Формы систематизации законодательства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Формы систематизации законодательства

Автор Ахметова Н.С., Кордас И. А.

Правовая наука и практика правового регулирования свидетельствуют, что одним из главных требований к правовому регулированию является его системность. Однако постоянное динамичное развитие системы законодательства делает невозможным сохранение без изменений сложившейся структуры системы права.

Постоянные изменения в законодательстве, создание новых нормативно-правовых актов, внесение изменений в существующие, отмена их -- все это в значительной мере де- систематизирует законодательство, нарушает его структуру и изменяет соотношение и взаимодействие нормативно-правовых актов. Системность правового регулирования требует периодического упорядочения законов и подзаконных актов, удаления повторений, коллизий, недействующих постановлений, унификации предписаний и приведения их в соответствие друг с другом. Все это обусловливает значительную роль систематизации в функционировании законодательства.

Систематизация законодательства -- это комплекс мер по внесению в массив нормативно-правовых актов порядка, размещение их в соответствии с определенным критерием. В результате систематизации законодательство в определенной мере восстанавливает свои регулятивные возможности, свою внутреннюю структуру, гармоничность, утраченные в ходе развития и изменения. Законодательство нуждается в периодическом проведении систематизации различного уровня и формы [1; 211].

Целью систематизации законодательства является стабилизация правопорядка, приведение нормативно-правового регулирования в инструмент, обеспечивающий нормальное функционирование общественной жизни, наиболее эффективное управление государственными делами в интересах личности. В результате систематизации устраняются противоречия между правовыми нормами, отменяются и создаются новые, более совершенные, отвечающие потребностям общественного развития. Они группируются по особым системным признакам, сводятся в кодексы, собрания законодательства и другие систематизированные акты.

Систематизация законодательства -- это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы. В современных цивилизованных государствах имеется значительное число нормативных актов, принимаемых различными правотворческими органами. Правотворчество не может остановиться на определенном этапе, а все время находится в движении, в развитии в силу динамизма социальных связей, возникновения новых потребностей общественной жизни, требующих правового регулирования. Систематизация законодательства необходима, во-первых, для дальнейшего развития законодательства. Анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых предписаний по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов, устарелостей и противоречий в действующем законодательстве. Во-вторых, она обеспечивает удобства при реализации права, возможность оперативно находить и правильно толковать все нужные нормы. Наконец, систематизация является необходимой предпосылкой целенаправленного и эффективного правового воспитания, научных исследований, обучения студентов.

В разные периоды жизни государства потребность в систематизации законодательства бывает различной. Когда накапливается в течение многих лет большой объем нормативно-правового материала, когда действует значительное число нормативных актов, принятых в разное время и к тому же перекрывающих друг друга, действующих в усеченном объеме или попросту устаревших, фактически утративших силу, систематизация законодательства особенно необходима. В условиях же существенной ломки, революционного преобразования правовой системы, когда отменяются целые нормативные блоки, регулирующие отживающие, подлежащие существенному реформированию отношения, когда, по сути дела, создается качественно новая общественно-экономическая система, объективно требующая обновленных законов, систематизация законодательства как бы уходит на второй план.

Значение научно обоснованной систематизации нормативных актов велико как для правотворческой деятельности (можно выявить несогласованности, пробелы в нормативном материале и быстро их устранить), так и для правоприменителей (можно быстро найти нужную норму права, уяснить ее смысл).

Традиционно различают три формы систематизации нормативно-правовых актов:

·--инкорпорацию;

·--кодификацию;

·--консолидацию.

Инкорпорация -- это форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в сборник, где каждый из актов сохраняет свое самостоятельное юридическое значение. При инкорпорации правовой акт изменяется не по содержанию, а внешне: в первоначальный текст вносятся официальные изменения; исключаются статьи и пункты, потерявшие силу, имевшие временное значение, а также содержащие явные противоречия и т.п.

Таким образом, в результате инкорпорации производится внешняя обработка действующего законодательства: нормативно-правовые акты располагаются в определённом порядке -- алфавитном, хронологическом или предметном, т.е. достигается их внешняя упорядоченность.

Содержание нормативно-правовых актов, включаемых в инкорпоративные сборники или собрания законодательства, по существу не изменяется.

