Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

доктора юридических наук

Специальность - Административное право

на тему: Формирование системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства

Выполнила:

Крылова Елена Геннадьевна

Москва - 2009

Диссертация выполнена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАГС).

Научный консультант: Барциц Игорь Нязбеевич доктор юридических наук, профессор.

Официальные оппоненты: Козбаненко Виктор Анатольевич доктор юридических наук, профессор Колодкин Леонард Михайлович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Елисеев Борис Петрович доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации.

Ведущая организация: ГОУ «Московский государственный институт международных отношений (Университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Защита состоится 11 июня 2009 года в 14.00 часов на заседании диссертационного Совета Д-502.006.01 по юридическим наукам в Федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г. Москва, пр-т Вернадского, 84, корп. 1, ауд. 3370.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Автореферат разослан «___»_________2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Е.Ю.Киреева.

Общая характеристика диссертационной работы

Актуальность темы исследования. Одним из основных направлений государственного строительства в условиях административной реформы является реформирование государственной службы, которое предполагает в целях повышения эффективности государственной службы, обеспечения ее открытости, создания атмосферы доверия граждан к органам власти, улучшения качества оказываемых соответствующими государственными органами населению публичных услуг - поднять ее авторитет, престиж и конкурентоспособность в обществе как профессионального вида деятельности на основе современных технологий организации, подбора кадрового состава, эффективного взаимодействия государственных органов со структурами гражданского общества.

Конституция Российской Федерации 1993 года закрепила в качестве основной цели государства построение демократического, правового, социального государства и учредила в стране демократическую модель государственной власти с учетом принципа разделения власти в его функциональном понимании.

Особенность законодательного регулирования состоит в том, что, закрепляя правовые институты (принципы, статусы, структуры), оно создает нормативные предпосылки для государственной службы как целостного государственного института, функционирование которого связано не только с объективными условиями, но с субъективным фактором - волей, интересами того или иного субъекта. Следовательно, государственная служба (как государственный институт) может функционировать, не зависимо от многих негативных внешних воздействий, будет объективно устойчива к ним и воспроизводима при любых условиях и кризисах. В таком аспекте реформирование государственной службы Российской Федерации на основе комплекса объективных и субъективных условий не получило должного научного осмысления.

Формирование системы государственной службы Российской Федерации через призму принципов правового государства и настоятельная потребность разработки комплексных мер по совершенствованию государственной службы обусловили выбор и актуальность темы исследования.

Вопросы реформирования государственной службы Российской Федерации были одними из основных в целом ряде Посланий Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, нашли свое отражение в значимых для государственно-правового развития страны в политико-правовых документах, таких как: Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации от 15 августа 2001 года, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации» № 1336 от 19 ноября 2002 года, Концепция административной реформы в Российской Федерации № 1789-р от 25 октября 2005 года.

Государственная служба как публично-правовой институт испытывает регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства и основывается на стратегии управления.

В качестве существенного недостатка становления государственной службы отмечается отсутствие системности в формировании государственной службы, специального федерального органа по ее управлению. Становление и развитие эффективной системы управления государственной службой представляется первоочередной задачей в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию данного института в контексте реализации концепции правового государства.

Однако, в Федеральном законе «О системе государственной службы Российской Федерации» многие концептуальные положения остались не конкретизированными. Следствием этого стало отсутствие законодательно закрепленной структуры, механизмов, технологии функционирования и четких принципов организации государственной службы, соответствующих концепции правового государства. По-прежнему актуальным остается создание единой системы служебно-правовых отношений в процессе научно-методического, инновационного сопровождения реформы государственной службы.

Международный опыт проведения масштабных административных реформ (в США, Германии, Франции, Японии) показывает, что их проведение осуществляется исходя из права, на законодательной основе под контролем институтов государства и гражданского общества. Это делает возможным формирование государственных структур, которые действуют не в корпоративных интересах отдельных групп, а представляют общегосударственные интересы.

Актуальность диссертационного исследования связана также с тем, что в результате административных трансформаций в Российской Федерации до сих пор не созданы правовые основы и соответствующие институциональные средства, образовывающие единую систему управления реформационными процессами, происходящими в государственной и муниципальной службах. Практика проведения административных реформ в странах развитой демократии убедительно показывает, что успех преобразований приходит лишь тогда, когда реформирование служб находится под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими, четко очерченными и достаточными полномочиями.

