К вопросу о регулирующей роли государства земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения

Размещено на http://www.allbest.ru/

К вопросу о регулирующей роли государства земельными ресурсами сельскохозяйственного назначения

Земля в аграрном производстве играет особую роль. Она является основным природным ресурсом, материальным условием жизни и деятельности людей, базой для размещения и развития всех отраслей народного хозяйства, главным средством производства в сельском хозяйстве и основным источником получения продовольствия [10]. Судьба сельского мира в России всегда была связана с борьбой за ресурсы земли, а также за власть. С древних времен на Руси близость к земле оборачивалась не волей, а закрепощением. Отношения между землевладельцем и крестьянином строились преимущественно на административных методах управления, связанных с ограничением степени свободы земледельцев. Земля и земельные отношения служили основой феодальной системы. Постепенно самостоятельные землевладельцы стали превращаться в возделывателей чужой земли, что укрепило основы крепостного права.

Как отмечал А.А. Никонов [12], особую заботу проявлял о земле И.Т. Посошков, его взгляды предвосхитили на полвека обобщения и открытия А. Смита. Он был против мелкого дробления участков, выступал за твердое межевание и землеустройство, за посадку деревьев, предлагал штрафы за нерадивое отношение к земле, финансовое стимулирование мелиорации, осушения болот. Эволюционный анализ управления землями сельскохозяйственного назначения в России показал, что на протяжении более трех веков государство в лице правительства так и не решилось на реформирование крепостнических отношений.

Аграрный кризис, вызванный реформой 1861 г., определил новый поворот в земельной политике. Особое значение имел Манифест 1861 г., он был принят через 99 лет после екатерининского Акта о вольности дворянства. Самая многочисленная, кормящая и обороняющая нацию часть общества стала свободной по праву и получила возможность получать собственность, без которой свобода была иллюзорна [5, 6]. Это позволило России по экономическому развитию занять третье место в Европе после таких стран, как Дания и Швеция, обогнав при этом Францию, Германию, Италию, Бельгию и Голландию об этом писал В.И. Ленин в своей работе «Развитие капитализма в России» [9].

По мнению П.А. Столыпина, укрепление экономики страны можно провести только через модернизацию и подъем российской деревни. Он писал: «…государство у нас хворает. Самой больной, самой слабой частью... является крестьянство... все государство, все части государства должны прийти на помощь той его части, которая в настоящее время является слабейшей» [15]. Известно, что результаты аграрных мероприятий правительства П.А. Столыпина оказали благотворное влияние на развитие сельского хозяйства России.

Производство зерна в 1907-1913 гг. увеличилось по сравнению с 1900-1906 гг. с 26,7 до 30,5 млн пудов, или на 14,2 %. Рост урожайности зерновых составил 107% для ржи, 111,7 для пшеницы, 106,6 для овса и 133,7% для ячменя. Экспорт хлеба за период с 1900 по 1913 г. почти удвоился. На протяжении всего советского периода показательными были темпы роста развития аграрного секторы времен столыпинской реформы. Никогда отечественное сельское хозяйство не имело столь благоприятных условий для своего развития. К тому же крестьянская кооперация развивалась небывалыми темпами. Если до 1906 г. по кооперативному движению Россия отставала от таких европейских стран, как Германия, Англия, Голландия, Дания, Швеция, Франция, Италия, то к 1915 г. по числу кооперативов вышла на второе место в мире.

Благодаря столыпинской реформе, произошло развитие российского рынка и вхождение его в мировое пространство. Несмотря на то, что Россия позднее, чем Западная Европа, включилась в кооперативное движение, тем не менее, она дала миру таких теоретиков и практиков кооперации, как М.И. Туган-Барановский, А.В. Чаянов, Н.А. Добролюбов, А.И. Чупров и др.

