Государство как центральный субъект политики

2. С какими ветвями и органами власти имеют дело предприниматели и менеджеры? Как последние “пробивают” свои интересы через структуры государства?

3. Возможна ли демократия без президента? А демократия без парламента? Каково соотношение полномочий этих институтов при демократии? Каковы функции основных ветвей власти? Как в мире осуществляется функция контроля парламента за исполнительной властью? Является ли настоящим парламентом орган, лишенный права назначать/смещать правительство, министров (Дума РФ) или права отмены указов президента (Госсовет РТ)? Может ли разделение властей как признак демократии существовать при назначении одной ветвью власти других ее ветвей и уровней или при совмещении постов в разных ветвях и уровнях власти?

4. Как в зарубежных странах осуществляется взаимный контроль властей, как работает система их сдержек и противовесов? Как разрешаются коллизии между ними? Был ли неизбежен разгон и расстрел ВС РФ осенью 1993 г.? Удалось ли тогда президенту РФ покончить с кризисом власти, противостоянием ветвей власти, с “непримиримой оппозицией” в парламенте или все свелось к ликвидации в последнем центристского блока “Гражданский союз”?

5. В России уже много лет идет противостояние борьба первой (законодательной) и “четвертой” (средств информации) властей. Кто из них избран народом и может говорить от его имени? Какую роль в демократизации страны сыграл Съезд народных депутатов СССР? Почему его целыми днями показывали по телевидению, а Дума не может добиться и часа вещания? Подумайте, упрочивали ли демократию средства информации, защищавшие всесильного, но бездействующего президента Ельцина и высмеивавшие бесправный, но работающий парламент. Про репертуар телевидения в годы застоя говорили, что это “бенефис Брежнева и немного о спорте”. Стало ли телевидение свободным?

6. В чем отличия между активным и пассивным избирательным правом, мажоритарной и пропорциональной системами? Разберите достоинства и недостатки каждого вида систем распределения мандатов.

7. Назовите отличия плебисцита от обычного референдума. Можно ли проводить референдум по приданию субъекту федерации международной правосубъектности? Способен ли референдум исказить волю народа?

8. Раскройте суть и значение демократических норм выборов: периодичности, окончательности, представительности и конкурентности. Что такое прямые, всеобщие и равные выборы при тайном голосовании? От кого должны быть независимы избиркомы? Совместимы ли с демократией цензы, лишающие людей права выдвигаться в президенты? Оцените, в какой степени выборы парламентов и президентов РФ и РТ являются свободными.

ЛИТЕРАТУРА

Бирюков Н., Сергеев В. Указ.соч.

Избирательное право в вопросах и ответах. - М.: РАН, 1995. - 76 с.

Ломов М.Н. Указ.соч. Вып.II.

Тагиров Э.Р., Тронова Л.С. Парламентская практика. - Казань: Таткнигоиздат, 1993. - 134 с.

Глава 11. ГОСУДАРСТВЕННАЯ СТРУКТУРА

Наряду с формой правления, еще одной характеристикой строения государства является форма территориального (или государственного) устройства (структура государства). Поскольку для Татарстана эта проблема особенно актуальна, выделим для ее рассмотрения специальные Главы. Здесь разберем вопрос, так сказать, “в статике”, т.е. сравним уже функционирующие федерации между собой, а также с унитарными государствами и конфедерациями. А динамику федерализации мы рассмотрим в специальном разделе, посвященном политическим процессам.

Мы уже начинаем привыкать к перерастанию конфликтов в кровопролитие, в том числе в вопросах суверенитета и распределения полномочий между властями. Однако богатый мировой опыт, обобщающая его теория, а также основанные на нем и принятые в мире юридические нормы демонстрируют множество мирных, законных и взаимосогласованных способов разрешения подобных коллизий. Названные способы также весьма разнообразны и специфика ситуации в России подталкивает к выбору наиболее подходящих, что не мешает самой проблеме выбора “меню” оставаться дискуссионной. Причем предметом дискуссии остаются оба основных вопроса: и самого устройства федерации, и перехода к федерализму.

Чаще всего отечественные ученые в Москве и Казани всерьез не рассматривают типологию федераций, не ищут в мировом опыте приемлемых для населения России и Татарстана способов сожительства в рамках единого государства. Договор между властями РТ и РФ явился закреплением форм сосуществования самих властей разных уровней, их “кондоминиума”, совладения нами, гражданами, а не согласования интересов населения Татарии и других регионов, причем закреплением сиюминутного и потому очень неустойчивого баланса сил правителей всей России и одного из ее субъектов. Но даже без такого договора жизнь наша стала бы еще хуже, что не отменяет необходимость вышеозначенного поиска.

Прежде всего попытаемся обозначить вектор этого движения. К какому типу государственного устройства (типу структуры) эволюционирует Россия: к новой федерации или к унитаризму? Или к такому виду межгосударственных отношений, как конфедерация? Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо обратиться к принципам федерализма, конфедерализма и унитаризма, а также к практике их реализации.

§ 1. СТРУКТУРЫ ГОСУДАРСТВА И СВЯЗЕЙ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ

Выделим в параграфе такие аспекты:

А) ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА (УНИТАРНАЯ И СЛОЖНАЯ);

Б) СПЕЦИФИКА КОНФЕДЕРАЦИЙ И ИМПЕРИЙ.