Государственная служба как объект управления представляет собой развернутое в пространственном (Российская Федерация, субъект Российской Федерации) и профессиональном (ветви власти, виды государственной службы) отношении системное образование, элементами которого являются службы в органах государства; главным принципом управления государственной службой следует считать централизацию в сочетании с элементами децентрализации - необходимый элемент государственно-управленческой деятельности на всей территории Российской Федерации. В настоящее время централизация управления государственной службой выступает скорее в качестве необходимого элемента ее эффективного функционирования на всей территории Российской Федерации.

Новая управленческая ситуация и парадигма инновационного управления обусловливают необходимость глубокой концептуальной разработки новых организационно-правовых принципов структурирования государственно-служебных отношений: дополнение принципов организации единого управляющего центра принципами правового обеспечения децентрализации, автономизации функциональных структур, возложение на эти структуры социальной и юридической ответственности за самостоятельность действий.

Необходимость обновления методологии анализа современного состояния государственной службы Российской Федерации, потребность разработки инновационных мер по формированию системы государственной службы в контексте правового государства, повышения качества регулирования и функционирования этого важнейшего института публичной власти обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. Развитие взглядов на публично-правовой характер государственной службы и установление ее в форме института административного права на различных этапах истории государства и права находят освещение в трудах видных отечественных ученых XIX - XX веков: Н.Н. Алексеева, И.Е. Андреевского, М.А. Бакунина, А.Д. Градовского, В.М. Гессена, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.И. Иорданского, Б.А. Кистяковского, В.О. Ключевского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, С.А. Котляровского, Н.О. Куплевасского, Н.К. Нелидова, П.И. Новгородцева, М.М. Сперанского, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича, А.С. Ященко и др.

Рассмотрение многих процессов и проблем организации и развития современного института государственной службы нашло свое отражение в трудах отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного и административного права: С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, С.С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В.Баглая, И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, Н.С.Бондаря, В.Г.Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, Н.И. Глазуновой, А.А. Гришковца, К.Ф. Гуценко, Б.П. Елисеева, Н.М. Казанцева, Д.А. Керимова, В.А. Козбаненко, Л.М.Колодкина, О.Е. Кутафина, Ю.И. Лейбо, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, В.М. Манохина, М.Н. Марченко, А.А. Мишина, В.С. Нерсесянца, А.Ф. Ноздрачева, А.В. Оболонского, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н.Топорнина, В.А. Туманова, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, Т.Я. Хабриевой, И.Д. Хутинаева, В.Е. Чиркина, Б.С. Эбзеева, В.Ф. Яковлева и др.

Важный вклад в детализацию общей проблематики исследуемого института внесли труды ученых, рассматривающие правовые аспекты разработки и проведения государственной кадровой политики, управление персоналом государственной службы. Значительное внимание исследуемым проблемам уделяется в работах историков, философов и социологов: Р.Г. Абдулатипова, А.Г. Барабашева, В.Э. Бойкова, В.Д. Граждана, В.С. Комаровского, К.О. Магомедова, В.П. Мельникова, М.Ю. Мизулина, В.С. Нечипоренко, Г.В. Осипова, Е.В. Охотского, В.А. Сулемова, А.И. Турчинова и других.

При написании диссертационного исследования также использовались теоретические работы зарубежных ученых: Ж. Бодена, М. Вебера, А. Гамильтона, Г.В. Гегеля, Т.Гоббса, В. Гвина, Г. Еллинека, Р. Йеринга, И.Канта, Э. Карра, Х. Краббе, К.Маркса, Д. Мэдисона, Дж.Локка, Ш.Монтескье, М. Ориу, К. Поппера, Ж.-Ж.Руссо, Б. Спинозы, А.де Токвиля, П.Фиджеральда, Л. Фишера, К. Хессе, Ф. Энгельса и других.

В тоже время в юридической науке отсутствует целостная теоретическая концепция организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации в контексте реализации концепции правового государства. Отсутствуют работы, посвященные раскрытию теоретических инновационных аспектов сущности и содержания института государственной службы с учетом поставленной проблематики.

Объектом исследования выступают административно-правовые отношения стратегического характера, складывающиеся в процессе формирования и совершенствования института государственной службы Российской Федерации, в том числе развития отдельных видов государственной службы, а так же ее организационной и кадровой составляющих.

Предмет исследования составляют нормы российского права, регулирующие систему государственной службы как комплексного публичного правового института, его принципов, представляющих основу ее организации и функционирования, а так же нормы права, закрепляющие общие и специальные вопросы институционализации государственной службы в контексте правовой государственности и развития информационного общества.

В диссертации изложены теоретические проблемы проведения институционально-функционального анализа системы государственной службы Российской Федерации, исследованы коллизии и практика реформирования государственной службы.