Декрет о земле 1918 г. фактически национализировал землю. Советское государство стало единственным собственником всей земли. Продразверстка, введенная в 1919 г., подорвала материальную заинтересованность крестьян в увеличении производства [12]. К тому же, Первая мировая война серьезно ослабила сельскохозяйственное производство, но благодаря новой экономической политики, благотворно повлиявшей на развитие сельхозпроизводства, произошло укрепление позиций крестьянской общины. Среднегодовые темпы прироста производства сельхозпродукции превышали 10%. Однако в последние годы нэпа замедлился рост сельхозпроизводства, при этом деревня стала донором сверхвысоких темпов индустриализации страны. С крестьян, по выражению И._Сталина, следовало брать высокую «дань» [11]. Во времена «оттепели» (1953 г.) впервые были названы истинные причины отставания сельского хозяйства: сосредоточение сил и средств на создание тяжелой индустрии в ущерб сельскому хозяйству и легкой промышленности; нарушение принципа материальной заинтересованности крестьян; ущемление личного подсобного хозяйства при полном подчинении его общественному, от которого крестьянину мало чего доставалось; массовый уход крестьян в города; слабое использование техники; низкая трудовая дисциплина в самих колхозах [12]. Новый подход предусматривался в развитии инициативы и предприимчивости колхозников, но только в рамках ведения коллективного хозяйства. Однако все нововведения, постановления, задачи, поставленные перед сельским хозяйством, не приносили желаемых результатов. Модель управления так и оставалась административной с командно-мобилизационным режимом организации. Поэтому в целом программа серьезных преобразований в сельском хозяйстве, давшая на первых порах положительные р

Как отмечал В.А. Пешехонов [14], в России государство не столько помогало сельскому хозяйству, сколько пыталось насаждать полюбившиеся ему формы хозяйствования. Невозможно не согласиться с мнением М.А. Коробейникова, что игнорирование прошлого опыта, обходится слишком дорого для последующих поколений [8]. Решение аграрного вопроса и устроенность крестьянской жизни никогда в России не были доведены до исполнения замысла. Как отмечал Л.Абалкин, «…к сожалению, в политических и общественных дискуссиях, в научном сообществе и в средствах массовой информации упор делается на решение текущих вопросов» [1]. Несомненно, такой подход лишает государство исторической памяти и соответственно не позволяет выйти из тупиков, в которые заводят многие политические и хозяйственные решения.

Таким образом, эволюционный подход в исследовании формирования модели управления сельским миром показал, что в современном российском аграрном секторе накопился ряд весьма существенных проблем, которые имеют давнюю историю, чтобы их решить, нужна продуманная долгосрочная стратегия. Вряд ли можно предложить новую теоретическую концепцию управления без научно-практического исследования всей истории российского крестьянства, его ценностей, без комплексного анализа экономических, управленческих, социальных, культурных, политических источников его развития. Российская модель земельных преобразований на селе в 90-е годы исходила из принципа социальной справедливости, а не экономической эффективности. Так, изначально земельную долю получили пенсионеры и работники социальной сферы. Основная часть крестьян передавала свои земельные доли в аренду [7]. Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе» устанавливал переоформление земельных участков из государственной собственности в частную, причем на это было отведено всего два года. Предполагаемый срок переоформления истекал в 1992 г. Результатом раздела земель сельскохозяйственных предприятий на земельные доли стало принципиальное изменение формы собственности на сельскохозяйственные угодья: около 115 млн га (половина их общей площади) перешли из государственной собственности в частную. Поскольку сроки приватизации были сжаты, а предварительная подготовка страны к реформам отсутствовала, указанный срок не был выдержан, это оказало существенное влияние на дальнейший процесс приватизации в сельском хозяйстве. В связи с этим в сельскохозяйственном производстве реформа привела к значительному сокращению земель в пользовании сельскохозяйственных организаций и увеличению площадей, предоставленных населению.

По Указу Президента РФ «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» принятыми решениями Правительство страны и другие ведомства должны были решить две задачи:

1) провести в 1992 г. реорганизацию колхозов и совхозов;

2) превратить членов их трудовых коллективов в собственников земельных долей. Соответственно разделу на доли подлежали сельскохозяйственные угодья колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий. У владельцев земельных долей появилось право использовать их только для:

1) создания крестьянского хозяйства;

2) внесения в качестве взноса во вновь создаваемые товарищества, акционерные общества или сельскохозяйственные кооперативы;

3) продажи другим работникам хозяйства (в том числе для обмена на имущественный пай) или непосредственно хозяйству.

В 1993 г. Указом Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» права владельцев земельных долей были значительно расширены: доли разрешалось продавать, сдавать в залог, передавать по наследству, за счет долей можно было увеличить свое личное подсобное хозяйство. Однако реализовать упомянутый Указ было практически невозможно, так как после августовского путча 1991 г. и распада СССР экономический кризис в стране набирал темпы.

