Державний контроль у системі місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДЕРЖАВНИЙ КОНТРОЛЬ У СИСТЕМІ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ В УКРАЇНІ: ПРОБЛЕМИ ТЕОРІЇ ТА ПРАКТИКИ

НАЛИВАЙКО О.І.

Сучасна вітчизняна модернізація місцевого самоврядування в напрямі його демократизації передбачає вирішення низки актуальних і складних завдань, пов'язаних із перетворенням як загалом функціонування місцевого самоврядування та зміцнення в його системі народовладдя, так і вдосконалення інституту державного контролю в системі місцевого самоврядування.

Місцеве самоврядування є однією з ефективних засад розвитку демократичної держави та громадянського суспільства в Україні. На сьогодні динамічний розвиток усіх сфер суспільного життя в нашій державі вимагає взаємної узгодженості діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування й інститутів громадянського суспільства.

Успішне становлення місцевого самоврядування залежить, зокрема, від дієвості контролю державних органів за діяльністю органів муніципальної влади. Однією з головних причин негативних явищ на рівні місцевого самоврядування є недосконалість політики держави, зокрема її контролю в цій сфері. Державний контроль у системі місцевого самоврядування є важливою й невід'ємною частиною державного управління загалом, оскільки розвиток саме цієї галузі суттєво впливає на всі сфери життя суспільства на місцевому рівні.

Контроль як функція державних органів повинна розглядатися як один із напрямів діяльності цих органів, пов'язаних із запобіганням можливим негативним наслідкам через порушення органами місцевого самоврядування приписів, установлених нормативними актами.

Актуальність теми дослідження зумовлена насамперед сучасним станом пошуку перспектив розвитку та модернізації інституту державного контролю в системі місцевого самоврядування.

Проблема наукового розуміння сутності державного контролю в системі місцевого самоврядування має на сьогодні актуальне теоретичне і практичне значення й концентрує сучасні по- літико-правові аспекти теорії держави та права, конституційного права, адміністративного права й інших галузевих юридичних наук.

Державний контроль у системі місцевого самоврядування - це складний, специфічний, багатопрофільний об'єкт, який потребує всебічного міждисциплінарного вивчення. Наукові розвідки в цьому напрямі зроблено такими вітчизняними та зарубіжними вченими, як В. Авер'янов,

О. Андрійко, О. Бабінов, М. Баймуратов, О. Батанов, Б. Данилишин, В. Кампо, Т Коломоєць, М. Корецький, В. Куйбіда, П. Любченко, Л. Наливайко, О. Петришин, С. Пилін, П. Покатаєв, Д. Полюбін, Ю. Продан, М. Селівон, О. Скопич, А. Степанов, О. Сушинський, В. Тацій, Ю. Тоди- ка, О. Фрицький, В. Цвєтков, В. Шаповал та ін. Відзначаючи вагомий внесок зазначених авторів у дослідження проблеми державного контролю в системі місцевого самоврядування, зауважимо, що нині одним із найбільш дискусійних питань розвитку місцевого самоврядування залишається створення належних умов державного контролю в системі місцевого самоврядування в сучасний мо- дернізаційний період, що викликано, зокрема, євроінтегаційними і глобалізаційними процесами.

Постановка завдання. Наведене вище зумовлює мету статті -систематизація різноманітних точки зору щодо розуміння змісту терміна «державний контроль у системі місцевого самоврядування» й надання йому власного визначення.

Результати дослідження. Однією з форм реалізації народовладдя й одним із найважливіших демократичних інститутів суспільства та держави є місцеве самоврядування, яке суттєво впливає на розвиток державності в Україні, сприяє децентралізації державної влади, активізації участі населення в управлінні державними й місцевими справами, вирішенню соціально-економічних питань тощо [1, с. 272]. На сьогодні міжнародна спільнота вважає розвинену систему місцевого самоврядування однією з необхідних умов успішного розвитку будь-якої країни.