К сожалению, ряд ученых в учебных пособиях искажает суть и квалифицирующие признаки разных форм устройства, тогда как для РФ и РТ крайне важно определить, к чему нужно стремиться, каковы пределы федерализации, после чего начинается разрушение государства, как связаны этносы и государственность. Так, в “Альбоме схем по политологии” среди административно-территориальных организаций государства (С.46) и среди форм национально-государственного устройства народов (С.116) обозначены унитаризм, федерация и конфедерация (содружество) (а на С.66-69 госустройством вообще называется форма правления). В книге Д.Зеркина (С.143) и в тульском пособии (Часть 1, С.13) конфедерация тоже названа формой государственного устройства, а во второй части последней книги (С.41) среди форм государства выделены “империя (унитарное государство), федерация и конфедерация”, причем СССР характеризуется как империя. Во “Введении в политологию” Ф.Фаткуллин пишет: “Не менее важной характеристикой государства является форма государственного устройства, под которой имеется в виду национально-территориальная организация государства, а также взаимодействие центральных и местных, региональных органов власти. ... Истории известна и такая форма государственного устройства, которая получила наименование конфедерации” (С.84-85). Однако государственное устройство (сиречь: структура государства) характеризует его внутреннее территориальное строение, деление на части, в большинстве случаев никак не связанные с “национальным” моментом, который поэтому не следует включать в его определение. Конфедерация же не может быть формой устройства государства потому, что формирует не государство, а межгосударственное объединение. В “Курсе лекций по политологии” (С.86-87) этот автор описывает федерацию как СОЮЗ государств, которые “не всегда обладают суверенитетом, в том числе - правом одностороннего выхода (право сецессии) из союза”. Хотелось бы узнать хотя бы про одно государство, где есть такое право.

Есть и иные авторы, отвергающие общепринятые определения федерации, смешивая ее признаки с чертами конфедерации. Так, В.Пугачев и А.Соловьев (С.205) дают такое определение: “Федерация - это устойчивый союз государств, самостоятельных в пределах распределенных между ними и центром компетенций, имеющих собственные законодательные, исполнительные и судебные органы и, как правило, конституцию, а часто и двойное гражданство”. Во-первых, трудно найти существенное отличие такой “федерации” от конфедерации, характеризуемой теми же авторами как “постоянный союз самостоятельных государств для осуществления конкретных совместных целей. Ее члены полностью сохраняют свой суверенитет и передают в компетенцию союза решение лишь ограниченного числа вопросов, чаще всего в области обороны, внешней политики, транспорта и связи, денежной системы” (С.206). Во-вторых, федерация - это не союз государств, а единое целостное государство; ее члены являются государственными образованиями (лишь в мягких федерациях называемые государствами); конституцию они имеют не “как правило”, а только в мягких федерациях; а “двойного гражданства” в федерациях вообще не бывает (не двойное, а гражданство двух уровней встречается, и то не “часто”, а крайне редко). В-третьих, самостоятельность в пределах своей компетенции (и даже наличие своего правительства и парламента) у частей страны, как пишут сами же авторы, имеется и при децентрализованном унитаризме, а потому не является квалифицирующим признаком лишь федерации и не должна входить в ее определение. Такие определения настолько затуманивают крайне важный для нашей страны вопрос, что напоминают исторический анекдот о том, как Вольтер, прочитав в проекте Энциклопедии определение рака как маленькой красной рыбы, пятящейся задом, написал на полях: “Во-первых, рак - не рыба, во-вторых, не красная, в-третьих, задом не пятится. Остальное верно”.

Авторы “Политологии в вопросах и ответах”, дав точное определение федерации, вдруг приписывают субъектам федерации суверенитет как обязательный признак (С.65), хотя на следующей странице уже ограничивают распространенность и степень развитости данного признака. Что же гласит по этому вопросу политологическая теория?

А) ФОРМЫ УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА (УНИТАРНАЯ И СЛОЖНАЯ):

Государственное устройство как территориальное деление государства характеризует тип взаимоотношений между:

а) центральными и местными органами управления и власти;

б) органами управления и власти разных частей государства.

В соответствии с этим типом взаимоотношений встречаются государства простые (унитарные) и сложные (федеративные). Унитарное (англ.unitary и фр.unitaire - единый, цельный от лат.unio - единство) государство имеет внутри себя не государственные образования, а лишь административно-территориальные единицы (провинции, губернии, уезды, воеводства, т.е. вся власть сконцентрирована в центральных органах, делегирующих часть своих полномочий местным органам (простым филиалам центра) и способных отнять эти полномочия в любое время). Здесь не бывает правовых коллизий между центром и периферией, т.к. действуют единые законы и политика, что сплачивает население. Вместе с тем унитаризм в крупной стране отдаляет власть от граждан отдельных регионов, которым трудно “достучаться” до лиц, реально принимающих решения.

Федеративное (англ.federative от лат.foederare - укреплять союзом) же государство состоит из государственных образований, обладающих полным набором собственных ветвей власти: законодательных и исполнительных органов власти; при этом законодатели такого образования (субъекта федерации) принимают собственные законы, не нарушающие федеральную законность. Естественно, что власти субъектов в пределах своих полномочий самостоятельны, не являются филиалами центральных органов и, как правило, избираются населением (одно из исключений - Индия, где президент страны назначает губернаторов). Конечно, все действия и акты региональных властей не могут противоречить общей конституции, законам и действиям центральных властей. Обычно федеральный парламент состоит из 2 палат, одна из которых сформирована из представителей субъектов федерации. Современный федерализм также подразумевает разграничение предметов ведения между властями федерации и ее субъектов. Федерация объединяет преимущества единого сильного государства, способного защитить своих граждан от принуждения со стороны иных стран и граждан, с гибкостью, учетом местных условий и приближенностью власти к населению хотя бы территориально (имеющихся в небольшом государстве), что несколько мешает отрыву властей от народа, бюрократизации и диктату властей, одновременно резко усложняя и замедляя процесс принятия общих решений (См.Табл.1).

