Административные суды в судебной системе Республики Казахстан: проблемы организации и правового регулирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административные суды в судебной системе Республики Казахстан: проблемы организации и правового регулирования

Г. Сулейменова

Одним из направлений проводимой в республике судебной реформы является специализация судей и создание в этой связи судов, разновидностью которых являются специализированные межрайонные административные суды. судопроизводство казахстан административный

Учреждение административных судов имеет важное значение в обеспечении, с одной стороны, прав граждан, их законных интересов и свобод от допускаемого в некоторых случаях произвола чиновников, а с другой -- способствует созданию стабильности, законности и обоснованности решений и действий государственных и иных органов и их должностных лиц. В этом аспекте основное назначение административных судов заключается в осуществлении контроля за таким обеспечением. «Наличие или отсутствие особого административного судопроизводства, -- отмечает Ю.Н.Старилов, -- это показатель соответствия национальной судебной системы международным государственно-правовым стандартам, в частности, стандартам обеспечения прав и свобод граждан, доступности системы эффективного и справедливого правосудия для всех субъектов права, формирования соответствующей структуры органов судебной власти»1. Кроме того, очень существенна роль административных судов и в обеспечении экономического развития страны. Так, М.Штаух, обращая внимание на этот аспект деятельности таких судов, отмечает: «Административные суды гарантируют, прежде всего, экономическую свободу действий и тем самым долгосрочную надежность инвестиционных намерений. В странах, в которых государство нерегулируемо вмешивается в сферу экономики, определяет ее и влияет на экономические решения, не имея четко ограничивающих предписаний, едва ли можно встретить иностранных инвесторов. Им нужны четкие правовые основы, на которые они могут опереться и соблюдение которых обеспечивается независимыми судами. Инвесторы должны также иметь доверие к судам. Должна существовать возможность положиться на то, что эти суды вынесут решение по существу, независимо от каких-либо влияний, и только в соответствии с положениями закона. Если в стране не существует таких гарантий права и судебного процесса, то инвесторы не пойдут на риски, связанные с инвестициями или не смогут увеличивать инвестиции… Независимые суды и, в частности и административные суды, выносящие решение только исходя из закона, -- это положительное преимущество страны в международной конкуренции»2. Кроме того, отмечая, что если государственные и судебные решения не отвечают требованию надежности, то это является препятствием для развития и собственных национальных предприятий, что не способствует позитивному экономическому и общественному развитию. Поэтому в международных отношениях административные суды «являются показателем с good government» («хорошим правительством»). Они создают доверие и надежность»2.

В связи с созданием в республике системы административных судов представляется, что должна получить свой статус такая самостоятельная отрасль юридической науки и судоустройственного права, как административный процесс, составной частью которого является административное судопроизводство (административная юстиция), к определению предмета которого в теории права сложились различные взгляды. Так, многие ученые считают, что в административном судопроизводстве разрешается спор о праве, рассматриваемый как конфликт между гражданином (или иным субъектом), с одной стороны, и властным публично-правовым органом -- с другой3. Однако некоторые исследователи, особенно представители гражданско-процессуальной науки, полагают, что все споры, возникающие из административно-правовых отношений, являются предметом гражданского судопроизводства, а потому не может быть и речи о самостоятельной отрасли -- административном судопроизводстве4. По мнению ряда авторов, которые исходят из сложившегося традиционного представления о содержании понятия «административный процесс», предметом этой формы судопроизводства должно быть производство только по административным делам5, либо «судебный контроль через создание административной юстиции»6.

В соответствии со взглядами другой, наиболее многочисленной группы исследователей, понятие «административный процесс» должно рассматриваться более широко и включать в свое содержание не только рассмотрение судами всех споров, возникающих из административно-правовых отношений, но и процедуру принятия органом исполнительной власти и их должностными лицами актов (как индивидуальных, так и нормативных)7. При таком подходе этот вид процесса слагается из нескольких основных стадий и представляет «совокупность отдельных стадий или производств: начиная от стадии разработки и принятия нормативного акта (1), через стадии обращения в орган исполнительной власти заинтересованного субъекта (в условиях отсутствия конфликта (2), разработки и принятия индивидуального решения (может быть в форме индивидуального акта, а может быть, в форме действия (3), разрешения возникшего по поводу административного решения конфликта органом исполнительной власти (тем, который принял спорное решение, и тем, который, будучи выше по иерархии, рассмотрел жалобу на спорное решение и вторичное решение (4), и наконец, разрешение конфликта судебной ветвью власти (5)»8, каждый из которых, в свою очередь, может состоять из различных этапов8.

