Засоби та способи громадського контролю за діяльністю поліції в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗАСОБИ ТА СПОСОБИ ГРОМАДСЬКОГО КОНТРОЛЮ ЗА ДІЯЛЬНІСТЮ ПОЛІЦІЇ В УКРАЇНІ

Поклад О.В., аспірант

Запорізький національний університет,

В статті здійснено аналіз засобів та способів громадського контролю за діяльністю поліції в Україні, розкрито їх зміст та вплив на ефективність і законність поліцейської діяльності та захист прав і свобод громадян.

Ключові слова: поліція, громадський контроль, засоби та способи громадського контролю, законність поліцейської діяльності.

СРЕДСТВА И СПОСОБИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ ПОЛИЦИИ В УКРАИНЕ

Поклад А.В.

Запорожский национальный университет,

В статье осуществлен анализ средств и способов общественного контроля за деятельностью полиции в Украине, раскрыто их содержание и влияние на эффективность и законность полицейской деятельности и защиту прав и свобод граждан.

Ключевые слова: полиция, общественный контроль, средства и способы общественного контроля, законность полицейской деятельности.

MEANS AND METHODS OF PUBLIC CONTROL OVER POLICE IN UKRAINE

Poklad A.V

Zaporizhzhya national university, str. Zhukovsky, 66, Zaporizhzhya, Ukraine

Key words: police, public control, means and methods of social control, legitimacy ofpolicing.

Як член Ради Європи Україна, відповідно до Паризької Хартії для нової Європи від 21 листопада 1990 р. [1], узяла на себе обов'язки приєднатися до міжнародних стандартів у галузі прав людини, створити внутрішньодержавні гарантії їх здійснення, що ґрунтуються на загальновизнаних міжнародно-правових гарантіях, закріплених у відповідних міжнародно-правових нормах.

Необхідність запровадження єдиних міжнародних стандартів у діяльність поліції зумовлена зростанням рівня транснаціональної організованої злочинності, значними темпами міграції населення у світі, суттєвими відмінностями в національних системах підготовки поліцейських кадрів, а також проблемою забезпечення прав людини в діяльності поліції. Підписання міжнародних угод також обумовлюють у діяльності поліції неухильне дотримання стандартів у сфері захисту прав людини під час реалізації правоохоронних функцій, необхідність реагувати на появу нових видів злочинів і діяти відповідно до міжнародних стандартів прав людини. Тому постає нагальна потреба погодити засади діяльності Національної поліції України (далі - НП) зі світовими (зокрема, європейськими) стандартами. Ідеться насамперед про перехід від карального до соціально-сервісного змісту її діяльності, перетворення поліції на правоохоронну інституцію європейського зразка, що має надавати правоохоронні послуги громадянам.

Основоположними засадами (принципами) діяльності поліції з-поміж інших у Законі України «Про Національну поліцію» від 2 липня 2015 року (далі - Закон) визначено відкритість та прозорість, а також взаємодію з населенням на засадах партнерства, що, у свою чергу, закладає основи для повернення довіри до цього правоохоронного органу та його законної діяльності, направленої насамперед на обслуговування громадян у правоохоронній сфері [2]. Отже, виходячи з нової «обслуговуючої» функції поліції, основним замовником поліцейських послуг є народ України, її громадяни, які за рахунок сплати податків утримують поліцію, а тому повинні мати законодавчо визначенні гарантії контролю за її діяльністю. Сучасне новітнє законодавство України, яке регулює систему прав громадян в цілому та дотримання і захист їх поліцією, надає певні можливості для громадського контролю за діяльністю поліції, але форми такого виду громадського контролю, технології та методи його здійснення потребують свого впровадження та вдосконалення.

Таким чином, метою наукової статті є з'ясування засобів і способів громадського контролю за діяльністю Національної поліції та виокремлення напрямів їх нормативного закріплення та організаційного забезпечення. Для виконання поставленого завдання в межах статті будуть вирішені такі задачі: визначено засоби та способи громадського контролю за діяльністю поліції та стан їх законодавчого закріплення; з'ясовано ефективність та доцільність їх застосування; розкрито їх зміст та вплив на ефективність і законність поліцейської діяльності та захист прав і свобод громадян.