Табл.1. Различия между унитаризмом и современным федерализмом

Исходя из данного определения, можно констатировать, что свой путь от унитаризма к федерализму Россия в основном прошла. Созданы реальные государственные образования, обладающие суверенитетом в пределах разделения полномочий, зафиксированного в Конституции РФ и Федеративном договоре. Республики уже имеют свои государственные органы, даже конституции, принимают законы. Таких же прав добиваются края и области. Вместе с тем существуют единые (федеральные) органы государственной власти, федеральные законы и Конституция, обязательные на всей территории, обеспечено единство федерального гражданства, армии и обороны, денежной и налоговой систем, внешней политики, подхода к правам человека и т.п.

Однако не все так однозначно. Нельзя не видеть, что традиции унитаризма пока накладывают свой отпечаток на теорию и практику государственного строительства в России. Это заметно в некоторых действиях центральных органов, и в Конституции РФ.

Б) СПЕЦИФИКА КОНФЕДЕРАЦИЙ И ИМПЕРИЙ:

Картина станет еще более многомерной, если учесть и другую реальность России. Мы имеем в виду заметную тенденцию перехода к конфедерации. Насколько конструктивна эта тенденция? Каков может быть исход при превращении ее в вектор российской государственности?

Необходимо назвать и формы межгосударственных, международно-правовых отношений, которые часто смешивают с государственным устройством, прежде всего с федеративным. Более или менее устойчивых (в сравнении с временными союзами, договорами или организациями) межгосударственных форм две:

1) Империя (англ.empire от лат.imperium - власть). Термин используется в 2 смыслах: а) одна из форм монархии; б) крупное полиэтническое образование, объединявшее метрополию и ее колонии, где жили дискриминируемые этнические общности. В Этнологическом словаре (С.48) выделены следующие признаки: а) возникновение в результате экспансии; б) во главе самодержец - монарх, король, император и т.п.; в) неравенство региональное (метрополии и колонии), а также в имущественном и правовом отношении, например, Британская империя. Очевидно, авторы словаря смешали оба значения: та же Британская империя веками не была абсолютной монархией, а германская почти не имела колоний. Тем не менее авторы правы, утверждая, что термин “советская империя” некорректен, т.к. в СССР не было дискриминации окраинных народов и привилегий у русского этноса.

2) Конфедерация (англ.confederation от лат.confoederatio - союз) как союз государств на добровольной основе. Сохраняя независимость, они объединяются для достижения конкретных целей (часто военно-политического толка). Ее органы не самостоятельны, а образуются из представителей стран-членов. И решения общих органов необязательны для членов. Материальная база конфедерации складывается из добровольных взносов членов. Это не суверенное государство, а союз государств, хотя и входящих в ее состав, но остающихся субъектами международного права.

В современных условиях конфедераций практически не осталось (если не считать элементы конфедерации в ЕС, НАТО и СНГ), да и история не дает большого числа примеров конфедеративных союзов. Хотя близких по типу связей союзов (промежуточных между империями и конфедерациями) в Средние века было немало, поскольку на известном этапе скрепой феодальных государств являлась феодальное войско, в которую вассалы были обязаны в случае войны своего сюзерена поставлять воинов. Правда, суверенитета у вассалов не было, но все их указы-приказы имели верховенство на их территории. Да и равновесие номинальной центральной и местной властей было неустойчиво: при первой же возможности вассалы стремились завоевать суверенитет и стать королями.

Общепризнанными конфедерациями были Австро-Венгрия до 1918 г. (хотя она больше напоминала империю), Швеция с Норвегией до 1905 г., США в 1776-87 гг. (ряд авторов называет 1776-89 гг.), Швейцария в 1815-48 гг., Германия в 1815-67 г., сочетание элементов конфедерации и федерации наблюдалось и в нашей стране в 1918-22 и в 1992-99 гг. Первые две конфедерации распались на независимые государства, остальные “схлопнулись”, “скрепились”, объединились в государство федеративного типа (при этом СССР вскоре преобразовался в симбиоз суперунитаризма на практике с элементами федерализма и конфедерализма де-юре, а РФ ныне в муках отсекает элементы конфедерализма). И в названных, и в иных случаях конфедеративные союзы создавались при восстановлении феодальных, рабовладельческих или сходных с ними социальных отношений. Так, гражданская война в США в XIX в. велась между буржуазно и федеративно ориентированными янки и конфедератами-южанами, владевшими рабами и землей. Попытки создания конфедераций предпринимались в отсталых регионах мира и в XX в. Одной из них была Сенегамбия (Гамбия и Сенегал), но, образовавшись в 1982 г., она вскоре распалась. То же произошло и с ОАР - конфедерацией Египта и Сирии. Да и власти тех республик России, что в 90-е гг. стремились к конфедеративным отношениям, опирались на слой лендлордов в лице председателей колхозов и глав администраций.