Соглашаясь по сути с таким подходом к определению административного процесса, полагаю, что собственно административное судопроизводство представляет собой указанная последняя стадия -- разрешение конфликта судебной ветвью власти. Поэтому при рассмотрении соотношения понятий «административный процесс» и «административное судопроизводство» следует исходить из того, что второе понятие является составной частью первого. Поскольку важнейшим критерием для определения той или иной формы судопроизводства является правовая природа рассматриваемого судом дела, то производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, следует отнести к административному судопроизводству: участие органа (должностного лица), наделенного властными административно-правовыми полномочиями, является определяющим признаком того, что эти правоотношения имеют публично-правовой характер, что и позволяет отграничить административно-правовые споры от гражданско-правовых и иных отношений. Однако действующий ныне порядок рассмотрения этой категории дел осуществляется по правилам гражданского судопроизводства и действующим Гражданско-процессуальным кодексом Республики Казахстан (далее -- ГПК РК) установлен как особое исковое производство (ст.ст. 272-288). Вместе с тем этот порядок существенно отличается от искового производства, несмотря на то, что он именуется особым. Одной из особенностей такого производства является то, что стороны в нем заведомо неравны (поскольку одна из сторон -- орган, облеченный властными полномочиями). Вместе с тем рассмотрение таких дел в порядке гражданского судопроизводства, основанного, в частности, на таких принципах, как состязательность и равноправие сторон, диспозитивность, не позволяет во многих случаях лицам, обратившимся в суд с жалобой или заявлением, должным образом защитить свои права и законные интересы (особенно, при сборе доказательств).

В этой связи замечу, что в юридической литературе, несмотря на различные подходы к вопросу о правовой природе и объеме компетенции специализированных судов, в том числе и административных, большинство авторов единодушны в том, что создание специализированных судов вряд ли будет целесообразным, если не будут созданы процессуальные основы для рассмотрения дел в таких судах. Соглашаясь с таким мнением, представляется, что для надлежащего и эффективного функционирования административных судов должна быть создана не только собственная процессуальная, но и материальная основа их организации и деятельности. Материальной основой мог бы явиться Закон «Об административных судах», в котором должен быть закреплен статус административных судов как специализированной подсистемы судебной системы республики (по аналогии с подсистемой военных судов). В этом аспекте заслуживает внимания вопрос о компетенции Верховного суда республики в отношении деятельности специализированных судов. Проблема заключается в конституционном определении компетенции Верховного суда республики, которая в ст. 81 Конституции РК определена следующим образом: «Верховный суд Республики Казахстан является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, осуществляет в предусмотренных законом процессуальных формах надзор за их деятельностью и дает разъяснения по вопросам судебной практики» (курсивом выделено мной. -- Г.С.). Тем самым указанная конституционная норма не относит деятельность судов специальной юрисдикции к объекту судебного надзора, осуществляемого Верховным судом республики, Следует также обратить внимание и на несогласованность (как терминологическую, так и по содержанию) этой конституционной нормы с п. 3 ст. 75 Конституции РК, в которой закреплены нормы о местныхсудах, к числу которых п./п. 2 ст. 3 Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан»9 отнесены и специализированные суды. Таким образом, исходя из смысла норм п. 3 ст. 75, ст. 81 Конституции РК и п./п. 2 ст. 3 Конституционного закона РК «О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан» следует, что для специализированных судов, хотя они и относятся к числу местных судов, Верховный суд РК не может являться высшим судебным органом. Вполне логичным в таком случае было бы предложение об учреждении для этих судов своего специализированного высшего судебного органа. Однако такой выход является неприемлемым, поскольку п.3 ст. 75 Конституции РК устанавливает для судебной системы возможность учреждения только одного высшего судебного органа -- Верховного суда РК. Какой из этого выход? Представляется, что поскольку этот вопрос имеет принципиальное значение (и проблема здесь не только в различной терминологии), то он должен стать предметом рассмотрения Конституционного совета республики. В этой связи следует указать, что Конституционный совет РК в принятом им Постановлении от14 апреля 2006 г. № 1 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 75 Конституции Республики Казахстан»в в абзаце 9 пункта 2 устанавливающей части указывает, что «... Верховный суд согласно ст. 81 Конституции является высшим судебным органом по гражданским, уголовным и иным делам, подсудным всем судам Республики» (курсивом выделено мной. -- Г.С.). Однако представляется, что в этой части Конституционный совет РК дал несколько вольную интерпретацию нормы, заключенной в ст. 81 Конституции РК, без обоснования такого ее расширительного толкования.