Цель исследования заключается в комплексном общетеоретическом и административно-правовом анализе концептуальных основ теории и практики научной организации и функционирования государственной службы Российской Федерации, выработке механизма правового обеспечения формирования системы государственной службы Российской Федерации на современном этапе административной реформы, в соответствии с принципами правового государства, направленного на повышение правовой культуры государственных служащих, усиление ответственности государственных служащих перед обществом.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:

- изучить взаимосвязи государственной службы и правового государства как юридической формы демократической, федеративной, социальной государственности;

- выявить роль принципов правового государства в обеспечении научной организации государственной службы соответствующей конституционной практике разделения власти;

- рассмотреть теорию институционализации инновационно-правовой основы формирования системы государственной службы в контексте современного правопонимания;

- показать возрастающую роль институтов президентской власти в развитии государственной службы и становлении системы управления государственной службой;

- раскрыть специфику функционирования государственной службы в законодательных (представительных), исполнительных и судебных органах государственной власти;

- проанализировать перспективы формирования иных видов государственной службы Российской Федерации;

- выявить проблемы организации и функционирования государственной гражданской службы Российской Федерации и пути их решения в условиях реализации концепции правового государства;

- обосновать особенности формирования системы управления государственной службы Российской Федерации, предложения по совершенствованию управления государственной службой Российской Федерации и разработать рекомендации по вопросам формирования управленческого кадрового резерва.

Методологическая основа. В диссертационном исследовании используются как общенаучные методы познания общественных явлений и процессов, так и конкретные методы исследования правовых институтов, предоставляющие возможность сделать определенные теоретические выводы.

В ходе исследования формирования системы государственной службы Российской Федерации применялись определенные методы: системный, позволивший проанализировать принципы организации и функционирования государственной службы; институционально-функциональный, давший возможность изучить систему государственной службы Российской Федерации и ее назначение; исторический, обусловливающий рассмотрение эволюции становления и развития института государственной службы; сравнительно-правовой, предоставивший возможность исследовать нормы различных отраслей права, выявить их взаимосвязь.

В процессе исследования также использовались специальные методы научного познания, как: формально-юридический, позволивший провести анализ действующих нормативных правовых актов различной юридической силы на наличие в них пробелов и коллизий, и теоретико-прогностический, давший возможность рассмотреть вопросы по совершенствованию законодательства в целях предотвращения новых проблем и коллизий.

Нормативную правовую основу диссертационной работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), международные правовые акты (в том числе Международный пакт «О гражданских и политических правах», Всеобщая декларация прав человека, «Венская Конвенция о праве международных договоров»), федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации, использованы материалы судебной практики, результаты социологических исследований, обсуждений в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации и межведомственных комиссиях по проблемам развития данного правового института, статистические данные.

В диссертации также исследовано законодательство зарубежных стран (Великобритании, Соединенных Штатов Америки, Федеративной Республики Германии, Франции).

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке проблемы инновационно-правового формирования системы государственной службы в контексте правового государства. В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые и составили авторскую концепцию развития государственной службы Российской Федерации, обусловленной реализацией концепции правового государства.

На основе исследования правового регулирования института государственной службы диссертант представил ряд принципиально новых обобщений, выводов и методик, обогативших административно-правовую науку.

В диссертационном исследовании:

- раскрыт институт государственной службы Российской Федерации как единая формируемая централизованная система, а также обоснованы положения о формировании эффективной системы государственной службы Российской Федерации на основе концепции правового государства, реальное функционирование которой осуществимо на инновационных принципах, разработанных автором;

- показано инновационно-правовое содержание реформирования государственной службы в рамках первоочередных задач, направленных на обновление и оптимизацию системы государственного управления;

- представлено комплексное обоснование видовой классификации государственной службы, проанализирована необходимость пересмотра видов государственной службы в целях ее оптимизации и эффективности, а также совершенствования реестра должностей государственных служащих;

- разработаны рекомендации по программе формирования и подготовки резерва управленческих кадров, определена специфика президентского контроля над группой кадрового резерва, находящегося под патронажем Президента Российской Федерации;

- представлены перспективы формирования системы государственной службы Российской Федерации и обоснована авторская концепция создания органа управления государственной службой Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

· В результате общетеоретического системного подхода к функционированию элементов государственного механизма Российской Федерации, диссертант пришел к выводу, что институт государственной службы в основе своей организации и функционирования должен базироваться на совокупности черт и принципов демократического правового и социального государства, провозглашенного в ст.ст. 1 и 7 Конституции Российской Федерации. Сопоставление принципов правового государства и правовых норм, регулирующих систему государственной службы Российской Федерации показывает, что при формировании системы государственной службы нормативное закрепление ее основ осуществлено выборочно; закреплены лишь отдельные принципы правого государства: признание, соблюдение и защита прав человека со стороны государства, механизм гарантий прав и свобод, принципы законности, верховенства конституции по отношению к другим законам.