Згідно з нині діючим законодавством, а зокрема Розділом VIII «Громадський контроль за діяльністю поліції» Закону України «Про Національну поліцію», нормативно визначені такі форми громадського контролю за діяльністю поліції: отримання та оприлюднення звіту про поліцейську діяльність; контроль за діяльністю керівника поліції та прийняття резолюції недовіри йому; шляхом взаємодії між керівниками територіальних органів поліції та представниками органів місцевого самоврядування; шляхом залучення громадськості до розгляду скарг на дії чи бездіяльність поліцейських [2].

З-поміж законодавчо визначених форм громадського контролю за діяльністю Національної поліції необхідно визначити засоби та способи його реалізації, до яких можна віднести:

1) представництво громадськості в колегіальних органах при центральних та територіальних підрозділах НП;

2) участь громадськості в обговорені та підготовці нормативно-правових актів, які регулюють діяльність НП;

3) безпосереднє звернення громадян та ЗМІ до органів НП з метою отримання інформації про їх діяльність;

4) участь представників громадськості у відборі кадрів до НП та проходження атестації кадрів;

5) участь представників громадськості у проведенні службової перевірки щодо скарг на дії чи бездіяльність поліцейських;

6) організація опитування громадської думки про діяльність НП;

7) зобов'язання звітування керівництва підрозділів НП про результати своєї діяльності перед громадськістю;

8) участь правозахисних громадських організацій у розробці програм діяльності НП та ін.

Зміст окремих з них слід розкрити нижче.

Такі форми громадського контролю за діяльністю НП, як представництво громадськості в колегіальних органах при центральних і територіальних підрозділах НП та участь громадськості в обговорені та підготовці нормативно-правових актів, які регулюють діяльність НП, здійснюється на підставі Положення про Громадську раду при Міністерстві внутрішніх справ України [3] відповідно до постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» [4]. Основними завданнями Громадської ради є такі: громадський контроль за діяльністю НП; налагодження системного діалогу та ефективної взаємодії НП із громадськістю; сприяння врахуванню НП громадської думки під час формування та реалізації державної політики; створення умов для реалізації громадянами конституційного права на участь в управлінні державними справами. Реалізація громадського контролю за діяльністю НП Громадською радою здійснюється у такі способи: підготовка та подання МВС пропозиції щодо орієнтовного плану проведення консультацій з громадськістю, а також пропозиції щодо проведення консультацій; підготовка та подання МВС обов'язкових для розгляду пропозиції щодо підготовки проектів нормативно-правових актів з питань формування та реалізації державної політики у відповідній сфері та щодо удосконалення роботи МВС; проведення відповідно до законодавства громадської антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів МВС; здійснення громадського контролю за врахуванням МВС пропозицій та зауважень громадськості, дотриманням ним нормативно-правових актів, у тому числі тих, що спрямовані на запобігання та протидію корупції; інформування громадськості про свою діяльність, прийняті рішення та їх виконання, у тому числі розміщення інформаційних повідомлень на офіційному веб-сайті МВС; узагальнення інформації щодо пропозицій громадських організацій стосовно діяльності НП та надання її на розгляд керівництву НП; організація та проведення публічних заходів для обговорення актуальних питань розвитку та діяльності НП і правової просвіти населення; підготовка та оприлюднення щорічних та інших звітів про свою діяльність.

Безпосереднє звернення громадян до органів НП з метою отримання інформації про їх діяльність як форма громадського контролю за діяльністю НП реалізується на підставі низки нормативних актів: Закону України «Про доступ до публічної інформації» (далі - Закону) [5], Закону України «Про звернення громадян» [6]; «Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України» [7] та «Інструкції про порядок прийому, реєстрації, розгляду запитів на публічну інформацію та відшкодування запитувачами фактичних витрат на копіювання та друк документів у системі МВС України» (далі - Інструкції) [8].

