Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере бытового обслуживания и жилищно-коммунальных услуг

Размещено на http://www.allbest.ru/

Гражданско-правовое регулирование отношений в сфере бытового обслуживания и жилищно-коммунальных услуг

Е.А. Ильина,

первый зам. директора, ООО «Транспортная компания «Экотранс»

(e-mail: ea-belregion@yandex.ru)

В статье автор рассматривает проблемы гражданско-правового регулирования отношений в сфере бытового обслуживания и жилищно-коммунальных услуг, анализируя последние изменения законодательства РФ и их влияние на отношения хозяйствующих субъектов, оказывающих жилищно-коммунальные услуги, и граждан. Основное внимание в статье уделяется вопросам создания системы обращения с твердыми коммунальными отходами в Российской Федерации и исследованиях правовых вопросов, связанных с оказанием услуг региональным оператором, а также его взаимодействия с потребителями услуг и операторами. Изменившаяся структура управления позволит упорядочить деятельность в сфере обращения с твердыми коммунальными отходами и решить ряд злободневных вопросов взаимоотношения между организациями жилищно-коммунального комплекса и потребителями услуг, имеющими место в настоящее время. Рассмотрению также подлежат вопросы повышения ответственности хозяйствующих субъектов, осуществляющих вывоз отходов от мест их сбора до специализированных объектов размещения (обезвреживания, а также предприятий по сортировке отходов. В статье нашли отражение особенности оформления договорных отношений, возникновение ответственности за их невыполнение, а также проблемы понуждения одной из обязанной стороны в заключении договора другую обязанную сторону. В статье раскрыты противоречия правового регулирования отношений, связанных с исчислением и внесением платы за негативное воздействие на окружающую среду. Автор акцентирует внимание на несовершенстве правового регулирования в сфере обращения с отходами, необходимости совершенствования законодательства путем принятия всесторонне обдуманных и взвешенных решений, обеспечивающих единый и однозначный подход, сводящих к минимуму риски от неудачного внедрения новел, в связи с тем, что отношения в сфере бытового обслуживания и жилищно-коммунальных услуг затрагивают огромный круг юридических и физических лиц. В статье показаны противоречия правового регулирования отношений, связанных с исчислением и внесением платы за негативное воздействие на окружающую среду. Автор проводит детальный анализ законодательных актов, раскрывая теоретические аспекты понятийного аппарата, соотношения гражданского и жилищного законодательства в области правового регулирования отношений по бытовому и жилищно-коммунальному обслуживанию населения.

Ключевые слова: потребитель, защита прав потребителей, добросовестность, теория права, принципы гражданского права.

жилищный коммунальный услуга бытовой

В настоящее время нет ни одного человека, который не пользуется в своей повседневной жизни бытовыми и жилищно-коммунальными услугами, поэтому вопросы гражданско-правового регулирования отношений в данной сфере злободневны, актуальны и затрагивают огромный круг лиц.

Вопросы, касающиеся сферы обслуживания, нередко рассматривают в непосредственной связи с другими явлениями - услугами. Поэтому есть необходимость в первую очередь рассмотреть вопросы соотношения понятий «сферы услуг» и «сферы обслуживания». Необходимым элементом как сферы услуг, так и сферы обслуживания является определенная деятельность, но если понятие «сферы обслуживания» в основном связывают с удовлетворением потребностей граждан, то область услуг охватывает значительно более широкий круг отношений, а именно - отношения между всеми участниками гражданского оборота [14].

Сфера бытового обслуживания населения затрагивает отношения в области торговли, общественного питания, индустрии красоты, банного комплекса, фотостудий, содержания предметов интерьера и др. Поэтому потребители заказывают или используют работы (услуги) исключительно для личных, семейных, домашних и иных нужд, в целях обеспечения нормальной жизнедеятельности и удовлетворения персональных потребностей. Правоотношения в данной области регулируются Гражданским кодексом РФ, Постановлением Правительства РФ от 15.08.1997г. №1025 «Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации» и иными подзаконными актами, которые на протяжении многих лет практически не изменялись, за исключением ограничений обращения с некоторыми товарами при оказании услуг и совершенствованием некоторых способов предоставления услуг.

В свою очередь, жилищно-комму-нальные услуги включают в себя услуги газоснабжения, водоснабжения, водоотведения, энергоснабжения, теплоснабжения, по обращению с отходами, услуги по ремонту и содержанию жилого помещения, а также ряд вспомогательных услуг по уборке и освещению мест общего пользования, обеспечению безопасности и исправности приборов учета, оборудованию детских и спортивных площадок на придомовых территориях, содержанию иных объектов. Правоотношения в этой сфере не ограничиваются отношениями между потребителями услуг и предприятиями, их оказывающими, так как все хозяйствующие субъекты вступают в правовые отношения с контрагентами (по закупке товаров, аренде движимого и недвижимого имущества, и т.п.) и органами власти, в том числе по регулированию отдельных видов деятельности.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 06.05.2011г. № 354 «О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов» (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов»), коммунальные услуги представляют собой осуществление деятельности исполнителя по подаче потребителям любого коммунального ресурса в отдельности или 2-х и более из них в любом сочетании с целью обеспечения благоприятных и безопасных условий использования жилых, нежилых помещений, общего имущества в многоквартирном доме, а также земельных участков и расположенных на них жилых домов (домовладений) [8, п.2 Правил].