Сказанного, на наш взгляд, вполне достаточно, чтобы сделать вывод: конфедерация как форма сосуществования государств по неизменным нормам - это адекватная феодализму и эпохе перехода к капитализму (к индустриальному обществу), но архаичная ныне и нестабильная, переходная форма отношений между странами, а конфедерация как форма все более углубляющейся интеграции государств (ЕС, например) отвечает потребностям перехода к постиндустриальному обществу от индустриальных независимых государств. Однако от чего и к чему может совершаться переход? Векторов, как мы видим, - два: от независимости к общей государственности или наоборот.

В процессе движения от конфедерации к федерации основную роль играет фактор экономики, который сдерживает волну центробежных тенденций и интегрирует конфедерацию в единое целое. Конфедерация, не потерявшая равновесия в силу воздействия тех или иных причин, преобразуется в полноценную федерацию - единое государство, состоящее из нескольких государственных образований, объединившихся для совместного осуществления центральной властью общих для всех членов федерации задач.

Но есть и другой вариант - распад государства. К этому, собственно, ведет само последовательное осуществление принципов конфедерации. И если в своем государственном устройстве Россия встала бы на конфедеративный путь, ее ждала бы та же самая перспектива. Дезинтеграционные тенденции здесь, ведущие к конфедерации, стимулировались в 90-е гг. стремлением ряда субъектов перейти от внутригосударственных к межгосударственным отношениям, утвердить “равноправие” целого и части, отказаться от соблюдения Конституции РФ на своей территории.

Конечно, конфедеративные отношения в определенной степени порождаются консервацией элементов унитаризма в государственном устройстве России. Однако нередко дело пытаются представить таким образом, что подобные настроения служат защите “нового, демократического федерализма”. С этим трудно согласиться.

Выделим отличия федерации как государства от конфедерации:

1) Федерация - целостное суверенное союзное государство, отношения в ней регулируются государственным правом. Юридически объединение в федерацию закрепляет конституция, включающая (в конституционно-договорной федерации) или не включающая (в конституционной федерации) в свое содержание федеративный договор.

2) В сфере политики у субъектов федерации, как свидетельствует мировой опыт, отсутствуют суверенитет, право сецессии (выхода из состава федерации), независимость в международных отношениях. Для них не допускаются верховенство местных законов и органов власти, право нуллификации (отмены решений федеративных органов), наличие собственной армии, не подчиненной единому управлению, отказ от единого гражданства и от признания единства территории и границы федерации, а также принципиальное различие в форме государства, его политическом режиме и общественном строе.

Табл.2. Различия между федерацией и конфедерацией

3) В области экономики федеральные органы обладают правом установления единой системы денежного обращения (недопущение местных эрзац-денег), введения федеральных налогов на всей территории страны (наряду с местными - то есть наличие многоканального налогообложения) и регулирования торговли между субъектами федерации. Последнее выражается прежде всего в запрете субъектам ограничивать свободу передвижения лиц, товаров и услуг (включая запрет устанавливать пошлины и таможенные барьеры). Федеральный бюджет формируется за счет принудительного сбора федеральных налогов, а не добровольных взносов субъектов, которые в федерации лишены финансовой власти, кроме сбора местных налогов. Вместе с тем в развитых федерациях субъекты базируют свою жизнедеятельность на эффективной системе регионального самофинансирования (в основном за счет местных налогов), а расходы центральных правительств при этом близки к 30% суммарных бюджетов (в РФ 70% в 1992 г., в дальнейшем снизились до 50%). В федерациях также существует, наряду с государственной собственностью субъектов, и единая собственность союзного государства, чего не признает ряд республик в составе России. Отразим сказанное в Табл.2.

Таковы “классические” принципы построения федерации, позволяющие провести водораздел между ней и конфедерацией. Однако они не исчерпывают всего конкретного содержания данного типа государственного устройства. Он различается по способу возникновения самой федерации, ее субъектов, по их количеству, распределению полномочий между “центром” и “периферией”.

§ 2. ТИПОЛОГИЯ ФЕДЕРАЦИЙ В МИРЕ

Данный параграф включает ряд вопросов:

А) КВАНТИФИКАЦИОННЫЙ ПОДХОД:

а) Количество субъектов федерации;

б) Размеры федерации и ее субъектов.

Б) ПРИНЦИПЫ ВЫДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ:

а) Неэтнические федерации как стабильные системы;

б) Смешанные федерации как системы с неустойчивыми элементами;

в) Этнические федерации как системы, стабильные при тоталитаризме.

В) ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ФЕДЕРАЦИЙ: МЯГКИЕ И ЖЕСТКИЕ ФЕДЕРАЦИИ.

А) КВАНТИФИКАЦИОННЫЙ ПОДХОД:

Проблема структуры федерации охватывает ряд спорных вопросов.

Первый из них легко поддается не только компаративному, но и квантификационному анализу - это вопрос о границах федерации, включающий такие аспекты, как проблема оптимального или максимального числа субъектов федерации, а также размеров федерации.

