Совершенствование действующего законодательства, регламентирующего контрольную деятельность в отношении государственных внебюджетных социальных фондов

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Понятие и правовые основы образования внебюджетных фондов

1.1 Понятие и история образования внебюджетных фондов

1.2 Правовые основы внебюджетных фондов Российской Федерации

Глава 2. Правовой статус государственных внебюджетных фондов

2.1 Административно-правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов

2.2 Правовой статус пенсионного фонда Российской Федерации

2.3 Правовой статус фонда обязательного медицинского страхования Российской Федерации

2.4 Правовой статус фонда социального страхования Российской Федерации

Глава 3. Проблемы правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список литературы

Введение

В ходе перехода к рыночной экономике произошла модернизация финансовой системы, и прежде, всего ее центрального звена - общегосударственных финансов. Один за одним возникли и выделились внебюджетные фонды.

Государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера. В Российской Федерации созданы и действуют три государственных социальных внебюджетных фонда: Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации и фонды обязательного медицинского страхования. Государственные внебюджетные фонды являются составной частью финансовой системы Российской Федерации.

Особое значение среди государственных внебюджетных фондов имеют вышеперечисленные социальные внебюджетные фонды, которые аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий -государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости, оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-курортного обслуживания и прочих.

Контроль за деятельностью государственных внебюджетных социальных фондов приобретает в последнее время первостепенное значение и актуальность в силу того, что в качестве финансовых источников социальных программ фонды аккумулируют значительные денежные средства, размер которых достигает до 60% федерального бюджета.

Решение об образовании внебюджетных фондов принимает Федеральное собрание РФ, а также государственные представительные органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Расходы и доходы (бюджет) государственных внебюджетных фондов утверждаются законодательными (представительными) органами в форме закона (решения) аналогично закону (решению) об утверждении государственного бюджета. Формируются государственные внебюджетные фонды в порядке, установленном федеральным законом, в основном за счет обязательных отчислений, уплачиваемых юридическими и физическими лицами. Средства государственных внебюджетных фондов и сами внебюджетные фонды находятся в собственности государства, но являются автономными.

Ранее (до принятия Бюджетного кодекса Российской Федерации), внебюджетные фонды не включались в бюджетную систему РФ, являясь самостоятельным элементом российской финансовой системы (общегосударственные финансы). С принятием Бюджетного Кодекса РФ (далее БК РФ) федеральные внебюджетные фонды были включены в первый уровень бюджетной системы, фонды субъектов Федерации - во второй. В настоящее время принципы формирования, расходования, управления внебюджетными фондами регламентируются БК РФ; порядок составления, утверждения бюджетов государственных внебюджетных фондов, составления и утверждения отчетов об их исполнении регулируется нормами бюджетного процесса РФ. Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством Российской Федерации.

Цель настоящего исследования состоит в том, чтобы на основе современных достижений юридической науки и критического анализа практической деятельности, контролирующих органов выявить теоретические рекомендации и предложения по совершенствованию действующего законодательства, регламентирующего контрольную деятельность в отношении государственных внебюджетных социальных фондов.

Для достижения поставленной цели определены следующие исследовательские задачи:

- проанализировать теоретические основы деятельности внебюджетных фондов Российской Федерации;

- выявить специфические черты административно-правового статуса государственных внебюджетных социальных фондов;

- раскрыть финансово-правовой режим государственных внебюджетных фондов;

- раскрыть актуальные проблемы правового регулирования внебюджетных фондов в Российской Федерации и т.д.

Положения по проблемам правового регулирования государственных внебюджетных социальных фондов получили отражение в работах С.Н. Бабурина, М.А. Глазьева, Л.В. Дробышевой, А.С. Ершова, М.А. Климовой и других.

Глава 1. Понятие и правовые основы образования внебюджетных фондов

1.1 Понятие и история образования внебюджетных фондов

Государственный внебюджетный фонд - это фонд денежных средств, образуемый вне федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации и предназначенный для реализации конституционных прав граждан и удовлетворения некоторых потребностей социального и экономического характера.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами. При этом специальные фонды или счета появились гораздо раньше возникновения единого государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов не были постоянными, тогда одни счета открывались, а другие закрывались.

В целом наблюдалась тенденция к увеличению количества и объема таких фондов, вызванная новыми задачами и функциями, стоящими перед государством, особенно в результате появления, а затем и расширения его предпринимательской деятельности. Множественность фондов создавала определенные финансовые неудобства - в одних фондах нехватка средств, в других избыток, и требовала дополнительных расходов на управление ими. Поскольку такие счета и фонды не должны были утверждаться парламентом, то правительство могло использовать проходившие через них средства совершенно бесконтрольно.

Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в области всегда актуальных военных расходов, научных исследований, регулирования экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, а также покрывать непредвиденные расходы.

Государственные внебюджетные социальные фонды появились в Российской Федерации в связи с изменением государственной политики в области социальной защиты населения и переходом от бюджетного финансирования ко всеобщему государственному обязательному социальному страхованию. Они были образованы в качестве источников финансирования новой системы социального обеспечения. Однако, впоследствии государственные внебюджетные социальные фонды стали развиваться не только как самостоятельные финансовые институты, но и приобретать новые специфические черты, свойственные органам государственного управления и органам контроля за формированием, распределением и использованием государственных денежных средств. Указанное обстоятельство отразилось в законодательных актах и во взаимоотношениях фондов с органами государственной власти, юридическими и физическими лицами.