Сфера жилищно-коммунального хозяйства, затрагивающая отношения физических и юридических лиц, на протяжении последних лет находится в стадии реформирования. Вводится порядок индивидуального потребления услуг с применением приборов учета объемов потребления ресурсов вместо ранее действующих нормативных показателей, оп-ределен механизм распределения затрат между собственниками помещений в многоквартирных жилых домах по содержанию общедомового имущества, введено лицензирование деятельности компаний по управлению многоквартирными жилыми домами и ряд иных изменений. При этом, кардинальные преобразования происходят в сфере обращения с отходами.

С 1 января 2016 года вступили в силу изменения в Жилищной кодекс РФ и в Федеральный закон РФ от 24 июня 1998г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (далее - Закон об отходах производства и потребления).

Исключено понятие «твердые бытовые отходы» и введено в статью 1 Закона об отходах производства и потребления понятие «твердые коммунальные отходы» (далее - ТКО), которое расширяет спектр правовых отношений в области обращения с отходами и распространяется не только на отходы потребления и утратившие потребительские свойства в процессе своего использования для личных и бытовых нужд товары, образующиеся у физических лиц, но и на другие отходы, подобные им по своему составу, образующиеся в процессе хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе упаковочные отходы, тару, макулатуру, бытовой и офисный мусор и иные подобные виды отходов, образующиеся при функционировании торговых точек, пунктов общественного питания, жилищно-коммунальных предприятий, иных уч-реждений.

Появилось новое понятие «обращение с отходами», представляющее собой деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов.

В соответствии с п.30 ч.1 ст.12 новой редакции Федерального закона от 04.05.2011г. N99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию. До 01.07.2015г. лицензировалась только деятельность по обезвреживанию и размещению таких отходов. С введением механизма лицензирования транспортирования и обработки отходов повысится ответственность хозяйствующих субъектов, осуществляющих вывоз отходов от места их сбора до специализированных объектов размещения (обезвреживания), а также предприятий по сортировке отходов.

Правоотношения всех субъектов дол-жны быть оформлены договорными обязательствами, обеспечивающими прозрачность и учет сделок, так как это затрагивает не только вопросы жилищно-коммунального хозяйства, но и проблемы экологии, а также безопасности жизнедеятельности населения. Если в настоящее время договора заключаются между лицом, у которого образуются отходы, и специализированной организацией по транспортированию отходов, то вскоре все договора будут заключаться с региональным оператором. В соответствии с действующим законодательством региональные операторы должны быть определены в результате конкурсного отбора до 01.01.2017г. Но, по ряду объективных причин указанный срок будет изменен, возможно, до 01.01.2019 г. При этом, субъекты Российской Федерации, по мере своей готовности, могут провести конкурсы досрочно, что позволит на практике применить новые подходы в гражданско-правовом регулировании отношений в сфере обращения с отходами.

Во-первых, с региональным оператором в зоне его деятельности будут заключать договоры операторы, т.е. индивидуальные предприниматели или юридические лица, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению ТКО, что предусмотрено Законом об отходах производства и потребления. Необходимо отметить, что региональный оператор может осуществлять данные виды деятельности самостоятельно, без привлечения третьих лиц. Механизм взаимоотношений определяется соглашением между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами, региональной программой в области обращения с отходами и территориальной схемой обращения с отходами, которые в некоторых субъектах Российской Федерации до настоящего времени не утверждены.

Во-вторых, с региональным оператором в зоне его деятельности будут заключать договоры все потребители услуг. В частности, п. 5 ст. 30 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ЖК РФ), предусматривает обязанность собственников жилого дома или его части обеспечить обращение с ТКО путем заключения договора с региональным оператором.

Постановление Правительства РФ от 12.11.2016г. № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N641» (вместе с «Правилами обращениями с твердыми коммунальными отходами») обязывают Регионального оператора в течение месяца со дня наделения его статусом регионального оператора направить всем потребителям по адресу многоквартирного дома или жилого дома, адресу, указанному в Едином государственном реестре юридических лиц либо в Едином государственном реестре индивидуальных предпринимателей, предложение о заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами и проект такого договора [7,п.6 Правил].

