Класифікаційний розподіл контролю у сфері державно-приватного партнерства

Размещено на http://www.allbest.ru

КЛАСИФІКАЦІЙНИЙ РОЗПОДІЛ КОНТРОЛЮ У СФЕРІ ДЕРЖАВНО-ПРИВАТНОГО ПАРТНЕРСТВА

БОНДАРЕНКО Д.С.,

генеральний директор

У статті здійснено класифікацію контролю у сфері державно-приватного партнерства за критеріями: а) спрямованості суб'єкта та об'єкта контролю; б) часу здійснення; в) обсягу та характеру контрольних повноважень суб'єктів публічної адміністрації; г) суб'єкта здійснення. Зроблений висновок про необхідність нормативного врегулювання всіх контрольних процедур у сфері державно-приватного партнерства та приділення уваги розбудові механізмів громадського контролю в Україні.

Ключові слова: громадськість, державно-приватне партнерство, класифікаційний розподіл, контроль, суб'єкт публічної адміністрації.

контроль державний приватний партнерство

В статье осуществлена классификация контроля в сфере государственно-частного партнерства по критериям: а) направленности субъекта и объекта контроля; б) времени осуществления; в) объема и характера контрольных полномочий субъектов публичной администрации; г) субъекта осуществления. Сделан вывод о необходимости нормативного урегулирования всех контрольных процедур в сфере государственно-частного партнерства и уделения внимания развитию механизмов общественного контроля в Украине.

Ключевые слова: общественность, государственно-частное партнерство, классификационное разделение, контроль, субъект публичной администрации.

The article is to шаке a classification of the control in the field of public-private partnership according to the following criteria: a) subject and object's control direction; b) time of fulfilment; c) the volume and character of powers of the subjects of public administration; d) subject of realization. The author has made a conclusion about the necessity of normative regulation of all control procedures in the field of public-private partnership and paying more attention to the mechanisms of citizens' control in Ukraine.

Key words: citizens, public-private partnership, classification di-vision, subject of public administration.

Вступ

Відповідно до проекту Концепції реформування публічної адміністрації в Україні, принциповою новацією адміністративно-процедурного законодавства має бути врегулювання «втручальних проваджень» - випадків, коли прийняття рішення, яке зачіпає права та законні інтереси конкретної приватної особи (осіб), здійснюється органом публічної адміністрації за власною ініціативою [1, п. 3.8]. Це стратегічне завдання безпосередньо стосується і відносин між суб'єктами публічної адміністрації із суб'єктами господарювання у сфері державно-приватного партнерства, що виникають на стадіях визначення об'єктів ДПП і кандидатури приватного партнера, надання державної підтримки, виконання і припинення договору державно-приватного партнерства.

Слід зазначити, що з початку 90-х рр. XX ст. увага науковців до проблем контролю та нагляду значно зростає і окремі питання контрольних і наглядових проваджень знаходять своє відображення в роботах В.Б. Авер'янова, О.М. Бандурки, Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, І.П. Голосніченка, С.В. Ківалова, О.В. Кузьменко, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, А.О. Селіванова, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенка, Ю.С. Шемшученка та ін.

На сьогоднішній день увага вчених-адміністративістів зосереджується на різних аспектах державного контролю: на загальних питаннях (наприклад, праці О.Ф. Андрійко, В.М. Гаращука, І.К. Залюбовської, Д.В. Лученка), на контролі з боку окремих державних органів (наприклад, праці Ю.М. Дьоміна, І.П. Жилки), на контролі у певній сфері правовідносин (наприклад, праці С.С. Вітвицького, В.Ю. Кобринського, П.С. Лютікова, І.С. Орехової, А.Є. Рубана), на окремих різновидах контролю (наприклад, праці С.Ф. Денисюка, В.С. Шестака, Т.В. Наливайка, І.О.Сквірського).