а) Количество субъектов федерации:

Не последний вопрос для современной России - количество субъектов федерации. Люди, не задумывающиеся о последствиях реализации их идеи создания единой Русской республики из всех “русских” областей (а это непременно будут лозунги “Русские - в Рязань, татары - в Казань”, уже, кстати, не раз звучавшие на митингах) утверждают, что в настоящей федерации не может быть так много (89) субъектов и их чрезмерное количество приведет к приоритету русских, к великодержавному шовинизму. Однако на деле к последнему приведет, скорее, “вырезка” из всех областей и краев. В мире отсутствуют примеры федераций не с множеством субъектов, а с субъектом, охватывающим 87% жителей и оставляющим на 31 субъект 13% населения. По числу же субъектов федерации очень разнообразны. Так, в составе Бельгии 3 субъекта, Пакистана - 4, Австралии - 6, крошечных Объединенных Арабских Эмиратов - 7, моноэтнической Австрии - 9, Канады - 10, Малайзии - 13, ФРГ - 16, Испании - 17, Нигерии - 19, Венесуэлы - 20, Аргентины - 22, Швейцарии - 23, Бразилии - 24, Мексики и Индии - 31, США - 50. Так что нельзя сказать, что Россия “перегружена субъектами”. Наоборот, большое число субъектов здесь закономерно, учитывая нашу демографическую, геополитическую, этническую и историческую специфику. Другое дело, что в РФ наметилась тенденция к «укрупнению» субъектов федерации путем слияния ряда родственных регионов.

Зарубежные специалисты по федерализму давно разрабатывают вопрос об оптимальном числе субъектов федерации и предостерегают от нестабильности, вызываемой неоправданным уменьшением числа субъектов. Так, Ян Элстер первый раздел своей статьи, анализирующей причины распада Чехословакии в 1992 г. прямо называет “Федерация, состоящая из двух членов, изначально нестабильна”. Элстер (С.2) пишет: “Достаточно сложно (если вообще возможно) найти устойчивые федерации, состоящие из двух субъектов. Отношения Норвегии и Швеции в период между 1814 и 1905 гг. не стоит принимать в расчет, ибо у этих стран было слишком мало вопросов, подлежащих совместному регулированию. Бельгия так же не может служить примером, поскольку включает три субъекта (в том числе Брюссель). Нетрудно понять, почему в любой стабильной федерации должно быть, как минимум, три члена. Предположим, что в федерации, состоящей из двух субъектов, оба они имеют примерно одинаковую территорию. Это создает почву для постоянных конфликтов. Теперь допустим, что один субъект значительно больше другого. Если федеративное устройство будет основано на принципе равенства, то это вызовет недовольство более крупного субъекта, а с пропорциональным распределением полномочий не согласится малый субъект. При каждом из этих допущений двухсубъектная федерация оказывается неустойчивой. Любое внешнее потрясение легко может привести к ее распаду, что рано или поздно и происходит.

В федерациях с тремя и более членами вероятно возникновение временных альянсов и коалиций, благодаря которым всем субъектам удается реализовать свои интересы”. Сказанное касается весьма небольших стран, типа Бельгии и Чехословакии, и может быть легко экстраполировано, с соответствующими поправками, и на крупные федерации. Очевидно, насколько чревато конфликтами сосуществование гигантского субъекта (да еще гораздо менее полиэтнического) рядом с более мелкими. Понятно, что негодная отсылка “в мире нет таких полисубъектных федераций” вызвана или незнанием практики зарубежного федерализма, или стремлением не допустить равноправия населения (и властей) республик и областей РФ, сохранить привилегии “огосударствления” отдельных субъектов, или желанием усилить нестабильность Российской Федерации. И неслучайно, что навязывают нам идею русской республики сторонники этнократии, у нас в РТ - в большинстве своем татарские этнонационалы. Они “забыли”, что в гипотетической Русской республике останется татар во много раз больше, чем в Татарской, причем татар, которые будут лишены одного из главных прав гражданина - права на учреждение государственности, которого так добивались эти националы здесь в РТ.

б) Размеры федерации и ее субъектов:

Не менее праздным, “высосанным из пальца” является уже заезженный “размерный” вопрос: “Зачем нам такая большая родина? Не говорит ли это о нашем имперском характере?”. Даже неспециалисту, вместо бития себя в грудь, более пристало поглядывать на карту, где изображены федерации (причем, тоже полиэтнические) с гораздо большим населением: Индия, США, Бразилия. Свыше 100 млн. человек живет и в федеративной Нигерии, где правительство силой, путем гражданской войны, подавило этнический сепаратизм провинции Биафра. Что касается “необъятной” территории (кстати, большую часть оной составляет тундра и тайга), то хочется спросить национал- “демократов” и их русских апологетов: какую часть Родины они не любят и хотят отсечь от России, каких сограждан им не жалко превратить в бесправных иностранцев, как русских в Латвии? И есть ли еще одна страна, где патриот - бранное слово, где за доблесть и демократизм, а не за преступление почитаются призыв к расчленению Отчизны, нарушение федеральных законов и прав сограждан и штурм федеральных органов? Но вряд ли мы получим на это членораздельный ответ.

Сами субъекты РФ весьма различаются по своей территории (от Калининградской области и Адыгеи до Якутии, Краснодарского края и Коми) и численности населения (самые крупные: Москва - св.9 млн. человек, Петербург - более 5, Московская область - почти 7, Краснодарский край - св.5), но такие же различия есть у зарубежных федераций, зато границы между субъектами РФ чаще проходят по естественным и историческим рубежам, а не по параллелям и меридианам, как в США.

