Органи виконавчої влади України як суб'єкти нормопроектної діяльності: концептуальні підходи до визначення

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Органи виконавчої влади України як суб'єкти нормопроектної діяльності: концептуальні підходи до визначення

Анотація

У статті досліджуються концептуальні підходи до визначення органів виконавчої влади України як суб'єктів нормопроектної діяльності.

Ключові слова: виконавча влада, органи виконавчої влади, нормопроектна діяльність, нормопроектна діяльність органів виконавчої влади, підзаконна нормотворчість виконавчої влади, відомча нормотворчість, органи виконавчої влади як суб'єкти нормопроектної діяльності.

Аннотация

В статье исследуются концептуальные подходы к определению органов исполнительной власти Украины как субъектов нормопроектной деятельности.

Ключевые слова: исполнительная власть, органы исполнительной власти, нормопроектная деятельность, нормопроектная деятельность органов исполнительной власти, подзаконное нормотворчество исполнительной власти, ведомственное нормотворчество, органы исполнительной власти как субъекты нормопроектной деятельности.

Annotation

The article examines conceptual approaches to the definition of executive power of Ukraine as subjects lawmaking activities.

Keywords: executive power, executive authorities, lawmaking activities, lawmaking activities of executive authorities, subordinate rule-making executive authorities, departmental rule-making, executive authorities as subjects of lawmaking activities.

В умовах здійснення практичної діяльності з реалізації правових приписів, що містяться в законах Української держави, об'єктивно зростає та актуалізується роль та значення феномену нормотворчості органів виконавчої влади. Остання носить підзаконний, вторинний характер. Особливого значення у процесі нормотворчості органів виконавчої влади набуває її перший формалізований етап - етап нормопроектувальної діяльності, що характеризується відповідними організаційними та технологічними особливостями та телеологічними домінантами, здійснюється колом відповідних суб'єктів, встановлених законодавством та у спосіб, передбачуваний законодавством, і завершується створенням проекту нормативно-правового акта. Недостатній або низький рівень нормопроектування призводить до неефективного, нерелевантного та дефектного державного управління в конкретній сфері суспільних відносин та фактично нівелює та зводить нанівець законодавчі приписи держави.

Дослідження проблемних питань правового регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, їх оптимального функціонування на сучасному етапі суспільного розвитку здійснювали фахівці в галузі адміністративного та конституційного права, теорії держави та права, серед яких слід відзначити праці В. Б. Авер'янова, С. С. Алексєєва, О.Ф. Андрійко, Г. В. Атаманчука, О. М. Бандурки, Д. М. Бахраха, Ю. П. Битяка, С. Н. Братуся, М. М. Бурбики, Л. К. Воронової, В. М. Гаращука, В. К. Гіжевського, Є. А. Гетьмана, І.П.Голосніченка, І.С.Гриценка, С.М.Гусарова, Є. В. Додіна, В.В.Зуй, Р.А.Калюжного, С.В. Ківалова, В. В. Конопльова, В. В. Копєйчикова, В. О. Котюка, Є. В. Курінного, В. М. Марчука, О. М. Музичука, В. Я. Настюка, Л. В. Ніколаєва, Н. Р. Нижник, В. І. Олефіра, О. В. Петришина, В. П. Пєткова, В. М. Поповича, Н. Ю. Пришви, П. М. Рабіновича, О. Ф. Скакун, С. Г. Стеценка, В. П. Чабана, В.О.Шамрая, В.М.Шаповала, О.О. Шевченка, Ю.С.Шемшученка, І. М. Шопіної та інших. Однак, незважаючи на значну кількість наукових праць, опублікованих останніми роками, необхідність вирішення проблем правового регулювання нормопроектної діяльності органів виконавчої влади, з одного боку, та відсутність комплексних наукових досліджень з цієї проблематики - з іншого, зумовлюють актуальність та важливість наукового дослідження із зазначеного питання в умовах проведення адміністративної реформи.

Тому, метою цієї статті є дослідження концептуальних підходів до визначення органів виконавчої влади як суб'єктів нормопроектної діяльності.

У концептуальному та процесуально-технологічному аспектах виконавчу владу можна визначити як державну владу, яка реалізує загальні норми, встановлені законодавчою (представницькою) владою з метою регулювання різних сторін суспільного життя.

Такий висновок випливає, по перше, з загальних положень теорії публічної влади, що представляє собою вольове відношення між людьми з приводу організації їхньої сумісної діяльності, вироблене на основі спільного інтересу [1]. А таке відношення у вузько сегментарному аспекті завжди має владний, державно організований характер. Хоча і немає єдиного загальноприйнятого визначення державної влади, все ж існують різні її теорії. Найбільш поширеною є тлумачення державної влади як такого виду публічної політичної влади, що здійснюється державою та її органами, тобто влади, що обумовлена здатністю держави підпорядковувати своїй волі поведінку осіб [2]. Таким чином, державна влада - це влада публічна, у зв'язку з чим її треба розглядати як здатність або можливість здійснювати управління, керівництво суспільством.

По-друге, такий висновок випливає з особливостей публічної влади: а) вона існує і функціонує в межах суспільних відносин; б) вона здійснює управління, упорядкування, з метою підтримання функціонування суспільства та базується на силі; в) публічна влада є соціальним явищем; г) вона виступає невід'ємним атрибутом суспільства на будь-якому етапі його розвитку [3].