Принятый 25 декабря 2001 г. Земельный кодекс РФ стал стержнем будущих законов, положил конец существующей сложной ситуации в сфере регулирования земельных отношений, а Федеральный Закон № 101-ФЗ от 24 июля 2002 г. «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» позволил сохранить целевое использование сельскохозяйственных земель, роль государства при их обороте, а также нормально функционирующую аграрную структуру и не допустить развития в стране института земельных рантье.

Концепция системы земельно-ипотечного кредитования, принятая в 2007 г. должна была стать основой для формирования государственной политики в области развития земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве. Однако в силу некоторых недоработок в земельном законодательстве (отсутствие механизма фактического закрепления земли в частную собственность сельских товаропроизводителей) ипотечное кредитование не реализовано. А имеющее место не рациональное использование земли свидетельствует о существующем криминальном рынке земли. Без сомнения, от решения вопроса о земле зависит судьба сельского мира.

Земельная реформа продолжается более 25 лет, но противоречия в земельном законодательстве сохраняются. Затруднен кадастровый учет и государственная регистрация прав граждан на земельные участки, так как это связано с высокими издержками на проведение землеустроительных работ с длительной процедурой оформления земельных участков и проводится слабо развитыми методами мониторинга и контроля использования земель. В связи с этим большинство участников земельных правоотношений (граждане, юридические лица, государственные и муниципальные органы, иностранные юридические и физические лица) до настоящего времени не оформили в соответствии с действующим законодательством право собственности на землю. Это отразилось на эффективности ее использования.

Общая площадь земель сельскохозяйственного назначения по состоянию на 1 января 2015 г. составляла 403,2 млн га, или 23,6% территории Российской Федерации. За годы земельных преобразований площадь этих земель сократилась на 235,9 млн га, что было обусловлено их переводом в земли населенных пунктов, лесные угодья, земли запаса и другие категории земельного фонда [3].

Происходит качественное ухудшение всего земельно-ресурсного потенциала сельского хозяйства, снижается плодородие земельных участков. Несмотря на то, что к 2016 г. доля сельхозугодий в предприятиях новых форм хозяйствования возросла до 2/3, почти 60% пашни (или 59 млн га) в них недоиспользуется, кормовых угодий - почти 50% (или 62,5 млн га). В регионах юга России доля недоиспользуемой пашни составляет почти 1/4 [4, 16]. На 2/3 уменьшилась доля сельхозугодий, используемых под кормовые культуры.

Следует отметить основную причину сложившегося положения, которая заключается в прекращении деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, в том числе сельскохозяйственных организаций и предприятий, крестьянских (фермерских) хозяйств из-за отсутствия ресурсов (материальных, финансовых, трудовых), неспособности поддерживать пашню в надлежащем состоянии, невозможности ее обработки.

Несмотря на то что в Федеральном законе «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» предусмотрены механизмы нормативно-правового регулирования в сфере земельных отношений в части использования земель сельскохозяйственного назначения, тем не менее в наведении порядка в земельных отношениях и повышении эффективности использования сельскохозяйственных земель имеются заметные недостатки [13].

Происходит это из-за отсутствия функционирующей системы управления земельными ресурсами и неконтролируемого оборота земельных участков сельскохозяйственного назначения [12]. Причем этот Закон устанавливает порядок принудительного прекращения прав на неиспользуемые земли сельскохозяйственного назначения, однако, фактически и этот порядок не достаточно эффективен.

Изучение практики использования земель сельскохозяйственного назначения на территории муниципального образования город Горячий Ключ Краснодарского края показало, что эффективность аграрного сектора, а следовательно, и стабильность социально-экономической и политической обстановки в обществе, во многом определяется рациональным использованием земельных ресурсов как непременным условием наращивания производства продуктов питания и повышения устойчивости развития сельских территорий. Проведенное исследование раскрыло весьма неблагоприятную картину по использованию земли в благодатном крае на юге России, причем значительную долю этих неиспользуемых массивов сельскохозяйственных угодий составляет особо ценная их часть - пашня.

Как видно из таблицы 1, 46,2% земель сельскохозяйственного назначения (3597,1 из 7780 га), находящиеся в собственности сельскохозяйственных организаций, не используется. Более чем на 62% не используются земли из категории "ЛПХ и граждане", в частности, земли приобретенные "гражданами", проживающими в других регионах Российской Федерации.Почти 43% (3755,3 га из 5892,8 га) от общего количества неиспользуемых земель сельскохозяйственного назначения приходится на земельный фонд, относящийся к собственности администрации Краснодарского края. Размер неиспользуемой пашни в хозяйствах всех категорий составил более 67% (5893 га из 8761,3 га), почти 29% ? пастбищ (2504,1 га из 8761,3 га) и 4% ? земель под сады.