Внебюджетные фонды как особый финансовый институт стали активно формироваться для реализации государственной политики по определенным направлениям развития общества в начале 90-х годов, поскольку, как показала практика прошлых лет, через государственный бюджет не всегда удавалось достаточно эффективно и целесообразно использовать финансовые ресурсы для осуществления социальных и экономических программ Финансовое право. Учебник / Отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2009. С. 182.

В настоящее время в научной литературе как экономического, так и юридического профиля доминирует определение внебюджетных фондов как особых централизованных фондов денежных средств государства, создаваемых для перераспределения и использования финансовых ресурсов, имеющих целевой характер¹¹ Горбунова О.Н. Финансовое право в системе российского права // Государство и право. 2008. №2. С. 16. .

Однако, такое определение приемлемо лишь для тех внебюджетных фондов, которые представляют собой совокупность денежных средств на специальных счетах, имеющих особый правовой режим их использования. Существует и другая категория внебюджетных фондов, которые являются юридическими лицами и осуществляют самостоятельную финансовую деятельность.

В действующем законодательстве нет единого нормативного акта, который бы давал понятие внебюджетных фондов, определял бы их точное наименование, правовой статус, а также перечень существующих внебюджетных фондов Российской Федерации. Характерно, что в федеральных законах и нормативных актах нет единого юридического термина для обозначения определенных групп внебюджетных фондов.

Так, например, для обозначения государственных внебюджетных фондов социального назначения (Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования РФ, и фондов обязательного медицинского страхования) в текстах нормативных актов используются следующие терминологические сочетания: «государственные внебюджетные фонды» (употребляется чаще всего), «государственные внебюджетные социальные фонды», «внебюджетные фонды».

Отсутствие терминологического единства в законодательных актах приводит к неопределенности в вопросе распространения сферы действия нормативного акта на те или иные внебюджетные фонды. Необходимо отметить, что в положениях о фондах, утверждаемых соответствующими органами законодательной или исполнительной власти, не всегда напрямую указывается, что создаваемый фонд является внебюджетным фондом.

Чаще всего это связано с тем, что фонды, создаваемые в качестве самостоятельных юридических лиц, имеют статус государственного учреждения, а фонды, имеющие правовой режим денежных средств на специальных счетах, определяются законодателем как государственные внебюджетные фонды Родионова В.М. Финансы. Учебное пособие. М., 2008. С.313..

Сегодня внебюджетные фонды представляют собой достаточно динамичный и постоянно меняющийся элемент финансовой системы России. Указанное обстоятельство является как преимуществом, так и недостатком. С одной стороны, использование средств внебюджетных фондов по сравнению с бюджетом происходит более оперативно, поскольку они находятся в распоряжении органов государственной власти либо специально созданных органов и после достижения определенных целей, для которых фонды были созданы, они могут быть расформированы.

Таким образом, динамизм внебюджетных фондов позволяет быстро настраиваться на изменения, происходящие в экономической и социальных сферах. Однако, с другой стороны, такое быстрое образование и «отмирание» фондов вызывает не только нестабильность государственной системы, но и отрицательно сказывается, прежде всего, на юридических лицах и иных хозяйствующих субъектах, которые в соответствии с тем или иным нормативным актом обязаны делать отчисления во вновь образованные внебюджетные фонды.

1.2 Правовые основы внебюджетных фондов Российской Федерации

Основным нормативно-правовым актом, регулирующим деятельность внебюджетных фондов Российской Федерации, является Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Правовой статус, порядок создания, деятельности и ликвидации государственных внебюджетных фондов определяются действующим законодательством Российской Федерации.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в федеральной собственности. Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и изъятию не подлежат.

Внебюджетные фонды - это одна из форм перераспределения и использовании национального дохода государства на определенные социальные и экономические цели.

Необходимость образования государственных внебюджетных фондов заключается в следующем: создание государственных внебюджетных фондов необходимо государству, прежде всего, для более эффективного использования финансовых ресурсов, а также для успешного решения социальной политики.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации нашли отражение общие принципы, правовой статус и назначение государственных внебюджетных фондов, суть которых состоит в следующем: государственные внебюджетные фонды образуются на основании соответствующих актов органов государственной власти. Внебюджетные фонды имеют обособленные бюджеты и источники формирования доходов.

Бюджетным кодексом Российской Федерации установлено, что вне федерального бюджета образуются государственные фонды денежных средств, управляемые органами государственной власти Российской Федерации и предназначенные для реализации конституционных прав граждан на:

- социальное обеспечение по возрасту;

- социальное обеспечение по болезни, инвалидности, в случае потери кормильца, рождения и воспитания детей и в других случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о социальном обеспечении;

- социальное обеспечение в случае безработицы;

- охрану здоровья и получение бесплатной медицинской помощи.

Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности.

Средства государственных внебюджетных фондов не входят в состав бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и не подлежат изъятию на цели, не предусмотренные законодательством.

Доходы государственных внебюджетных фондов формируются за счет:

- обязательных платежей, установленных законодательством РФ;

- добровольных взносов физических и юридических лиц;

- других доходов, предусмотренных законодательством РФ.