Наиболее простым приемом инкорпорации законодательства является внесение в текст действующего акта всех последующих официальных изменений и его опубликование в новой, измененной редакции. В данном случае инкорпорация представляет собой упорядочение не определенной системы, совокупности нормативных актов, а лишь одного акта, и это следует учитывать при определении понятия инкорпорации. В то же время более глубокой и более эффективной для нужд правоприменительной практики является инкорпорация, когда обработке подвергаются определенные крупные нормативные массивы или все законодательство в целом. В результате такой инкорпорационной деятельности создаются разного рода сборники законов, иных нормативных правовых актов по предметному, отраслевому, ведомственному или иному принципу, собрания и своды действующего законодательства.

В целях наиболее эффективного удовлетворения потребностей правотворчества и правоприменительной практики в нормативно-правовом материале инкорпорация должна соответствовать определенным требованиям [2; 15]:

· четко отвечать на вопрос о действии того или иного нормативного акта;

· верно отражать содержание действующего нормативного материала;

· обеспечивать эффективный его поиск и максимальную полноту охвата.

Требование полноты инкорпорации вовсе не предполагает необходимости включения в сборники законодательства всех нормативных актов или всех действующих нормативных предписаний. Имеется в виду, что каждая форма инкорпорации имеет свои специфические цели, в рамках которых эти сборники (собрания) должны быть максимально полными.

Деление инкорпорации на отдельные виды можно производить по различным основаниям. В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства инкорпорация делится на официальную, официозную (полуофициальную), неофициальную [3; 199].

Официальная инкорпорация -- утверждение собраний нормативных актов органами, их издавшими (например, собрание законов, издаваемые парламентами). Официальные инкорпорации -- это упорядочение правовых норм путём издания компетентными органами сборников действующих нормативно-правовых актов. По своей юридической природе акт официальной инкорпорации является формой опубликования действующих нормативно-правовых актов в обработанном и упорядоченном виде. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер, т.е. оно приравнивается к официальным источникам опубликования помещенных в Собрании нормативных актов и на его материалы можно ссылаться в процессе правотворческой и правоприменительной деятельности, в договорах, жалобах и заявлениях граждан, направляемых в правоохранительные или иные государственные органы.

Официальная инкорпорация бывает:

а) хронологической, предполагающей приведение нормативных актов в определенный порядок в процессе их официального опубликования;

б) предметной -- более сложный вид систематизации, в результате которой создаются тома Собраний действующих нормативных актов высших органов государственной власти и управления, расположенных по предметному принципу со строго тематической направленностью. Например, объединение нормативных актов, регулирующих государственное устройство, административную ответственность, отношения в той или иной отрасли народного хозяйства.

Официозная (полуофициальная) инкорпорация -- это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами (например, Министерством юстиции), причем правотворческий орган официально не утверждает и не одобряет такого собрания (сборник) и потому тексты помещенных в нем актов не приобретают официальный характер.

Неофициальная инкорпорация -- издание сборников законодательства, производимое любыми лицами или организациями без специальных полномочий (например, издание нормативных актов университетами в учебных целях), т.е. неофициальная инкорпорация -- это внешняя обработка законодательства, которая проводится организациями или отдельными гражданами без специальных на то полномочий правотворческих органов. Неофициальные сборники законодательства не являются источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права. Большинство ныне издаваемых в нашей стране сборников законодательства -- это неофициальная инкорпорация. систематизация правовой хронологический законодательство

По характеру расположения материала все собрания законодательства можно разделить на хронологические и систематические.

Хронологическая инкорпорация -- это такая форма систематизации, при которой упорядочение нормативно-правовых актов производится по времени их опубликования и вступления в законную силу.

Систематическая инкорпорация представляет собой упорядочение действующих нормативноправовых актов по предметному признаку, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности. В систематических собраниях в начале каждого раздела и других подразделов помещаются акты более высокой юридической силы, содержащие основные, самые принципиальные нормы по соответствующему вопросу, а затем акты, развивающие, конкретизирующие и детализирующие основные нормы.

