До питання про поняття юридичної особи публічного права

Наступною ознакою юридичної особи публічного права, як це випливає із змісту ч. 3 ст. 81 ЦК України, є те, що порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом. Це слід розуміти таким чином, що порядок створення та правовий статус юридичних осіб публічного права визначається не актами цивільного законодавства, а актами іншого галузевого законодавства, в першу чергу, конституційного та адміністративного, а також іншими галузями публічного права. З цього приводу висловлено пропозицію, відповідно до якої загальні положення цивільно-правового статусу юридичних осіб незалежно від способу їх створення повинні бути врегульовані нормами ЦК України на єдиних для всіх учасників цивільних відносин засадах. Як наслідок, пропонується внести зміни у ч. 1 п. 3 ст. 81 ЦК України такого змісту: “Цим Кодексом встановлюються порядок створення, організаційно-правові форми, правовий статус юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права”. Відповідно ч. 2 п. 3 ст. 81 ЦК України виключити [18, с. 16]. Попри слушність цієї пропозиції, вважаємо її все ж таки дещо передчасною, принаймні допоки система юридичних осіб, закріплена в ЦК України, не набуде ознак універсальної, тобто такої, що охоплює всі можливі види юридичних осіб.

У той же час на юридичних осіб публічного права у цивільних відносинах поширюються положення ЦК України, якщо інше не встановлено законом (ст. 82 ЦК України). З цього приводу необхідно зауважити, що в Україні відсутній єдиний нормативно-правовий акт, який би визначав систему юридичних осіб публічного права та встановлював загальні положення їх правового статусу. Натомість наявні жодним чином не систематизовані нормативно-правові акти, які закріплюють правовий статус окремих видів юридичних осіб публічного права (Господарський кодекс України (далі -- ГК України) [19] щодо державних та комунальних підприємств) або конкретної юридичної особи публічного права (Закон України “Про Національний банк України” [20]). Позитивним у цьому контексті слід визнати досвід країн, у яких прийнятий єдиний систематизований законодавчий акт, що визначає поняття, ознаки, види, загальні положення про порядок створення та правовий статус юридичних осіб публічного права, як наприклад, Закон Грузії “Про юридичних осіб публічного права” [21]. Запровадження такого законодавчого акта вже знайшло підтримку у вітчизняних наукових колах. Так, на думку Р. А. Майданика, системне правове регулювання статусу юридичних осіб публічного права в Україні можливо здійснити шляхом прийняття спеціального Закону “Про юридичні особи за участі держави і територіальних громад”, що закріплював би особливості їх створення, правосуб'єктності та припинення діяльності [22, с. 78].

Хоча ЦК України закріпив правило про те, що юридична особа здатна мати такі ж цивільні права та обов'язки, як фізична особа, крім тих, що за своєю природою можуть належати лише людині, сформулювавши таким чином принцип універсальної правоздатності, ми солідарні з тими науковцями, які стверджують, що універсальна правоздатність не може бути застосована до юридичних осіб публічного права [23, с. 52]. Юридичні особи публічного права наділяються спеціальною правоздатністю. Під спеціальною правоздатністю розуміється наявність у юридичної особи таких прав та обов'язків, які відповідають меті та завданням її діяльності. Обсяг правоздатності юридичних осіб публічного права визначається у спеціальних нормативно-правових актах про ці особи, а також у їхніх засновницьких документах [24, с. 31]. З цього випливає, що юридичні особи публічного права мають спеціальну цивільну правосуб'єктність. Зокрема юридична особа публічного права набуває право власності на майно, передане їй у власність, та на майно, набуте нею у власність на підставах, не заборонених законом (ст. 329 ЦК України).

Більше того, для юридичних осіб публічного права можуть бути встановлені спеціальні обмеження щодо участі у цивільних правовідносинах. Наприклад, ст. 12 Закону України “Про благодійну діяльність та благодійні організації” від 5 липня 2012 р. № 5073-VI [25] вказує, що засновниками благодійних організацій можуть бути дієздатні фізичні та юридичні особи, крім органів державної влади, органів місцевого самоврядування, інших юридичних осіб публічного права. Також законодавством може передбачатися окремий порядок здійснення юридичною особою публічного права цивільних прав. Так, юридичні особи публічного права, які діють на підставі законів, не подають установчий документ банку при відкритті поточного, вкладного (депозитного) рахунків (п.п. 3.2, 9.2 Постанови Правління Національного банку України “Про затвердження Інструкції про порядок відкриття, використання і закриття рахунків у національній та іноземних валютах” від 12 листопада 2003 р. № 492 [26]), депозитарній установі для відкриття рахунку в цінних паперах (п. 22 Рішення Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку “Про затвердження Положення про провадження депозитарної діяльності” від 23 квітня 2013 р. № 735 [27]).