Статья 24.7 Закона об отходах производства и потребления предусматривает, что договор на оказание услуг по обращению с ТКО является публичным для регионального оператора. Следовательно, региональный оператор должен оказывать услуги в отношении каждого, кто к нему обратился (ст. 246 ГК РФ).

Таким образом, может иметь место ситуация, при которой региональный оператор направил тысячи договоров, вложился в месячный срок со дня наделения его статусом, но желание заключить договора выразила только часть потребителей. Следовательно, с одной стороны, у регионального оператора возникают обязанности по обеспечению своевременного транспортирования, размещения (обезвреживанию) всех ТКО в зоне его деятельности в соответствии с соглашением, заключенным с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также финансовые обязательства перед операторами, с которыми он заключил договора, и, с другой стороны, отсутствие договорных отношений со значительной частью потребителей, так как, на практике, на заключение договоров с потребителями уходят годы. Вышеуказанные законодательные акты не регулируют дальнейшие отношения между региональным оператором и потребителями услуг в случае неподписания и невозвращения последними разосланных договоров, а также мер понуждения в заключении договоров. Вместе с тем, имеется судебная практика, согласно которой суды основываются на толковании положений п. п. 1 и 3 ст. 426, а также п. 4 ст. 445 ГК РФ, и считают, что с иском о понуждении заключить публичный договор может обратиться только потребитель услуги [13]. Кроме этого, нет однозначной позиции в вопросе: должен ли будет доказывать региональный оператор при обращении в суд по взысканию стоимости фактически оказанной услуги потребителю, пользующегося общими контейнерами, факта непосредственного оказания услуг конкретному потребителю, либо в силу обязательности закона этот факт не требует доказательств, а также на каком основании взыскивать стоимость оказанных услуг при отсутствии договора на обращение с ТКО?

Пути решения указанной проблемы не нашли своего отражения в указанных нормативных актах, что свидетельствует о недоработке законодательства, связанного с деятельностью региональных операторов, и ставит под удар все реформы в области обращения с отходами.

Как уже отмечалось ранее, отношения в сфере обращения с ТКО регулируются ЖК РФ, Законом об отходах производства и потребления и рядом иных нормативных актов, некоторые из которых противоречат друг другу. К примеру, согласно Постановлению Правительства РФ от 03.04.2013г. N290 «О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения» (вместе с «Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме»), в настоящее время обязанность по удалению ТБО входит в обязанности компаний по управлению многоквартирными жилыми домами, без какой-либо ссылки на регионального оператора и переходный период.

Кроме вышеизложенного, имеется еще один сложный вопрос, связанный с правовым регулированием отношений в сфере обращения с ТКО, - это взимание платы за негативное воздействие при обращении с твердыми коммунальными отходами, что напрямую связано с правом собственности на отходы.

Сейчас, согласно ст.4 Закона об отходах производства и потребления право собственности на отходы определяется в соответствии с гражданским законодательством.

Ранее право собственности на отходы принадлежало собственнику сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, а также товаров (продукции), в результате использования которых эти отходы образовались. Право собственности на отходы могло быть приобретено другими лицами на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении отходов. Собственник отходов I-IV класса опасности вправе был отчуждать эти отходы в собственность другому лицу, передавать ему, оставаясь собственником, право владения, пользования или распоряжения этими отходами, если у такого лица имеется лицензия на осуществление деятельности по использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов не меньшего класса опасности. В случае, если отходы брошены собственником или иным образом оставлены им с целью отказаться от права собственности на них, лицо, в собственности, во владении либо в пользовании которого находится земельный участок, водоем или иной объект, где находятся брошенные отходы, может обратить их в свою собственность, приступив к их использованию или совершив иные действия, свидетельствующие об обращении их в собственность в соответствии с гражданским законодательством.

В связи с тем, что отходы являются причиной техногенной и антропогенной нагрузки на окружающую среду, кто-то должен нести ответственность за негативные экологические последствия содержания отходов и обращения с ними, и это был собственник отходов, а не оператор, осуществляющий размещение ТКО на полигоне. Данная позиция также была определена Верховным судом Российской Федерации в определением от 26 августа 2015г. N309-ЭС15-2565 [12], в котором суд пришел к обоснованному выводу о том, что при осуществлении деятельности по размещению твердых бытовых отходов на специализированном полигоне предприятие, оказывающее данные услуги на договорной основе, не занимается размещением отходов в смысле, придаваемом этой деятельности статьями 1, 12 Закона об отходах производства и потребления, в связи с чем, возложение на данное предприятие обязанности по оплате фискального сбора за размещение отходов не соответствует требованиям закона, а условия договоров об этом являются ничтожными.

В законодательных нормах (в том числе Федеральный закон от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», Федеральный закон от 10.01.2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и др.) сохраняется возложение основных обязанностей по внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду при обращении с отходами на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, но ничего не говорится о населении.