Зокрема, ст. 1 згаданого Закону містить визначення, відповідно до якого «публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб'єктами владних повноважень своїх обов'язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб'єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом. Публічна інформація є відкритою, крім випадків, встановлених законом» [5]. Як видно з зазначеної правової норми, законодавець закріпив презумпцію відкритості публічної інформації. Будь-які винятки з цього правила можуть встановлюватись виключно на підставі закону. Аналогічні положення містяться і в Законі України «Про інформацію», ч.2 ст.20 якого передбачає, що «будь-яка інформація є відкритою, крім тієї, що віднесена законом до інформації з обмеженим доступом» [6]. Ст.5 Закону і п.2.1 Інструкції покладають на МВС, у тому числі НП, обов'язок здійснювати заходи, спрямовані на доступ до публічної інформації, розпорядниками якої вони є, у такі способи: 1) систематичне та оперативне оприлюднення публічної інформації в офіційних друкованих виданнях; 2) розміщення публічної інформації на офіційному веб-сайті МВС України, веб-сайтах територіальних органів і підрозділів у мережі Інтернет; 3) розміщення публічної інформації на інформаційних стендах у приймальнях громадян; 4) надання інформації за запитами на інформацію; 5) надання доступу до системи обліку публічної інформації, розпорядником якої є МВС України. Усе це дає можливість громадськості, у тому числі ЗМІ, отримувати публічну інформацію про діяльність НП з офіційних джерел та позбавляє їх необхідності звернення до НП з запитом про її отримання. Водночас це не позбавляє громадян права звертатись до НП з запитом на отримання публічної інформації за умови, що така інформація не мала офіційного оприлюднення та не є інформацією з обмеженим доступом, а відповідно, не може надаватись на запити громадян.

Однак слід зауважити, що чіткий перелік або хоча б ознаки інформації, яка не може надаватись підрозділами НП громадянам на їх запит, законом не визначені, що викликає конфліктні ситуації у відносинах поліції та громадськості, не сприяє налагодженню взаємодії між ними. Розгляд цих проблемних питань та порядок їх вирішення потребує детального наукового дослідження в межах окремої наукової статті. Однак загальний аналіз норм цих законів дає можливість визначити види публічної відкритої інформації, якою володіють підрозділи НП та яку вони мають вільно надавати громадськості в процесі реалізації громадського контролю за діяльністю НП, та інформації з обмеженим доступом, на розголошення якої встановлено законодавчі заборони. Стосовно діяльності НП ч.4 ст.21 Закону «Про інформацію» передбачає, що до інформації з обмеженим доступом не можуть бути віднесені наступні відомості: 1) про стан правопорядку; 2) про факти порушення прав і свобод людини і громадянина в діяльності НП; 3) про незаконні дії працівників НП; 4) інші відомості, доступ до яких не може бути обмежено відповідно до законів та міжнародних договорів України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України; 5) про розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним, комунальним майном, яке перебуває у віданні НП; 6) про декларації про майно, доходи, витрати та зобов'язання фінансового характеру посадовців НП, оформлені за формою і в порядку, що встановлені Законом України «Про засади запобігання і протидії корупції» [6], крім відомостей, зазначених в абз.2 ч.2 ст.12 вищезазначеного Закону. Гарантії надання НП такої інформації громадськості визначені також статтею 10 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод. Її положення розкриваються через принципи, сформульовані в рішеннях Європейського Суду з прав людини, зокрема у справі «Угорське об'єднання громадських свобод проти Угорщини» щодо дотримання балансу інтересів суспільства та приватних інтересів особи в отриманні публічної інформації [9].

Крім цього, слід відзначити, що цілком логічною є неможливість у законодавстві визначити перелік публічної інформації з обмеженим доступом, поширення якої будь-яким органом публічної адміністрації, у тому числі НП, заборонено або обмежено. Законодавчо в ч.2 ст.6 Закону «Про доступ до публічної інформації» лише визначені нечіткі підстави законного обмеження доступу до інформації, а в ч.1 ст.21 Закону «Про інформацію» та ч.1 ст.6 Закону України «Про доступ до публічної інформації» виокремлено її види: конфіденційна, таємна та службова інформація. Аналіз підстав віднесення інформації до такої, що є з обмеженим доступом, дає можливість виділити ті критерії, які відмежовують їх від відкритої інформації. При проведенні зазначеного аналізу також слід враховувати положення постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України «Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 р. № 2939-УІ «Про доступ до публічної інформації» від 30 вересня 2013 р. № 11 [10]. Так, їх аналіз дає можливість стверджувати, що НП має право надавати конфіденційну інформацію, яка є у її розпорядженні, виключно з дозволу фізичної та юридичної особи, яких вона стосується та які самостійно визначають порядок та умови доступу до інформації про них, крім випадків, коли така інформація надається в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини. Порядок надання підрозділами НП таємної інформації, до якої віднесено інформацію, яка містить державну, професійну, банківську таємницю, таємницю досудового розслідування та іншу передбачену законом таємницю, регулюється низкою законодавчих актів: законів України «Про державну таємницю», «Про банки та банківську діяльність», КПК України та ін. У цілому отримання цього виду інформації про діяльність НП не можна віднести до способу громадського контролю за діяльністю НП, окрім напевно інформації, яка стосується про витрати бюджетних коштів НП направлених на фінансування діяльності підрозділів НП, які в своїй діяльності є розпорядниками таємної інформації. Саме така практика є типовою для громадського контролю за витратою бюджетних коштів на розробку та проведення спецоперації по боротьбі з організованою злочинністю спецслужб, наприклад ФБР та поліції США [11, с. 60].