Окремі питання публічного контролю у сфері державно-приватного партнерства висвітлено в роботах сучасних науковців, зокрема: В.Г. Варнавського [2], Н.О. Ігнатюк [3], О.С. Огій [4], В.Є. Сазонова [5], О.Д. Сиротюка [6], О.О. Ходирєва [7]. Але спеціалізовані дослідження, присвячені безпосередньо сутності та видам контролю у сфері державно-приватного партнерства, на сьогодні в Україні відсутні, а тому вбачається доцільним розглянути публічний контроль у досліджуваній сфері в аспекті адміністративно-процедурної діяльності уповноважених суб'єктів публічної адміністрації.

Постановка завдання. Метою статті є здійснення класифікаційного розподілу контролю у сфері державно-приватного партнерства.

Результати дослідження

Державно-приватне партнерство є комплексним адміністративно-правовим механізмом співробітництва суб'єкта публічної адміністрації (державних органів та органів місцевого самоврядування) з приватними партнерами (юридичними особами, крім державних та комунальних підприємств, та фізичними особами-підприємцями) в публічних інтересах на підставі договору про державно-приватне партнерство як різновиду мобілізаційного адміністративного договору, що характеризується довгостроковою, поліструктурною функціонально-цільовою консолідацією фінансових, майнових, організаційно-управлінських та інших матеріальних та нематеріальних ресурсів публічного і приватного партнера, розмежуванням відповідальності між партнерами, метою якого є досягнення коопераційного, синергетично-системного соціально-економічного ефекту у вигляді створення, модернізації, обслуговування, експлуатації публічних сервісно-інфраструктурних об'єктів чи надання публічних послуг [8, с. 227].

Контроль є складовою цього адміністративно-правового механізму співробітництва державних і приватних партнерів і може бути визначений як діяльність уповноважених суб'єктів публічної адміністрації, що здійснюється на постійній основі з використанням специфічних форм та методів, щодо перевірки учасників відносин державно-приватного партнерства як підконтрольних суб'єктів законодавчо встановленим вимогам, передбачає оперативне втручання в їх діяльність, полягає у спостереженні за реалізацією проекту ДПП, в отриманні об'єктивної та достовірної інформації, застосуванні заходів щодо попередження та усунення порушень законодавства, виявленні причин та умов, що сприяли порушенням правових норм, застосуванні заходів щодо притягнення до відповідальності осіб, винних у порушенні діючого законодавства.

Закон України «Про державно-приватне партнерство» [9, ст. ст. 11,12,16,17,21,22] передбачає такі контрольні процедури, як: 1) проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 2) затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера; 3) контроль за виконанням договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства; 4) контроль при наданні державної підтримки здійсненню ДПП; 5) моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП; 6) моніторинг, узагальнення та опублікування результатів ДПП, у т.ч. здійснення оцінки та моніторингу загального рівня ризиків державного партнера в договорах ДПП; 7) моніторинг дотримання вимог законодавства у сфері ДПП, у т.ч. при проведенні конкурсів з визначення приватного партнера; 8) облік договорів, укладених у рамках ДПП.

Таким чином, приватні партнери взаємодіють зі значною кількістю органів суб'єктів публічної адміністрації в рамках державного регулюючого впливу, одним із проявів якого є контроль (державний контроль), а також з певною кількістю суб'єктів приватного права, які також в окремих випадках наділені контрольними повноваженнями по відношенню до учасників відносин державно-приватного партнерства (недержавний контроль), що обґрунтовує тезу про існування розмаїття видів контролю у сфері ДПП та необхідність проведення їх класифікації із застосуванням загальнотеоретичних положень про види контролю та з урахуванням специфіки контролю саме за діяльністю учасників відносин ДПП (публічних і приватних партнерів, інших суб'єктів публічної адміністрації).

