Влияние административной реформы на результаты работы местных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге
Влияние административной реформы на эффект асимметрии информации между принципалом и агентом. Роль проблемы принципала-агента в государственном управлении. Содержание административной реформы в России, внедрение принципа "управления по результатам".
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 17.06.2017 |
| Размер файла | 126,4 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Влияние административной реформы на результаты работы местных органов исполнительной власти в Санкт-Петербурге
Оглавление
Введение
Глава 1. Влияние административной реформы на эффект асимметрии информации между принципалом и агентом
1.1 Суть и роль проблемы принципала-агента в государственном управлении
1.2 Административная реформа как способ решения проблемы принципала-агента
1.3 Применение «управления по результатам» в странах Европейского Союза и США
Глава 2. Особенности проведения административной реформы в России
2.1 Проблемы государственного управления в России
2.2 Содержание административной реформы в России. Попытка внедрения принципа «управления по результатам»
2.3 Результаты проведения административной реформы в России
Глава 3. Роль асимметрии информации в отношениях между Комитетом по строительству Санкт-Петербурга и губернатором Санкт-Петербурга в период реализации программы РЗТ
3.1 Функционирование Комитета по строительству Санкт-Петербурга. Внутреннее пространство и структура КС
3.2 Роль неформальных институтов взаимодействия чиновников
3.3 Материальные и нематериальные стимулы
3.4 Заключение по организации работы КС
3.5 Особенности взаимоотношений между Комитетом по строительству и Губернатором Санкт-Петербурга в процессе реализации программы «Развитие Застроенных Территорий»
Заключение
Библиография
Приложения
Введение
Успех реализации политических решений, разрабатываемых центром, во многом зависит от региональных органов исполнительной власти. В начале 2000 года руководство страны обозначило ряд проблем в системе госуправления, среди которых были представлены такие как: дублирование полномочий, административные барьеры для бизнеса и высокий уровень коррупции Дмитриева Н. Жулин А. Клименко А. Кузьминов Я. Плаксин С. Административная реформа и сокращение контрольно-надзорных функций. // Тезисы доклада «Перспективы административнои? реформы» Под ред. Кузьминова Я.И., Жулина А.Б. 2016. С. 2.. Известный факт, что Россия являлась и является одной из наиболее коррумпированных стран среди 20 крупнейших экономик мира (G-20), что серьезно затрудняет экономический рост Бусыгина И. Филлипов М. Ограничить коррупцию: найти новых людей или изменить мотивацию? // Полис. 2013. №1. С. 50.. По уровню восприятия коррупции Россия на конец 2015 года находилась на 119 месте, расположившись в рейтинге Transparency International между Гайаной и Сьерра-Леоне Рейтинг стран мира по уровню восприятия коррупции. [Электронный ресурс]: Gtmarket. URL: http://gtmarket.ru/ratings/corruption-perceptions-index/info (Дата обращения: 30.11.2016). В странах, где уровень социально-экономического развития близок к российскому, коррумпированность властных структур намного ниже.
Чтобы решить вышеперечисленные проблемы, в начале 2000-х началась административная реформа (2000-2010 гг.), проводимая в соответствии с принципами «Нового государственного управления» («New Public Management») (далее - НПМ), сторонники которого убеждены в схожести организации работы бизнеса и государственных органов Гусарова М. Овчинникова М. Управление по результатам в системе государственного управления в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №4. С. 99.. В Указе Президента РФ Владимира Путина от 23 июля 2003 года были выделены основные направления реорганизации аппарата управления: изменение структуры и функций центральных и региональных органов исполнительной власти, упорядочение их деятельности, сокращение количества министерств, оптимизация функций на основе строгого разграничения полномочий, борьба с коррупцией Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824// Российская газета. - 2003. № 148. - 25 июля..