По-третє, такий висновок детермінується теорією розподілу єдиної державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки влади, як концепції, що володіє як незаперечною дієвістю і соціально-політичною значущістю, так й життєвістю багатьох її концептуальних положень і вимог, а також перспективністю її як засобу запобігання концентрації влади в руках однієї особи або групи осіб і можливості встановлення їх диктатури або таранення влади [4].

Вказані висновки знаходять своє обґрунтування та свій прояв у широкому та достатньо вузькому розумінні виконавчої влади, що пропонується представниками доктрини адміністративного права. Так, наприклад, професор К. С. Бєльський формулює визначення виконавчої влади, в широкому сенсі, як системи органів державного управління, побудованих ієрархічно, наділених владними повноваженнями, що реалізують їх з метою створення умов для нормального функціонування суспільства. У вузькому сенсі - «це право і можливість посадової особи приймати рішення, яке реалізує підлеглий працівник (весь персонал) під контролем і відповідальністю цієї посадової особи» [5]. Таким чином, визначаючи систему виконавчої влади в широкому сенсі, ми можемо стверджувати, що останні функціонують на основі норм адміністративного права та в контексті їх реалізації.

Розглядаючи сучасне адміністративне право у широкому його розумінні, професор Г. О. Туманов зазначав, що його вихідним і базовим правовим джерелом вважається Конституція РФ (вважаємо, що таким джерелом є Конституція будь-якої конкретної держави. - Авт.), більш того, саме адміністративне право є найважливішим засобом забезпечення дії самої Конституції з наступних причин: 1) основне функціональне навантаження адміністративного права полягає у правовому регулюванні виконавчо- розпорядчої діяльності органів державної влади (органів виконавчої влади, органів державного управління), тобто у адміністративно-правовому забезпеченні функціонування цих органів, що є важливою частиною забезпечення дії Конституції; 2) практичне управління (адміністрування), як внутрішньоорганізаційне (внутрішньоапаратне), так і зовні орієнтоване, повинно здійснюватися на основі конституційних норм; 3) захист виконавчо-розпорядчими органами державної влади прав і свобод громадянина і людини, встановлених Конституцією РФ; 4) функціонування органів виконавчої влади в умовах особливих адміністративно-правових режимів (надзвичайний стан, військовий стан і т. д.); 5) наявність адміністративно-деліктного права, спрямованого на забезпечення законного функціонування системи державного управління, що дає можливість органам виконавчої влади (посадовим особам) застосовувати заходи адміністративного правового примусу (тобто, владно-попереджувальна і примусово-каральна діяльність органів виконавчої влади); 6) адміністративне право забезпечує організацію та функціонування державного апарату, його структурних підрозділів, діяльність посадових осіб, всього управлінського персоналу [6].

Саме в контексті необхідності забезпечення реалізації конституційних повноважень можна констатувати, що носієм виконавчої влади в Україні є органи виконавчої влади, до компетенції яких входить практична реалізація владних повноважень. Вони здійснюють специфічну за своїми змістом і методами державну діяльність - державне управління, виступаючи, таким чином, також і органами державного управління.

Необхідно зазначити, що загальновизнані критерії, підстави, ознаки, які застосовувалися би при характеристиці органів виконавчої влади, у науковій літературі ще не вироблені. Найчастіше поняття «органи виконавчої влади» та «органи державної влади (управління)» ототожнюють [7]. Це не зовсім правильно, оскільки виконавча влада є лише однією з гілок державної влади, яка має свої особливості, що відбиваються на характері визначення органу виконавчої влади. У той же час слід враховувати, що орган виконавчої влади завжди є органом державного управління.

Слід зазначити, що поняття «виконавча влада», і поняття «орган виконавчої влади» в законодавстві України відсутні, є вказівки на існування виконавчої влади як різновиду державної влади, єдиної системи органів виконавчої влади, ознаки та принципи їх організації та діяльності.

Визначаючи поняття органу виконавчої влади, різні автори виділяють цілий ряд ознак, що його характеризують. Так, відзначається, що орган виконавчої влади є: державним органом, політичною установою, цілісним самостійним структурним утворенням державного апарату, організованим колективом людей. Він завжди діє від імені держави, в рамках закріпленої за ним компетенції з метою вирішення завдань, що стоять перед державою і суспільством. Цей орган, здійснюючи функції виконавчої влади, наділений повноваженнями державно-владного характеру.

Органу виконавчої влади притаманні такі загальні ознаки:

- він є складовою частиною державного апарату, суть якого полягає в практичній реалізації завдань і функцій виконавчої влади (загально-структурна ознака. - Авт.);

- виконує державні функції на основі державно-владних повноважень, що включають виконавчі, регулятивні, координаційні та інші форми управлінської діяльності в певній сфері, галузі, регіоні (державно-управлінська ознака. - Авт.);

- правовий статус даного органу оформляється положенням, яке затверджується вищим органом державної влади або законом (легальна ознака. - Авт.);

- має право прийняття в процесі виконавчо-розпорядчої діяльності управлінських рішень у формі правових актів, види і порядок яких встановлено законом (нормотворча ознака. - Авт.). Дані правові акти в обов'язковому порядку повинні відповідати чинному законодавству і є обов'язковими для виконання у сфері даного органу (нормотворчо-обов'язкова ознака. - Авт.);

- має складну внутрішню структуру: апарат органу складається з структурних підрозділів (іноді включає й інші органи) і службовців державної служби відповідно до внутрішнього штатного розкладу даного органу (внутрішньоструктурна ознака. - Авт.);

- входить в систему супідрядності в системі виконавчої влади і є підзвітним перед органом державної влади, що його засновує (субординаційна ознака. - Авт.);

- фінансується з державного бюджету - тому орган та його службовці не можуть займатися будь-якої господарської або комерційною діяльністю (бюджетно-фінансова ознака. - Авт.).