Структурный анализ в разрезе собственников показал, что в сельскохозяйственных организациях (далее - СХО) доля неиспользованных земель под пашню составила почти 58% (3392 га из 5892,8 га); в крестьянских (фермерских) хозяйствах (далее - КФХ) - 3% (178 га из 5892,8 га); в личных подсобных хозяйствах и граждан (далее - ЛПХ) - 8,3% (490 га из 5892,8 га); в прочих - 1,2% (73 га из 5892,8 га).

Таблица 1. Использование земель сельскохозяйственного назначения по категориям землепользователей в сельских округах муниципального образования город Горячий Ключ Краснодарского края на 01.09.2016*

*Расчеты автора по источнику: Инвентаризация неиспользованных земель сельскохозяйственного назначения по землепользователям муниципального образования г. Горячий Ключ Краснодарского края на 01.09.2016 года.

Доля неиспользуемых земельных ресурсов под пашню, относящихся к фонду перераспределения и землям без установленного правообладателя и являющихся собственностью администрации Краснодарского края, составила почти 30% (1759,5 га из 5892,8 га). Доля неиспользуемых земельных ресурсов под пастбища в СХО составила почти 8% (194,9 га из 2504,1 га); КФХ и ИП - 9% (233 га из 2504,1 га); ЛПХ и граждан - 11% (274 га из 2504,1); прочие - 1,5% (36,4 га из 2504,1). Доля неиспользуемых земельных ресурсов под выпас скота, относящихся к фонду перераспределения и земли без установленного правообладателя и являющихся собственностью администрации Краснодарского края, составила более 70% (1765,2 га из 2504,1 га). Удельный вес земельных ресурсов под сады в общем объеме неиспользованных земель сельскохозяйственных назначений в хозяйствах всех категорий составил более 6% (364,4 га из 5892,8 га), в том числе: СХО - 2,7% (10 га из 364,4 га); ЛПХ - 34% (124 га из 364,4 га). Доля неиспользованных земельных ресурсов под сады составила более 63% (230,5 га из 364,4 га), относящихся к фонду перераспределения и землям без установленного правообладателя и являющихся собственностью администрации Краснодарского края (рис. 1).

земельный ресурс сельскохозяйственный государство

Рисунок 1. Доля неиспользованных сельскохозяйственных угодий по категориям хозяйств в сельских территориях муниципального образования город Горячий Ключ Краснодарского края в 2016 году, %

Источник: Инвентаризация неиспользованных земель сельскохозяйственного назначения по землепользователям в муниципальном образовании город Горячий Ключ Краснодарского края на 01.09.2016 года.

Вызывает беспокойство сложившееся положение в результате нерационального использования земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в таких категориях как собственность администрации Краснодарского края, в сельскохозяйственных организациях и личных подсобных хозяйствах, в частности в собственности граждан, проживающих в других регионах Российской Федерации.

Как показало исследование, в результате неиспользования сельскохозяйственных земель по назначению, аграрным сектором сельских территорий муниципального образования город Горячий Ключ недополучено доходов более чем на 200,0 млн. руб., а упущенная выгода составила свыше 70,0 млн. руб. Несомненно, это повлияло на доходы сельских тружеников и на качество их жизни.

Особенно вызывает тревогу критическое состояние обеспечения земельными ресурсами под пастбища в сельских округах муниципального образования, непосредственно в местах сельскохозяйственного производства, где фактическая обеспеченность пастбищами в среднем на голову скота составила 3,5% от норматива.

Таким образом, с одной стороны более 70% земель сельскохозяйственного назначения не используется, а с другой стороны, в местах проживания основной массы сельского населения с благоприятными условиями для ведения аграрного производства из-за дефицита земельных ресурсов малый и средний агробизнес не имеет возможности в полной мере заниматься сельскохозяйственным производством.

Все это свидетельствует об отсутствии системы управления земельными ресурсами и неконтролируемом обороте земельных участков сельскохозяйственного назначения. Как известно из-за неурегулированного или непрофессионального проведения землеустроительных работ на землях сельскохозяйственных организаций процесс формирования земельной собственности (земельных участков) шел с нарушением требований землеустроительного проектирования, что привело к неэффективному использованию земельных ресурсов в Российской Федерации и сельских территориях ее субъектов Федерации.