На основе анализа действующего законодательства и правоприменительной практики в Российской Федерации выявлены следующие актуальные проблемы, решение которых необходимо для институционализации государственной службы Российской Федерации: а) построение механизмов взаимодействия гражданского общества с государственной службой, преодоления недоверия граждан к служащим; б) преодоление бюрократизма в государственном аппарате в сфере правореализации государственной службы; в) формирование кадровой политики Российской Федерации, соответствующей целям демократического правового социального государства; г) совершенствование механизмов юридической ответственности в системе государственной службы.

Обосновывается, что на современном этапе развития правовой системы Российской Федерации инноватизация системы государственной службы Российской Федерации затрагивает вопросы обновления общих принципов построения и взаимодействия ее уровней и элементов на основе правового государства: создание качественно новых отношений и типов взаимодействия между государственными служащими и гражданами; при этом необходимо нормативно определить место и роль непосредственных форм участия государственной службы в системе взаимодействия государства и гражданского общества; поддержка общегуманитарных ценностей правовой культуры в системе государственной службы; создание целостной системы государственной службы с учетом исторических, национальных, культурных и других особенностей развития российского общества.

По мнению диссертанта, институциональный подход к вопросам развития организационно-правовых основ государственной службы позволяет осуществить административное реформирование системы государственной власти как процесса адаптации института государственной службы к глобальным изменениям в обществе, обусловленных мировым экономическим кризисом и требующим инновационно, социально направленных государственно-правовых мер. Реформирование государственной службы Российской Федерации предполагает переориентацию ее деятельности на инновационное развитие отношения аппарата государственной службы к гражданскому обществу как субъекту управления; уважения интересов граждан и действенного контроля за деятельностью государственного аппарата.

· Для институционализации государственной службы Российской Федерации необходимо развитие кадрового потенциала Российской Федерации как важнейшего интеллектуального и профессионального ресурса российского общества и создание Президентом Российской Федерации в целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) федерального резерва управленческих кадров, состоящего из профессионально подготовленных, компетентных работников.

В качестве предложений по Программе формирования резерва управленческих кадров диссертантом предлагаются следующие направления.

Первое направление - формирование федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации на базе существующих кадровых технологий, которые основываются на анкетном и рекомендательном принципах. В рамках этого этапа можно сформировать кадровый резерв из лиц, уже находящихся на государственной службе. Второе направление связано с нормативным правовым обеспечением Программы формирования резерва управленческих кадров. Программа должна предусматривать на федеральном уровне внесение изменений в действующее законодательство. Третье направление относится к методическим рекомендациям и технологиям формирования Программы резерва управленческих кадров.

В Программе следует предусмотреть разработку квалификационных требований к должностям, подлежащим замещению из резерва на основе профессиональных стандартов и методик их определения.

Методики должны охватывать стадии реализации Программы, а именно: стадию формирования резерва управленческих кадров; стадию профессионального развития резерва управленческих кадров; стадию востребованности резерва управленческих кадров.

Четвертое направление - это финансово-экономическое обеспечение Программы формирования резерва управленческих кадров.

Структура кадрового управленческого резерва должна состоять из:

- федерального резерва управленческих кадров под патронажем Президента Российской Федерации;

- федерального резерва управленческих кадров, состоящих на государственной службе (государственные служащие);

- резерва управленческих кадров, находящихся на муниципальной службе (муниципальные служащие);

- резерва управленческих кадров потенциально способных по профессионально-личностным качествам замещать должности в государственном и муниципальном управлении.

· В целях обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ст. 80 Конституции Российской Федерации) необходимо создать федеральный орган по управлению государственной службой Российской Федерации, подчиненный непосредственно Президенту Российской Федерации - Федеральное агентство по управлению государственной службой при Президенте Российской Федерации. Такой федеральный орган управления будет обладать самостоятельностью с наделением функций контроля, надзора и оперативного исполнения задач по формированию и регулированию системы государственной службы. Функционирование такого органа должно быть системным, межведомственным и централизованным в той мере, в какой позволяет демократический принцип разделения уровней и ветвей государственной власти в Российской Федерации; цель его создания - системное управление и контроль за процессами организации государственной службы, учитывающие основные направления деятельности и видовое многообразие государственной службы. При этом основные направления функционирования данного органа составляют: правовое регулирование, кадровое обеспечение и финансирование государственной службы, контроль за соблюдением в государственных органах нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу.