Очевидно, что систематические собрания более удачны для эффективной выдачи информации для правотворческой и правоприменительной деятельности, для обучения студентов и научных исследований, поскольку в них в одном месте сосредоточены все интересующие исполнителя, тесно связанные между собой нормативные предписания. В систематических собраниях акты находятся в систематизированном, логически увязанном виде. Этого лишены хронологические собрания. Однако очень часто систематизация законодательства начинается именно с подготовки хронологических собраний, как предварительного этапа систематизации, после чего значительно легче располагать нормативные акты в систематических собраниях по тематическому принципу.

Наконец, инкорпорация законодательства может классифицироваться в зависимости от объема охватываемого нормативного материала. По этому признаку следует различать генеральную (полную) инкорпорацию, когда в собрание включается все законодательство страны, и частичную, -- когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

По объему материала, наряду с известными в теории и практике генеральной (полной) и частичной инкорпорациями, можно выделить и единичную, которая представляет собой упорядочение единичного нормативного акта (внесение в акт официальных изменений его текста) либо издание объединенного акта, сводящего воедино разрозненные нормы по одному вопросу. По уровню охватываемого нормативного материала возможно выделение также так называемой «смешанной» инкорпорации, когда систематизируются одновременно и законодательные, и правительственные, а в ряде случаев и ведомственные акты.

Можно выделить также так называемую «текстовую» инкорпорацию, когда в сборники включаются полные тексты нормативных актов, и «перечневую», когда издаются по определенной системе лишь перечни актов по их заголовкам и формальным реквизитам. Очевидно, что «текстовая» инкорпорация несравненно более эффективна для нужд правотворчества и правоприменительной работы. Поэтому в тех министерствах, государственных комитетах и ведомствах, которые издали «перечневые» сборники своих актов, следовало бы продолжить эту работу и издать «текстовые» сборники [2; 16].

Кодификация -- это форма систематизации путем объединения нормативных актов в единый, логически цельный акт, с изменением их содержания. В процессе кодификации устраняются устаревший правовой материал, противоречия в нормах, создаются новые правила поведения, обеспечивается их согласованность, логичность. Кодификация предполагает переработку норм права по содержанию и их систематизированное, научно обоснованное изложение в новом законе (кодексе, своде законов и т.д.).

Кодификация обладает рядом характерных черт:

1) в кодификационном акте обычно формулируются нормы, регулирующие наиболее важные, принципиальные вопросы общественной жизни, определяющие нормативные основы той или иной отрасли (института) законодательства;

2) такой акт регулирует значительную и достаточно обширную сферу отношений (имущественные, трудовые, брачно-семейные отношения, борьба с преступностью и т.д.);

3) будучи итогом совершенствования законодательства, кодификационный акт представляет собой сводный акт, упорядоченную совокупность взаимозависимых предписаний. Он является единым, внутренне связанным документом, включающим в себя как проверенные жизнью, общественной практикой действующие нормы, так и новые правила, обусловленные динамикой социальной жизни, назревшими потребностями развития общества;

4) кодификация рассчитана на создание более устойчивых, стабильных норм с длительным сроком их действия. Эффективность кодификационного акта во многом зависит от того, сможет ли законодатель учесть объективные тенденции развития отношений, являющихся предметом регулирования такого акта, их динамику;

5) предмет кодификации обычно определяется в зависимости от деления системы законодательства на отрасли и институты. Кодификация укрепляет системность нормативных актов, их юридическое единство и согласованность. Кодификационный акт обычно возглавляет систему взаимосвязанных нормативных актов, образующих определенную отрасль, подотрасль или отдельный институт законодательства;

6) акт кодификации всегда значителен по объему, имеет сложную структуру. Это своеобразный укрупненный блок законодательства, обеспечивающий более четкое построение системы нормативных предписаний, а также удобство их использования.

Одной из важнейших особенностей кодификации законодательства является «внутренняя» систематизация нормативного материала. При подготовке кодифицированного закона пересматривается вся система правовых норм, восполняются пробелы действующего законодательства, изменяется его структура. «Внутренняя» систематизация предполагает переоценку каждой отраслевой правовой нормы с точки зрения ее социальной обусловленности, а также приведение текста закона в соответствие с выработанными в теории права требованиями. В последующем в форме «продуктов» текущего правотворчества кодифицированные отраслевые правовые нормы дополняются и изменяются с учетом новой ситуации, тем самым с неизбежностью разрешаются многие проблемы развития эффективно работающей системы законодательства [4; 42].