Класифікація контролю важлива для з'ясування його особливостей у сфері державно-приватного партнерства. Так, розподілити контроль на різновиди можна за такими критеріями: 1) за характером зв'язків між підконтрольним та контролюючим суб'єктами; 2) за часом проведення контролю (залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль); 3) за характером і обсягом контрольних повноважень; 4) за сферою реалізації; 5) за суб'єктом здійснення.

Контроль за усталеною традицією залежно від характеру зв'язків між підконтрольним та контролюючим суб'єктами поділяється на внутрішній та зовнішній контроль [10, с. 237; 11, с. 25]. З урахуванням зазначеного у сфері ДПП можна виділити як внутрішній контроль (проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства (за умови підготовки пропозиції суб'єктом публічної адміністрації); затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера; моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП), так і зовнішній (проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства (за умови підготовки пропозиції потенційним приватним партнером); контроль за виконанням договорів, укладених в рамках державно-приватного партнерства; контроль при наданні державної підтримки здійсненню ДПП). До зовнішнього контролю слід віднести і контроль, який здійснюється громадянами та їх об'єднаннями (громадський контроль).

Залежно від управлінської стадії, на якій здійснюється контроль, виділяють: 1) попередній (попереджувальний) контроль, що має на меті не допустити прийняття незаконних рішень органами публічної адміністрації; 2) поточний (оперативний) контроль, спрямований на перевірку виконання суб'єктами владних повноважень поставлених перед ними завдань і їх функцій; 3) наступний (підсумковий) контроль, що стосується перевірки вже прийнятих рішень органів публічної адміністрації [10, с. 237; 11, с. 25; 12, с. 286-287]. Поточним контролем є: 1) моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП; 2) моніторинг, узагальнення та опублікування результатів ДПП, у т.ч. здійснення оцінки та моніторингу загального рівня ризиків державного партнера в договорах ДПП; 3) моніторинг дотримання вимог законодавства у сфері ДПП, у т.ч. при проведенні конкурсів з визначення приватного партнера;4) облік договорів, укладених в рамках ДПП. До попереднього контролю у сфері ДПП належить: 1) перевірка комплектності документів, що додаються до пропозиції про здійснення ДПП; 2) проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства; 3) попередній відбір претендентів з урахуванням кваліфікаційних та інших вимог, визначених конкурсною документацією (в процесі проведення конкурсу з визначення приватного партнера); 4) контроль при наданні державної підтримки здійсненню ДПП. Прикладом наступного контролю є затвердження результатів конкурсу з визначення приватного партнера.

За обсягом та характером контрольних повноважень суб'єктів публічної адміністрації виділяють загальний та спеціальний контроль [13, с. 298-300]. В.К. Колпаков,

О.В. Кузьменко, Т.О. Коломоєць деталізують цю класифікацію, виділяючи загальний, відомчий та надвідомчий (міжвідомчий) контроль [14, с. 526; 10, с. 236]. У сфері ДПП до загального контролю може бути віднесено: 1) громадський контроль за започаткуванням та реалізацією проектів ДПП; 2) моніторинг ефективності діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування у сфері ДПП; 3) моніторинг, узагальнення та опублікування результатів ДПП. Прикладом відомчого контролю є затвердження виконкомом міської Ради висновку про результати аналізу ефективності здійснення ДПП, а надвідомчого - погодження уповноваженим суб'єктом публічної адміністрації з Міністерством економічного розвитку і торгівлі України проекту договору про партнерство щодо його відповідності істотним умовам, визначеним у рішенні про проведення конкурсу, та поданій переможцем конкурсу пропозиції; погодження з Мінекономрозитку висновку про результати аналізу ефективності здійснення ДПП; аналіз такого висновку Міністерством фінансів України на предмет можливих фінансових ризиків та доцільності надання державної підтримки та ін.