Б) ПРИНЦИПЫ ВЫДЕЛЕНИЯ СУБЪЕКТОВ:

Анализ мирового опыта федерализма убеждает в том, что в основу классификации федераций могут быть положены разные критерии, в зависимости от того, делим мы их по принципам формирования субъектов или по соотношению полномочий “центра” и составных частей федерации.

Первый из этих критериев тоже является предметом спора: от чьего имени провозглашается государственность элементов федерации - от имени этноса (или этнической, лингвистической, историко-региональной группы) или всего населения того или иного региона? Зарубежные федерации имеют образцы и того, и другого, на первый взгляд, вроде бы подтверждая обе противоположные позиции, но подтверждая в разной степени. Вглядимся пристальнее в историческую судьбу этих “образцов”.

Табл.3. Типология федераций по источнику власти в субъектах

Мировая практика показывает, что на происхождение и учреждение субъектов, их легитимацию и ранжирование, а следовательно, и на формирование той или иной модели федерации оказывает воздействие не столько субъективное желание политиков разного уровня, сколько целая гамма объективных факторов - от исторических, демографических, социально-экономических, лингвистических и этнических до геополитических и культурно-идеологических. Поэтому по источнику власти в субъектах в мире выделяются три модели федераций (См.Табл.3).

Первая из них - федерации, основанные на чисто территориальной (неэтнической) государственности. Вторая - федерации, где часть субъектов выделена по этническому или лингвистическому признакам. В третьей все субъекты - носители этнической государственности.

а) Неэтнические федерации как стабильные системы:

Первая из отмеченных групп наиболее обширна и разнообразна. Действительно, в большинстве федераций государственное устройство не служит формой решения этнонациональных проблем. Часто говорят, что выделение субъектов в зарубежных федерациях не связано с этносами и их “правами на государственность” в силу моноэтничности этих стран. И, на самом деле, есть относительно моноэтнические федерации - это ФРГ и Австрия. Но большинство из стран первой группы - полиэтничны.

Ознакомление татарстанских адептов этногосударственности с мировым опытом носит, как правило, спорадический, бессистемный характер. И вот во время прилива очередной волны интереса к практике зарубежного федерализма они с удивлением открывают для себя вышеназванный факт преобладания в мире федераций, населенных разными народами, отнюдь не требующими себе (каждому) отдельного государственного суверенитета. Из зарождающегося конфуза наши апологеты теории создания “2000 государств” (по числу этносов) выбираются, используя как костыль ссылку на специфику столь смущающих их Соединенных Штатов. Их аргумент звучит так: США, в отличие от стран с “коренным” населением, создавались путем добровольного, сознательного смешения людей разной национальности. Переформулируем это следующим образом. Штаты являются страной переселенческого типа и исторически не имеют условий для создания этнических государств - для большинства этнических групп там компактное проживание не характерно. Поможем невольным пропагандистам теории “исключительности России” и добавим в перечень федераций переселенческого типа также Австралию, Аргентину, Бразилию, Венесуэлу и Мексику. Однако странами-“переселенцами” отнюдь не исчерпывается список федераций, где государственное устройство никак не связано с “решением” межэтнических проблем.

Среди них много самых натуральных “аборигенных” стран, где разные народы с незапамятных времен живут вместе, рядом, но имеют “историческую территорию”, регионы компактного проживания и никуда переезжать не собираются. Это Швейцария, Малайзия, теперешняя Нигерия, Коморы, ОАЭ. Но право нации на самоопределение во всех этих странах понимают так, как это принято в международном праве, - как право всего населения, независимо от его языка, истории и этнического самосознания. Такой отказ от “огосударствления” этносов в федерациях первой группы дает образец наиболее прочной федерации со стабильным развитием этнических и иных социальных процессов - смотри историю США, Швейцарии или Австралии.

б) Смешанные федерации как системы с неустойчивыми элементами:

В федерациях второй группы тоже весьма амбивалентно и даже скептически смотрят на “особость” этноса и выдуманного коммунистами и этнонационалистами его “права” на государственность. Этот вид федераций можно назвать смешанным, т.к. в них лишь часть субъектов выделена по этническому или чаще - лингвистическому признакам. Другая же часть субъектов возникла в силу исторических, географических и иных неэтнических причин (границы между ними проведены по рекам, горам и другим географическим “разделителям”; есть субъекты, выделенные по наличию в них крупного города или по историческим и международным основаниям: например, эта местность сама претендовала на роль столичной, правивший в ней монарх долго конкурировал с более удачливым “центральным” правителем, или данная территория (как в Канаде) была завоевана позже по времени; или границы явились компромиссом между великими державами и потому проведены прямо по меридианам и параллелям).

К федерациям смешанного типа относятся новые, еще не устоявшиеся федерации: Испания (где 3 области из 17 образованы, исходя из этнического фактора), Бельгия (2 области из 3 отражают различия в превалирующем языке), Нигерия с 1963 г. до гражданской войны 1967-69 гг., Канада (1 из 10 провинций - франкоязычна), в определенной мере - Индия и Малайзия. То же самое характерно для России на начальном этапе (1918-22 гг.) становления РСФСР, в составе которой появились не только несколько этногосударственных образований, но и множество республик и “правительств” не этнического, а сугубо политического происхождения. Например, среди 35 республик красных режимов были сформированы Галицийская ССР, Одесская, Ставропольская, Терская, Донецко-Криворожская советские республики, Дальневосточная республика, Амурская трудовая социалистическая республика и ряд других. Тот же процесс характерен и для “белой”, или “демократической” России, где в рамках 37 белых республик возникли режимы в основном не по этническому признаку. Подобный же смешанный характер приобрела и РФ после подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции.