Кроме того, в процессе такой «внутренней» систематизации законодательство освобождается от актов или их частей, фактически утративших силу или подлежащих отмене по другим обстоятельствам; исправляются различного рода технические и грамматические ошибки, допущенные прежде всего, при публикациях законодательных актов, вносятся различного рода изменения и дополнения, вытекающие из позднейшего законодательства.

Кодифицированный (или кодификационный) нормативно-правовой акт может именоваться по- разному: и законом, и положением, и уставом, и как-то иначе, хотя для обозначения именно такого документа выработан специальный термин «кодекс».

Кодекс -- это свод законов и их пересмотренных версий, собранный по отдельным сферам государственной жизни или по отраслям законодательства в соответствии с тематикой (обычно организованной по принципу: заголовок, часть, раздел, глава, статья), детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению. Он либо полностью «поглощает» все нормы соответствующей отрасли (скажем, уголовный кодекс), либо содержит основную по объему, самую важную часть таких норм (например, гражданский кодекс и др.).

По характеру регулируемых кодексами общественных отношений они бывают отраслевыми либо комплексными (межотраслевыми). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. Это уголовный, уголовнопроцессуальный, гражданский кодексы и др. Вторые систематизируют нормы, которые собраны вместе не по отраслям права, а по иным основаниям (сфера государственной отрасли, отрасль хозяйства и социально-культурного строительства) и объединены единой концепцией, общими принципами регулирования значительной области отношений (налоговый, таможенный, лесной кодексы и др.).

В юридической литературе и практике известна также всеобщая кодификация, под которой понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем отраслям законодательства, и, как следующий этап, создание единой, внутренне согласованной системы таких актов -- типа «кодекса кодексов» [3; 205].

Интересы создания единой, логически согласованной системы законодательства требуют, чтобы в законодательной деятельности предпочтение отдавалось в первую очередь отраслевым кодексам, как актам, непосредственно отражающим и цементирующим научно обоснованное распределение нормативного материала по предмету и методу правового регулирования. Что касается принятия комплексных кодексов, то они призваны быть дополнительным направлением кодификационных работ.

В перспективе кодификационные акты призваны быть основой правотворческой деятельности, и в первую очередь законодательной. Текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не расчленяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения -- в кодексы, единые тома свода. Уместно начать подготовку научной концепции создания так называемого «кодекса кодексов» Республики Казахстан, рассчитанную на длительную перспективу.

Консолидация -- форма систематизации путем объединения нормативных актов без изменения их содержания в единый акт, где каждый из актов теряет свое самостоятельное юридическое значение. Здесь нормативные акты объединяются по признаку их относимости к одному виду деятельности (охрана природы, образование и т.п.). Особенность консолидации состоит в том, что она является «компромиссной» систематизацией, сочетающей в себе черты инкорпорации и кодификации. Консолидация используется зачастую как промежуточный этап, когда отсутствует возможность кодификации [3; 207].

Консолидация проводится с целью устранения ненужных повторов или противоречий, сокращения количества нормативных актов, для удобства нахождения последних и пользования ими.

С течением времени в любой развитой правовой системе образуется значительное число (иногда десятки и сотни) нормативных актов, имеющих один и тот же предмет регулирования. Предписания таких актов зачастую повторяются, а иногда содержат явные несогласованности и противоречия. В связи с этим возникает потребность ликвидации множественности нормативных актов, их укрупнения, создания своеобразных «блоков» законодательства. Один из путей преодоления такой множественности -- это консолидация законодательства. Это такая форма систематизации, в процессе которой десятки, а порой и сотни нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу. Очевидно, что подлежат объединению предписания одинаковой юридической силы.

Другая особенность консолидации заключается в том, что объединенный акт, как правило, не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство. В лучшем случае проводится их редакционная правка: устраняются противоречия, объединяются в одну статью тождественные по содержанию нормативные предписания и т.д. В результате осуществления этого приема все нормы прежних актов в консолидированном акте располагаются в определенной логической последовательности, осуществляется лишь «внешняя» обработка правовых предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, чтобы использовалась унифицированная терминология, устранялись технические устарелости, противоречия, повторения, неоправданные длинноты.