Ознаки, перераховані вище, є взаємопов'язаними, вони носять системний, комплексний, парадигмальний та релевантний характер, і можна констатувати, що виконавчим органам державної влади властива саме сукупність всіх цих особливостей і їх суворе поєднання. Проте в сучасних умовах дані ознаки наповнюються новим змістом. Це детерміновано не тільки спеціалізацією управлінської діяльності, але й перманентними тенденціями впровадження в державну діяльність принципів розподілу влад та верховенства права (правового закону). Практичними напрямками такого підходу є те, що:

- по-перше, органи виконавчої влади утворюються у встановленому державою порядку (тобто є створеним у особовому процесуальному порядку, що є закріпленим в законі. - Авт.);

- по-друге, органи виконавчої влади наділяються державно-владними повноваженнями, що переважно носять виконавчо-розпорядчий характер (наявність державно-владних повноважень проявляється у компетенції такого органу, а виконавчо-розпорядчий характер таких повноважень міститься в тому, що орган функціонує з метою виконання положень законодавчих актів та з цією метою може видавати загальнообов'язкові нормативні приписи, що містять відповідні правила поведінки суб'єктів права. - Авт.);

- по-третє, органи виконавчої влади уповноважуються державою на реалізацію її завдань і функцій шляхом виконання і застосування законів (така діяльність виступає телеологічною домінантою та є змістовним наповненням діяльності органів виконавчої влади . - Авт.);

- по-четверте, орган виконавчої влади діє у встановленому державою порядку (діяльність органу виконавчої влади є процесуально обумовленою, тобто він діє тільки у спосіб, що передбачений законодавством та у відповідних організаційно-правових та організаційно-процесуальних формах. - Авт.);

- по-п'яте, орган виконавчої влади для виконання своїх повноважень видає відповідні нормативно-правові акти, тобто, він виступає як суб'єкт нормотворчої діяльності, отже й є суб'єктом нормопроектної діяльності (нормопроектування та нормотворення є основними функціонально-діяльнісними засобами органу виконавчої влади, що він використовує для створення системи комунікацій з іншими суб'єктами права, з метою реалізації свого цільового призначення, функцій та компетенції. - Авт.). виконавчий влада правовий нормотворчий

Перелічені вище ознаки дозволяють визначити орган виконавчої влади як сформований органами держави інституцію (одноосібну, колегіальну або колективну), що наділена державно-владними повноваженнями у вигляді компетенції; має відповідний кадровий склад; є уповноваженою державою на здійснення її завдань і функцій у процесі управління різними сферами життя суспільства, контролю за дотриманням чинного законодавства і розпорядження різними об'єктами; діє на підставі та на виконання поточного законодавства у встановленому державою порядку; з метою виконання своїх функцій та компетенції видає підзаконні нормативно-правові акти.

Таким чином, саме органи виконавчої влади, що діють на основі адміністративного права та у спосіб, що ним встановлений, фактично сприяють реалізації, супроводжують і забезпечують виконання найважливіших конституційно-правових засад та настанов. Тобто, об'єкти конституційно-правового регулювання, чий правовий статус встановлений нормами конституційного права, можуть бути реалізованими на практиці в контексті їх легалізації, захисту, охорони, гарантування тощо - тільки за допомогою норм адміністративного (управлінського) права, в рамках якого діють органи виконавчої влади. Крім того, доктринальна позиція Г О. Туманова фактично напряму обґрунтовує об'єктивну необхідність нормотворчої та нормопроектувальної діяльності органів виконавчої влади, що шляхом такої діяльності повинні вирішувати завдання, що виникають в контексті реалізації Конституції держави. А звідсіля, по-перше, такі органи органічно становляться суб'єктами нормотворчої діяльності; а, по-друге, суттєво актуалізується роль нормопроектної діяльності органів виконавчої влади, в процесі якої вони також виступають її суб'єктами - ініціаторами, організаторами, виконавцями, органами що супроводжують та забезпечують вказані процеси тощо.

Якщо виходити саме з таких позицій, то важливу роль в цьому процесі виконують функції сучасної виконавчої влади. Так, професор Ю. М. Старілов виділяє такі основні її функції, що у предметно-об'єктному аспекті можуть бути розповсюджені на характеристику сучасної виконавчої влади будь-якої держави, причому, незалежно від її форми:

1) виконавчу (правозастосовну) функцію, тобто функцію виконання Конституції РФ, федеральних законів і законів суб'єктів РФ;

2) «правозахисну» функцію, тобто функцію дотримання та захисту прав і свобод людини і громадянина;

3) соціально-економічну (забезпечувальну) функцію, тобто створення умов для розвитку господарського будівництва, соціально-культурного та адміністративно-політичного управління;

4) функцію забезпечення законності та дотримання конституційного порядку в країні;

5) регулюючу функцію, в рамках якої здійснюються багато функцій державного управління: керівництво, контроль, координація, планування, облік, прогнозування і т. д.;

6) нормотворчу функцію, відповідно до якої органи виконавчої влади здійснюють у встановлених законом межах діяльність щодо прийняття нормативних актів;

7) охоронну (юрисдикційну) функцію, що означає, що органи виконавчої влади законодавчо наділені повноваженнями щодо застосування до юридичних і фізичних осіб заходів державного (адміністративного) примусу у випадку, якщо зазначеними особами порушуються норми законодавства [8].