· На основе анализа федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации автор сформулировал и обосновал положение о несоответствии порядка организации государственной службы в отдельных органах государственной власти специфике закрепленных за ними полномочий.

Так, государственная гражданская служба в аппарате органов законодательной (представительной) власти Российской Федерации характеризуется следующими особенностями, которые не учитываются нормами Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»: а) аппараты палат Федерального Собрания Российской Федерации определяются регламентами палат с учетом формируемых депутатских объединений; б) на государственной службе в законодательных органах реализуются административно-правовые функции регулирования законодательного процесса, а не осуществление полномочий данного органа; в) поскольку палаты Федерального Собрания РФ обладают юридической самостоятельностью, то кадровое, материальное и техническое обеспечение определяются руководителями палат по согласованию с комитетами по регламенту и организации работы палат; г) согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации не имеет административной вертикали, а субординация между государственными служащими проявляется лишь во внутренней структуре самого аппарата.

Государственная служба в органах судебной власти России, по мнению диссертанта, характеризуется следующими особенностями, которые так же не регулируются законодательством о государственной службе: а) исключительно важное значение при осуществлении государственными служащими своих должностных обязанностей приобретает соблюдение принципов законности, справедливости и своевременности при подготовке и вынесении правоприменительных решений; б) на государственной службе в судебных органах реализуются только функции финансового, материально-технического, организационного, информационного и справочного обеспечения процесса осуществления правосудия, исключающие вмешательства в деятельность судей; в) на работников аппаратов судов налагаются дополнительные ограничения: невозможность выступать в качестве народных, арбитражных и присяжных заседателей; г) для выполнения своих обязанностей государственным служащим аппаратов судов необходимо наличие высокой квалификации в сфере юриспруденции (высшего или среднего специального образования).

Таким образом, диссертант считает целесообразным законодательно закрепить федеральными законами специальные нормы права, регулирующие специфику государственной службы в органах различных ветвей государственной власти.

· Автор, на основе изучения практики реализации норм права, регулирующих государственную службу Российской Федерации, предлагает собственную классификацию видов государственной службы Российской Федерации. В качестве самостоятельного вида федеральной государственной службы - дипломатическую службу Российской Федерации.

Основой такого выделения служат принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами и принцип разделения власти. Дипломатическая служба осуществляется в государственных органах, полномочия которых относятся к исключительной компетенции Российской Федерации, и может быть определена следующим образом: «Дипломатическая служба представляет собой федеральную государственную службу профессиональной служебной деятельности граждан на должностях дипломатической службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации, осуществляющих внешнеполитические функции государства. Таким гражданам присваиваются дипломатические ранги».

Обосновывая дипломатическую службу в качестве вида государственной службы, диссертант предлагает внести изменения в ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и федерального закона, регулирующего основы дипломатической службы Российской Федерации.

· Изучение правового регулирования гражданской службы субъектов Российской Федерации и соответствующей правоприменительной практики дало возможность диссертанту предложить общую схему структуры законодательства субъекта Российской Федерации о гражданской службе. При подготовке и принятии соответствующих законов субъектов Российской Федерации необходимо учитывать особенности организации гражданской службы, предусмотрев, в частности: а) распределение полномочий между представительным (законодательным) органом и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации в области регулирования и контроля за организацией гражданской службы, б) порядок учреждения должностей гражданской службы субъекта Российской Федерации, в) перечень должностей гражданской службы категории «руководители», принятых на определенный срок своих полномочий, г) дополнительные гарантии и условия их предоставления гражданским служащим субъекта Российской Федерации; д) правовой статус органа по управлению гражданской службой субъекта Российской Федерации.

В диссертации выявляется и анализируется позитивный опыт такого нормативного регулирования в ряде субъектов Российской Федерации (Амурской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Ленинградской, Омской, Пензенской, Рязанской, Сахалинской, Тюменской областях, Пермском крае и Еврейской автономной области). На основе его обобщения формулируются практические рекомендации по совершенствованию законодательства субъектов Российской Федерации о государственной гражданской службе.

· По мнению диссертанта, дисциплинарная ответственность государственных служащих за служебные проступки, предусмотренная действующим законодательством Российской Федерации, не учитывает правовую природу статуса государственных служащих как служащих государства, а не служащих отдельных государственных органов, а также ответственность как сущностной характеристики правового государства (баланс прав, обязанностей и ответственности).