Проекты бюджетов государственных внебюджетных фондов составляются органами управления этих фондов, представляются на рассмотрение органу исполнительной власти (Правительству РФ) и представляются в Федеральное Собрание на утверждение. Утверждаются бюджеты государственных внебюджетных фондов в форме законов одновременно с принятием Федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год Ковалева А.М. Финансы и статистика. Учебное пособие. М., 2009. С. 156.

Исполнение бюджетов государственных внебюджетных фондов осуществляется Федеральным казначейством РФ.

В Бюджетном кодексе Российской Федерации определен состав государственных внебюджетных фондов России.

Установлено, что государственными внебюджетными фондами Российской Федерации являются:

- Пенсионный фонд Российской Федерации;

- Фонд социального страхования Российской Федерации;

- Фонд обязательного медицинского страхования;

Все эти фонды называются внебюджетными социальными фондами, потому что они созданы в целях эффективной реализации социальных программ РФ. Они образуют самостоятельную финансово-правовую базу федеральных и местных внебюджетных средств. Самостоятельность внебюджетных социальных фондов как части бюджетной системы заключается в том, что утверждение их бюджетов осуществляется представительными (законодательными) органами, а исполнение бюджетов фондов - органами исполнительной власти совместно с органами управления фондов самостоятельно на основе Закона об утверждении бюджета и механизма бюджетного регулирования.

Государственные внебюджетные социальные фонды имеют целевое назначение, их формирование, отпуск средств, определение объемов финансирования, т. е. исполнение их бюджетов, находится под контролем финансовых органов. Министерство финансов РФ, согласно Положению о нем, осуществляет финансовый контроль за рациональным и целевым расходованием средств внебюджетных фондов Климова М.А. Форма расчета по страховым взносам в ПФР, ФФОМС, ТФОМС // Налоговый вестник. 2010. № 3. С.12

.

Таким образом, несмотря на определенные сходства правового статуса, каждый фонд имеет существенные отличия в структуре управления и в построении своих региональных отделений. Все особенности определяются в положениях о каждом из государственных внебюджетных фондов, что позволяет рассмотреть административно - правовой статус каждого фонда.

Глава 2. Правовой статус государственных внебюджетных фондов

2.1 Административно - правовой статус государственных внебюджетных социальных фондов

Правовой статус государственных внебюджетных фондов формируется из следующих основных элементов:

1) обособленной от других субъектов организационной структуры управления, характеризуемой порядком образования, реорганизации, ликвидации; наличием управляющих органов и т.д.;

2) целей, задач, функций, методов, форм и направлений деятельности государственных внебюджетных фондов, определенных для каждого фонда нормативными актами;

3) полномочий (прав и обязанностей) по аккумулированию, использованию и расходованию денежных средств;

4) правового режима финансовых средств государственных внебюджетных фондов;

5) подотчетности и подконтрольности государственных внебюджетных фондов уполномоченным государственным органам;

6) ответственности государственных внебюджетных фондов Химичева Н.И. Финансовое право. Учебник. М., 2009. С. 105..

Правоотношения, возникающие в процессе организации внебюджетных фондов, аккумулирования и использования ими государственных средств, регламентируются нормами различных отраслей права, главным образом нормами административного, финансового, гражданского права, права социального обеспечения.

Основу правового статуса государственных внебюджетных фондов составляют Конституция РФ и действующее законодательство, регулирующее общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности государственных внебюджетных фондов.

И, хотя у каждого из государственных внебюджетных социальных фондов есть определенные особенности его правового режима, можно выделить наиболее общие для всех фондов черты:

1. Государственные внебюджетные социальные фонды - это самостоятельные государственные некоммерческие финансово - кредитные учреждения, т.е. юридические лица, имеющие собственные органы управления.

2. Однотипная организационная структура управления (наличие Исполнительной дирекции, Правления и др. органов).

3. Средства государственных внебюджетных фондов находятся в государственной собственности Российской Федерации, не входят в состав бюджетов и изъятию не подлежат.

4. Бюджеты фондов и отчеты об их исполнении ежегодно рассматриваются и утверждаются Государственной Думой, которая принимает соответствующие федеральные законы.

5. Основными источниками формирования финансовых средств государственных внебюджетных фондов являются обязательные страховые взносы работодателей и граждан. Тариф страховых взносов устанавливается ежегодными федеральными законами.

6. Контроль за своевременным и правильным перечислением страховых взносов каждый фонд осуществляет самостоятельно Карасева М.В. Финансовое право. Учебник. М., 2010. С. 152.

.

Средства фондов расходуются на выплату пенсий, пособий, оплату медицинских услуг, на обеспечение жизнедеятельности граждан, их социальное обслуживание, т.е. имеют строго целевое назначение.

Государственный внебюджетный фонд осуществляют свою деятельность на всей территории России.

Своеобразие правового статуса фондов заключается в том, что он имеет двойственный характер. С одной стороны, по сути своей фонды являются органами государственного управления финансами, а с другой - это самостоятельные юридические лица, участвующие в гражданском обороте и осуществляющие финансирование социальных программ в рамках договорных отношений.