Можна зробити висновок, що в основі цього переліку лежать кілька критеріїв класифікації функцій: залежно від форми реалізації, за галузевим принципом та організації управлінського процесу. Однак, на нашу думку, в контексті дослідження, що нами проводиться, слід звернути особливу увагу саме на нормотворчу функцію, яка є основною, по-перше, з позицій утворення, існування, інституціоналізації, легалізації, розвитку і реалізації відповідних функцій самого адміністративного права; а, по-друге, відповідно до неї органи виконавчої влади здійснюють у встановлених законом межах діяльність щодо прийняття нормативних актів.

Професор Д. М. Бахрах пропонує класифікації функцій державної адміністрації, виходячи або з позицій предметного підходу (за галузевим принципом) або за напрямками державної діяльності [9]. Такий підхід, по-перше, актуалізує наявність нормотворчої діяльності органів виконавчої влади, що робить їх повноцінними суб'єктами такої діяльності та, по-друге, об'єктивізує та активізує їх нормопроектну діяльність у наведених сферах та відносно наведених предметів нормативної регламентації та регулювання. До вказаних функцій відносяться такі:

1) забезпечення безпеки особистості, суспільства, держави, що включає забезпечення оборони, громадського порядку, здійснення розвідки і контррозвідки, забезпечення охорони державного кордону та ін.;

2) забезпечення розвитку економіки, здійснення адміністративно-господарської діяльності, що включає керівництво промисловістю, транспортом, сільським господарством, збір податків, сприяння розвитку підприємництва, антимонопольну діяльність та ін.;

3) забезпечення реалізації соціальної політики держави, що включає організацію освіти, охорони здоров'я, наукових досліджень, соціального захисту та ін.;

4) здійснення зв'язків з іншими державами.

Актуальність проблематики, що досліджується, підкреслює позиція вітчизняної дослідниці Н. Ф. Лати, яка вважає, що, по-перше, недостатня розробка в чинному законодавстві та в науковій літературі питань щодо процедури підготовки та прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади, формальність, нечіткість механізму контролю за нормотворчою діяльністю ведуть до порушень законності даних актів. А це, на наш погляд, напряму, свідчить про серйозні недоліки не тільки в нормотворчій, але й, насамперед, у нормопроектній роботі вказаних органів.

По-друге, вона вважає, що виходячи з цього важливим і актуальним є пошук дієвих способів і засобів забезпечення законності актів органів виконавчої влади. В умовах розбудови правової держави відомчі нормативно-правові акти, в першу чергу, необхідно спрямовувати на забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Для створення повноцінної системи нормативних актів нагальною є проблема з'ясування правової природи нормативно-правових актів у сфері діяльності органів виконавчої влади. Вважаємо, що наведена проблематика має пряме відношення й до нормопроектної роботи органів виконавчої влади, бо фактично виступає її ідеологічно-нормативними орієнтирами.

По-третє, вказаний автор відмічає, що протягом останніх років були зроблені спроби врегулювання питань щодо створення системи внутрішньо узгоджених нормативно-правових актів, проте до цього часу Закон України «Про нормативно-правові акти» так і не було прийнято, а відомча нормотворча діяльність здійснюється на рівні підзаконних нормативно-правових актів. Отже, за таких умов, потреба у всебічному й системному врегулюванні нормотворчої діяльності органів виконавчої влади в Україні є нагальною і досить актуальною. Відносно наведеного вважаємо, що спроби нормування та нормативізації суспільних відносин, що виникають в процесі нормотворчої діяльності органів виконавчої влади повинні бути завершеними у вигляді профільного законодавчого акту, який би не тільки всебічно регламентував та врегульовував нормативні аспекти їх нормотворчості, а й давав би чітку відповідь на питання процесуального забезпечення цього процесу, включаючи актуальні питання їх нормопроектної діяльності.

По-п'яте, Н. Ф. Лата констатує, що це коло окреслених питань свідчить про актуальність проблеми і необхідність широких узагальнень теоретичного та емпіричного матеріалу, оцінки тенденцій, що мають місце, і обґрунтування на цій підставі способів вирішення проблем адміністративно-правового регулювання нормотворення органів виконавчої влади [10], включаючи, зрозуміло, й проблематику нормопроектної діяльності органів виконавчої влади.

Відносно останньої, у органів виконавчої влади є свої суттєві особливості:

1. Кабінет Міністрів України як вищий орган у системі органів виконавчої влади (ст. 113 Конституції України [11]) є суб'єктом законодавчої ініціативи (ст. 93 Конституції України) та в повній мірі приймає участь у законодавчому (законотворчому) процесі. В цій сфері його діяльність підпадає під існуючи процесуальні вимоги щодо здійснення законодавчого процесу, включаючи й стадію законопроектної діяльності - тобто, фактично Уряд України, приймаючи активну участь у такій профільній діяльності повинен дотримуватися вимог, правил, процедур юридичної техніки та етапно-стадійної послідовності законодавчого процесу, що природно відповідним чином відрізняються від вимог, що надаються до іншої загальної та відомчої нормотворчості органів виконавчої влади.

