Вплив децентралізації на ефективність публічної влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України

Відділ правових проблем політології

Вплив децентралізації на ефективність публічної влади

Ірина Кресіна, доктор політичних наук, професор, член-кореспондент Національної академії правових наук України

Анотація

Автор аналізує запровадження децентралізації влади як процес передачі частини функцій та повноважень центральних органів влади органам місцевого самоврядування і проблеми, котрі можуть виникати в ході реалізації планованої реформи. Окреслено також її інструментарій.

Насамперед ідеться про прямі вибори представників місцевої влади, наділення місцевих органів влади ширшими повноваженнями, належним ресурсним забезпеченням місцевого самоврядування, формування самодостатніх громад. Автор також називає причини, з яких плановані заходи з децентралізації не завжди вдається реалізувати в повному обсязі, й наводить конкретні приклади - наміри запровадити електронне врядування, реформу публічних фінансів, державних закупівель та управління державною власністю. Обстоюється ідея, що започаткований процес децентралізації не повинен обмежуватися лише сферою місцевого самоврядування та наданням державних послуг, а має охоплювати економіку, медицину, освіту, соціальне забезпечення тощо.

Ключові слова: децентралізація, деконцентрація, повноваження, органи місцевого самоврядування, адміністративні послуги, територіальна громада.

децентралізація самоврядування влада

Децентралізація - це процес передачі частини функцій та повноважень центральних органів влади органам місцевого самоврядування, тобто процес розширення та зміцнення прав і повноважень територіальних громад з одночасним звуженням прав і повноважень відповідного центру. Децентралізація може розглядатись як цілеспрямований процес розширення повноважень органів місцевого самоврядування з метою:

оптимізації і підвищення ефективності управління суспільно важливими справами;

своєчасного та якісного надання всіх необхідних послуг громадянам у повному обсязі;

найповнішої реалізації місцевих інтересів;

створення розгалуженої системи місцевого самоврядування, за якої питання місцевого значення вирішуються представниками не центрального уряду, а територіальної громади.

Починаючи з 1980-х років і дотепер майже кожна країна світу започатковувала децентралізаційні реформи. У політичній сфері вони привели до того, що частину раніше призначуваних чиновників в органах місцевого самоврядування почали обирати шляхом прямих виборів. У економічній сфері на місцеве самоврядування покладено відповідальність за формування бюджетів, збирання податків та ведення фінансових рахунків. З погляду публічного управління ці реформи удосконалили розподіл відповідальності за надання послуг у сфері охорони здоров'я та освіти між державними органами та органами місцевої влади, надали останнім більше повноважень і обов'язків щодо утримання об'єктів комунікації та соціальної інфраструктури.

Вважається, що децентралізація є важливим кроком на шляху до запровадження належного урядування. Економісти, виходячи з праць Ч. Тібоута, Р. Коаза та У. Оатса, стверджують: завдяки децентралізації, за якої пріоритети державної політики підпорядковуються місцевим вимогам, підвищується ефективність розподілу ресурсів. Науковці зазначають: оскільки в рамках децентралізованої системи інформація про діяльність державних інститутів є доступнішою для громадян, то вони можуть висувати справедливіші вимоги щодо підвищення ефективності послуг та покращення роботи чиновників. Водночас інформація про настрої та проблеми на місцевому рівні є також доступнішою для політиків і чиновників регіонального та національного рівнів, оскільки вони перебувають у щоденному контакті з громадянами.

Більше того, якщо громадяни сплачують податки за надання місцевих послуг, то вони активніше наполягатимуть на їхній високій якості й вимагатимуть від чиновників регулярно звітувати про свої дії. Зі схожих позицій виступають прихильники неоліберальних економічних реформ, на думку яких децентралізація робить державне управління ефективнішим, мобілізує додаткові державні ресурси та покращує процес прийняття рішень у бюджетній сфері. Вона розглядається як важливий інструмент для ревізії старих стратегій розвитку, котрі призвели до низьких показників економічного зростання та високого рівня корупції у сфері надання державних послуг. Очевидно, що ефективна демократична держава конче потребує активної участі громадян у місцевому самоврядуванні. Якщо вони мають можливість такої участі, то змушують представників місцевої влади краще реагувати на їхні вимоги й ефективніше розв'язувати місцеві проблеми. Якщо останні не здатні впоратися з цими завданнями, то мешканці можуть висловити їм недовіру та домогтися відсторонення від ведення місцевих справ. Водночас такий вид участі є ефективною школою демократії, позаяк дає можливість здобувати навички ведення дискусій та дотримання правил, які сприяють розв'язанню конфліктів у демократичних системах.