Відповідно до положень Європейської хартії місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 р., місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування у межах закону здійснювати регулювання й управління істотною часткою суспільних справ, які належать до їхньої компетенції, в інтересах місцевого населення. Це право здійснюється радами або зборами, члени яких вільно обираються таємним голосуванням на основі прямого, рівного, загального виборчого права і які можуть мати підзвітні їм виконавчі органи [2]. Так, органи місцевого самоврядування покликані взяти під свою відповідальність значну частину функцій державного управління й використовувати делеговані їм права в межах законодавства та в інтересах жителів. У контексті цього провідним напрямом розвитку сучасної України, важливою умовою подальшої демократизації суспільства і його вдосконалення в інтересах громадян є організація діяльності місцевого самоврядування й розвиток у його системі ефективного та демократичного державного контролю.

Інститут державного контролю в системі місцевого самоврядування має багатовікову історію, зумовлюється низкою особливостей розвитку нашої держави, які виражаються в специфіці географічних і демографічних чинників. Аналіз ретроспективного розвитку інституту державного контролю в системі місцевого самоврядування підтверджує, що відносна самостійність діяльності органів місцевого самоврядування завжди пов'язувалася з державою, з необхідністю постійного контролю з метою неухильного дотримання нормативних приписів, інтересів приватних осіб, суспільства й держави загалом. Після встановлення Конституцією України 1996 р. самостійності місцевого самоврядування як рівня публічної влади та подальших кроків муніципальної реформи виникло питання про збереження єдності публічного управління й контролю як його невід'ємної інструментальної функції.

На сучасному етапі, згідно з Конституцією України [3], Законом України «Про місцеве самоврядування» [4] та іншими нормативно-правовими актами, органи місцевого самоврядування хоча і є самостійними у вирішенні питань місцевого значення, проте це не виключає можливості здійснювати контроль органами державної влади за діяльністю муніципальних утворень.

На думку вчених, успішне становлення місцевого самоврядування істотно залежить від дієвості контролю органів державної влади за діяльністю органів місцевого самоврядування [5, с. 4]. Особливе значення для становлення й розвитку місцевого самоврядування в Україні з урахуванням певної автономії місцевого самоврядування в системі публічної влади набувають контрольні механізми вибудовування ефективної організації системи місцевого самоврядування.

Чіткість термінології є важливою складовою будь-якої науки, особливо юридичної. Саме на сьогодні, коли активізуються міжнародні зв'язки України, аналіз зазначеної проблеми потрібний для пошуку сучасної української термінології, яка відображала б найбільш змістовно те, що відбувається в реальному житті.

Контроль є важливим функціональним елементом будь-якої системи влади й управління, у тому числі місцевого самоврядування. Він дає змогу перевіряти ефективність виконання законів, нормативно-правових актів, прийнятих рішень, стан справ у різних сферах діяльності, у тому числі і стиль роботи органів і посадових осіб місцевого самоврядування. За допомогою контролю забезпечуються принцип зворотного зв'язку в управлінні, дисципліна, відповідальність за доручену справу. Контроль зумовлює правильність розуміння підконтрольними органами та посадовими особами своїх завдань, їх точної орієнтації у стратегічних і поточних справах, виборі методів і форм досягнення поставлених цілей, розвиває ініціативу виконавців, змушує їх активніше знаходити резерви, творчо підходити до справи [6, с. 85]. Нині органи й посадові особи місцевого самоврядування нерідко в умовах відсутності дієвого контролю як з боку держави, так і з боку населення певною мірою бездіяльні в питаннях підвищення ефективності місцевого самоврядування.

Контроль - не самоціль, а невід'ємна частина системи регулювання, метою якої є з'ясування відхилень від прийнятих стандартів і порушень принципів, законності, ефективності та економії витрачання матеріальних ресурсів на можливо більш ранній стадії з тим, щоб мати можливість прийняти коригуючі заходи, в окремих випадках, залучити винних до відповідальності, отримати компенсацію за заподіяний збиток або здійснити заходи щодо запобігання або скорочення таких порушень у майбутньому [7]. Контроль спрямовує процес управління за встановленими ідеальними моделями, корегуючи поведінку підконтрольного об'єкта [8, с. 23]. Розширене розуміння сутності контролю зводиться до того, що його слід сприймати як сукупність дій, спрямованих на збереження стійкості й функціональності певної системи, що включає в себе облік, спостереження за певним об'єктом або процесом, перевірку діяльності будь-якої організації або відповідальної особи, звітність, аналіз результатів їх діяльності, виконання стратегічних планів і вжиття певних заходів щодо їх коригування для досягнення необхідних результатів [9, с. 20-21]. Мета контролю полягає насамперед у перевірці того, чи все відбувається згідно із заздалегідь визначеним планом, відповідно до чинного законодавства.