Класифікують контроль і за сферою реалізації на фінансовий, банківський, податковий (як різновид фінансового), за виконанням управлінських рішень, статистичний тощо [15, с. 229]. Такий класифікаційний розподіл може бути підтриманий й у сфері державно-приватного партнерства і стосується більшою мірою діяльності приватного партнера в процесі виконання договору ДПП. Але статистичний контроль стосується і суб'єктів публічної адміністрації. Так, згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 9 лютого 2011 р. № 81 «Про затвердження Порядку надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства» [16], приватний партнер надає державному партнеру інформацію про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства, на підставі якої державним партнером готується звіт про виконання договору, що подається до Мінекономрозвитку як спеціально уповноваженого державного органу з питань ДПП.

Важливою є класифікація контролю за суб'єктами здійснення. Так, В.М. Гаращук виділяє парламентський, президентський, адміністративний, судовий, прокурорський нагляд (ці види традиційно вже протягом досить тривалого часу виділяються в адміністративно-правовій науці) [17, с. 66-97], С.В. Ківалов і Л.Р. Біла - фінансовий, митний, банківський [13, с. 229], С.Г. Стеценко, С.Ф. Денисюк, І.О. Сквірський, О.М. Музичук, С.С. Вітвицький поділяють контроль на державний і громадський [18, с. 206; 19, с. 9; 20, с. ; 21, с. 329; 22, с. 91]. Узагальнюючою є класифікація, запропонована Т.О. Коломоєць: «Залежно від місця контролюючого органу (суб'єкта) в ієрархії органів виконавчої влади розрізняють такі види контролю: парламентський (з боку органів законодавчої влади); президентський контроль (скасування актів нижчестоящих органів виконавчої влади, право вето тощо); урядовий контроль; контроль з боку органів центральної виконавчої влади; судовий контроль; контроль з боку місцевих органів, органів державної виконавчої влади (місцевий контроль); контроль з боку органів місцевого самоврядування; громадський контроль (з боку громадськості)» [10, с. 236].

Отже, спираючись на розглянуті загальнотеоретичні класифікації видів контролю та виділені види контролю в рамках зазначених класифікацій, можна здійснити базовий розподіл безпосередньо контролю у сфері державно-приватного партнерства, обравши так званий суб'єктний критерій в якості базового. Залежно від ознак суб'єктів здійснення контролю у сфері ДПП вказаний контроль варто розподілити на три види: державний контроль, який здійснюється органами державної влади, громадський контроль, який здійснюється громадськістю та її уповноваженими представниками, а також контроль з боку органів місцевого самоврядування.

У контексті реалізації доктринальних положень щодо перегляду сутності державного контролю та поширення диспозитивних засад взаємовідносин суб'єктів господарювання із суб'єктами публічної адміністрації актуального значення набуває громадський контроль за започаткуванням та реалізацією проектів ДПП, адже, за слушним зауваженням С.С. Вітвіцького, підтримання нормальної життєдіяльності громадянського суспільства, забезпечення соціальної безпеки та стабільності неодмінно передбачають взаємозв'язок органів публічної влади і представників громадськості у формі здійснення контролю. Це один із базових, фундаментальних принципів організації та діяльності демократичної і правової держави, що є можливим завдяки ефективній контрольній діяльності [22, с. 88].

На думку І.О. Сквірського, з якою варто погодитися, характерними рисами громадського контролю є те, що він здійснюється як окремими приватними особами, так і громадськими об'єднаннями, які є організаційно та функціонально незалежними від об'єктів контролю, в якості яких виступають суб'єкти публічного управління [23, с. 228]. Слід підтримати і виокремлення науковцем у змісті громадського контролю: а) міжнародного громадського контролю (здійснюється міжнародними недержавними утвореннями, наприклад, організацією «Дім Свободи» (Freedora House), Регіональною Місією Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) тощо); б) політичного громадського контролю (здійснюється політичними партіями, рухами тощо); в) неполітичного громадського контролю (здійснюється національними громадськими об'єднаннями та приватними особами); г) громадського контролю, який здійснюється засобами масової інформації [23, с. 229].