Дисциплинарная ответственность государственных служащих Российской Федерации представляет собой внутриведомственный институт, который не может обеспечить защиту административно-правового статуса, возникающего у гражданина, состоящего на службе государства как публичного института. Институт государственной службы в России оказался лишен правового механизма реализации ответственности, что не соответствует актуальным задачам реформирования государственной службы. На взгляд автора, Федеральный закон № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» должен предусматривать конкретные нормы, регулирующие ответственность на государственной службе.

· На основе анализа действующего законодательства выделены следующие особенности правового регулирования государственной службы Российской Федерации:

- данный институт включает в себя наряду с нормами различных отраслей российского права: конституционного, административного, трудового, финансового, так же нормы международного права и нормы специального законодательства о государственной службе;

- система законодательства о государственной службе имеет трехуровневую структуру: законодательные акты международного, федерального и регионального (субъектов Российской Федерации) уровней. Законодательство о государственной службе образует единую иерархичную систему, в основе построения которой положена юридическая сила правовых источников;

- правоотношения на государственной службе Российской Федерации регулируются нормами как публичного, так и частного права.

Диссертант приходит к выводу, что право государственной службы (служебное право) следует рассматривать как отдельную самостоятельную комплексную отрасль российского законодательства, выделяя ее из системы административного законодательства.

· Диссертант представил авторскую этапизацию формирования системы управления государственной службой, которая отражает динамику ее становления, обосновывает последовательность дальнейшего реформирования и развития государственной службы в Российской Федерации.

По мнению диссертанта, дальнейшее реформирование системы государственной службы Российской Федерации целесообразно осуществлять в два этапа. В частности (2009 - 2010 годах) необходимо реализовывать направления по совершенствованию государственной службы в рамках Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации», а также обновить ее концептуальные основы и создать механизмы апробации предлагаемых нововведений. В этот же период целесообразно принятие новых федеральных законов, а также изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты о государственной службе с учетом правоприменительной практики, выявленных пробелов и коллизий. В последующем (до 2013 года) возможно осуществление новых апробированных информационно-управленских технологий в систему государственной службы Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость работы. Научная значимость работы заключается в формировании системы государственной службы с позиции перспективных направлений теории и практики российского права. Теоретическая направленность в решении практических задач совершенствования системы государственной службы позволяет систематизировать научно-практические представления об эффективной модели управления государственной службы.

Уточненные диссертантом основные категории и понятия расширяют теоретико-правовые и содержательные аспекты понимания института государственной службы. Выявленные закономерности становления и развития государственной службы Российской Федерации позволяют учесть их в дальнейших научных исследованиях.

Результаты диссертационного исследования носят прикладной характер и могут способствовать совершенствованию правового регулирования, формированию и развитию эффективной системы государственной службы Российской Федерации. Результаты и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в законотворческой и правоприменительной деятельности на федеральном и субъектном уровнях Российской Федерации, а также в учебном процессе при преподавании в юридических и иных гуманитарных учебных заведениях курсов конституционного права, административного права, служебного права, правового обеспечения государственной службы и некоторых других специальных дисциплин, включая систему подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы обсуждены и рекомендованы к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях, лекциях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия, методические разработки.

Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности в процессе преподавания административного права, курсов и спецкурсов «Система государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение государственной службы», а также в выступлениях на международных, всероссийских и профильных научных конференциях.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы исследования, проанализирована степень ее научной разработанности, определены цели и задачи, объект и предмет исследования, раскрыта методологическая основа исследования, сформулированы положения, выносимые на защиту, показана научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, структура работы.

Глава 1. - «Теоретико-методологические основы организации государственной службы Российской Федерации в контексте правового государства» - содержит исследование правового государства как юридической формы организации демократического, федеративного, социального государства (§ 1), рассмотрение роли принципов правового государства в обеспечении разделения властей и организации государственной службы (§ 2); анализ осуществления принципов правового государства в системе государственной службы Российской Федерации (§3).

Основной характеристикой правового государства является то, что государственная власть в нем ограничена и имеет определенные пределы, которые она не должна и не может переступать. В правовом государстве все властные отношения выражаются и закрепляются исключительно в правовых нормах.

Не будучи до конца реализованной ни в одном государстве практически, концепция правового государства оказывает значительное влияние на развитие государственно-правовой жизни во многих странах теоретически и идеологически. В самой концепции правового государства заложена некоторая идеалистическая государственно-правовая идея, которая представляет собой некий идеал, к достижению которого в своем развитии стремится цивилизованное государство. Идеи правового государства создают импульс к гуманистическому развитию гражданского общества, вот здесь правовое государство выступает уже как цель общественного развития.