Формування правової демократичної держави та громадянського суспільства вимагає створення ефективного державного контролю в системі місцевого самоврядування. Поняття «контроль у системі місцевого самоврядування» вчені зараховують до управлінських функцій і завжди пов'язують із перевіркою діяльності, наглядом, запобіганням зловживанням та усуненням недоліків [10, с. 26]. Характерною ознакою державного контролю в системі місцевого самоврядування є те, що він має бути систематичним, планомірним і систематизованим.

На думку П. Любченка, державний контроль у системі місцевого самоврядування є системою заздалегідь спланованих чи позапланових дій органів виконавчої влади, які здійснюються з метою перевірки стану реалізації повноважень органів виконавчої влади на відповідній території [11, с. 357]. Таке визначення має важливе значення для розвитку юридичної науки, однак не повністю характеризує досліджуване явище, оскільки значно звужує суб'єктний склад державного контролю в системі місцевого самоврядування, визначаючи лише органи виконавчої влади. Так, згідно з чинним законодавством, суб'єктом державного контролю в системі місцевого самоврядування може бути, зокрема, такий орган державної влади, як Рахункова палата, який не належить до системи органів виконавчої влади. Відповідно до ч. 2 ст. 16 Закону України «Про Рахункову палату» від 11 липня 1996 р. [12], Рахункова палата має право контролювати органи місцевого самоврядування в тій частині їх діяльності, яка стосується використання коштів Державного бюджету України тощо.

Більш змістовно розширене визначення державного контролю в системі місцевого самоврядування надає П. Покатаєв. На думку вченого, досліджуваний термін необхідно тлумачити як діяльність органів державної влади щодо перевірки законності функціонування органів місцевого самоврядування в різних сферах суспільного життя, дотримання ними чинного законодавства України [5, с. 328]. Державний контроль у системі місцевого самоврядування є діяльністю держави щодо забезпечення ефективного та доцільного функціонування органів місцевого самоврядування, спрямованого на забезпечення законності діяльності органів місцевого самоврядування й відповідності фактичного стану суспільних відносин нормативним принципам і стримування виявлених відхилень, у разі виявлення яких застосовувати відповідні нормативні санкції.

Державний контроль у системі місцевого самоврядування вважається як органічною складовою, так і важливою умовою ефективного функціонування сучасного місцевого самоврядування.

Державний контроль у системі місцевого самоврядування можна визначити як комплекс заходів, здійснюваних органами державної влади, що регламентують і консолідують діяльність органів місцевого самоврядування, стабілізують функціонування та розвиток всієї системи місцевого самоврядування; здійснюють оцінювання ефективності реальної діяльності й подальшого приведення цієї діяльності відповідно до нормативно визначених стандартів.

Головною метою державного контролю в системі місцевого самоврядування є не лише виявлення, а й запобігання недолікам у функціонуванні місцевого самоврядування.

Контроль центральних органів виконавчої влади за діяльністю органів місцевого самоврядування виражається передусім у праві прийняття нормативно-правових актів і санкціонуванні окремих дій органів місцевого самоврядування, зміщення посадових осіб місцевого самоврядування.

Чинне законодавство регламентує обов'язок держави здійснювати контроль за реалізацією наданих місцевим органам самоврядування повноважень. Але водночас існують нормативні обмеження щодо державного контролю в системі місцевого самоврядування. Засади таких обмежень закладені у ст. 8 Європейської хартії місцевого самоврядування, відображені у вітчизняному законодавстві [2]. Так, регулювання державного контролю за органами місцевого самоврядування може здійснюватися: 1) тільки в порядку й у випадках, передбачених Конституцією або законами; 2) контролювати можна тільки дотримання законності в діяльності місцевого самоврядування; 3) державний контроль повинен здійснюватися з дотриманням домірності заходів контрольного органу й важливості інтересів, які держава має намір захистити.