Такое положение объясняется наличием двух основных функций фондов:

1. аккумулирование финансовых средств;

2. распределение сформированных денежных средств.

При аккумулировании финансовых средств, основным источником которых являются обязательные страховые взносы плательщиков, фонды выступают в роли государственного органа, наделенного властными полномочиями. В этой сфере правоотношений по функциям, полномочиям и другим признакам аналогом фондов выступает Федеральная налоговая служба, которая совместно с фондами осуществляет контроль за поступлением обязательных страховых платежей.

Государственные внебюджетные социальные фонды имеют значительную специальную административную правосубъектность. Обладая многими признаками органов государственного управления, они создаются высшими органами государственной власти РФ, и наделяются юридически властными полномочиями по осуществлению функций управления государственными финансами в социальной сфере.

Существенные особенности административно-правового статуса государственного внебюджетного фонда проистекают из того, что на фонды возлагается проведение государственной политики, выполнение задач и функций государства в определенной сфере жизнедеятельности общества.

Государственные внебюджетные фонды, будучи созданы как государственные финансово-кредитные учреждения, имеют административно-правовой статус, значительно отличающийся от статуса других государственных учреждений и в то же время имеющий много сходных черт с административно-правовым статусом органов государственного управления.

Правовой статус государственных внебюджетных фондов включает в себя большинство элементов, характерных для правового статуса органов государственного управления:

1. Фонды как субъекты государственного управления - это организованный коллектив людей с определенным порядком формирования, официальным наименованием, атрибутами (печати и эмблемы), закрепленным порядком комплектования личного состава, распределением управленческих функций.

2. Деятельность, осуществляемая фондами характеризуется:

- специальной целью учреждения фондов, их задачами и функциями, закрепленными в законодательстве, направленных на финансирование социальных программ; реализацией публичного интереса, т.е. потребностью общества в обеспечении социальной защищенности;

- методами и формами деятельности;

- компетенцией как совокупностью прав и обязанностей, властных полномочий;

- возможностью управления государственной собственностью в пределах предоставленных прав;

- изданием актов управления, обязательных для плательщиков страховых взносов;

- возможностью применения установленных нормативными актами мер принудительного воздействия для выполнения правовых предписаний.

3. Организационно-структурные элементы:

- законодательно определенный порядок образования, реорганизации, ликвидации фондов;

- определенная нормативными актами внутренняя функциональная структура фондов;

- территориальные пределы деятельности.

С другой стороны, государственные внебюджетные фонды обладают свойствами, порожденными двойственностью их правового статуса и не позволяющими однозначно отнести их к органам государственного управления:

- государственные внебюджетные фонды не являются автономной частью государственного аппарата;

- государственные внебюджетные фонды - самостоятельные юридические лица, действующие не от имени государства, а по его поручению от собственного имени;

- государственные внебюджетные фонды несут самостоятельную ответственность, при этом ответственность государства за действия фондов ограничена рамками гражданского законодательства как собственника финансово-кредитных учреждений;

- государственные внебюджетные фонды самостоятельно в процессе своей собственной деятельности создают финансовые ресурсы, являющиеся государственной собственностью, для осуществления своих задач, а не наделяются ими в процессе их организации;

- государственные внебюджетные фонды подконтрольны органам государственной власти, но не подчинены им; у фондов отсутствуют вышестоящие государственные органы в порядке подчиненности;

- штатные работники государственные внебюджетные фонды не являются государственными служащими, хотя в ряде случаев действующее законодательство приравнивает их к государственным служащим в части обеспечения бытовым и медицинским обслуживанием, оплаты труда и т.д.

Реализация фондами полномочий в отношении финансовых средств опосредуется власти отношениями с государственными органами, осуществляющими от имени Российской Федерации, ее права собственника. Такие отношения возникают в связи с необходимостью получения согласия собственника на распоряжение имуществом в определенных случаях, осуществлением контроля уполномоченными государственными органами за деятельностью государственных внебюджетных фондов и др.

Фонды сами как фискальные учреждения наделены довольно широкими полномочиями государственно-властного характера, прежде всего в отношениях с плательщиками страховых взносов и получателями финансовых средств фондов.

Эти полномочия реализуются фондами путем:

- контроля за соблюдением законодательно установленного порядка уплаты плательщиками страховых взносов в государственный внебюджетный фонд;

- применения финансовых санкций к плательщикам страховых взносов как меры ответственности за нарушения порядка и сроков уплаты обязательных страховых платежей;

- принятия правовых актов, обязательных для исполнения плательщиками;

- контроля за целевым использованием средств государственного внебюджетного фонда получателями этих средств.

2.2 Правовой статус Пенсионного фонда РФ

Пенсионный фонд России был создан 27 декабря 1991г. в целях государственного управления финансами пенсионного обеспечения. Его основными функциями в тот период являлись целевой сбор и аккумуляция пенсионных взносов и финансирование трудовых, социальных и некоторых других видов пенсий и пособий.

Для их осуществления он получил организационно-правовой статус самостоятельного финансово-кредитного учреждения и полномочия налоговых органов при сборе пенсионных взносов.

Первоначально ПФР являлся субъектом финансовой деятельности и финансовых правоотношений. Кроме того, в связи с необходимостью капитализации временно свободных средств он производил инвестиции и предоставлял кредиты, т.е. участвовал в гражданско-правовых отношениях.