Исходя из сегодняшних реалий наиболее оптимальная, на мой взгляд, подсистема судов административной юрисдикции должна состоять из: 1) специализированных межрайонных административных судов (как судов первой инстанции); 2) окружных административных судов (как судов апелляционной инстанции)[1]*; 3) коллегии по административным делам Верховного суда РК.

Кроме того, как учеными, так и практическими работниками указывается на необходимость принятия Общего Административного кодекса, «регулирующего деятельность государственных органов по принятию, опубликованию и исполнению административно-правовых актов, рассмотрению жалоб на действия и бездействия органов управления и их должностных лиц, правовые предпосылки защиты прав граждан с целью предотвращения произвола и беззакония со стороны государственных органов»10. Однако представляется, что принятие такого кодекса будет в определенной степени дублировать Закон РК от 27 ноября 2000 г. № 107-II «Об административных процедурах», которым установлены порядок принятия решений при осуществлении государственными органами и должностными лицамигосударственных функций и должностных полномочий и их оформление; организация и контроль за исполнением правового акта; процедуры защиты прав и законных интересов граждан и др.

Процессуальной основой деятельности такого суда, требующей специальной процедуры производства по отнесенным к юрисдикции этого суда делам, мог бы стать специальный закон -- Административно-процессуальный кодекс (по аналогии с Гражданско-процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами). На необходимость принятия такого кодифицированного процессуального закона, а также образования в областных и Верховном судах специализированных коллегий и составов по административным делам наряду с коллегиями по уголовным и гражданским делам указывается как учеными, так и практическими работниками, в том числе и самими судьями11. Представляется, что принятие такого кодекса предопределено конституционными положениями о формах судопроизводства (п.2 ст. 75 Конституции РК), два из которых (уголовное и гражданское судопроизводство) регламентированы специальными Кодексами. Кроме того, об этом в косвенной форме сказано и в Постановлении Конституционного совета РК от 14 апреля 2006 г. № 1 «Об официальном толковании пункта 4 статьи 75 Конституции Республики Казахстан»: «Подсудность специализированных судов должна быть установлена процессуальными законами с учетом специфических особенностей, сложности, общественной значимости, необходимости обеспечения быстрого и эффективного разрешения дел».

В этой связи особую актуальность приобретает вопрос о четком разграничении подсудности между судами общей и специальной юрисдикции, поскольку действующим законодательством определение подсудности проведено непоследовательно, вследствие чего один и тот же спор может быть рассмотрен как судом общей юрисдикции, так и специализированным. Такое положение обусловлено тем, что подсудность определена нормами различных законодательных актов (гражданско-процессуальным и административным), которые в вопросе определения подсудности и процессуальной регламентации рассмотрения подсудных дел пересекаются, а также находятся в противоречии. Например, в соответствии со ст. 278 ГПК РК заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) государственного органа должны подаваться в суд по правилам подсудности, установленным нормами главы 3 ГПК РК. Частью 2 ст. 28 ГПК РК установлено, что дела об оспаривании ненормативных актов Республиканских исполнительных органов подсудны суду г. Астаны. В то же время действия государственного органа, в том числе и исполнительного органа, могут быть оспорены путем подачи заявления в районный (городской) или специализированный межрайонный суд. Кроме того, нередко «при рассмотрении дела об административном правонарушении становится известно, что основания привлечения к такой ответственности оспариваются в порядке гражданского судопроизводства… При этих обстоятельствах нередко административные дела производством приостанавливаются административными судами, в связи с рассмотрением гражданского дела в порядке особого искового производства»12. В других случаях граждане не знают, в какой суд следует обращаться, поскольку один и тот же оспариваемый незаконный акт местного государственного органа может быть рассмотрен в различных судах: в одном случае -- в районном, если заявителем является физическое лицо, в другом -- в экономическом, если заявителем является юридическое лицо. Помимо этого, в тех случаях, когда на физическое или юридическое лицо наложено административное взыскание, вытекающее из этого же нормативного правового акта, то вопрос о судебной защите прав и законных интересов лица должен рассматриваться в административном суде. Подобных примеров можно привести немало. На такую негативную практику обращают внимание как казахстанские13, так и зарубежные специалисты14. Такое положение приводит к тому, что даже при наличии достаточно развитой системы специализированных судов проблемы, связанные с вопросом определения суда, в который необходимо обратиться за защитой нарушенного или оспариваемого права, является препятствием (существенным) не только для обеспечения доступа к правосудию гражданам, но и для его разрешения специалистами в области права, а в конечном итоге, отрицательно влияет на эффективность правосудия.