Сучасний етап модернізації системи місцевого самоврядування вимагає вдосконалення правового регулювання державного контролю в системі місцевого самоврядування, оскільки нормативно-правові засади організації державного контролю містять низку прогалин і невизна- ченостей, характеризуються розгалуженістю, недосконалістю й недостатньою ефективністю. Усе це часто призводить до дублювання функцій контрольних органів, не забезпечує необхідного рівня координації та обміну інформацією, належного усунення виявлених правопорушень, націленості суб'єктів державного контролю на запобігання правопорушенням. Отже, здійснення ефективного державного контролю в системі місцевого самоврядування, зокрема, ускладнює відсутність нормативно-правового акта, де з позицій наукового підходу було б чітко визначено концептуальні засади державного контролю в системі місцевого самоврядування.

Під час модернізації місцевого самоврядування має бути створена чітко структурована система державного контролю, що ґрунтується на цілісній концепції, в основі якої єдність цілей, принципів, форм і методів. Це сприятиме демократизації місцевого самоврядування, підвищенню його дієвості, посиленню ефективності засад державного контролю за здійсненням управління на місцевому рівні [13, с. 247]. Важливим залишається вироблення й прийняття концепції про заходи розвитку та вдосконалення правової й організаційної бази контролю у сфері місцевого самоврядування, спрямованої на створення його суб'єктам реальних можливостей для ефективного здійснення своєї діяльності в інтересах населення. Оновлення правової основи державного контролю в системі місцевого самоврядування має ґрунтуватися на сучасному науковому базисі.

Виходячи з вищезазначеного, на сучасному етапі модернізації державного контролю в системі місцевого самоврядування в умовах євроінтеграції та глобалізації, з метою ефективної реалізації конституційного права людини і громадянина на місцеве самоврядування, необхідним є таке: удосконалення конституційно-правових засад державного контролю в системі місцевого самоврядування; вироблення та прийняття принципової позиції щодо заходів розвитку й удосконалення організаційної бази державного контролю в системі місцевого самоврядування, що сприятиме створенню його суб'єктам реальних можливостей для ефективного здійснення своєї діяльності; міжнародне співробітництво й запозичення зарубіжного досвіду щодо здійснення державного контролю в системі місцевого самоврядування. Одним із пріоритетних напрямів у цій сфері має стати прийняття Закону України «Про державний контроль у системі місцевого самоврядування», який визначить основні засади ефективного та дієвого здійснення державного контролю в системі місцевого самоврядування на умовах демократизації.

Висновки. Аналіз проблеми державного контролю в системі місцевого самоврядування дав змогу зробити такі висновки.

1. Місцеве самоврядування є однією з ефективних засад розвитку демократичної держави та громадянського суспільства в Україні. Питання організації державного контролю за діяльністю органів місцевого самоврядування набувають особливої значущості на сучасному етапі, коли відбувається становлення нової системи місцевого самоврядування. Чітка організація й ефективне функціонування державного контролю в системі місцевого самоврядування значною мірою визначається теоретичними і методологічними положеннями контролю. Нині науково-теоретична розробка питань державного контролю в системі місцевого самоврядування, його теоретична та практична значущість зумовлена недостатністю системних вітчизняних досліджень із цієї проблеми й відсутністю науково обгрунтованої цілісної концепції державного контролю в системі місцевого самоврядування, потребами юридичної практики та завданнями розвитку законодавства. державний контроль місцевий самоврядування

2. Погляди дослідників на визначення поняття державний контроль у системі місцевого самоврядування мають неоднозначний, а іноді полярний характер. Систематизація різноманітних точок зору щодо розуміння змісту терміна «державний контроль у системі місцевого самоврядування» дала змогу визначити його як комплекс заходів, здійснюваних органами державної влади, що регламентують і консолідують діяльність органів місцевого самоврядування, стабілізують функціонування й розвиток всієї системи місцевого самоврядування; здійснюють оцінювання ефективності реальної діяльності та подальшого приведення цієї діяльності відповідно до нормативно визначених стандартів. Основною метою контролю в системі місцевого самоврядування є забезпечення виконання управлінських рішень з наступною ефективною реалізацією програми розвитку певного регіону, а також попередження, запобігання можливим помилкам, правопорушенням.