Поняття “юридична особа публічного права” отримало вже достатню правозастосовну практику, а тому ставало предметом легального та судового тлумачення. Так, Міністерство юстиції України неодноразово розкривало зміст цього поняття (лист Міністерства юстиції України “Щодо застосування антикорупційного законодавства” від 11 березня 2014 р. № 1050-0-4-141111 [28], Методичні рекомендації Міністерства юстиції України “Запобігання і протидія корупції в державних органах та органах місцевого самоврядування” від 12 листопада 2013 р. № 208 [29], Роз'яснення Міністерства юстиції України “Проблемні питання застосування Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” від 10 липня 2012 р. [30]), однак при цьому фактично обмежувалось цитуванням ч. 2 ст. 81 ЦК України, відповідно до якої юридичною особою публічного права визначається юридична особа, яка створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу владиАвтономної Республіки Крим чи органу місцевого самоврядування. Натомість Вищий спеціалізований суд України з розгляду цивільних і кримінальних справ у листі “Про доповнення до інформаційного листа Вищого спеціалізованого суду України з розгляду цивільних і кримінальних справ від 15 листопада 2012 р. № 223-1679/0/4-12 “Про деякі питання здійснення кримінального провадження на підставі угод” від 5 квітня 2013 р. №2 223-558/0/4-13 [31] звертає увагу на те, юридичні особи публічного права діють із метою забезпечення публічних інтересів та потреб значної кількості людей. Таким чином, виділяється ще одна ознака юридичної особи публічного права -- мета її діяльності.

Хоча мета юридичної особи публічного права безпосередньо не закріплюється як її ознака на рівні ЦК України, однак більшість науковців визнають за метою юридичної особи публічного права конститутивне значення. Так, В. І. Борисова визначає публічних юридичних осіб саме через мету їх діяльності як публічно-правові утворення (органи державної влади, органи місцевого самоврядування, державні підприємства, державні установи тощо), що мають на меті державні інтереси, тобто визнані державою і забезпечені правом інтереси соціальної спільноти, задоволення яких слугує неодмінною умовою і гарантією її існування і розвитку [32, с. 7-8]. Більше того, небезпідставно стверджується, що саме інтерес, покладений в основу функціонування юридичної особи, є визначальним критерієм розмежування юридичних осіб публічного та приватного права [33, с. 93].

Кожна юридична особа публічного права має свою мету діяльності, а також завдання та функції, які сприяють її досягненню. Мета діяльності юридичної особи публічного права визначається нормативно-правовими актами, які регламентують порядок створення та діяльності юридичної особи публічного права (наприклад, ч. 2 ст. 1 Закону України “Про центральні органи виконавчої влади” від 17 березня 2011 р. № 3166-VI [4] встановлює, що міністерства забезпечують формування та реалізацію державної політики в одній чи декількох сферах, інші центральні органи виконавчої влади виконують окремі функції з реалізації державної політики) або в її установчих документах (наприклад, відповідно до п. 2.1 Статуту Державного підприємства з питань поводження з відходами як вторинною сировиною, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 вересня 2002 р. №2 1393 [34], це підприємство утворене з метою провадження в Україні екологічної діяльності та подання допомоги підприємствам, установам, організаціям усіх форм власності у сфері поводження з відходами як вторинною сировиною, запобігання накопиченню відходів, а також провадження господарської діяльності у цій сфері, створення і поліпшення умов запровадження систем збирання, заготівлі та утилізації відходів як вторинної сировини, зменшення негативного впливу їх на довкілля).