Поэтому в целях исключения подобных фактов, а также возможности для недобросовестных сторон злоупотреблять своими правами и обращаться со спором для его разрешения в «удобный» суд, необходимо в законе предусмотреть такое положение, которое бы устанавливало запрет на параллельное рассмотрение одного и того же спора в разных судах15, а также исключало бы пересекающуюся подсудность, т.е. должна быть установлена императивная подсудность дел, поскольку обратное ведёт к нарушению принципа единства, стабильности и непротиворечивости судебной практики.

Вместе с тем по вопросу о круге дел, подсудных таким судам, высказаны различные суждения. Например, предлагается отнести к компетенции административных судов: а) все дела, возникающие на основании отношений власти и гражданина, а также юридического лица; б) рассмотрение жалоб на действия и решения органов, осуществляющих уголовное преследование (органов следствия, дознания и прокуратуры); в) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц; г) споры, связанные с применением законодательства о выборах; д) дела об оспаривании законности нормативных правовых актов; е) дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления; ж) дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений16; з) рассмотрение вопросов, связанных с исполнением приговоров и осуществлением судебного контроля за законностью санкции на арест17; и) «все дела, касающиеся оспаривания гражданами действий и решений административно-властных полномочных органов»18.

В связи с изложенным представляется, что в Административно-процессуальном кодексе, прежде всего, должно быть установлено, что к подсудности административных судов должны быть отнесены: 1) производство по делам об административных правонарушениях; 2) дела, возникающие из административно-правовых и иных публично-правовыхотношений; 3) споры о компетенции между органами государственной власти; 4) споры о компетенции между органами государственной власти и местного самоуправления.

При разработке основных принципов административного судопроизводства следует исходить также из того, что, как было указано ранее, в административном судопроизводстве стороны заведомо фактически неравны -- одной из сторон всегда является орган или должностное лицо, обладающее властными административно-правовыми полномочиями. Поэтому необходимо установить такие процессуальные средства, которые бы нейтрализовали такое неравенство (например, установить, что для органа, облеченного властными полномочиями, бремя доказывания законности и обоснованности его решений или действий является его обязанностью, а для другой стороны -- лица, обратившегося с жалобой или заявлением, -- бремя доказывания является правом; должна быть установлена активная роль -- он должен быть наделен полномочиями по оказанию содействия сторонам и сборе доказательств и др.). При определении этих положений можно было бы учесть зарубежный опыт, а также имеющиеся в теории предложения. Например, разработанный Верховным судом Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства предусматривает новые положения, не известные ранее процессуальному судопроизводству постсоветских государств, такие как упрощенный порядок рассмотрения административных споров с использованием принципа прецендентного права на примере модельных дел; представление прав и интересов в кассационном и надзорном порядке исключительно только адвокатами; вынесение высшими инстанции решения по существу дела, без направления его на новое рассмотрение, при отмене предыдущего постановления19; право суда на проведение дела с согласия сторон в письменной форме (например, в Германии половина административных дел рассматривается без приглашения сторон, в Финляндии -- 98 %)20; отнесение к подсудности этих судов жалобы о карьере (если человека незаконно или необоснованно не продвигают по служебной лестнице)21 и др.

