Компетенція органів прокуратури України як основи її конституційно-правового статусу

Важливим завданням сучасної української держави є державний захист прав та свобод людини і громадянина. Її вирішення вимагає узгодженої взаємодії держави та громадянського суспільства. Без сумніву, велике значення у захисті прав особи відіграють суди, однак державний захист прав особи містить і функціонування позасудового правозахисного механізму: прокуратуру, інститут Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, правоохоронні органи тощо. Діяльність прокуратури України повинна бути якісно вдосконалена відповідно до конституційних принципів, міжнародних стандартів і нових реалій суспільного життя, оскільки, таким чином, можна буде говорити про позитивні перетворення нашого суспільства.

Упродовж останніх років Україна взяла курс на євроінтеграцію, основними напрямками якої є перехід на сучасні європейські методи роботи, вивчення та трансляція корисного досвіду інших європейських країн у сфері державного управління тощо. Тому особлива увага приділяється реорганізації державних, правоохоронних та судових органів. 14 жовтня 2014 р. Верховною Радою України було прийнято новий Закон України «Про прокуратуру». Аналіз тексту нового Закону дозволяє дійти висновку про певну «революційність» закріплених у ньому положень. Адже, на відміну від пострадянського законодавства у вказаній сфері, новим Законом про прокуратуру скасовується прокурорський нагляд за додержанням і застосуванням законів, тобто «загальний нагляд», який апріорі не властивий органам прокуратури у демократично розвинених державах. Тепер ці повноваження перейдуть до профільних органів державної влади.

Стан опрацювання проблеми. Місце і роль прокуратури є предметом дискусії у вітчизняній літературі. Прокуратуру разом із Конституційним Судом, Рахунковою палатою та омбудсманом відносять до контрольно-наглядової влади [1, с. 29], визначають як самостійну гілку державної влади [2, с. 33]. Конституційні аспекти діяльності прокуратури по захисту прав особи практично не були предметом спеціального дослідження.

У зарубіжних країнах питання про статус прокуратури вирішується по різному: у країнах англо-американської правової сім'ї та деяких країнах Європи (Польща, Франція) у складі міністерства юстиції функціонують підрозділи, що виконують окремі функції прокуратури; у країнах романо-германської правової сім'ї входять до системи судової влади (Австрія, Іспанія, Італія, Німеччина) або діють як спеціалізовані органи (Росія, Білорусь) [3, с. 818].

Правозахисні функції прокуратури аналізувались або у зв'язку з прикладними дослідженнями, або як одна з функції прокуратури поряд з її іншими функціями. Конституційно-правова реформа у частині правосуддя зумовила необхідність дослідження прокуратури як суміжного до судової влади інституту.

Метою статті є дослідження компетенції органів прокуратури як основи її конституційно-правового статусу з урахуванням змін до Конституції України.

Виклад основного матеріалу. Загальновизнаний сучасною наукою конституційного права поділ системи державної влади на три гілки передбачає не лише наявність трьох окремих сфер функціонування кожної з них (прийняття законів, їх виконання та здійснення правосуддя), але й особливу систему інститутів, що лежать в основі їх діяльності і виступають тими безпосередніми суб'єктами, що виконують законодавчі, виконавчі чи судові функції [4, с. 289]. Положення судової влади у системі поділу влади з точки зору її організаційних зв'язків з іншими владними структурами зумовлюється тим, що судова влада в Україні не являє собою єдиної ієрархічної системи органів, очолюваної одним найвищим органом. Через це, а також через недосконалість визначення у Конституції України питань судоустрою, судочинства, статусу суддів, прокуратури, адвокатури в Україні була ініційована та проведена конституційно-правова реформа у частині правосуддя, яка віднесла прокуратуру до судової гілки влади та визначила загальні та спеціальні норми щодо правоза - хисної діяльності прокуратури. Безумовно, для забезпечення режиму конституційної законності особливе місце займає прокуратура.

На вітчизняних теренах прокуратура була захисником державного інтересу та її законів. У Київській Русі відповідно до «Руської Правди» існували тіуни, вірники, отроки і дітські, мечники, які від імені князя брали участь у судовому провадженні та виконували певні наглядові функції, однак прокуратури ще не існувало.

Поняття органу державної влади визначається по різному у новітній науці конституційного права України. Як правило, поняття органу державної влади містить сукупність його конституційно-правових ознак. Це організаційно-відокремлена та самостійна частина державного апарату; створюється та діє від імені держави, діє на підставі Конституції та законів України; створюється для виконання певних завдань та функцій державної влади; має державно-владні повноваження, тобто рішення приймаються від імені держави та є обов'язковими; мають власну структуру; реалізують повноваження у визначеному законом порядку.

У даний час існують дві основні моделі прокуратури, які визначають функції даного органу у конкретній державі: прокуратура як орган кримінального переслідування і прокуратура як орган нагляду за законністю.