Руководствуясь действующим Земельным кодексом Российской Федерации, нормами Федерального закона от 01.01.2001 г. № 78-ФЗ «О землемлеустройстве», Федеральным законом «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», а также отечественным и зарубежным опытом планирования и организации рационального использования земель и их охраны можно рекомендовать представленную схему управления земельными ресурсами (рис. 2).

Рисунок 2. Методическое обеспечение государственного регулирования земельными ресурсами

Данная схема методического обеспечения государственного регулирования земельными ресурсами для их эффективного управления допускает восстановление системы учета и оценки качества земельных ресурсов сельскохозяйственного назначения ранее существующей, а также предполагает меры по мониторингу фактического состояния и наличия данной категории земель (инвентаризацию земельных участков; оценку качества земель сельскохозяйственного назначения; геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические, агрохимические и другие обследования и изыскания). Это, несомненно, позволит создать необходимую базу информации о количественном и качественном состоянии земель и, соответственно, возможности использовании в сельском хозяйстве и ее перспективном потенциале.

Кроме того данная схема также предполагает планирование использования земель в сельских территориях и установление правил землепользования сельскохозяйственными землями с определением территориальных зон, регламентов по землеустройству, а также порядок применения этих правил. Правила землепользования должны утверждаться нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а землеустроительное зонирование территории должно проводиться в схемах землеустройства соответствующего административно-территориального уровня [2]. Реализация данной схемы позволит организовать рациональное использование земель и их охрану методами землеустройства через землеустроительное проектирование и разработать соответствующие проекты территориального землеустройства, а также проекты по осуществлению отдельных землеустроительных мероприятий; осуществлять контроль за проведением землеустройства и оценивать состояние и использование земель в результате проведенных землеустроительных работ [2]. Таким образом, следует отметить, что земельные отношения характеризуются условиями владения и пользования землей, правами и обязанностями землепользователей по отношению к государству, основными формами организации сельскохозяйственного производства. Соответственно от характера земельных отношений зависит и рациональное распределение земельных ресурсов, условия купли, продажи, платы за пользование землей, эффективное использование земель сельскохозяйственного назначения и, безусловно, обеспечение занятости сельского населения.

Список использованной литературы

1. Абалкин Л. Аграрная трагедия России // Вопросы экономики. 2009. № 9.

2. Волков С.Н., Широкорад И.И. История землеустройства в России: научная монография. М.: ГУЗ, 2011.

3. Ерофеев Б.В. Земельное право: учебник для вузов. М.: Юрайт, 2015.

4. Карпенко Г.Г., Ярлыкапов А.Б. Государственное регулирование аграрного сектора экономики страны // Государственное управление. Электронный вестник. 2011. № 27.

5. Ключевский В.О. Сочинения: в 9 т. М., 1989. Т. 4. С. 287

6. Коробейников М.А. Аграрная реформа: крестьянство и власть. Исторический опыт. Анализ. Прогноз. М., 2002.

7. Коробейников М.А. Методы эффективного развития земельных отношений в России. Уроки прошлого. Мифы и реальность будущего. Земельный вопрос в российской исторической традиции. М., 2005.

8. Коробейников М.А. Избранные труды Вольного экономического общества России. М., 2006.

9. Ленин В.И. Развитие капитализма в России / Полн. собр. соч. М., 1979. Т. 3. С. 5-600.

10. Махотлова М.Ш., Кумехов А.А. Проблема управления земельными ресурсами в РФ // Научные открытия в эпоху глобализации: сборник статей Международной научно-практической конференции. Уфа, 2016.

11. Милосердов В.В. Аграрная политика России - XX век. М., 2002.

12. Никонов А.А. Спираль многовековой драмы: аграрная наука и политика России (XVIII--XX вв.). М., 1995.

13. Пешехонов В.А. Государство и экономика. СПб., 1998.

14. Столыпин П.А. Полное собрание речей в Государственной думе и Государственном совете. М., 1991.

15. Ярлыкапов А.Б., Карпенко Г.Г. Совершенствование механизма государственного воздействия на аграрную экономику и оценка эффективности государственного регулирования АПК // Экономика и управление: проблемы, решения. 2013. № 12.

16. Ярлыкапов А.Б., Карпенко Г.Г. Проблемы управления землями сельскохозяйственного назначения в России: пути их решения // Экономика и управление: проблемы, решения. 2017. № 7, том 2.

Размещено на Allbest.ru