На користь практичної наявності у сфері ДПП громадського контролю свідчить діяльність Регіональної Місії Агентства США з міжнародного розвитку (USAID) в межах Програми розвитку державно-приватного партнерства (P3DP), за підтримки якої в Україні реалізуються певні проекти ДПП [24; 25; 26], проводяться заходи [наприклад, 27], видається та розповсюджується методична література з питань ДПП [28; 29]. Крім того, експерти цього міжнародного недержавного утворення брали участь у розробці Концепції розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки [ЗО].

Але, безумовно, особливий інтерес для дослідження контрольних процедур у сфері ДПП становлять саме державний контроль і контроль з боку органів місцевого самоврядування, оскільки він є безпосереднім способом та проявом реалізації регулюючого впливу на механізм співробітництва публічної адміністрації з приватними особами, порядок здійснення якого безпосередньо регулюється нормами адміністративного права.

Висновки

Контроль у сфері державно-приватного партнерства може бути класифікований: а) за спрямованістю суб'єкта та об'єкта контролю - на зовнішній та внутрішній; б) за часом здійснення - на попередній, поточний та наступний; в) за обсягом та характером контрольних повноважень суб'єктів публічної адміністрації - на загальний, відомчий та надвідомчий (міжвідомчий); г) за суб'єктом здійснення - на державний, муніципальний та громадський.

Потребують нормативного врегулювання всі контрольні процедури у сфері державно-приватного партнерства, оскільки від їх урегульованості залежить успішна реалізація проектів ДПП в Україні. Належна увага повинна бути приділена і розбудові механізмів громадського контролю.

Список використаних джерел:

1. Проект Концепції реформування публічної адміністрації в України [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.pravo.org.ua/files/stat/Concept_public_ adrainistration.pdf.

2. Варнавский В.Г. Государственно-частное партнерство : теория и практика : учебное пособие / В. Г. Варнавский, А. В. Клименко, В. А. Королев. - М. : ГУ-ВШЭ, 2010.-288 с.

3. Игнатюк Н.А. Государственно-частное партнерство : учебник / Н. А. Игна- тюк. - М. : Юстицинформ, 2012. - 384 с.

4. Отій О.С. Щодо правового статусу державного партнера у державно-приватному партнерстві I О. С. Отій II Форум права. - 2014. - № 1. - С. 387-394.

5. Сазонов В.Е. Государственно-частное партнерство : гражданско-правовые, административно-правовые и финансово-правовые аспекты : монография / В.Е. Сазонов ; предисл. д.ю.н., проф. А.Б. Зеленцова. - М. : ООО «Ваш полиграфический партнер», 2012. - 492 с.

6. Сиротюк О.Д. Господарсько-правові засади державно-приватного партнерства : дне. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.04 «Господарське право; господарсько-процесуальне право» / О. Д. Сиротюк. - Донецьк, 2011. - 191 с.

7. Ходырев А.А. Административно-правовое регулирование государственночастного партнерства на современном этапе : автореф. дне. ... канд. юрид. наук : спец. 12.00.14 «Административное право; финансовое право; информационное право» / А. Ходырев. - М., 2013. - 16 с.

8. Бондаренко Д.С. Адміністративно-правові засади державно-приватного партнерства за законодавством України : монографія / Д.С. Бондаренко. - К. : Істина, 2014.-280 с.

9. Про державно-приватне партнерство : Закон України від 01 липня 2010 р. № 2404-VI // Вісник Верховної Ради України. - 2010. - № 40. - Ст. 524.

10. Коломоєць Т.О. Адміністративне право України. Академічний курс : підручник/ Т.О. Коломоєць. - К. : Юрінком Інтер, 2011. -- 576 с.

11. Коломоєць Т.О. Державний контроль у галузі чорної металургії в Україні : організаційно-правовий аспект : монографія / Т.О. Коломоєць, П.С. Лютіков. - Запоріжжя : ЗНУ, 2009.-216 с.