В частности, для повышения результативности по этим направлениям, был разработана Концепция административной реформы (2006-2010 гг.) Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 102.. Успех внедрения рыночных механизмов в государственном управлении включает несколько взаимосвязанных критериев: 1. Изменения структуры работы чиновников и набора новых кадров: децентрализация ответственности за достижение результата, направленная на повышение инициативности, осуществление набора «команды», исходя из содержания работы, а не формального распределения (комитеты, рабочие группы и проч.), повышение материальной и карьерной мотивации чиновников, выстраивание взаимосвязи результата работы и вознаграждения, ликвидация функций, которые не приводят к достижению результата Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 100.. Кроме того, НПМ предполагает изменение механизма разработки и реализации программ: на начальном этапе осуществляется прогнозирование и стратегический анализ, затем создается «дорожная карта» с графиком мероприятий и сроков исполнения, разрабатывается критерии оценки реализации на промежуточных этапах и в конце, соответственно, после промежуточной оценки появляется окно возможностей для внесения корректировок и реструктуризации бюджетного финансирования. Оценка результатов по завершению программы должны влиять на планирование новых программ и их финансирования. Задачи планирования, оценки результатов и координация деятельности должна концентрироваться на «высшем» уровне управления Там же.. Какие же были предпосылки для торможения реформы?
Уже к концу 2000 года реформа застопорилась: был взят новый курс - на централизацию Административная реформа в России. С. 6 [Электронный ресурс]: Казанский Федеральный Университет. URL: http://kpfu.ru/docs/F214472783/1_Xalil_admRef.pdf (Дата обращения: 30.11.2016).. Автономия регионов в определении круга задач постепенно сокращалась. С введением института назначения губернаторов в 2004 Отмена выборов губернаторов и глав регионов. [Электронный ресурс]: Российская газета.URL: https://rg.ru/sujet/1274/ (Дата обращения: 30.11.2016). году власть фактически отказалась от разграничения полномочий между центром и регионами. Отныне центр по своему усмотрению ставил задачи перед регионами и контролировал их выполнение Туровский, 2013 Социальная и политическая эффективность региональной власти: проблема измерения // Полития, №1. 2013. С. 190.. В каждый регион президент РФ стал назначать полномочного представителя, контролирующего деятельность губернатора, участвующего в назначении на новые должности региональных органов исполнительной власти и следящего за исполнение федеральных указов.
О провале реформы свидетельствует рейтинг Всемирного банка (проект «Worldwide Governance Indicators»), чьи основные критерии: качество предоставления госуслуг, независимость от политического давления, качество формирования и реализации политических курсов, сохранение приверженности данного курса Качество государственного управления. [Электронный ресурс]: Гуманитарная энциклопедия. URL: http://gtmarket.ru/ratings/governance-matters/governance-matters-info (Дата обращения: 30.11.2016) . График показывает, что линия эффективности управления (-2,5 - слабая эффективность, 2,5 - высокая) образует две вершины: в 2008 году вершина находилась в отметке -1, в 2014 году эффективность управления приблизилась к отметке 0, после 2014 года линия стремительно поползла вниз. За весь период нулевых линия эффективности российской бюрократии на графике оставалась в отрицательной плоскости Worldwide Governance Indicators, Annual Update. [Электронный ресурс]: Knoema. URL: http://knoema.ru/WBWGI2014/worldwide-governance-indicators-annual-update?country=1001600-russian-federation (Дата обращения: 30.11.2016) .
Кроме того, по итогам реализации мер Концепции административной реформы (2006-2010 гг.), только по 1 из 6 показателей результат превысил целевое значение - по части удовлетворенности граждан госуслугами - 81% по сравнению с 70% запланированными по оценкам «Фонда общественного мнения» Дмитриева Н. Жулин А. Клименко А. Кузьминов Я. Плаксин С. Указ. соч. С. 2..
Возникает вопрос: почему административная реформа не привело к улучшению результатов работы региональных органов исполнительной власти?