2. Нормопроектна діяльність Кабінету Міністрів України за межами його законодавчої діяльності детермінована тим, що прийняті Верховною Радою України (Парламентом) законодавчі акти регламентують та регулюють найбільш важливі суспільні відносини та об'єктивно не можуть містити в собі відповідні девіантні аспекти поведінки суб'єктів права, тобто в них не можна викласти окремі деталі поведінки таких суб'єктів [12]. Звідсіля загальна нормотворча діяльність Кабінету Міністрів України спрямована на деталізацію та конкретизацію законодавчих актів з метою розробки нормативно-процесуальної системи їх практичної реалізації. Тобто, нормотворча діяльність Уряду фактично може виходити за межі приписів законодавчих актів, бо повинна передбачити реалізацію норм закону в різних життєвих обставинах, включаючи ординарні та екстраординарні фактори функціонування державності, вимоги щодо охорони та гарантування прав людини та громадянина, окремих верств населення, вимоги національної безпеки тощо. Прикладом наведених висновків є те, що до та після проголошення державної незалежності України, її Парламент разом з конкретним законом приймав відповідну постанову щодо введення цього закону в дію, в якій містились вказівки Уряду держави щодо розробки та затвердження відповідного порядку реалізації норм профільного закону - а це робилось шляхом загальної нормотворчості Уряду через розробку відповідного нормативно-правового акту. Тобто, така нормотворчість здійснювалась на основі закону, для виконання закону та в порядку, що передбачений законом. Звідсіля, нормопроектна діяльність в цьому випадку була повністю зв'язаною та детермінованою конкретним законодавчим актом, але можливості розсуду Уряду й тут не були обмеженими.

3. Великий блок нормотворчої діяльності органів виконавчої влади відноситься до відомчої нормотворчості. В даний час не склався однозначний підхід до відомчої нормотворчості в цілому, так і до їх нормопроектної діяльності зокрема.

Фактична наявність та прагматична необхідність відомчої нормотворчості обґрунтовується наступними положеннями:

- державні органи виконавчої влади у межах своєї компетенції видають підзаконні акти, які в залежності від їх місця в апараті держави та юридичної сили поділяються на загальні, відомчі, місцеві та локальні;

- враховуючи класифікацію органів виконавчої влади за їх місцем в апараті держави та, відповідно, класифікацію підзаконних актів за їх юридичною силою, виникає потреба у поділі нормотворчості на такі рівні: нормотворчість вищих органів виконавчої влади (загальна нормотворчість), нормотворчість центральних органів виконавчої влади (відомча нормотворчість), нормотворчість місцевих органів виконавчої влади (місцева нормотворчість) та нормотворчість керівників підприємств, установ, організацій (локальна нормотворчість). Вважаємо, що таким же чином можна класифікувати нормопроектну діяльність органів виконавчої влади в залежності від рівнів нормотворчості;

- відомча нормотворчість посідає важливе місце в правовому регулюванні певного кола суспільних відносин - виходячи з викладеного вище - це досить суттєві суспільні відносини, які чи то напряму чи то опосередковано витікають з конституційно-правових відносин та торкаються важливих аспектів управлінської діяльності щодо саме управлінсько- процесуального супроводження та забезпечення об'єктів конституційно-правового регулювання;

- проте у вітчизняній науковій літературі відомчої нормотворчості приділяється недостатньо уваги - досліджуються лише її загальні характеристики, зокрема, науковці розглядають у своїх роботах відомчу нормотворчість як один з рівнів нормотворчості, зазначаючи при цьому лише те, що відомча нормотворчість здійснюється центральними органами виконавчої влади, результатом нормотворчої діяльності яких є відомчі підзаконні акти. При цьому в Україні досі не існує комплексного дослідження, присвяченого загальнотеоретичним проблемам відомчої нормотворчості, що викликає потребу її вирішення [13];

- в онтологічному аспекті відомча правотворчість: а) є особливим видом підзаконної правотворчості; б) це діяльність, здійснювана органами державної влади, які очолюють якусь галузь або сферу суспільного життя і входять в систему органів виконавчої влади; в) відомча правотворчість є об'єктивно необхідним елементом правового регулювання;

- у юридичній науковій літературі можна знайти не так багато визначень відомчої правотворчості і відомчої нормотворчості - як приклад одної з ємних дефініцій відомчої нормотворчості можна навести доктринальну позицію В. О. Елеонського: «Відомча нормотворчість у структурі правової держави або правова відомча нормотворчість (внутрішньовідомча нормотворчість) є передбачена і регульована Конституцією та законами система юридичних відносин організації створення внутрішньовідомчих актів нормативного характеру, що мають своїм предметом проект даного акту, а об'єктом - впорядкування внутрішньовідомчих відносин з метою належного застосування правових законів, як у внутрішньовідомчих відносинах, так і у відносинах, в яких відомство вступає зовні в особі своїх органів або окремих відомчих представників - посадових осіб з різною якістю зовнішнього юридичного статусу» [14]. Слід наголосити, що наведена дефініція крім легальності та законності цієї діяльності особливу увагу приділяє нормопроектній діяльності органів виконавчої влади, підкреслюючи їх роль як суб'єктів такої діяльності - створення внутрішньовідомчих актів нормативного характеру, що мають своїм предметом проект даного акту.