До службової інформації, розпорядником якої є НП, згідно зі ст.9 Закону України «Про доступ до публічної інформації» можна віднести інформацію: 1) щодо кадрового призначення, переміщення, звільнення особового складу НП та вжитих заходів дисциплінарного впливу; 2) зібрану в процесі оперативно-розшукової діяльності, яку не віднесено до державної таємниці.

Особливої уваги потребує вивчення питання про поширення інформації, пов'язаної з розслідуванням органами досудового слідства НП кримінальних справ. Це пов'язано з тим, що, з одного боку, ця інформація має значний суспільний інтерес (ст.29 Закону «Про інформацію»), а з іншої - стосується прав осіб, які захищаються низкою правових актів. Якщо наявність суспільного інтересу спонукає до більшого розкриття інформації, то таємниця слідства, захист права на приватність та презумпція невинуватості особи сприяють обмеженню доступу до зазначеної інформації. З викладеного випливає правило про те, що органи досудового слідства НП повинні надавати інформацію про свою діяльність з розкриття злочинів, а суспільство має право цю інформацію отримувати задля забезпечення власної безпеки, попередження та розкриття протиправних діянь тощо. Водночас необхідно ретельно визначати обсяг інформації, що повідомляється ЗМІ, для того, щоб надати відомості, які мають суспільний інтерес, і не оприлюднити те, що може перешкодити розкриттю злочину, порушити презумпцію невинуватості, заподіяти людині шкоду у зв'язку з повідомленням обставин її приватного (особистого) життя. Слід звернути увагу, що при підготовці для ЗМІ повідомлення про хід розслідування кримінальної справи, необхідно уникнути: 1) порушення презумпції невинуватості особи (ст.62 Конституції України, п.2 ст.6 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, стаття 17 КПК України); 2) втручання у приватне (особисте) життя особи, у тому числі не порушувати таємницю стану здоров'я, право на поширення фото, відео тощо (ст.32 Конституції України, ст.8 Європейської Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, ст.15 КПК України); 3) розголошення таємниці досудового слідства (ст.222 КПК України, ст.387 КК України); 4) поширення недостовірної інформації про особу; 5) розголошення таємниць, визначених законом (зокрема, комерційної, професійної таємниць тощо); 6) тиску при розкритті інформації у справах з політичним компонентом. Порядок надання, обмеження щодо надання громадськості такої інформації потребує аналізу в межах окремого наукового дослідження.

Ще однією формою громадського контролю за діяльністю НП, яка набула активного застосування в період формування нової поліції, є участь представників громадськості у відборі кадрів в НП та проходженні атестації кадрів. Загальносвітова практика залучення громадськості до відбору кадрів у поліцію та оцінки результатів діяльності її працівників набула законодавчого регулювання в ст.51 Закону «Про Національну поліцію», у якій визначено обов'язковість залучення в якості членів поліцейської комісії територіальних органів поліції 2 із 5 представників громадськості, обраних місцевими радами з числа осіб, які мають бездоганну репутацію, високі професійні та моральні якості, суспільний авторитет. Основною функцією цих комісій, а відповідно, і способом громадського контролю за діяльністю НП, є забезпечення прозорого добору (конкурсу) та просування по службі поліцейських на підставі об'єктивного оцінювання професійного рівня та особистих якостей кожного поліцейського, відповідності їх посаді, для визначення перспективи службового використання в органах поліції утворюються постійні поліцейські комісії. Функції громадського контролю за відбором до НП набувають поступово своєї нормативної реалізації у відомчих нормативних актах, зокрема в Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських [12], де в п.3 зазначено, що до складу атестаційних комісій, які створюються з метою оцінки ділових, професійних, особистих якостей поліцейських, їх освітнього та кваліфікаційного рівнів на підставі глибокого і всебічного вивчення, визначення відповідності посадам, а також перспектив їхньої службової кар'єри, мають входити в тому числі представники громадських, правозахисних організацій, громадськості та засобів масової інформації. Слід відзначити активність громадськості в діяльності таких комісій, які наразі активно працюють щодо відбору на службу в поліцію. Однак залучення представників громадськості до такої діяльності та вплив їх позиції на кінцеве рішення щодо відбору кадрів до поліції має бути виваженим та виключати особисту завуальовану позицію представника громадськості, адже він має представляти та відстоювати не свої особисті інтереси, а інтереси всієї громади, на яку поширюється юрисдикція цієї комісії. Так, результати роботи окремих поліцейських та атестаційних комісій щодо відбору та атестації поліцейських показують наявність особистого конфлікту інтересів конкретного громадянина як члена комісії та кандидата в поліцію, у тих випадках коли останній є колишнім працівником міліції і мав на службі певний конфлікт з даним членом комісії. Тому нормативно мають бути закріплені підстави обмеження щодо участі громадянина в таких комісіях та підстави і процедура його відводу як члена комісії, що зменшить кількість скарг до апеляційних комісій та адміністративних судів щодо оскарження їх рішень.