Вітчизняна та іноземна доктрина виробила низку інших ознак, що характеризують юридичну особу публічного права. Зокрема І. В. Венедіктова небезпідставно стверджує, що для юридичних осіб публічного права специфічним також є правовий режим майна, що їм належить. Юридичні особи публічного права не є власниками майна, вони володіють ним на підставі інших речових прав. Для них майнова ознака має дещо формальний характер, оскільки вони не є суб'єктами права власності, а тому не стають власниками майна, що їм передається засновником [35, с. 90]. Як особливість юридичних осіб публічного права можна виділити правовий режим майна, яке за ними закріплене. Держава (АРК, територіальні громади) передають майно юридичним особам публічного права, які в подальшому володіють ним на праві оперативного управління або повного господарського відання. При цьому це майно залишається в державній або комунальній власності [24, с. 33]. Попри справедливість сказаного, вважаємо, що правовий режим майна не може слугувати ознакою, що розмежовує юридичні особи приватного та публічного права, оскільки право оперативного управління або господарського відання може закріплюватись за підприємствами об'єднання громадян, релігійної організації (ч. 5 ст. 112 Господарського кодексу України), які не можуть бути віднесені до юридичних осіб публічного права.

Досить часто в науковій літературі вказують на таку ознаку юридичної особи публічного права, яка полягає у покладенні цивільної відповідальності на державу, АР Крим, територіальні громади за юридичних осіб публічного права. Так, на думку І. М. Кучеренко, така відповідальність повинна охоплювати два випадки: деліктну відповідальність за шкоду, завдану юридичною особою публічного права при виконанні нею публічних функцій; субсидіарну відповідальність зазначених утворень у випадках, коли юридичні особи є учасниками цивільних правовідносин, за борги юридичних осіб публічного права [10, с. 13-14]. Загалом, підтримуючи позицію щодо безпосередньої чи субсидіарної відповідальності публічно-правових утворень за борги створених ними юридичних осіб публічного права, все ж таки вважаємо, що визнавати це ідентифікуючою ознакою останніх не варто в силу таких міркувань.

По-перше, ЦК України встановлює як загальне правило розмежування відповідальності за зобов'язаннями держави, Автономної Республіки Крим, територіальних громад та створених ними юридичних осіб. Так, ч. 1 ст. 176 ЦК України закріплює, що держава, Автономна Республіка Крим, територіальні громади не відповідають за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб, крім випадків, встановлених законом. До винятків із цього правила слід віднести: відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування (ст. 1173 ЦК України); відшкодування шкоди, завданої посадовою або службовою особою органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування (ст. 1174 ЦК України); відшкодування шкоди, завданої органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування у сфері нормотворчої діяльності (ст. 1175 ЦК України); відшкодування шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органу, що здійснює оперативно-розшукову діяльність, досудове розслідування, прокуратури або суду (ст. 1176 ЦК України); повна субсидиарна відповідальність держави в особі органу, до сфери управління якого входить казенне підприємство, за зобов'язаннями казенного підприємства у разі недостатності коштів, що перебувають у його розпорядженні (ч. 7 ст. 77 ГК України), тощо. Натомість ч. 5 ст. 74 ГК України встановлює, що держава та орган, до сфери управління якого входить державне комерційне підприємство, не несуть відповідальності за його зобов'язаннями, крім випадків, передбачених законом. Таким чином, на сьогодні закріплені в законодавстві України випадки відповідальності публічно-правових утворень за створені ними юридичні особи публічного права охоплюють не усіх юридичних осіб публічного права та не усі підстави цивільно-правової відповідальності.

По-друге, відповідальність держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади за зобов'язаннями юридичної особи публічного права обумовлена не стільки правовим статусом останніх, скільки правовим режимом їх майна -- правом оперативного управління або повного господарського відання. Так, Л. О. Бондаренко саме цільовим призначенням майна й обмеженим характером речових прав пояснює те, що юридичні особи публічного права, за якими майно закріплено на праві оперативного управління чи господарського відання, не несуть із власником майна роздільної юридичної відповідальності [36, с. 102]. Більше того, як слушно зауважує О. О. Первомайський, не викликає сумнівів, що звернення стягнення на майно будь-якої юридичної особи публічного права (органу влади, підприємства, установи) можна розглядати як звернення стягнення на майно самої держави Україна чи певної територіальної громади, оскільки саме вони залишаються власниками майна, переданого органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, державному чи комунальному підприємству або установі [37, с. 50-51]. При цьому слід мати на увазі, що інститут оперативного управління та повного господарського відання сформувався в праві радянського періоду і зберігся в законодавстві країн СНД, практично невідомий романо-германській та англо-американській системі приватного права.