При этом, пунктом 1 статьи 16.1. Федерального закона от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в действующей редакции дается четкое определение, что «плательщиками платы за негативное воздействие на окружающую среду при размещении твердых коммунальных отходов являются региональные операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, операторы по обращению с твердыми коммунальными отходами, осуществляющие деятельность по их размещению.».

В связи с тем, что размещению подлежит большая часть твердых коммунальных отходов, образующихся как в результате деятельности хозяйствующих субъектов, так и в результате жизнедеятельности населения, региональные операторы по обращению с ТКО или операторы будут должны вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду исходя из всей массы ТКО, размещенных на полигоне. Указанная плата включается в состав единого тарифа регионального оператора, но ранее плата за негативное воздействие на окружающую среду не возлагалась на население. Исходя из этого, плата для собственников жилых помещений может значительно вырасти.

Но, при этом действует Постановление Правительства РФ от 28.08.1992г. №632 «Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия». Пунктом 1 указанного Порядка предусмотрено, что «По-рядок распространяется на предприятия, учреждения, организации, иностранных юридических и физических лиц, осуществляющих любые виды деятельности на территории РФ, связанные с природопользованием». В связи с тем, что население не ведет хозяйственной деятельности, оно не входит в круг лиц, на которых распространяются требования по прямому или косвенному внесению платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Кроме того, платежной базой, в соответствии со ст.16.2 Федерального закона от 10.01.2002г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», для исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду является масса размещенных в отчетном периоде отходов производства и потребления. Платежная база определяется лицами, обязанными вносить плату, для каждого класса опасности отхода. Так как подтверждение класса опасности отхода необходимо для отходов I - V классов опасности, образовавшихся только в процессе деятельности индивидуального предпринимателя или юридического лица, т.е. у «образователя отходов», то возникает вопрос: «Кто будет осуществлять подтверждение класса опасности отхода для твердых коммунальных отходов, собранных региональным оператором или оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами на контейнерных площадках, расположенных в многоквартирных и индивидуальных жилых домах? Как определить точную массу ТКО, образовавшихся у населения?»

Применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение, предусмотренные ст.18 Закона об отходах производства и потребления. Для населения подобные требования отсутствуют.

Безусловно, что гражданско-право-вое регулирование отношений в сфере бытового обслуживания и жилищно-ком-мунальных услуг, в том числе в сфере обращения с ТКО, должно совершенствоваться, так как затрагивает интересы всех физических и юридических лиц, но решения в отношении основ и принципов регулирования должны быть всесторонне обдуманными, взвешенными, иметь единый и однозначный подход, сводящие к минимуму риски от неудачного внедрения новел.

Список литературы

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994г. № 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст. 3301.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996г. № 14-ФЗ// Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 5. - Ст. 410.

3. Жилищный кодекс Российской Федерации //Собрание законодательства РФ. - 2005. - N 1 (часть 1). - Ст. 14.

4. Об отходах производства и потребления: Федеральный закон от 24.06.1998г. N 89-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1998. - N 26. - Ст. 3009.

5. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011г. N 99-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2011. - N 19. - Ст. 2716.

6 Об охране окружающей среды: Федеральный закон от 10.01.2002г. № 7-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - N 2. - Ст. 133.

7. Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. N 641: Постановление Правительства РФ от 12.11.2016г. № 1156 (вместе с «Правилами обращениями с твердыми коммунальными отходами») // Собрание законодательства РФ. - 2016. - N 47. - Ст. 6640.

8. О предоставлении коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов: Постановление Правительства РФ от 06.05.2011г. № 354 (вместе с «Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов») // Собрание законодательства РФ. - 2011. - N 22. - Ст. 3168.

9. О минимальном перечне услуг и работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме, и порядке их оказания и выполнения: Постановление Правительства РФ от 03.04.2013г. № 290 (вместе с «Правилами оказания услуг и выполнения работ, необходимых для обеспечения надлежащего содержания общего имущества в многоквартирном доме») // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http:// www.pravo.gov.ru.

10. Об утверждении Правил бытового обслуживания населения в Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 15.08.1997г. №1025 // Собрание законодательства РФ. - 1997. - N 34. - Ст. 3979.

11. Об утверждении Порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия: Постановление Правительства РФ от 28.08.1992г. № 632 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. - 1992. - N 10. - Ст. 726.

12. Определение Верховного Суда РФ от 26.08.2015г. № 309-ЭС15-2565 по делу N А07-2441/2014. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

13. Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 09.02.2011г. N ВАС-661/11 по делу N А21-12603/2009. - Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

14. Баринов Н.А. Услуги (социально-правовой аспект): монография. - Саратов, 2001. - С. 17.

Размещено на Allbest.ru