Во исполнение Федерального Закона РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» на Пенсионный фонд России были возложены функции организации и ведения учета сведений о каждом застрахованном лице в системе государственного пенсионного страхования (персонифицированного учета).

С сентября 2000г. за Пенсионным фондом и его территориальными органами были закреплены полномочия по предоставлению различных видов пенсий. Это означает, что фонд фактически переданы государственные функции по назначению и выплате трудовых пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, а также социальных пенсий, и он является участником соответствующих правоотношений.

При осуществлении своей деятельности Пенсионный фонд России становится участником различных комплексов правоотношений, возникающих в рамках государственной пенсионной системы. Эти правоотношения значительно отличаются друг от друга. Для получения достоверных результатов исследования необходимо их четкое разграничение.

Пенсионный фонд Российской Федерации является субъектом различных групп правоотношений, возникающих в рамках государственной системы. Так, правоотношения по созданию финансовой базы пенсионного обеспечения отличаются от отношений по распределению собранных средств по содержанию, субъектам и ряду других существенных признаков.

Правоотношения по сбору средств на пенсионное обеспечение регулируются Налоговым кодексом Российской Федерации, Федеральным законом от 15.12.2001г. «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» и другими нормативными правовыми актами о налогах и сборах. По своей экономико-правовой природе указанные правоотношения являются налоговыми.

Возмездные начала современной пенсионной системы заключаются в том, что занятые лица (наемные работники, индивидуальные предприниматели и др.) принимают непосредственное участие в создании финансовой базы пенсионного обеспечения. В связи с введением с 01.01.2002г. накопительных элементов в обязательное пенсионное страхование возмездная составляющая приобретает ярко выраженный характер.

В отличие от трудовых пенсий, все виды социальных пенсий предоставляются нетрудоспособным лицам за счет средств федерального бюджета. Это означает, что право на них не зависит от участия человека в прошлом в какой-либо профессиональной деятельности и от уплаты единого социального налога и обязательных страховых взносов в Пенсионный фонд России. Следовательно, правоотношения по их предоставлению для получателей являются алиментарными.

Самостоятельную группу материальных правоотношений образуют правоотношения по предоставлению особым субъектам пенсий за выслугу лет, по инвалидности и по случаю потери кормильца с учетом специфического характера их деятельности.

К таким субъектам относятся федеральные государственные служащие военнослужащие, служащие органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и члены их семей, участники Великой Отечественной войны, граждане, пострадавшие в результате радиационных или техногенных катастроф, а также прокуроры и некоторые другие категории занятых лиц. Финансирование указанных пенсий осуществляется за счет прямых ассигнований из федерального бюджета.

С юридической точки зрения все виды материальных правоотношений являются публично-правовыми обязательствами. При соблюдении установленных законом условий физическое лицо (или семья) приобретает право на получение трудовой или социальной пенсии, а уполномоченный государством орган (или учреждение) обязан ее предоставить. С 01.01.2002г. обязанность по выплате и доставке трудовых и социальных пенсий возложена на Пенсионный фонд, получивший статус государственного учреждения.

В одностороннем порядке или по соглашению сторон содержание пенсионных прав и обязанностей изменить невозможно. Поэтому в рамках государственной системы большинство правоотношений имеют недоговорный характер. Исключение будут составлять лишь правоотношения по обязательному профессиональному пенсионному страхованию. Они будут возникать в результате заключения договора между Пенсионным фондом и страхователем (работодателем), а в индивидуальных трудовых договорах на него будет даваться ссылка Карасева М.В. Финансовое право. Учебник. М., 2010. С. 154..

Процедурные правоотношения могут не только предшествовать, но и сопутствовать, а также следовать за материальными правоотношениями по предоставлению различных видов государственных пенсий. С их помощью осуществляется регулятивная функция права.

Процедурные правоотношения по установлению пенсий - это публично-правовые обязательства, в которых реализуются права и обязанности Пенсионного фонда России и других органов (или учреждений) по проверке юридических фактов, определяющих право на различные виды пенсий, а также по исчислению (перерасчету) их размеров и принятию решений об их назначении.

Объектами материальных правоотношений являются различные виды пенсий, а объектами процедурных правоотношений - акты уполномоченных органов (или учреждений), без которых невозможна реализация права на пенсию.

Отличительные особенности пенсий достаточно подробно исследованы отечественными учеными. Причем каждый из них предлагал собственную формулировку данного понятия.

Однако, по мнению автора, излишняя множественность определений такого базового понятия как пенсия значительно затрудняет законотворческую деятельность.

Особое внимание уделено проекту перевода льготных пенсий в связи с особыми условиями труда или природно-климатическими зонами в профессиональные пенсионные системы. Автор полагает, что в интересах лиц, занимающихся особыми видами профессиональной деятельности, работающих в особых условиях труда и природно-климатических зонах, Пенсионный фонд должен принимать самое активное участие в профессиональном пенсионном страховании. Это целесообразно со всех точек зрения.

Во-первых, территориальная структура фонда уже создана и успешно функционирует во всех субъектах РФ. А среди отраслевых негосударственных пенсионных фондов нет таких, которые имели бы филиалы или отделения во всех субъектах РФ.