В регионах ответственность за реализацию федеральных и региональных программ лежит на плечах Губернаторов. Губернатор является высшим должностным лицом и формирует Правительство региона, регулярно обозначая круг задач, которые должны выполнить Комитеты. Одно из основных отличий Губернатора-автократа: нежелание делиться собственной рентой при делегировании полномочий чиновникам, что фактически ведет к поощрению еще большей неэффективности Dixit A. Democracy, Autocracy, and Bureaucracy// Globalization & Democracy, №1. 2010. P. 20.. Чиновники, в свою очередь, фокусируются на заполнении отчетов, зная, что их будут контролировать только “на выходе”. Данная модель взаимодействия соответствует основным положениям теории принципала-агента, где принципал - глава исполнительной власти региона, а агентами являются Комитеты. Перед окончательной постановкой задачи принципал и агент обсуждают условия: организационные затраты и распределение результатов, затем заключают договор. Гарри Миллер называет это “сделкой”, в которой принципал должен проявить максимум сообразительности при подсчете возможных издержек агента в период исполнения договора, чтобы задать правильную мотивацию в агентстве Miller G.The political evolution of Principal-Agent Models // Annual review of political science. Vol. 8, 2005. P. 206.. При такой системе взаимодействия появляется проблема - асимметрия информации между Губернатором и региональными Комитетами. Агент обладает информационном преимуществом перед принципалом в выборе стратегии и средств достижения результата Gailmard S. Patty J. Formal Models of Bureaucracy. // The Annual Review of Political Science. 2012. P. 353.. Каким образом принципал контролирует агента?
Существуют две модели контроля, описанные Мэтью Маккабинсом и Томасом Швартцем: police-patrol и fire-alarms McCabins M. Schwartz T.Congressional oversight overlooked: police patrols versus fire alarms // Americal Journal of Political Science, Vol. 28, № 1. 1984. P. 168.. Опишем эти модели и посмотрим, какая из них больше подходит для России. Police-patrol предполагает максимальную затрату временных и денежных ресурсов принципала для личного или централизованного контролирования агента. При такой модели резко снижается эффективность управления, потому что принципал не в состоянии качественно и на постоянной основе контролировать всех агентов. Вторая модель - fire-alarms предоставляет агентству большую автономию от официального принципала с помощью рассредоточения контроля в обществе. Маккабинс и Швартц изучали процесс контроля Конгрессом бюрократических ведомств в США Рябушкина В. Современные квазидемократии // Полития, №4. 2008. С. 105.. Основная мотивация конгрессмена при выборе модели контроля заключалась в том, чтобы избежать обвинений в неэффективности со стороны избирателей. Так, конгрессмену становится выгоднее переложить ответственность на самих бюрократов, а функцию контроля предоставить избирателям. Однако, подобная мотивация будет работать исключительно в демократиях, где институт выборов является неотъемлемой частью политического процесса, а не “фасадом” режима Там же.. Модель fire-alarms позволяет частично решить проблему неэффективности работы агентств. А именно - предоставление большей автономии, а вместе с тем и ответственности в руки агенту, которого, в первую очередь, контролируют группы интересов и избиратели. Такая модель частично помогает решить проблему асимметрии информации, так как большинство провалов агентов с помощью общественного контроля оказались на поверхности. Мы видим, что модель fire-alarms, обладающая явными преимуществами, игнорируется российскими госорганами.
Когда избиратели фактически не контролируют деятельность бюрократии, бремя контроля ложится на плечи самих политиков, это и есть police-patrol в российском варианте. Здесь стоит подробнее остановиться на проблемах, связанных с данной моделью. Когда доступ к информации о содержании договора имеет ограниченный круг лиц, контроль над деятельностью агентства становится проблемой, о чем пишут Джен-Джекьюс Лаффонт и Дэвид Мартиморт Laffont J Martimort D. The theory of incentives: the principal-agent model. // Princeton University Press. 2001. P. 17.. Другая негативная особенность связана с ограниченными ресурсами принципала: учитывая нехватку времени, принципал успевает проконтролировать лишь небольшое количество агентств, упуская из виду явные нарушения в других McCabins M. Schwartz T.Ibidem. № 1. 1984.P. 168.. При этом, на остальные обязанности у принципала попросту остается мало времени.
Административная реформа регулирует взаимоотношения между принципалами и агентами в системе государственного управления, в частности между Губернатором и Правительством, используя для этого децентрализацию и саморегулирование. Децентрализация предполагает перераспределение полномочий в пользу нижестоящих органов власти, а саморегулирование - самостоятельное очерчивание круга задач и контроль за их исполнением, исходя из целей, поставленных вышестоящим органом Чепунов О. Централизация и децентрализация в административной реформе. // Пробелы в российском законодательстве. 2008. №1. С. 68.. Например, с нормативной точки зрения такой механизм как Управление по результатам (далее - УПР) нацелен на повышение эффективности посредством взаимосвязи всех стадий реализации политического курса: планирования (исходя из предыдущих результатов), формирования показателей результативности, мониторинга промежуточных результатов с возможностью коррекции, изменения объема финансирования, и, наконец, формирования отчетности после завершения программы и оценки результатов Гусарова М. Овчинникова М. Управление по результатам в системе государственного управления в России: подходы и результаты реформирования за последние 10 лет. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. №4. С. 99.. Если УПР будет успешно интегрировано в бюджетный процесс, у чиновников будет формироваться запрос на информацию об итогах политических курсов. Не менее важную роль играет доступность информации и обратная связь Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 118.. Однако условия функционирования бюрократии в России препятствует ожидаемым эффектам введения такого рода механизмов.