По-третє, необхідно враховувати, що відповідальність держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб не обмежується юридичними особами публічного права. Так, для притягнення держави, Автономної Республіки Крим або територіальної громади до відповідальності за зобов'язаннями створених ними юридичних осіб приватного права може бути використана відома як англо-американському, так і романо-германському праву, доктрина “зняття корпоративної вуалі” (“piercing the corporate veil”). Суть вказаної доктрини полягає у відмові від розмежування майна корпорації від майна її учасників, з покладанням на останніх відповідальності за борги корпорації. Наприклад, щодо державних корпорацій може бути застосований один із випадків “зняття корпоративної вуалі” щодо компаній, єдиним учасником якої є держава, що може спричинити необґрунтоване обмеження майнової відповідальності такої корпорації перед кредиторами [38, с. 182-195]. Більше того, про можливість притягнення держави до відповідальності за зобов'язаннями створених нею юридичних осіб свідчить і практика міжнародного комерційного арбітражу. Серед випадків притягнення держави до такої відповідальності слід назвати такі: держава безпосередньо набула зобов'язань згідно з контрактом, а отже, має відповідати за його порушення; порушення державною корпорацією свого зобов'язання є наслідком нездійснення державою належного контролю або нагляду; держава навіть у не явно вираженій формі виступає гарантом зобов'язань державної корпорації; держава є правонаступником ліквідованої державної корпорації [39, с. 56-57].

Достатньо часто в науковій літературі вказується на таку ознаку юридичної особи публічного права, як зв'язок із публічною владою, оскільки вона або здійснює таку владу, або бореться за неї, співпрацює з нею, виступає складовою частиною груп тиску на владу, складає джерело такої влади [40, с. 80-81]. Насправді, в силу публічно-правової мети створення більшість юридичних осіб публічного права мають владні повноваження, здійснюючи їх шляхом прийняття відповідних нормативно-правових та індивідуально-правових актів, які є обов'язковими для виконання. З цього приводу Р. А. Майданик висловив пропозицію про розуміння юридичної особи публічного права як суб'єкта приватного права, одночасно уповноваженого здійснювати як публічно-правові функції, так і господарську діяльність. Відповідно до цього критерію та з урахуванням того, що унітарні державні і комунальні підприємства (крім казенних -- уточнено автором -- О. П.) зазвичай не здійснюють компетенцію публічного органу (державного або комунального), такі юридичні особи не повинні визнаватися юридичними особами публічного права [41, с. 150]. Висловлюючи солідарність із такою позицією, вважаємо що ії слід розглядати як de lege ferenda.

Крім того, до охарактеризованих ознак нерідко додають і деякі інші риси, що характеризують особливий цивільно-правовий статус юридичних осіб публічного права, зокрема: можливість створення такої юридичної особи тільки публічно-правовим утворенням, а не громадянами або звичайними юридичними особами; неможливість її реорганізації (перетворення) в юридичну особу приватного права (що не унеможливлює приватизації чи корпоратизації державних комерційних підприємств); судова оцінка здійснюваних юридичною особою публічного права правочинів з позицій доктрини ultra vires (тобто визнання за нею виключно цільової, а не загальної правоздатності); особливий порядок звернення стягнення на майно юридичної особи публічного права по її зобов'язаннях (зокрема заборона звернення стягнення на речі, що забезпечують виконання її публічних функцій); неможливість банкрутства такої юридичної особи (хоча в деяких правопорядках допускається банкрутство юридичних осіб публічного права, створених муніципальними і регіональними публічно- правовими утвореннями) [38, с. 259]. У тій чи іншій мірі наявність таких ознак підтверджується національним законодавством, наприклад: ч. 7 ст. 77 ГК України обмежує можливість звернення стягнення за зобов'язаннями казенного підприємства лише коштами, що перебувають у його розпорядженні, а Закон України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна” [42] встановлює мораторій на застосування примусової реалізації майна державних підприємств; ч. 3 ст. 209 ГК України забороняє визнавати банкрутом казенні підприємства (юридичні особи публічного права, які не є суб'єктами підприємницької діяльності, також не можуть бути суб'єктами банкрутства), а ст. 96 Закону України “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом” [43] визначає особливості банкрутства державних підприємств. Однак такі ознаки або не стосуються в однаковій мірі всіх юридичних осіб публічного права або охоплюються змістом досліджених вище ознак.