Если же посмотреть на практическое воплощение концепции правового государства, то основным ее достоинством является, так называемая идеологическая направленность. В основном воплощение основ правового государства на практике идет по формальному пути - это провозглашение правовой государственности с правовым закреплением набора прав и свобод человека и гражданина, демократических основ государства и некоторыми другими разрозненными постулатами данной концепции. Вопросы системного воплощения концепции правового государства, а также механизмов реализации стоят и сегодня очень остро. Хотя создание правового государства в полном объеме невозможно, его теоретическая разработка необходима для ориентации и стимулирования общественно-политического развития. Сама идея и различные концепции правового государства воплощают в себе достижения мировой демократической мысли, прогрессивные взгляды мыслителей прошлого и настоящего, что позволяет рассматривать правовое государство как явление мировой культуры и цивилизации.

Таким образом, правовое государство представляет собой социально-организованную структуру с развитыми экономическими, культурными, правовыми и политическими отношениями, которая посредством закона, демократических институтов и государственной власти самоограничивает себя тем, что формирует свободное гражданское общество. Провозглашая себя правовым, государство наряду с общими чертами государства «берет» на себя и основные черты правового государства, которые, в конечном виде, и характеризуют его таковым. Кроме того, данные характеристики должны не просто декларироваться, а нормативно закрепляться и воплощаться (т.е. иметь действенный механизм правового регулирования).

Словосочетание «правовое государство» закреплено в Конституции Российской Федерации в разделе 1 главе 1 статье 1, чем, поднимая важность данных постулатов, подчеркивает его доминирующее значение. «Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Это закрепление очерчивает сферу, в которой могут действовать субъекты, конкретизируя идею правовой государственности, последовательным перечислением характеристик государства. Предшествующее упоминанию интересующего нас понятия, подчеркивает основополагающий характер по отношению ко всем другим конституционным нормам, имеющим, в конечном итоге, политическое значение.

Можно констатировать, что демократичность государства выражается, прежде всего, в том, что вся организация государства открывает гражданам и их объединениям возможности оказывать влияние на содержание управленческих публично-властных решений, добиваться реализации в этих решениях закономерных социальных интересов. Усиление правового государства заключается в том, что в результате государственного разделения принцип горизонтального деления власти дополняется вертикальным. Утверждение демократии идет за счет того, что процесс принятия решений распределяется между несколькими уровнями, поэтому участие гражданина в исполнении государственной власти становится для него доступнее и проще. В государстве, построенном на принципах федерализма, более актуально требование - обеспечение близости к гражданам, к гражданскому обществу, что, в конечном счете, и является основой правовой государственности.

Одной из конституционных характеристик правового государства представляется его оценка как государства социального. Из этого следует установка на то, что именно государство обязано обеспечить необходимые ресурсы для жизни своих граждан.

Социальное государство - это государство, которое создает условия для свободного проявления потребностей гражданского общества в самоорганизации, в том числе на основе выработки и применения норм права, способствующих саморегуляции этих процессов. Оно относится к государству с высоким уровнем развития, в котором социальная защищенность всего общества осуществляется за счет действенных механизмов государственного управления и сближения государственных институтов с институтами гражданского общества.

Исходя из данного определения, социальное государство в широком смысле остается труднореализуемым. Применение получает лишь самая узкая его трактовка, где главное место отводится мероприятиям социальной поддержки беднейших групп, а где-то и перераспределительной системы.

Понятие принципов правового государства призвано вначале в теоретической, а затем и в правовой форме отражать закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие в государстве и имеющие особое значение для его организации и функционирования. В юридическом аспекте принципы правового государства представляют собой фундаментальные положения, объединенные в основополагающую правовую идею, закрепленную в нормах права наиболее общего характера.

Основной смысл принципа разделения властей состоит не в разграничении функций (компетенций, полномочий) и не в сосредоточении всей полноты власти в одной из ветвей, установления ее «единовластия». Принцип разделения властей не действует автоматически, он нуждается (как и любой правовой принцип) в определенных средствах обеспечения в виде правовых механизмов и гарантий, а также в системе «сдержек и противовесов».