Во-первых, количество отчетности увеличивается, а мотивация не зависит от результативности действий чиновников. Во-вторых, чиновники исполняют поручения в срок в обмен на стабильный карьерный рост и увеличение заработной платы, что отбивает их желание проявлять инициативу в решении задач. А это прямо противоречит теории, согласно которой проблему можно решить изменением материальных и карьерных стимулов агента. Ирина Бусыгина и Михаил Филиппов говорят о невозможности инноваций в существующей модели государства в России, где проведение административной реформы лишь часть маскирования реальной потребности в модернизации госуправления Там же. С. 60.. Введения принципа “управление по результатам” Административная реформа в России. С. 6 [Электронный ресурс]: Казанский Федеральный Университет. URL: http://kpfu.ru/docs/F214472783/1_Xalil_admRef.pdf (Дата обращения: 30.11.2016). привело к тому, что большую часть рабочего времени чиновники вынуждены тратить на “подгонку” показателей во множестве официальных отчетов. Мы наблюдаем новый виток неэффективности ручного управления без сущностных изменений стимулов агентов.
Соответственно, наша гипотеза: внедрение принципа «управление по результатам» привело к низкой результативности в условиях информационной асимметрии между Комитетом по строительству (далее - КС) и губернатором Санкт-Петербурга в ходе реализации программы «Развитие застроенных территорий в Санкт-Петербурге» при системе контроля police-patrol. Отсюда, функционирование органов исполнительной власти после внедрения системы «управления по результатам» на примере реализации программы «Развития застроенных территорий в Санкт-Петербурге» (далее - РЗТ) является объектом исследования, а предметом - влияние управления по результатам как элемента административной реформы на ухудшение результатов работы органов исполнительной власти.
Цель исследования состоит в том, чтобы выявить причины негативных эффектов административной реформы в работе региональных органов исполнительной власти. Исходя из цели мы ставим перед собой следующие задачи:
1. Изучить внедрение принципа УПР через теорию принципала-агента.
2. Проанализировать практику использования принципа “управления по результатам” в странах Европейского Союза и в США.
3. Изучить организацию работы чиновников КС.
4. Исследовать особенности функционирования органов исполнительной власти в России в 2000-2010-е гг. сквозь призму взаимоотношений между принципалами и агентами.
5. Описать организацию работы органов исполнительной власти на примере КС.
6. Проанализировать особенности взаимодействия между Губернатором Санкт-Петербурга и КС на примере реализации программы РЗТ.
7. Оценить влияние организации работы чиновников на эффект асимметрии информации в отношениях между КС и губернатором Санкт-Петербурга в период реализации программы РЗТ.
Методология исследования. Исследование проведено в рамках стратегии кейс-стади (case-study), которая позволит детально изучить работу регионального органа исполнительной власти (Комитета по строительству Санкт-Петербурга), используя качественные методы. Если учесть, что все знание людей зависит от контекста Фливберг В. О недоразумениях, связанных с кейс-стади. пер. Н. Романовского. // Социологические исследования. - 2007. №1. С. 111., близость к изучаемому объекту представляется главным плюсом такой стратегии. Основной недостаток кейс-стади - невозможность распространить полученное знание на большое количество случаев Там же..