Во-вторых, Пенсионный фонд России имеет универсальные программы для ведения необходимых учетных операций.Объективно оценивая ситуацию, можно уверенно утверждать, что фонд станет самым крупным страховщиком в системе профессионального пенсионного страхования. А это означает, что возникнет новая группа материальных правоотношений по выплате профессиональных пенсий, субъектом которых будет Пенсионный фонд России.

Поскольку источником финансирования профессиональных пенсий будут дополнительные пенсионные взносы работодателей, а ее размер будет прямо зависеть от величины накоплений и ожидаемого периода выплаты, то, с экономической точки зрения, это будут возмездно-эквивалентные правоотношения по пенсионному обеспечению.

С юридической точки зрения их можно рассматривать как договорные обязательства, поскольку они будут возникать на основании договоров между страхователями (работодателями, индивидуальными предпринимателями) и ПФР о финансировании профессиональных пенсий.

Что касается правоотношений по выплате дополнительных (корпоративных) пенсий из негосударственных пенсионных фондов (НПФ), то, по мнению автора, их не следует включать в государственную систему. Этот вывод прямо следует из содержания ст.2 Федерального Закона от 07.05.1998г. «О негосударственных пенсионных фондах».

Фонды производят выплаты негосударственных пенсий участникам независимо от государственного пенсионного обеспечения населения. НПФ служат целям повышения уровня жизни нетрудоспособного населения в дополнение к государственному обеспечению.

Дополнительные (корпоративные) пенсии назначаются в соответствии с пенсионными схемами, создаваемыми на основании коллективных договоров, правил добровольного пенсионного страхования и других локальных нормативных актов, а также трудовых договоров.

Государство не отвечает по обязательствам фондов перед участниками дополнительного (корпоративного) пенсионного страхования. По своей юридической природе пенсионные правоотношения, возникающие в связи с назначением и выплатой пенсий за счет средств НПФ, представляют собой частно-правовые обязательства, попадающие в сферу гражданского права.

По Закону РФ от 20.11.1990г. «О государственных пенсиях в Российской Федерации» пенсионное обеспечение осуществлялось органами социальной защиты населения (ст. 117). Однако Закон не разграничивал полномочия между различными уровнями органов социальной защиты населения.

После введения в действие Федерального Закона от 28.08.1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» встал вопрос о разделении полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области пенсионного обеспечения Финансовое обеспечение пенсионных систем. Бюро МОТ. М. Выпуск № 11. 2011. С.55..

Острота проблемы определялась в первую очередь необходимостью распределения финансовых ресурсов. Как известно, финансовые средства, направляемые на выплату пенсий, являлись федеральной собственностью, а решения по поводу их использования в некоторых субъектах РФ принимались органами местного самоуправления. Естественно, что такая система управления не могла быть эффективной.

Фактически в субъектах РФ применялось три варианта организации системы управления пенсионным обеспечением населения. При первом варианте в соответствии с п.4 ст.6 Федерального Закона от 28.08.1995г. органы местного самоуправления наделялись государственными полномочиями по назначению и выплате пенсий. Такое решение влекло за собой передачу им необходимой материальной и финансовой базы. Но при этом возникала проблема собственности передаваемых средств.

Указом Президента РФ от 29.05.1993г. № 787 «Об управлении пенсионным обеспечением в Российской Федерации» было признано целесообразным создание в системе органов исполнительной власти Федеральной пенсионной службы России, но лишь после внесения соответствующих изменений в законодательство. На данную службу предлагалось возложить не только функции назначения, выплаты и доставки пенсий, но и сбора и аккумуляции целевых финансовых средств.

Согласно Указу Президента РФ от 27.09.2000г. № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» Указ Президента РФ от 29.05.1993. № 787 утратил силу, а государственная система пенсионного обеспечения была кардинальным образом реорганизована. Полномочия по выплате трудовых пенсий были закреплены за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами.

Таким образом, Пенсионный фонд России законодательно получил статус государственного учреждения, осуществляющего назначение и выплату трудовых пенсий. Автор полагает, что государство может поручать выполнение данной функции не только государственным учреждениям, но и негосударственным структурам при жестком контроле за правильным назначением пенсий и своевременной их выплатой. Такая практика не противоречит ни зарубежному, ни отечественному опыту.

В частности, управление государственными (обязательными) пенсионными системами носит общественный характер в Германии, Канаде и большинстве стран-членов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). А в Австралии, Голландии, Швейцарии, Швеции, Японии, Чили и многих латиноамериканских странах оно является частным¹¹ Финансовое обеспечение пенсионных систем. Бюро МОТ. М. Выпуск № 11. 2011. С.56..

Права Пенсионного фонда состоят в возможности требовать от работодателей, застрахованных лиц и пенсионеров своевременного представления сведений о наступлении обстоятельств, влекущих возникновение права на пенсию, изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты (в частности, о достижении пенсионного возраста, изменении группы (степени) инвалидности, количества иждивенцев, увеличении трудового (страхового) стажа и др.).

Территориальный орган Пенсионного фонда России (региональное отделение) вправе принять решение о приостановлении выплаты пенсии (или ее части): при неполучении ее пенсионером в течение шести месяцев подряд; при неявке инвалида на переосвидетельствование в орган Государственной службы медико-социальной экспертизы в установленный срок.