Необходимым условием дальнейшего совершенствования правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов являются правильно налаженные автоматизированные информационно-поисковые системы. Они важны как для реализации правовых норм, так и для квалифицированной подготовки проектов нормативных документов, издания инкорпорированных сборников, составления перечней действующих и утративших силу актов.

Активное использование электронных автоматизированных баз данных по законодательному обеспечению деятельности Парламента, Администрации Президента, Канцелярии Правительства, Министерства юстиции и других государственных органов Республики Казахстан, безусловно, придает новую окраску технологии систематизации законодательства. Резко возросшая роль Парламента Республики Казахстан в последние годы, который стал интенсивно работающим законотворческим органом, объективно требует глубокой и всесторонней проработки подготавливаемых проектов с точки зрения научных основ и практики решения подобных вопросов в СНГ и других странах.

Поэтому сегодня так актуальна необходимость в расширении и углублении информационноаналитического обеспечения законодательного процесса в Парламенте. Оно включает в себя, во- первых, создание информационных пакетов к каждому законопроекту, в которых содержатся законы- аналоги, статьи, научные доклады, статистика, социологические данные, запросы комитетов и депутатов, другие аналитические материалы и заключения по проектам законов; во-вторых, подготовку аналитических материалов о текущей работе депутатов Парламента, палат, комитетов, подразделений их аппаратов; в-третьих, подготовку аналитических материалов к парламентским слушаниям, информационно-аналитических обзоров об итогах работы Мажилиса; в-четвертых, разработку перечней законодательных актов, принятых Парламентом, и другие виды информационно-справочного обслуживания; в-пятых, обеспечение информационного взаимодействия с Инженерным центром Парламента Республики Казахстан, «отвечающим» за его техническое обслуживание, а также с Исполнительным Секретариатом государств СНГ и государств дальнего зарубежья, Администрацией Президента Республики Казахстан, республиканским центром правовой информации Министерства юстиции Республики Казахстан, Национальной библиотекой Республики Казахстан.

Работа с электронными документами, безусловно, имеет массу преимуществ по сравнению с бумажными эквивалентами -- дешевле хранение, более быстрый и простой доступ к информации, отсутствие потерь документов, что имеет место в работе с бумажными носителями, практически не нужны операции тиражирования и, как следствие, сбора и уничтожения данных, что, несомненно, ведет к более эффективному использованию как финансовых, так и людских ресурсов. Особенно при библиографическом поиске наглядно проявляются преимущества баз данных о нормативных актах на электронных носителях перед карточными каталогами, картотеками, печатными библиографическими указателями. Это и многоаспектный комбинированный поиск (по автору, названию, ключевому слову, языку публикаций, виду и типу изданий, году публикации, по индексам классификации и т.д.), практически безграничный охват нормативного материала, быстрая скорость получения информации, получение результатов поиска на бумаге или машиночитаемом носителе, какое необходимо абоненту.

Для удобства пользования текстами НПА создаются специализированные компьютерные программы «Юрист», «За?». Они содержат информацию о действующих НПА, группируемых по различным критериям (как правило, по предметно-хронологическому признаку), периодически обновляются.

В современных условиях, когда отечественное законодательство велико по объему и сложно по структуре, систематизация нормативно-правовых актов может быть направлена не только на совершенствование содержания правовых норм (так называемая внутренняя систематизация) либо на совершенствование расположения нормативного материала (так называемая внешняя систематизация), но и становится важнейшей составной частью законотворческого процесса, так как без нее участникам правоотношений очень сложно осознать истинный смысл нормативно-правовых предписаний и составить модель правомерного поведения.

Список литературы

1. ЧухвичевД.В. Законодательная техника. -- М.: Изд-во ЮНИТИ-ДАНА, 2006. -- 239 с.

2. Табанов С.А. Систематизация как важнейшая форма совершенствования законодательства: теория и практика Республики Казахстан: Афтореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -- Алматы, 1999. -- 41 с.

3. Общая теория государства и права. Академический курс в 2-х томах / Под ред. проф. М.Н.Марченко. -- Т. 2. Теория права. -- М.: Зерцало, 2000. -- 656 с.

4. Сорокин В.В. О систематизации переходного законодательства // Журнал российского права. -- 2001. -- № 7. -- С. 42.

Размещено на Allbest.ru