У визначенні відомчої правотворчості (нормотворчості. - Авт.), що дає Ю. Г. Арзамасов, основна увага приділяється основним теоретичним підходам до визначення самого феномену такої правотворчості. Так, згаданий автор вважає, що: «Відомча правотворчість - це об'єктивно обумовлена процесом формування права форма реалізації функцій держави органами виконавчої влади, яка виступає як організаційно встановлений тип юридичної діяльності компетентних осіб міністерств і відомств, що здійснюється на законодавчо регламентованій або делегованій основі, змістом якої є розробка норм права, з метою прийняття, а також зміни та скасування міністрами та іншими керівниками нормативних документів, спрямованих на організаційне забезпечення дії нормативних актів вищих органів державної влади» [15]. Але й ця дефініція містить основну телеологічну домінанту відомчої правотворчості, що міститься в розробці норм права, що об'єктивізує та актуалізує нормопроектну діяльність в її межах;

- суб'єктами відомчої нормотворчості, отож й суб'єктами нормопроектної діяльності в цій сфері виступають: міністри, голови державних комітетів (служб), голови центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом, керівники урядових органів державного управління;

- свої нормотворчі функції суб'єкти відомчої нормотворчості здійснюють такими способами, що прямо вказують на необхідність проведення нормопроектної діяльності у різних її формах, з метою їх реалізації, а саме: а) безпосереднім виданням відомчих підзаконних актів; б) санкціонуванням актів структурних підрозділів шляхом видання наказів; в) спільним виданням нормативних актів із уповноваженими суб'єктами відомчої нормотворчості та суб'єктами нормотворчості; г) затвердженням рішень Колегії центральних органів виконавчої влади.

- основною телеологічною домінантою відомчої нормотворчості є створення відомчих актів - але це передбачає процедуру як їх створення, включаючи нормопроектну діяльність, так й процедуру доведення їх до адресатів. А це дає підстави не тільки розглядати дану правову категорію як процес, який складається з послідовно виконаний дій (стадій, етапів, процедур), а й визначити місце та роль нормопроектної діяльності в цьому процесі.

Слід зазначити, що на рівні доктринального забезпечення прямо не зазначені стадії відомчої нормотворчості, більш того науковці у своїх роботах лише перераховують або стадії правотворчого процесу або законотворчого процесу, враховуючи те, що відомча нормотворчість є частиною правотворчості та співвідноситься з нею як частина та ціле, але в той же час не враховують особливості першої. Так, низка науковців вважають, що правотворчий процес складається з двох основних стадій, які включають ряд етапів (дій). Науковці по-різному називають ці стадії, але приходять до однозначного їх розуміння. Так, на думку С. А. Комарова, даними стадіями є підготовка та прийняття актів [16] (процесуальний аспект. - Авт.), О. В. Зайчук та Н. М. Оніщенко називають дані стадії формуванням державної волі та безпосереднім прийняттям нормативно-правових актів [17](деологічно-нормотворчий аспект - Авт.), М. С. Кельман, О. Г. Мурашин вважають, що першою стадією є попереднє формування проекту, а другою - офіційне надання юридичної сили правовим актам [18] (процесуально-нормативний аспект - Авт), В. К. Бабаєв більш спрощено називає дані стадії - неофіційна та офіційна [19] (легалізаційний аспект. - Авт.), Ю. М. Перерва поділяє процес правотворчості на дві частини: ненормативну (соціальну) та нормативну [20] (соціально-нормативний аспект. - Авт). Звичайно, такий поділ правотворчого процесу на стадії робиться з метою розмежування даних стадій на ненормативну (неофіційну) частину, у рамках якої розробляється проект нормативного-правового акту, та нормативну (офіційну), у межах якої нормативний акт набирає юридичну силу. Хоча даний поділ є важливим для прийняття законів, оскільки вони мають більш складну процедуру прийняття, на відміну від процедури прийняття підзаконних актів, він повинен бути.

Як бачимо, тільки дві позиції з наведених доктринальних позицій враховують необхідність нормопроектної діяльності (підготовка проекту акту) в процесі визначення стадійності правотворчості. Гадаємо, що це детерміновано насамперед високим теоретичним наповненням змісту самого феномену правотворчості, але відкидання нормопроектування як стадії в її здійсненні зводить нанівець сам факт її існування;

- процес відомчої нормотворчості відрізняється від законотворчості низкою ознак: а) законотворчість є більш складним процесом, а тому включає більшу кількість стадій, які не передбачені в процесі відомчої нормотворчості (це не розповсюджується на нормопроектування. - Авт.); б) у процесі законотворчості переважно відбувається створення нових норм права, в процесі відомчої нормотворчості також змінюються, доповнюються, скасовуються вже існуючі, що суттєво спрощує процедуру нормотворчості (при об'єктивації існування і обов'язковості збереженості нормопроектування. - Авт.); в) суб'єктом законотворчості є Верховна Рада України, а її ініціаторами (виконавцями) виступають суб'єкти законодавчої ініціативи, суб'єктами відомчої нормотворчості є центральні органи виконавчої влади (її виконавцями виступають відповідні керівники міністерств та відомств, організацій, установ та підприємств), тобто процедура створення відомчих підзаконних актів відбувається більш оперативно, не дивлячись на досить суттєве розширення кола суб'єктів нормопроектної діяльності;

- у доктрині існує інша позиція щодо поділу процесу правотворчості на стадії (О. В. Бабкіна, Г. О. Федоренко, С. Л. Лисенков, М. М. Великанова, О. Ю. Великанов та інші) - її апологети не виділяють дві основні стадії правотворчості, а перераховують ті, які, на їх думку, є головними в процесі створення нормативно-правових актів та мають велике прагматичне значення.