Обязанности ПФР в материальных правоотношениях заключаются в выплате пенсий своевременно и в полном размере.

В соответствии с законодательством территориальные органы фонда (региональные отделения) назначают и выплачивают пенсии по старости (или ее части) - бессрочно, пенсии по инвалидности (или их части) - в течение периода инвалидности, пенсии по случаю потери кормильца - в течение периода нетрудоспособности иждивенцев.

Назначенные пенсии подлежат выплате в установленном размере без каких-либо ограничений всем категориям пенсионеров, в том числе работающим. Территориальный орган Пенсионного фонда России (региональное отделение) производит удержания из трудовой пенсии только в установленных законом случаях на основании: исполнительных документов; своих решений о взыскании сумм пенсий, излишне выплаченных пенсионеру, в связи с несвоевременным извещением о наступлении обстоятельств, влекущих изменение размера пенсии или прекращение ее выплаты.

Если удержание осуществляется по решению регионального отделения ПФР, то его размер не может превышать 20% пенсии. В остальных случаях не может быть удержано более 50%. Однако законодательство РФ предусматривает ряд исключений, позволяющих увеличивать размер удержания до 70% пенсии Финансовое обеспечение пенсионных систем. Бюро МОТ. М. Выпуск № 11. 2011. С.56..

Территориальный орган фонда (региональное отделение) обязан назначить пенсию (или ее часть) со дня обращения застрахованного лица, но не ранее дня возникновения права на пенсию. Следовательно, и выплата пенсии должна производиться со дня обращения. Это означает, что материальные правоотношения по пенсионному обеспечению возникают со дня обращения.

По общему правилу пенсии выплачиваются за текущий месяц по месту жительства лица, обратившегося за трудовой пенсией. При смене пенсионером места жительства выплата трудовой пенсии, включая организацию ее доставки, осуществляется по его новому месту жительства или месту пребывания на основании пенсионного дела и документов о регистрации.

Специальный порядок выплаты трудовых пенсий применяется в случаях выезда пенсионера на постоянное место жительство за пределы территории РФ, а также при помещении пенсионера в государственное или муниципальное стационарное учреждение социального обслуживания.

Что касается обязанности Пенсионного фонда России выплачивать назначенную пенсию своевременно, то данное предписание закона в средине 90-х годов нарушалось во многих субъектах РФ. Главные причины этого - задержки в уплате пенсионных взносов со стороны работодателей и несвоевременное перечисление средств на выплату пенсий из федерального бюджета (например, пенсий военнослужащим по призыву и их семьям, социальных пенсий, социальных пособий на погребение, пожизненного ежемесячного материального обеспечения Героям СССР, Героям РФ и полным кавалерам ордена Славы - участникам Великой Отечественной войны и др.).

Доставка пенсии по месту жительства или месту пребывания пенсионера осуществляется территориальным отделением ПФР или организацией федеральной почтовой связи, кредитной или иной организацией, с которыми ПФР заключает договор по заявлению пенсионера.

Территориальные органы фонда (региональные отделения) обязаны прекратить выплату трудовой пенсии (или ее части): в случае смерти пенсионера, а также в случае признания его в установленном порядке умершим или безвестно отсутствующим; по истечении шести месяцев со дня приостановления выплаты трудовой пенсии; в случае утраты пенсионером права на назначенную ему трудовую пенсию (обнаружения обстоятельств или документов, опровергающих достоверность сведений, представленных в подтверждение права на указанную пенсию; истечения срока признания лица инвалидом; приобретения трудоспособности лицом, получающим пенсию по случаю потери кормильца, и др.).

При устранении указанных обстоятельств Пенсионный фонд обязан возобновить выплату трудовой пенсии (или ее части). При восстановлении выплаты трудовой пенсии (или ее части) вопрос о праве на пенсию не рассматривается, но заново определяется ее размер с учетом права заявителя на перерасчет, индексацию или корректировку пенсии.

При рассмотрении документов территориальный орган Пенсионного фонда обязан проверить соответствие представленной информации данным индивидуального (персонифированного) учета. При обнаружении документов, содержащих недостоверные сведения, принимаются необходимые меры по уточнению сведений и привлечению к ответственности виновных лиц.

В связи с ведением индивидуального (персонифицированного) учета могут также возникать процедурные правоотношения между территориальными органами Пенсионного фонда России и самими застрахованными лицами.

Отказ территориального органа Пенсионного фонда России в указанных случаях можно обжаловать в суд.

Пенсионный фонд России может вступать в процедурные правоотношения по проверке юридических фактов, определяющих право на пенсию, с различными органами и учреждениями (в частности, со службой медико-социальной экспертизы, военкоматами, архивными учреждениями, жилищно-эксплуатационными учреждениями и другими).

Так, обоснованность документов, подтверждающих занятость на работах, дающих право на пенсию на льготных основаниях, проверяется в необходимых случаях непосредственно на предприятиях и в организациях с участием территориальных органов государственной экспертизы условий труда.

В установленных нормативными актами случаях государственные органы и учреждения обязаны информировать органы пенсионного обеспечения (с 2001г. территориальные органы Пенсионного фонда России) о принятых решениях, имеющих значение для определения права на пенсию или ее размера.