Отже, політична децентралізація стосується насамперед прямих виборів представників місцевої влади і передбачає нові механізми участі громадян у місцевому самоврядуванні, що в перспективі сприятиме зміцненню демократії. Зі схожими аргументами на захист децентралізації виступають громадські активісти, неурядові організації та групи із захисту прав людини. На їхню думку, децентралізація розширює можливості громадян у виборі відповідальних представників влади та висловленні їм недовіри, а також в участі у процесі прийняття рішень.

З точки зору державного управління децентралізація сприяє кращій процедурі прийняття рішень, вищій якості послуг та стимулює державних службовців до належного виконання своїх обов'язків. Коли чиновники стають ближчими до тих, кому надають послуги, отримувачі цих послуг будуть вимогливішими до їхньої якості.

Більше того, державні службовці змушені орієнтувати свою поведінку на надання якісних послуг, побоюючись громадського невдоволення та скарг від незадоволених «клієнтів». Корупція також є більш видимою на місцевому рівні, й відповідно, її легше контролювати. У результаті фіскальної децентралізації зростає ефективність надання послуг, бо вони фінансуватимуться вже за рахунок місцевих податків і зборів. Отже, завдання поліпшення управління полягає в посиленні інститутів місцевого самоврядування, забезпеченні чиновників місцевих органів влади більшими можливостями для виконання нових обов'язків і розвитку механізмів підвищення ефективності їхньої діяльності, посилення підзвітності.

Навіть критики децентралізації змушені визнати, що завдяки їй у світі повноваження розподіляються між всіма рівнями управління рівномірніше. Політичні партії більше уваги приділяють участі в місцевих виборах, і дедалі більше політиків вважають за краще розпочинати кар'єру саме в місцевих органах влади. Центральна влада змушена прислухатися до думки голів органів місцевої влади на регіональному рівні та в містах. Вони, як і місцеві чиновники, перетворюються на важливих представників публічної влади, з якими найчастіше контактують громадяни. Відповідно серед громадян зростає довіра до органів місцевого самоврядування.

А відмінності у планованих результатах запровадження децентралізаційних реформ можна пояснити трьома чинниками. По-перше, це наявність політичної конкуренції, яка проявляється в ході місцевих виборів та піднімає планку вимог до керівництва, встановлює високі стандарти до майбутніх кандидатів на керівні посади. Якщо місцеві вибори є справді змагальними й опозиційні партії мають високі шанси на перемогу, то влада змушена шукати способи поліпшення своєї діяльності та ефективного розв'язання нагальних проблем громадян. Якщо реальна конкуренція між політичними партіями відсутня, то в місцевої влади немає стимулів до реального поліплшення життя своїх виборців, і тому вона віддає перевагу політичним домовленостям із керівництвом партій, непублічним угодам із представниками місцевих груп інтересів чи центральним урядом.

По-друге, це рішучість держави удосконалити систему публічного управління та її активність щодо реалізації програми реформ. Якщо керівництво держави має стратегічне бачення, здатне акумулювати необхідні людські й матеріальні ресурси, та послідовно втілює програму реформ, то децентралізаційні процеси матимуть успіх, незважаючи на відсутність політичної підтримки й можливий опір на місцях.

По-третє, це рівень розвитку та активність громадянського суспільства, яке здатне змусити і центральний уряд, і органи місцевого самоврядування вжити реальних заходів для поліпшення якості послуг, що ними надаються.

В Україні важливість децентралізаційних процесів визнається лише на словах, а не на практиці. У Коаліційній угоді 2014 року цілий розділ (розд. 7) присвячений децентралізації та реформі публічної адміністрації. Парламентська більшість домовилася про основні завдання у цій сфері.