Разделение властей преследует и другую цель - определение и разграничение функций, компетенций и полномочий каждой из ветвей (не функций государства, а функций органов государственной власти). При этом следует акцентировать внимание на функциональное разделение власти, особо подчеркивая его важность для организации и деятельности государственной службы, которая создается и функционирует во всех государственных органах независимо от их принадлежности к законодательной, исполнительной или судебной власти. Собственное же наименование государственного органа, будь то «Федеральное Собрание Российской Федерации», «Конституционный Суд Российской Федерации», «Высший Арбитражный Суд Российской Федерации», «Верховный Суд Российской Федерации», равно как и «министерство», «служба», «агентство», в данном случае значения не имеет.

В соответствии с принципом разделения власти выделяются функциональные особенности государственной службы Российской Федерации. В этой связи характерной особенностью являются различия в компетенции и в предметах ведения государственных органов (это то, что в итоге, составляет содержание государственно-властных функций, обеспечиваемых государственно-служебной деятельностью).

Реализация принципов правового государства создает предпосылки для эффективного функционирования всей системы государственной службы, устойчивого государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, развития и совершенствования законодательства о государственной службе. Так как права и свободы гражданина в правовом государстве являются основополагающими, то именно закон, регулирующий всю систему государственной службы, должен устанавливать и ее статус, и ограничения по ней, которые должны носить всеобщий характер, а не частный (по видам государственной службы), как это закреплено в ныне действующем законодательстве о государственной службе.

Анализ теоретико-методологических основ организации государственной службы позволяет прийти к выводу: с формально-юридической точки зрения законодатель точно следует положениям Конституции Российской Федерации и закрепляет приоритет прав и свобод в декларируемых принципах, задачах и целях государственной службы. В то же время верховенство прав и свобод граждан «конкурирует» с так называемой государственной необходимостью, которая по-прежнему приоритетна, как и сама личность. В контексте правового государства существующее формальное провозглашение и нормативное закрепление принципов государственной службы Российской Федерации недостаточно для ее эффективного функционирования, поэтому следует создать действенные механизмы реализации концепции правового государства в процессе инновационного формирования системы государственной службы.

Глава 2. - «Институционализация государственной службы Российской Федерации» - включает параграфы, посвященные изучению институционализма как теоретико-правовой основы становления института государственной службы (§ 1), роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы (§ 2), специфики функционирования государственной службы в законодательных (представительных) органах власти (§ 3), осуществления государственной службы в системе органов исполнительной власти (§ 4), правовых особенностей государственной службы в судебных органах государственной власти (§ 5). государственная служба правовое обеспечение

Под институционализацией государственной службы рассматривается процесс формирования различных типов ее социально-правовой деятельности в качестве важнейших институтов. Этот подход включает основные компоненты институциональных преобразований: 1) повышение ответственности (подотчетности) государственных служащих; 2) укрепление институциональных ограничительных рамок на государственной службе; 3) открытость государственной службы (расширение участия гражданского общества, надзор); 4) качественное предоставление государственных услуг; 5) реформа системы управления государственной службой.

Основным свойством государственной службы, как и иных социальных явлений, является ее системность, которая показывает органическую связь всех видов государственной службы друг с другом и взаимодействие между собой. Системность предполагает также, что ее правовое регулирование осуществляется комплексно, посредством конституционно-правовых, административно-правовых и иных норм. По своей природе системность, включающей в себя определенный порядок развития множества элементов, означает и целостность находящихся во взаимной связи частей, а также необходимость реформы государственной службы, поскольку именно государственным служащим, исполняющим функции государственных органов, принадлежит важнейшая роль в укреплении российской государственности и построении демократического общества.

Анализ процессов институционализации и инноватизации государственной службы начинается с исследования роли Президента Российской Федерации в формировании института государственной службы. Выработка и реализация общенационального политического курса требуют не только политической воли главы государства, но и согласованных действий органов законодательной, исполнительной и судебной властей на всех уровнях.

Следует подчеркнуть, что координация различных по подведомственности органов является самостоятельной функцией главы государства, системы государственной службы и управления в целом. Такая координация приобретает ведущее значение в контексте правового государства и в рамках конституционно закрепленной системы разделения власти.

В период формирования инновационной системы государственной службы роль Президента Российской Федерации возрастает, что не исключает в перспективе необходимость передачи части полномочий Президента Российской Федерации, закрепленных в федеральных законах о государственной службе федеральному органу по управлению государственной службой Российской Федерации.

Общая роль в институционализации государственной службы принадлежит представительному и законодательному органу Российской Федерации, которым согласно статье 94 Конституции Российской Федерации является Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная служба в законодательных органах, выполняя свои непосредственные функции, решает, прежде всего, задачи правовой защиты конституционного строя, подготовки к рассмотрению новых законов и реализации действующего законодательства, исходя из принципов государственного суверенитета, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.