В смешанных федерациях, в целом весьма прочных, регионом нестабильности, конфликтогенности выступают именно “этнические” субъекты, нарушающие федеральную законность (предполагающую всеобщее признание Конституции и законов страны) и инициирующие сепаратизм (т.е. доведение до логического конца привязки этноса к государственности, полная реализация дотоле полупризнанного права на этногосударственность): Квебек, Баскония, Биафра, Чечня и др. Поэтому использование этой формы в России, т.е. согласие на “огосударствление” части этносов в нашей стране, весьма опасное в силу заложенного в нем неравноправия этносов и, главное, граждан, может носить лишь переходный, исторически краткосрочный характер: на пути к распаду России как федерации или к переходу в первую группу федераций, без этногосударственности. Однако историческая краткосрочность не означает ограничения возможностей указанной двухканальности какими-то конкретными сроками. Речь идет об очень больших исторических этапах, которые нельзя «проскочить».

в) Этнические федерации как системы, стабильные при тоталитаризме:

Третья разновидность федераций основана на идее сугубо этнической государственности, хоть и противоречащей международному праву, но встречающейся в практике тоталитарных, т.е. наиболее жестких режимов. Этносубъектные федерации, т.е. страны, состоящие из субъектов, выделенных на этнической основе (бывшие СССР, “старая” ФНРЮ-СФРЮ и новая Югославия, Чехословакия, ставшая федерацией с 1969 г. и получившая более определенное название ЧСФР в ходе “бархатной революции”), жестко привязывают государственность своих составных частей лишь к “титульным” этническим группам, прямо дают последним право на государственность (См. Декларацию о государственном суверенитете ТССР и последний вариант Конституции РТ), лишая “свою” же диаспору, расселенную в других частях страны, и “инородцев”, живущих на территории данного субъекта, такого же права и вытекающих из него иных прав: на определение названия субъекта и атрибутов его государственности, права именоваться “коренным” народом (этого названия удостаиваются лишь предпоследние завоеватели “исторической территории”) и даже “государствообразующим” или “субъектообразующим” народом, а затем и прав на выбор профессии, места жительства и занятие сначала руководящих, а потом и всех “интеллигентских” должностей - путем “узаконения” соответствующих “списков профессий” и проведения этнократической кадровой политики на практике.

Очевидно, что такие “жесткие” федерации с этническими привилегиями тоже могут быть вполне стабильными - но лишь в условиях тоталитаризма, выхолащивавшего этнократические и центробежные тенденции, порождаемые жесткой привязкой государственности субъектов к определенным свыше этносам (монопольным “сувереном” была лишь номенклатурная верхушка в столице, так сказать, клин клином вышибался). Однако с ликвидацией тоталитаризма они распадаются. Поэтому вряд ли этот этногосударственный, жесткий образец является перспективным для России.

Большинство территорий в мире полиэтничны, и потому идея этнической государственности, предполагающая предоставление права на образование своего государства лишь людям одной национальности, лишает других людей такого же права. В таких ситуациях обиды, недоверие и конфликты просто неизбежны. Это и побудило мировое сообщество в конечном итоге признать право на государственное самоопределение не за этносами, а за нациями, Весьма показателен в этом отношении, например, опыт африканского континента. Здесь 44% границ проходит по меридианам и параллелям, 30 - по иным прямым и дугообразным линиям и лишь 26 - по естественным рубежам (рекам, горам, пустыням), в основном совпадающим с этническим расселением (хотя диффузия и в этом случае весьма сильна). Первые же попытки этнических групп создать здесь государства с учетом национальности подданных вызвали внутренние и внешние войны и разрыв сложившихся хозяйственных связей. Угроза большой крови заставила ОАЕ, объединяющую всю Африку, признать “статус-кво”, нерушимость границ, отказаться от этнической государственности и силой подавлять любой сепаратизм в Эфиопии и Чаде, Судане и Нигерии. Единственный пример успеха сепаратизма - появление в 1993 г. после кровопролитной войны в Эфиопии независимой Эритреи, на что эфиопское правительство пошло во многом под влиянием процесса распада этнических федераций в Восточной Европе. Но подчеркнем, что Эфиопия федерацией не являлась.

Все это побудило страны мира и ООН признать право не этносов, а наций (то есть всего населения страны) на государственное самоопределение, что мы подробно рассмотрим в соответствующем разделе. Довольно однозначно в мировом сообществе и отношение к сепаратизму: мягко говоря, он не поощряется. Государства, сталкиваясь с ним, прибегают к силе.

Итак, в силу конфликтогенности этнический путь формирования субъектов федерации не нашел в мире последователей. Построение государственностей на базе этносов и субэтносов крайне опасно, поскольку придется резать по живому, членить и существующие республики и области, города и их кварталы, отдельные квартиры и семьи. А что делать с людьми смешанной национальности? И почему одни благодаря разрезу глаз и форме ушей должны иметь какие-то дополнительные права? Несомненно, что этногосударственность в конечном счете ведет к чрезмерному вниманию государства и его граждан к сугубо интимной черте - национальности, к этническим чисткам, моноэтнизации, т.е. нацификации республик и к лавинообразному росту числа беженцев.