Исследовательское поле. Для проверки гипотезы мы выбрали случай реализации программы РЗТ (2008-2018 гг.) Комитетом по строительству Санкт-Петербурга, в рамках которого изучили взаимодействие между КС и губернатором Санкт-Петербурга. Актуальность выбранного поля обусловлена: 1. Началом реализации программы РЗТ во время внедрения механизма УПР в программное управление (согласно мерам Концепции административной реформ: с 2006 по 2010 гг.); 2. Игнорированием механизма УПР в части промежуточного редактирования программы и пересмотра бюджетирования в случае неуспешной реализации (на 2015 год - 1% В Смольном признали: реновация хрущевок провалилась из-за несогласных. http://www.online812.ru/2015/09/28/010/); 3. Несоответствия отчетности чиновников КС реальному положению дел: асимметрия информации между “отчетами по поручениям” и результатами программы.
Конкретизируем исследовательский вопрос, на который предстоит ответить в ходе эмпирической части: почему введение принципа «управление по результатам» не привело к улучшению результатов работы органов исполнительной власти на примере организации работы Комитета по строительству в период реализации программы «Реновации застроенных территорий в Санкт-Петербурге»?
Методы. Чтобы решить две последние эмпирические задачи, мы использовали три метода сбора данных: обзор СМИ, включенное наблюдение и интервью.
Во-первых, чтобы сформировать представление о текущих проблемах расселениях хрущевок, мы обратились к федеральным СМИ («Ведомости» и «Republic»), а затем восстановили ход событий, уделяя внимание институтам взаимодействия Губернатора Санкт-Петербурга и КС по с сайтов таких СМИ, как «Фонтанка.ру» и «Коммерсантъ» (Санкт-Петербург). Кроме того, основываясь на информации из обзора, были составлены гайды для проведения интервью с инвесторами, депутатами и гражданскими активистами/градозащитниками, принимающими непосредственное участие в реализации программы РЗТ.
Во-вторых, в течение трех недель проводилось включенное наблюдение в Отделе сопровождения строительных объектов и застроенных территорий Комитета по строительству Санкт-Петербурга. Во время наблюдения велись ежедневные записи, фиксируемые в «Дневнике наблюдения», где были отражены не только поставленные задачи, но и все остальные события, проходившие в КС, учитывая ограничивающий фактор - статус практикантки. В соответствии с гипотезой о влиянии информационной асимметрии на низкую результативность работы чиновников, во время включенного наблюдения в КС передо мной стояли следующие задачи: 1. сформировать представление об организации работы чиновников; 2. Выяснить, на чем фокусируются органы исполнительной власти после проведения реформы (написание отчетов vs. решение проблем); 3. Определить роль фактора асимметрии информации между КС и Губернатором Санкт-Петербурга.
В-третьих, были проведены 4 интервью с председателем Парламентской комиссии по городскому хозяйству, градостроительству и имущественным вопросам, депутатом от партии «Яблоко» Борисом Вишневским, участником городской Комиссии по РЗТ в 2016 году лидером движения «Красивый Петербург» Красимиром Врански, представителем инвестора «СПб-Реновация», а также с активистом Александром Медведевым. От представителя инвестора «СПб-Реновация и активиста Александра Медведева ответы были получены электронно.
При анализе СМИ, расшифровок интервью и дневника наблюдения особое внимание уделялось институтам взаимодействия между чиновниками, в частности Губернатора Санкт-Петербурга и КС, а также роли асимметрии информации между реальной деятельностью чиновников и показателях, отраженных в отчетных документах.
В первой главе мы посмотрим на роль административной реформы в решении проблемы принципала-агента, во второй - изучим проблемы государственного управления в России после проведения административной реформы. И, наконец, в третьей - посмотрим на роль асимметрии информации между КС и Губернатором Санкт-Петербурга на примере реализации программы «Развитие застроенных территорий».
Глава 1. Влияние административной реформы на эффект асимметрии информации между принципалом и агентом
1.1 Суть и роль проблемы принципала-агента в государственном управлении
Теория принципал-агентских отношений пришла в политологию из экономики, а именно из анализа страховой сферы Miller G.The political evolution of Principal-Agent Models // Annual review of political science. Vol. 8, 2005. P. 203.. Агентом являются исполнители-бюрократы, а принципалами - политики, руководители органов исполнительной власти или общество. Энтони Даунс и Дэвид Рокки изучили стимулы агента и пришли к выводу, что тактика “кнута и пряника” должна сохраняться в любом случае, чтобы поддерживать общую мотивацию в агентстве. Чиновник, который не выполнил условия сделки, должен быть наказан, даже если такое наказание будет в ущерб всему обществу Downs G. Rocky D. Conflict agency and gambling for ressuraction: the principal-agent problem goes to war. //American journal of political science, №38. 1994. P. 80.. Участие в разработке стратегии вместе с агентом накладывает на принципала дополнительную ответственность за результат. Это не решает проблему асимметрии информации: зная все о стратегии агента, принципал не может проконтролировать его реальные действия. К такому выводу пришел Дэвид Спэнс, изучая в качестве принципалов членов Конгресса США Spence D. Administrative Law and Agency Policy-Making: Rethinking the Positive Theory of Political Control // Yale journal on regulation, №14. 1997. P. 407..