У сфері місцевого самоврядування: ефективний розподіл повноважень (компетенцій); належне ресурсне забезпечення місцевого самоврядування; формування самодостатніх громад; забезпечення деконцентрації та децентралізації повноважень згідно з Концепцією реформи місцевого самоврядування і територіальної організації влади в Україні та Європейською хартією місцевого самоврядування; реорганізація місцевих державних адміністрацій в органи префектурного типу.

У сфері публічного адміністрування мета коаліції полягала в реформі Кабінету Міністрів України шляхом внесення змін до відповідного закону вже протягом першого кварталу 2015 року, які передбачали б:

закріплення загальних принципів процесу прийняття рішень Кабінетом Міністрів України, у тому числі з метою посилення відповідальності профільного міністра;

запровадження посади Державного секретаря Кабінету Міністрів України;

запровадження колегіальності та прозорості діяльності Кабінету Міністрів України, зокрема шляхом завчасного оприлюднення проектів рішень Кабміну та підвищення ефективності роботи урядових комітетів.

Планувалося також запровадження електронного врядування, реформи публічних фінансів, державних закупівель та управління державною власністю. Станом на кінець другого кварталу 2015 року можна констатувати незначний прогрес у децентралізації місцевого самоврядування та спробу покращити процес надання адміністративних послуг і вдосконалення адміністративних процедур. Однак реальної фінансової де- 13 централізації так і не відбулося, а її другий етап, що передбачав 100-відсоткове фінансування делегованих державних повноважень, був «спущений на гальмах» Міністерством освіти і науки та Міністерством охорони здоров'я, які за минулий рік не спромоглися створити нормативи бюджетної забезпеченості регіонів.

Що стосується адміністративних послуг, то планували, що протягом першого півріччя 2015 року органам місцевого самоврядування відповідного рівня буде делеговано повноваження з надання базових адміністративних послуг (зокрема, реєстрація місця проживання, видача паспортних документів, державна реєстрація юридичних та фізичних осіб - підприємців, об'єднань громадян, актів цивільного стану, речових прав, автотранспортних засобів, оформлення посвідчень водія, вирішення земельних питань).

Нещодавно Міністерство юстиції представило проект закону «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо спрощення процедур надання адміністративних послуг у сфері державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань». Його суть полягає в передачі повноважень з реєстрації нерухомості та бізнесу безпосередньо місцевим органам влади та нотаріусам. За розрахунками міністерства, на місцях залишатимуться близько 0,5 млрд. гривень, які на сьогодні надходять до державного бюджету за адміністративні послуги. Однак, на думку критиків урядового законопроекту, відбувається підміна понять «децентралізації» на «приватизацію», бо надавати адмінпослуги зможуть не лише органи місцевого самоврядування, які отримають додаткові повноваження, а й підприємницькі організації: банки та нотаріуси, що, з одного боку, звільнить державні органи від навантаження, а з другого - призведе до подорожчання реєстраційних послуг.

Уважаємо, що започаткований процес децентралізації не повинен обмежуватися лише сферою місцевого самоврядування та наданням державних послуг, а має охоплювати й цілу низку сфер суспільного життя: економіку, медицину, освіту, соціальне забезпечення тощо. Адже це не тільки наблизить державу до громадянина, а й дасть можливість заощадити кошти в період економічної кризи завдяки прозорості механізмів їх надання з державного бюджету на конкретні цілі, завдання чи конкретним особам, а не на бюрократичний апарат як такий.

Отже, децентралізована влада: 1) сприяє участі громадян в управлінні державою; 2) є відповідальнішою, швидше відгукується на потреби громадян і може знайти найприйнятніший для них розв'язок проблем; 3) створює умови для формування нової еліти; 4) є противагою авторитарній державі; 5) дає можливість проводити експерименти з новими структурами та запровадженням нових політик; 6) найефективніше надає послуги на місцевому рівні; 7) формує у громадян відчуття місця і спільноти; 8) є елементом громадянського суспільства, своєрідним мостом між громадянським суспільством і центром публічного управління.

Размещено на Allbest.ru