3. Сучасний етап модернізації державного контролю в системі місцевого самоврядування в умовах євроінтеграції та глобалізації зумовлює першочергове вирішення таких завдань: удосконалення конституційно-правових засад державного контролю в системі місцевого самоврядування; вироблення та прийняття принципової позиції щодо заходів розвитку й удосконалення організаційної бази державного контролю в системі місцевого самоврядування, що сприятиме створенню його суб'єктам реальних можливостей для ефективного здійснення своєї діяльності; міжнародне співробітництво й запозичення зарубіжного досвіду щодо здійснення державного контролю в системі місцевого самоврядування. Пріоритетним напрямом у цій сфері має стати прийняття Закону України «Про державний контроль у системі місцевого самоврядування», який визначить основні засади ефективного та дієвого проведення державного контролю в системі місцевого самоврядування на умовах демократизації.

Подальші наукові дослідження проблеми державного контролю в системі місцевого самоврядування з урахуванням позитивного досвіду зарубіжних країн сприятимуть послідовній, комплексній і системній модернізації сучасної системи державного контролю в системі місцевого самоврядування.

Список використаних джерел

1. Конституційно-правові засади становлення української державності / [В.Я. Тацій, Ю.М. Тодика, О.Г. Данильян та ін.] ; за ред. В.Я. Тація, Ю.М. Тодики. - Х. : Право, 2003. - 326 с.

2. Європейська хартія місцевого самоврядування від 15 жовтня 1985 року // Офіційний вісник України. - 2013. - № 39. - Ст. 1418.

3. Конституція України від 28 червня 1996 року // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 30. - Ст. 141 (зі змінами, внесеними Законом України «Про відновлення дії окремих положень Конституції України» від 21 лютого 2014 р. // Офіційний вісник України. - 2014. - № 19. - Ст. 583).

4. Про місцеве самоврядування в Україні : Закон України від 21 травня 1997 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. - 1997. - № 24. - Ст. 170.

5. Покатаєв П.С. Теоретичні основи здійснення контролю в системі органів місцевого самоврядування в Україні : дис. ... докт. наук з держ. упр. : спец. 15.00.04 / П.С. Покатаєв. - Запоріжжя, 2013. - 360 с.

6. Чуманова В.В. Возникновение и развитие института контроля в системе местного самоуправления / В.В. Чуманова // Ученые записки Казанского университета. Серия «Гуманитарные науки». - 2007. - Т 149. - № 6. - С. 85-94.

7. Горшенев В.М. Контроль как правовая форма деятельности / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. - М. : Юрид. лит., 1987. - 176 с.

8. Скопич О.Д. Контроль у системі місцевого самоврядування України : дис. ... канд. наук з держ. упр. : спец. 25.00.04 / О.Д. Скопич. - К., 2010. - 209 с.

9. Покатаєв П.С. Контроль у системі місцевого самоврядування: теорія та практика застосування : [монографія] / П.С. Покатаєв. - Запоріжжя : Класичний приватний університет, 2012. - 288 с.

10. Любченко П.М. Муніципальне право України : [навчальний посібник] / П.М. Любчен- ко. - Х. : ФІНН, 2012. - 496 с.

11. Про Рахункову палату : Закон України від 11 липня 1996 року (зі змінами і допов.) // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 43. - Ст. 212.

12. Смоляр О.А. Теоретико-правові засади контрольної діяльності у сфері місцевого самоврядування / О.А. Смоляр // Державне будівництво та місцеве самоврядування. - 2013. - Вип. 26. - С. 239-249.

Анотація

У статті систематизовано різноманітні точки зору щодо розуміння змісту терміна «державний контроль у системі місцевого самоврядування» й надано його власне визначення. Зазначено, що під час модернізації місцевого самоврядування має бути створена чітко структурована система державного контролю, що грунтується на цілісній концепції, в основі якої єдність цілей, принципів, форм і методів. Констатовано, що сучасний етап вимагає модернізації державного контролю в системі місцевого самоврядування в умовах євроінтеграції та глобалізації, змістом якої є й удосконалення правового регулювання державного контролю в системі місцевого самоврядування.

Ключові слова: глобалізаційні процеси, держава, державний контроль, державні органи, євроінтеграційні процеси, контроль, місцеве самоврядування, модернізація.

Размещено на Allbest.ru