Такий підхід, по-перше, дає можливість більш чітко виокремити відомчу нормотворчість органів виконавчої влади від законотворчості; а, по-друге, надати відомчій нормотворчості стадійну характеристику, деталізувати та схематизувати її, виробити її відповідний алгоритм, що, безумовно, вплине на якість як її організації та реалізації, так й на якість прийнятих у її підсумку нормативно-правових актів.

Так, на думку вітчизняного дослідника О. Л. Дзюбенко відомча нормотворчість включає такі стадії: передпроектна, проектна, затвердження акту, оприлюднення (опублікування) [21].

Передпроектна передбачає визначення необхідності у створенні, доповненні, зміні або скасуванні відомчих нормативних актів, а тому завершується винесенням рішення компетентного органу про необхідність створення проекту відомчого акта. Проектна стадія, що фактично означає здійснення нормопроектної діяльності у вузькому її розумінні, передбачає «роботу» над проектом акта, тобто включає розробку тексту проекту, проведення експертизи проекту, обговорення та ухвалення проекту, його узгодження. Стадія затвердження проектів відомчих актів полягає у набранні ним юридичної сили. Дана стадія завершуються присвоєнням акту реєстраційного коду (п. 6.7. Наказу Міністерства юстиції України № 883/5 від 15.05.2013 року «Про внесення змін до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації» [22]), що є передумовою його опублікування. Оприлюднення (опублікування) відомчих актів є завершальною стадією відомчої нормотворчості. Під опублікування слід розуміти офіційний спосіб доведення до населення прийнятого нормативного акта шляхом його друку у передбаченому законодавством виданні, яким є «Офіційний вісник України» [22]. Опублікування нормативного акта здійснюється з метою набрання ним чинності та доведення його до адресатів.

Отже, відомча нормотворчість являє собою сукупність послідовно виконуваних процесуальних дій, яких мають дотримуватись суб'єкти відомчої нормотворчості з метою дотримання законності у процесі створення відомчих підзаконних актів. Звідсіля розкривається суттєве значення нормопроектної діяльності у відомчій нормотворчості, яка виступає в якості її самостійної процесуальної стадії.

Безсумнівно, існування цілісної правової системи без нормотворчості органів виконавчої влади, включаючи їх відомчу нормотворчість є неможливим, оскільки закони регулюють найбільш важливі суспільні відносини, в них не можна викласти окремі деталі поведінки суб'єктів та передбачити розмаїття технологічних ситуацій, що виникають в процесі її реалізації. Тому аналіз сучасної практики показує, що на сучасному етапі значення нормопроектування в діяльності органів виконавчої влади об'єктивно зростає, оскільки саме з його допомогою та на цій стадії нормотворення розробляється, проектується й уточнюється механізм реалізації законів, що у перспективі забезпечує їх чітке та повне виконання. Таким чином, виступаючи в якості суб'єкта нормопроектувальної діяльності, органи виконавчої влади шляхом загальної та відомчої нормотворчості здійснюють важливе прагматичне завдання - вони звільняють акти вищих органів державної влади від технологічних деталей.

4. Велику роль відіграє нормопроектна діяльність у процесі створення адміністративного нормативно-правового акта - акта органу виконавчої влади, особливо в контексті його структурної та змістовної організації. Тут є важливим не тільки належне використання всіх можливих одиниць структурної організації тексту нормативних актів (заголовку; змісту; преамбули; частини; розділу; глави; статті; параграфу; пункту; підпункту; абзацу; примітки; заключних положень; додатку), а й відповідне змістовне наповнення [23]. Виходячи з останнього, слід не тільки вміло використовувати прийоми та методи юридичної техніки, а й в процесі розробки проектів нормативних актів слід виходити з необхідності узагальнення практики застосування законодавства та відомчих нормативних актів. Тому тут об'єктивуються питання відбору нормотворців та вимог, які висуваються при визначенні розробника певного нормативно-правового акта, враховуючи його професійну підготовку та здібності до нормотворчої роботи.

Висновки

Резюмуючи викладене вище, можна дійти наступних висновків:

- в основі визначення сутності виконавчої влади лежить принцип (теорія) поділу влади - у практичному втіленні дана теорія являє собою структурно-функціональну визначеність кожного з вищих органів влади, ступінь якої залежить від встановлених нормами права повноважень того чи іншого суб'єкта державної влади, а також від його реального функціонування в разі недостатньої регламентації його повноважень в нормах права;

- виконавча влада володіє значним числом як конституційних, так і закріплених у інших нормативних правових актах повноважень у всіх сферах здійснення державної влади, тому зростання ролі виконавчої влади - це закономірний процес, що відбувається не тільки в нашій країні, але й інших державах;

- головним засобом виконання функцій та компетенції органів виконавчої влади повинно служити засноване на законі розпорядча діяльність, тобто здійснення практичних заходів щодо реалізації (в першу чергу) законодавчих норм, що здійснюється шляхом загальної та відомчої нормотворчості - шляхом розробки та видання підзаконних нормативних актів органами виконавчої влади;

- у процесі вказаної нормотворчості органи виконавчої влади об'єктивно виступають суб'єктами не тільки власно нормотворчої діяльності, а й нормопроектної діяльності, що фактично є складовою процесуальною частиною феномену нормотворчості, а це об'єктивно актуалізує, рефлексує та суттєво підвищує вимоги до органів виконавчої влади саме в контексті належної організації нормопроектування, з метою підготовки якісних та ефективних нормативно-правових актів.

