами бюджетной классификации;

- совершено деяние, которое надлежит квалифицировать по другим статьям УК РФ.

Наиболее существенными частными версиями в случае преступности деяния являются:

- преступление совершено одним лицом в крупном или особо крупном размере;

- преступление совершено группой лиц по предварительному сговору в крупном или особо крупном размере.

В работе также рассмотрены версии, классифицированные по другим основаниям.

Во втором параграфе «Тактические операции начального этапа и их реализация» на основании изучения следственной практики определены с учетом специфики рассматриваемых преступлений важнейшие тактические операции: «Использование документов», «Изобличение подозреваемого», «Преодоление противодействия расследованию», которые с учетом конкретной следственной ситуации обусловливают содержание планирования и выдвигаемых версий.

Особенность использования тактических операций по анализируемой категории дел состоит в том, что доминирующее влияние на их количество и характер оказывают документы, объем которых исчисляется сотнями страниц. Несмотря на их разнообразие, у юридического лица, допустившего нецелевое расходование средств, изъятию подлежат:

- учредительные документы (устав, положение, свидетельства о регистрации юридического лица);

- документы, подтверждающие полномочия виновных должностных лиц (трудовые договоры, приказы о назначении на должность, их должностные инструкции, доверенности);

- документы гражданско-правового характера (договоры, на основании которых перечислены денежные средства, акты выполненных работ, товарные накладные);

- бухгалтерские документы (об открытии и ведении счетов, их списки, платежные и расчетные документы по ведению расчетов, документы учета операций по расчетному счету, отражающие эти операции, источники денежных средств и понесенные расходы);

- иные документы, в том числе акты ревизий, проверок, черновые и другие записи.

У главного распорядителя (распорядителя) денежных средств должны находиться надлежащим образом принятый бюджет федерального, регионального или местного уровня, бюджетная роспись, смета доходов и расходов, иные документы, являющиеся основанием для перечисления бюджетных средств. У государственных внебюджетных фондов - надлежащим образом принятый бюджет фонда, акты, регулирующие его деятельность.

У контролирующих органов подлежат истребованию акты ревизий, проверок.

В учреждении, через которое осуществлялось перечисление денежных средств, выемке и осмотру подлежат соответствующие документы (платежное поручение, выписки о движении денежных средств по счету). Лицевые счета получателям средств бюджетов субъектов РФ (местных бюджетов) могут быть открыты как в органе Федерального казначейства, так и в финансовом органе субъекта РФ (муниципального образования) в зависимости от варианта кассового обслуживания, выбранного высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ (администрацией муниципального образования).

Представляется неясным правовое положение в уголовном деле документов, полученных на основании ст. 7 ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации» и ст. 13 ФЗ «О полиции». Нельзя не отметить, что порядок уголовного судопроизводства на территории РФ устанавливается уголовно-процессуальным законодательством (ч. 1 ст. 1 УПК РФ), а собирание доказательств осуществляется путем производства следственных и иных процессуальных действий, предусмотренных УПК РФ (ч. 1 ст. 86). Поэтому считаем, что положения названных законов, предоставляющих следователю ряд полномочий при проверке сообщений о преступлении и его расследовании, должны быть отменены, поскольку нарушают принцип законности при производстве по уголовному делу (ч. 1 ст. 7 УПК РФ).