У підсумку слід зазначити, що в межах однієї статті неможливо розкрити зміст всіх засобів та способів громадського контролю за діяльністю НП, а тим більше визначити вади організації його здійснення та запропонувати шляхи їх подолання, що, звісно, буде здійснено нами в межах окремих наукових публікацій. Таким чином, слід констатувати, що зазначено лише частину тих проблемних питань, які потребують вирішення, як в законодавчому полі, так і в правозастосовчій практиці реалізації громадського контролю за діяльністю поліції, який, звісно, має бути, але має бути в повній мірі нормативно-урегульованим, прозорим та таким, що не здійснюється всупереч діяльності поліції, інтересам суспільства та не порушує права і свободи громадян в особі тих же працівників поліції.

ЛІТЕРАТУРА

поліція україна контроль громадський

1. Паризька хартія для нової Європи ОБСЄ ; Хартія, Міжнародний документ від 21.11.1990 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http ://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/995_058.

2. Про Національну поліцію : Закон України від 2 липня 2015 року № 580-VIII // Відомості Верховної Ради України. - 2015. - № 40-41. - Ст. 379.

3. Положення про Громадську раду при Міністерстві внутрішніх справ України : Рішення Громадської ради при Міністерстві внутрішніх справ України від 1 лютого 2013 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http ://www.npu.gov.ua/uk/publish/article/861494.

4. Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики : Постанова Кабінету Міністрів України від 3 листопада 2010 року № 996 // Офіційний вісник України : офіційне видання від 12.11.2010 р. - № 84. - С. 36. - Ст. 2945.

5. Про доступ до публічної інформації : Закон України від 13.01.2011 р. № 2939-VI // Відомості Верховної Ради України. - 2011. - № 32. - Ст. 314.

6. Про звернення громадян : Закон України від 02.10.1996 р. № 393/96-ВР // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 47. - Ст. 256.

7. Про затвердження Положення про порядок роботи зі зверненнями громадян і організації їх особистого прийому в системі Міністерства внутрішніх справ України : Наказ МВС України від 10.10.2004 р. № 1177 // Офіційний вісник України : офіційне видання від 12.11.2004 р. - № 43. - Ст. 2853.

8. Про затвердження Інструкції про порядок прийому, реєстрації, розгляду запитів на публічну інформацію та відшкодування запитувачами фактичних витрат на копіювання та друк документів у системі МВС України : Наказ МВС України від 27.03.2012 р. № 245 // Офіційний вісник України. -2012. - № 32. - Ст. 1208.

9. Конвенція про захист прав людини і основоположних свобод : Рішення Ради Європи від 04.11.1950 р. // Офіційний вісник України : офіційне видання від 16.04.1998 р. - 2006. - № 13-32.- Ст. 270.

10. Про практику застосування адміністративними судами положень Закону України від 13 січня 2011 року № 2939-VI «Про доступ до публічної інформації» : Постанова Пленуму Верховного Суду України №11 від 30.09.2011 р. [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http ://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/v0011760-13/card6#Public.

11. Криштанович М. Зарубіжний досвід державного управління діяльністю поліції і можливості його використання в Україні / М. Криштанович // Ефективність державного управління : збірник наукових праць. - 2012. - Вип. 32 . - С. 56-66.

12. Про затвердження Інструкції про порядок проведення атестування поліцейських : Наказ МВС від 17.11.2015 р. № 1465 // Офіційний вісник України : офіційне видання від 20.11.2015 р. - № 90. - С. 234. - Ст. 3073.

Размещено на Allbest.ru