Список використаних джерел

1. Публічна влада // Вікіпедія. Вільна енциклопедія [Електронний ресурс]. - Режим доступу: Иї1р5://ик.^,ткірегііа.о^^ікі/%Р0%9Р%Р1%83%Р0%В1%Р0%ВВ%Р1%96%Р1%87 %D0%BD%D0%B0_%D0%B2%D0%BB% D0%B0%D0%B4%D0%B0

2. Рабінович П. М. Державна влада / П. М. Рабінович // Юридична енциклопедія: В 6 т. / Редкол.: Ю. С. Шемшученко (гол. редкол.) та ін. - К. : «Укр. Енцикл.», 1998. - Т. 2. - С. 85.

3. Іванець О. О. Про співвідношення державної та публічної влади / О. О. Іванець // Перспективы развития науки (Perspektywy rozwoju nauki) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://xn--e1aajfpcds8ay4h.com.ua/files/image/konf%2011/doklad 11 6 05.pdf/

4. Баренбойм П. Д. 3000 лет доктрины разделения властей. Суд Сьютера / П. Д. Баренбойм. - М. : Белые альвы, 1995. - С. 9.

5. Бельский К. С. Феноменология административного права / К. С. Бельский. - Смоленск : Изд-во Смоленского госуд. ун-та, 1995. - С. 8.

6. О некоторых актуальных проблемах административного права [по материалам «Лазаревских чтений»] // Государство и право. - 1997. - № 6. - С. 19-21.

7. Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник / В. К. Колпаков,

О. В. Кузьменко. - К. : Юрінком Інтер, 2003; Бахрах Д. Н. Административное право России / Д. Н. Бахрах. - М. : Из-во НОРМА, 2000; Бельский К. С. Административное право: Ученик / К. С.Вельский,Ю.М. Козлов и др. -М.:Юристъ,2000; ОвсянкоД.М. Административное

право / Д. М. Овсянко. - М. : Юристъ, 1997; Габричидзе Б. Н. Российское административное право : Ученик / Б . Н . Габричидзе , Б . П . Елисеев . - М . : НОРМА, 1998.

8. Россинский Б. В. Административное право: Учебник / Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. -4-е изд. пересмотр. и дополнен. - М. : Норма, 2009. - С. 60-61.

9. Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. - 3-е изд., пересмотр и доп. - М. : Норма, 2007. - С. 53-54.

10. Лата Н. Ф. Адміністративно-правове регулювання нормотворчої діяльності органів виконавчої влади : автореф. дис. ... канд. юрид. наук : Спеціальність 12.00.07 / Н. Ф. Лата. - Київ, 2004. - С. 2.

11. Конституція України 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141.

12. Емельянова А. И. Понятие и сущность нормотворческой деятельности органов военного управления Вооруженных Сил Российской Федерации [Електронний ресурс] / А. И. Емельянова. - Режим доступу: http://pandia.ru/text/78/251/51990.php

13. Дзюбенко О. Л. Теоретичний аспект відомчої нормотворчості [Електронний ресурс] / О. Л. Дзюбенко. - Режим доступу: http: //radnuk.info/statti/249-tioriua- gov/14819-2011-01-19-03-25-14.html

14. Елеонский В. О. Нормотворчество в органах внутренних дел: (Теоретические основы): автореф. дис. . канд. юрид. наук : Специальность 12.00.01 / В. О. Елеонский. - М., 1992. - С. 16.

15. Арзамасов Ю. Г. Мониторинг в правотворчестве: теория и методология: Монография / Ю. Г. Арзамасов, Я. Е. Наконечный. - М. : Изд. МГТУ им. Н. Э. Баумана, 2009. - С. 145.

16. Комаров С. А. Общая теория государства и права : Учеб. / С. А. Комаров. - 3-е изд., перераб. и доп. - М. : Юрайт, 1997. - С. 244.

17. Теорія держави та права. Академічний курс: Підруч. / За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Оніщенко. - К. : Юрінком Інтер, 2006. - С. 361.

18. Кельман М. С. Загальна теорія права (зі схемами, кросвордами, текстами): Підруч. / М. С. Кельман, О. Г. Мурашин. - К. : Кондор, 2002. - С. 90.

19. Теория государства и права: Ученик / Под общ. ред. В. К. Бабаева. - М. : Юристь, 2003. - С. 16.

20. Перерва Ю. М. Законотворчість як вид правотворчої діяльності / Ю. М. Перерва // Право і безпека. - 2005. - № 4'4. - С. 28.

21. Дзюбенко О. Л. Теоретичний аспект відомчої нормотворчості [Електронний ресурсі / О. Л. Дзюбенко. - Режим доступу: http: //radnuk.info/statti/249-tioriua- gov/14819-2011-01-19-03-25-14.html

22. Про внесення змін до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації: Наказ Міністерства юстиції України № 883/5 від 15.05.2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://search.ligazakon.Ua/l doc2.nsf/link1/RE23274.html

23. Патеріло І. В. Нормативні акти суб'єктів публічної адміністрації / І. В. Патеріло // Право і суспільство. - 2014. - № 6-1 частина 2. - С. 186-189.

Размещено на Allbest.ru