Из сказанного вытекает вывод: или мы хотим стабильной “мягкой” федерации, где права граждан не зависят от их национальности, а субъекты выделяются не по разрезу глаз жителей. Или нам по душе “жесткая” федерация с ее последующим распадом в кучку тоталитарных этнократических стран с сопутствующими этому процессу кровавыми конфликтами, но тогда не стоит говорить о демократии, равноправии и международном праве, исключающих этногосударственность. В такой взаимосвязи режима и государственного устройства и проявляется их конгруэнтность.

В) ПРИНЦИПЫ ПОСТРОЕНИЯ ФЕДЕРАЦИЙ: МЯГКИЕ И ЖЕСТКИЕ ФЕДЕРАЦИИ:

Третьей и наиболее серьезной проблемой являются принципы построения самой федерации, в частности соотношение полномочий федерального центра и субъектов и соотношение полномочий разных субъектов федерации. Одни политики стремятся в Конституции и законах и в актах правительства РФ вновь зарегламентировать всю политическую и экономическую жизнь на местах. Другие ставят под сомнение легитимность федеральной Конституции и верховенство федеральных законов и органов власти в принципе, забывая о том, что “закон есть закон”, что не только грядущее федеративное устройство, но и переход к нему должны быть строго легитимными. Третьи говорят о невозможности в одной Конституции зафиксировать переходные нормы и окончательные, перспективные государственные формы. Четвертые настаивают на равноправии всех субъектов Федерации, тогда как пятые аргументируют обратное спецификой республик и “тем большим путем, который они прошли” (области, следовательно, в это время стояли на месте или же шли в иную сторону, но в любом случае им отказывается в праве пройти “большой путь”). В дискуссии по статусу РТ также определились полярные позиции, одинаково направленные против принципов современного федерализма: руководство Татарстана долго выступало за конфедерацию, большинство москвичей - за “симметричную” федерацию. Победа любой из этих крайностей способна привести лишь к развалу государства.

Между тем мировая практика дает обширный исходный материал для разрешения этих споров и создания на его основе собственной модели федерализма. Названное соотношение прав центра и регионов составляет второй критерий классификации федераций. Схематично, используя метод идеальной типизации, по этому критерию можно выделить два полярных типа федераций (хотя в чистом виде их встретить трудновато). В первом субъекты наделены минимальным набором полномочий, остальные оставлены за центром. Понятно, что такой тип федерации также является жестким. Второй тип характеризуется передачей весьма широкого круга компетенции от федеральных органов - “субъектным”. Это мягкие федерации. Вместе с тем оба типа отличаются как от унитарного государства (смотри выше эти отличия), так и от конфедерации как союза независимых государств (опять же смотри выше).

Вместе с тем, в отличие от жесткой федерации, составные части мягкой федерации обладают дополнительными правами, которые можно сгруппировать в три класса: квазигосударственные (номинальные), парагосударственные и, наконец, “асимметричные” (особые) права отдельных субъектов (См.Табл.4).

Табл.4. Жесткие и мягкие федерации

§ 3. ПРАВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ

Рассмотрим в данном параграфе следующие проблемы:

А) КВАЗИГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА СУБЪЕКТОВ “МУЛЬТИПРЕЗИДЕНТСКИХ” ФЕДЕРАЦИЙ;

Б) ПАРАГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА В КОНСТИТУЦИОННО-ДОГОВОРНЫХ ФЕДЕРАЦИЯХ;

В) “СЕРАЯ ЗОНА” АСИММЕТРИЧНЫХ ПРАВ;

Г) АСИММЕТРИЯ И РАВНОПРАВИЕ: ТРИ ТИПА АСИММЕТРИИ И ОСОБОГО СТАТУСА.

А) КВАЗИГОСУДАРСТВЕННЫЕ ПРАВА СУБЪЕКТОВ “МУЛЬТИПРЕЗИДЕНТСКИХ” ФЕДЕРАЦИЙ:

Квазигосударственные права лишь номинально сближают субъекты мягкой федерации с членами конфедерации. Это следующие права и признаки:

- “государственное” название субъекта: штат (state, государство) в США, Австралии, Бразилии, Венесуэле, Мексике, Индии, Малайзии, Нигерии; ланд (Land, земля, а также страна) в ФРГ и Австрии; республика - у части субъектов РФ, бывшей Югославии (ныне - Сербии и Черногории); эмират в ОАЭ. В жестких федерациях субъекты по названию не отличаются от частей унитарного государства: провинции в Канаде, Аргентине и Пакистане; кантоны и полукантоны в Швейцарии, зоны, области, округа, территории, владения, края;

- это и столь же звучные, сколь и малосодержательные, наименования высших административных должностей, большей частью в монархиях: “султан штата” в 9 из 13 штатов Малайзии, эмиры (шейхи) в 7 княжествах ОАЭ, но сюда относятся и президенты, премьер-министры, главные министры, спикеры, председатели Верховных, Государственных, Законодательных или Народных Советов, Собраний, Хуралов, Парламентов в России, США, Западном и Восточном Камеруне в 60-е годы и др., а отнюдь не губернаторы, префекты и главы администрации; это и названия высших органов власти (конгрессы, а также вышеназванные органы);

- это и “конфедеративное” название самой федерации: Швейцарская Конфедерация, Соединенные Штаты Америки, Союз ССР, СШ Колумбии в 1863-86 гг., Австралийский Союз, Объединенные Арабские Эмираты, Мексиканские СШ;