Список литературы

1. Старилов Ю.Н. Административная юстиция. Теория, история, перспективы. -- М.: НОРМА, 2001. -- С. 124-125.

2. Штаух М. Задачи административного судопроизводства в современном государстве -- функции, основополагающие принципы, основные типы производства и качественные стандарты правовой защиты // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005.

3. См.: Бахрах Д.Н. Юридический процесс и административное судопроизводство // Журнал российского права. -- 2000. -- № 9. -- С. 16-17; Боннер А.Т. Судебная практика по делам, возникающим из административно-правовых отношений // Государство и право. -- 1992. -- № 2. -- С. 142; Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор (теоретико-методологические подходы к исследованию) // Правоведение. -- 2000. -- № 1. --С. 68-79 и др.

4. См., напр.: Клейн Н.И. Судебная реформа и развитие арбитражного процессуального законодательства // Судебная реформа в России: проблемы совершенствования процессуального законодательства. -- М., 2001. -- С. 78, 89; Жуйков В.М. Несовершенство, искупаемое неисполнением // Отечественные записки. -- 2003. -- № 2. -- С. 120.

5. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. Ч. 1. -- М., 1995. -- С. 259; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. -- М., 1984. -- С. 12-17.

6. Баймолдина З. Взгляд на судебную систему в контексте обеспечения прав человека // ww.inform.kz/showarticle.php? lang=rus&id=121740.

7. См.: Бахрах Д.Н. Административное право. -- М., 1993. -- С. 51; Жуйков В.М. Указ. раб.; Старилов Ю.Н. Указ. раб. -- С. 185; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. -- М., 1998. -- С. 440-459 и др.

8. Абросимова Е.Б. Административная юстиция в России: институциональные и процессуальные аспекты // Кодекс-Info. -- 2003. -- № 7-8 (www.kodeks.ru).

9. См.: О судебной системе и статусе судей Республики Казахстан: Конституционный закон РК от 25 декабря 2000 г. № 132-II ЗРК // Ведомости Парламента РК. -- 2000. -- № 23. -- Ст. 410.

10. Рекомендации участников международной научно-практической конференции «Административное судопроизводство. Проблемы и перспективы развития» // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005. -- С. 4-5.

11. См., напр.: Административные суды: процесс реформирования // Известия Казахстана. -- 2005. -- 10 июня.

12. Сулейменова У.А. Принятие Административного процессуального кодекса -- требование времени // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005.

13. См.: Тугел А.К. Участие адвоката в административном судопроизводстве // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005.

14. Граалманн-Шеерер К. Правовые нормы, регулирующие административные правонарушения (нарушения общественного порядка) // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005.

15. См.: Романец Ю.В. Специализация в судебной деятельности как средство повышения эффективности правосудия // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Краснодар, 2002. -- С. 5-13.

16. Мами К. Административное судопроизводство в Казахстане: практика и перспективы // Российская юстиция. -- 2005. -- № 5.

17. См.: Тургараев Б. Специализация: позитивный итог // Казахстанская правда. -- 2003. -- 15 марта. // Вместе с тем отношение к предложению об отнесении к компетенции административных судов санкционирование ареста в процессе предварительного расследования неоднозначно. Так, И. Ж. Бахтыбаев считает, что административные суды «должны работать, прежде всего, в рамках КоАП и рассматривать споры, возникающие из применения административного законодательства. А полномочия по санкционированию ареста в ходе расследования по уголовным делам регулируются уголовно-процессуальным законом и, скорее, относятся к функциям уголовного преследования, а не отправления правосудия» (См.: Бахтыбаев И.Ж. Роль прокурора в административном судопроизводстве // Административное судопроизводство: Проблемы и перспективы развития. Материалы междунар. науч.-практ. конф. -- Астана, 2005.

18. Интернет-газета «Gazeta.kz». -- 2005. -- 9 июня // zakon.kz/our/news/news.asp? id=30018282.

19. Верховный суд РФ предлагает использовать принцип прецендентного права при рассмотрении административных споров // supcourt.ru (2005. -- 8 декабря).

20. Радченко В. Власть должна доказывать законность своих действий // supcourt.ru (2005 г.).

21. См.: Радченко В. Полное содействие гражданину // supcourt.ru (2005 г.).

Размещено на Allbest.ru