Більшість країн з континентальною правовою системою використовують першу модель, де прокуратура є органом, функцією якого є кримінальне переслідування осіб, які скоїли кримінальні правопорушення, у підтримці публічного обвинувачення у суді, а також у нагляді за законністю досудового розслідування злочинів та утримання осіб у місцях позбавлення свободи.

Друга модель властива соціалістичним та постсоціалістичним країнам, де прокуратура є поліфункціональним органом, який здійснює, поряд із загальним наглядом за законністю та іншими функціями прокурорського нагляду, кримінальне переслідування, процесуальне керівництво слідством, підтримання обвинувачення у суді.

Наявність нагляду обґрунтовується двома групами чинників, зокрема: по-перше, невисоким рівнем правової культури, правовим нігілізмом, відсутністю традицій громадянського суспільства, по-друге, історичною та цивілізаційною різницею. О. Михайленко та В. Ковальський вважають, що прокуратура не належить до жодної з гілок влади, а її особливістю є здійснення правоохоронного та праворегулюючого впливу [5, с. 24].

Основу конституційно-правового статусу прокуратури становить компетенція. Під компетенцією (лат. competentio, від compete - взаємно прагну, відповідаю, підхожу) розуміють сукупність юридично встановлених функцій і повноважень органу державної влади, органу місцевого самоврядування або посадової особи стосовно предметів їх відання. Компетенція визначається місцем її суб'єкта у системі органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Нормативно-правовою основою компетенції є конституція, конституційні та звичайні закони, статути, положення та інші правові акти. Встановлюючи компетенцію органу влади чи посадової особи, конституції та інші нормативно-правові акти не завжди чітко розмежовують функції та повноваження. Функції визначають напрями, сфери дії органу влади чи посадової особи, тоді як повноваження - це їхні права та обов'язки, які зазначають, що вони можуть або повинні робити стосовно конкретного предмета відання [6, с. 193].

Стаття 1 Закону України «Про прокуратуру» визначає мету функціонування прокуратури, якою є захист прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави. При цьому поняття «захист» необхідно розуміти у широкому значенні, що охоплює різні прояви діяльності у межах покладених на прокуратуру функцій щодо:

1) сприяння у реалізації таких прав, свобод та інтересів;

2) недопущення їх порушень шляхом запобігання останнім та нагляду за додержанням таких прав, свобод та інтересів з боку інших уповноважених органів; 3) відновлення прав та інтересів, порушених неправомірними діями; 4) притягнення до відповідальності винних у порушенні прав, свобод та інтересів [7, с. 6].

Попри те, що новим Законом прокуратура позбавляється функції «загального нагляду», відповідно до вимог ст. 23 Закону прокурор з метою встановлення наявності підстав для свого представництва громадянина або держави у суді має право: 1) витребовувати за письмовим запитом, ознайомлюватися та безоплатно отримувати копії документів і матеріалів органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ і організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування, що знаходяться у цих суб'єктів, у порядку, визначеному законом; 2) отримувати від посадових та службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, військових частин, державних та комунальних підприємств, установ та організацій, органів Пенсійного фонду України та фондів загальнообов'язкового державного соціального страхування усні або письмові пояснення.

Тобто у даному випадку вбачаються певні суперечності. Так, у п. 91 Висновку Венеціанської комісії від 14 жовтня 2013 р. №735/2013 (який надавався до проекту Закону України «Про прокуратуру») йдеться про те, що «зазначені повноваження дуже нагадують ті, що здійснюються під час дослідчих дізнань у рамках кримінального процесу і у рамках функції загального нагляду. Як наслідок, існує серйозний ризик відсутності рівності сторін і, отже, порушення права на справедливий судовий розгляд відповідно до ст. 6.1 Європейської конвенції» [8]. Загалом у зазначеному Висновку Венеціанської комісії міститься рекомендація щодо повного вилучення згадки про цю функцію зі ст. 121 Конституції України. Така позиція обґрунтовується експертами тим, що усі люди рівні у своїх правах, тому кожен представляє себе сам, а для тих, хто не здатен це зробити (неповнолітні або недієздатні), існують інститути законного представника, безоплатної правової допомоги тощо.

Як зазначає К.О. Ампілова, існує певна суперечність між Конституцією та Законом, оскільки у першій зазначено 5 функцій, а у другому - 4.1 у п. 1 Перехідних положень до Закону також зазначено те, що згадана у Конституції п'ята функція продовжує виконуватися у формі представництва інтересів громадянина або державну суді [9, с. 22].

Висновки. Термін «повноваження» часто пов'язують із терміном «компетенція», оскільки у науці конституційного права компетенція розкривається як сукупність владних повноважень. Внесення змін у перелік повноважень органів прокуратури України є позитивним, хоча наявні певні недоліки. Попри те, що «загальний нагляд» ліквідували, все ж таки у прокуратурі залишилися певні повноваження, які непритаманні прокуратурі європейського зразка. Тому, було б логічним взагалі прибрати повноваження прокурора, тісно пов'язані із наглядом за дотриманням законів (наприклад, представництво інтересів громадянина або держави у суді), а ці повноваження передати інституту законного представництва - адвокатурі.