Процедурные правоотношения между территориальными органами Пенсионного фонда и бюро медико-социальной экспертизы возникают по поводу своевременного представления выписок из актов освидетельствования лиц, признанных инвалидами.

После установления и проверки правообразующих юридических фактов возникают процедурные правоотношения по исчислению размера пенсии.

В соответствии с п.7 ст. 18 Федерального Закона от 17.12.2001г. «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» решения о назначении трудовой пенсии или об отказе в этом, об удержаниях или о взыскании излишне выплаченных сумм пенсии могут быть обжалованы в вышестоящий пенсионный орган и (или) в суд. При разрешении споров вышестоящим пенсионным органом будут возникать процессуальные правоотношения.

Таким образом, Пенсионный фонд рассматривается как необходимый обязательный элемент, без которого процесс социального обеспечения граждан страны существенно был бы затруднен. Это легко проследить, так как за своё десятилетнее развитие он превратился из небольшого фонда при государственном бюджете в самостоятельный независимый внебюджетный фонд, по размерам вполне сравнимый с государственным бюджетом, а кое в чем его и превосходящий.

2.3 Правовой статус фонда обязательного медицинского страхования

Система фондов обязательного медицинского страхования включает в себя два уровня: Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и Территориальные фонды обязательного медицинского страхования, которые были созданы для реализации государственной политики в области обязательного медицинского страхования.

Координация вопросов здравоохранения находится в совместном ведении Российской Федерации и её субъектов, что и проявилось в построении системы обязательного медицинского страхования, которая основана на принципах территориальной самостоятельности и общего руководства со стороны Федерального фонда обязательного медицинского страхования.

Особенности функционирования системы фондов обязательного медицинского страхования определяются прежде всего тем, что территориальный фонд обязательного медицинского страхования - это самостоятельные финансово-кредитные учреждения, которые образуются на основании решения органов государственной власти субъектов РФ.

В этой системе нет жесткого вертикального подчинения между Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и территориальным фондом обязательного медицинского страхования, как у Пенсионного фонда России и его региональных отделений. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования осуществляет общее руководство и контроль за деятельностью территориальным фондом обязательного медицинского страхования.

Заключение в последнее время договоров между Федеральным фондом обязательного медицинского страхования и территориальным фондом обязательного медицинского страхования различных регионов свидетельствует о сочетании централизованного управления и договорных отношений между федеральным и территориальными фондами как самостоятельными юридическими лицами, а также между территориальными фондами различных субъектов РФ.

Самостоятельность территориальных фондов проявляется в решении вопросов о взаимоотношениях с плательщиками, с одной стороны, и в вопросах финансирования медицинской помощи населению, с другой.

Организационная структура и функции Федерального фонда обязательного медицинского страхования определяются Положением о Федеральном фонде обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993г. и Положением о Территориальном фонде обязательного медицинского страхования, утв. постановлением Верховного Совета РФ от 24 февраля 1993г. ФФОМС был создан решением Верховного Совета РФ, а ТФОМС были созданы по решению органов государственной власти субъектов РФ Гришин В.В., Бутова В.Г., Резников А.А. Модели системы обязательного медицинского страхования // Финансы. 2009. №3. С. 45.

Несмотря на то, что территориальный фонд обязательного медицинского страхования создается органами государственной власти субъектов РФ, финансовые средства территориального фонда находятся в государственной собственности Российской Федерации, т.е. полномочия собственника в отношении территориального фонда как государственного учреждения, осуществляют федеральные органы государственной власти России Там же..

В связи с этим возникает проблема подотчетности и подконтрольности территориального фонда органам государственной власти субъектов РФ. В Положении о территориальном фонде обязательного медицинского страхования устанавливается, что территориальный фонд подотчетен соответствующим органам представительной и исполнительной власти.

Однако, неясно какие государственные органы имел ввиду законодатель под понятием «соответствующие органы представительной и исполнительной власти».

Если имелись ввиду те органы государственной власти субъектов РФ, которые создавали территориальный фонд обязательного медицинского страхования (как это следует из общего смысла Положения о территориальном фонде), то в таком случае положение о подотчетности территориального фонда органам государственной власти субъектов РФ противоречит ст. 71 Конституции РФ, которая устанавливает, что федеральная государственная собственность и управление ею относятся к исключительному ведению Российской Федерации.

В настоящее время практика разрешения указанной коллизии в различных субъектах неодинакова. В ряде субъектов России территориальный фонд обязательного медицинского страхования не создан вообще (например, Нижний Новгород), а их функции по сбору страховых взносов выполняют органы Федеральной налоговой службы РФ и страховые компании - по финансированию медицинских учреждений; в других субъектах бюджеты территориального фонда обязательного медицинского страхования и отчеты об их исполнении принимаются в виде законов субъектов РФ, что фактически является распоряжением федеральной собственностью без специального делегирования полномочий собственника, т.е. России; ещё в ряде субъектов РФ (например, Санкт-Петербурге) территориальный фонд отчитывается перед федеральным фондом и Законодательным собранием Санкт-Петербурга и контролируется как федеральными органами исполнительной власти РФ, так и органами государственной власти субъекта России Гришин В.В., Бутова В.Г., Резников А.А. Модели системы обязательного медицинского страхования // Финансы. 2009. №3. С. 47..