12. Курс адміністративного права України : підручник / [В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, І.Д. Пастух, В.Д. Сущенко та ін.] ; за ред. В.В. Коваленка. - К. : Юрінком Інтер, 2012. - 808 с.

13. Ківалов С.В. Адміністративне право України : навчально-методичний посібник/ С.В. Ківалов, Л.Р. Біла. - 3-тє вид., переробл. і доповн. - О. : Юридична література, 2006.-488 с.

14. Колпаков В.К. Адміністративне право України : підручник / В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003. - 544 с.

15. Державне управління : теорія і практика / за заг. ред. В.Б. Авер'янова. - К. : Юрінком Інтер, 1998. - 432 с.

16. Про затвердження Порядку надання приватним партнером державному партнеру інформації про виконання договору, укладеного в рамках державно-приватного партнерства : Постанова Кабінету Міністрів України від 9 лютого 2011 р. № 81 [Електронний ресурс]. -Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/show/81-2011-%D0%BF.

17. Гаращук В.М. Контроль та нагляд у державному управлінні : монографія / А.М. Гаращук. - X. : Фоліо, 2002. - 176 с.

18. Стеценко С.Г. Адміністративне право України : навчальний посібник / В.Г. Стеценко. - К. : Атіка,2011. - 3-тє вид., перероб. та доп. - 624 с.

19. Денисюк С.Ф. Громадський контроль за правоохоронною діяльністю в Україні: автореф. дис. ... докт. юрид. наук : спец. 12.00.07 «Адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право» / С.Ф. Денисюк. - Дніпропетровськ, 2010. - 36 с.

20. Сквирський І.О. Теорія і практика громадського контролю у публічному управлінні : адміністративно-правове дослідження : монографія / І.О. Сквірський. -- X. : Диса плюс, 2013. - 428 с.

21. Музичук О.М. Контроль за діяльністю правоохоронних органів в Україні : монографія / О.М. Музичук. - X. : Харківський національний університет внутрішніх справ, 2010. - 564 с.

22. Вітвіцький С.С. Державний та громадський контроль в умовах розвитку громадянського суспільства: питання взаємозв'язку тавзаємообумовленості/С.С. Вітвіцький// Форум права. - 2013. - № 3. - С. 88-92.

23. Сквірський І.О. Що розуміти під категорією «громадський контроль»? / І.О. Сквірський II Науковий вісник Ужгородського національного університету. Серія: Право. - 2013. - Вип. 21. - Ч. 1. - Т. 2. - С. 226-229.

24. У І півріччі розпочато реалізацію 160 проектів у рамках державно-приватного партнерства [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.kmu.gov.ua/control/uk/ publish/article? art_id=246571121 &cat_id=244277212.

25. Оголошення про проведення конкурсу з визначення приватного партнера для здійснення державно-приватного партнерства щодо модернізації окремих складових системи теплопостачання в м. Малині [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://me.kmu.gov.ua/control/uk/publish/article?art_id=227033.

26. Підсумки Першого Форуму державно-приватного партнерства в Україні, який відбувся у Львові [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://dialogueauc.org.ua/ node/4183.

27. Практичний посібник з підготовки техніко-економічного обгрунтування та застосування методики проведення аналізу ефективності здійснення державно-приватного партнерства [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://new.me.gov.ua/Services/ StreamsService/0640ae90-dbd7-425b-88e4-b7791abc4092.

28. Діагностичний огляд законодавства про державно-приватне партнерство [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://www.auc.org.ua/sites/default/files/files/ Diagnostic%20Review%200ctober%2020,%20201 l%20UKR.pdf.

29. Концепція розвитку державно-приватного партнерства в Україні на 2013-2018 роки. Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 14 серпня 2013 р. 739-р [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://search.ligazakon.ua/l_doc2.nsf/linkl/KR130739.html.

Размещено на Allbest.ru