Чтобы “застраховать” сделку от оппортунистического поведения агента принципал использует институт “замещающих гарантий”. Подкрепление договора передачей дополнительных ресурсов (подарки, взятки и проч.), в свою очередь, ведет к созданию институциональных ловушек, когда большинству акторов выгодно поддерживать существующий уровень асимметрии Лебедева Ю. Информационная асимметрия как условие бюрократизации отношений бизнеса и власти // Автореферат, 2011. С. 15 [Электронный ресурс]: VOLSU. URL: http://lib.volsu.ru/avref/index.php?option=com_djcatalog&view=item&id=52:lebedeva&cid=18:jekonomicheskaja-teorija (Дата обращения: 15.05.2016).. В процессе заключения договора принципал определяет степень ответственности и самостоятельности в принятии решений, которые делегируются агенту. При этом, по итогу выполнения задачи, принципал может наложить вето на решение агента. Такой подход напоминает веберианскую модель бюрократии в части выстраивания четкой иерархии и регламентированного исполнения поручений Gailmard S. Patty J. Ibidem. P. 354.. Если же агент не достиг результата, но при этом у него есть договоренность с принципалом о конкретных действиях, то на выходе руководитель скорее будет отстаивать результат подчиненного, чем применять санкции за плохо выполненную работу Spence D. Ibidem. P. 407.. Агент выбирает путь достижения цели, исходя из собственных интересов. Если предположить, что агент руководствуется рациональными стимулами, в его интересах минимизировать затраченные ресурсы, что порождает необходимость контроля.
По утверждению Эндрю Витфорда, информационные преимущества бюрократов рушатся, когда выполняются два необходимых условия:
1. объединение граждан в сконцентрированные группы;
2. наличие соответствующего технологического оборудования Whitford A. A test of the political control of the bureaucracies under asymmetric information P. 2. [Электронный ресурс]: Researchgate. URL: https://www.researchgate.net/publication/228297272_A_Test_of_the_Political_Control_of_Bureaucracies_Under_Asymmetric_Information (Дата обращения: 15.05.2016)..
Однако, асимметрию нельзя искоренить полностью, функционирование в условиях информационного преимущества агента - нормальное явление Там же. С. 3.. В отношениях между агентом и принципалом встает проблема прозрачности и подотчетности. На первый взгляд, повышение прозрачности является очевидным средством на пути минимизации асимметрии информации. Однако, прозрачность также приводит к «вынужденному компромиссу» агента между наиболее популярным или наиболее эффективным решением Gailmard S. Ibidem.. Повышение результативности работы агента зависит от степени схожести целей принципала и агента. Именно этим руководствуется принципал при выборе подчиненных Ibid.. Так, Сьюзан Шапиро пишет разных целях на примере того, как его попросили написать статью про принципалов и агентов для журнала «Annual Reveiw of Sociology»: «Единственное, в чем они могут быть уверены - наши цели несовместимы. Мои принципалы хотят, чтобы «мой обзор научной литературы был самого высокого качества в мире» Shapiro S. Agency theory. // Annual Reveiw of Sociology. 2005. Vol. 31. P. 264. .
К чему приводит асимметрия информации? Есть две стороны возможного исхода - положительная и отрицательная. Начнем с положительной: Гарри Миллер отмечает, что асимметрия и иррациональные действия агента часто способствуют достижению цели, и, более того, способствуют личному сближению принципала и агента Miller G. Ibidem. P. 209.. Оставляя чиновнику автономию для самостоятельной реализации задачи, принципал, таким образом, возлагает больше ответственности на его плечи и поощряет инициативу. С другой стороны, существуют негативные последствия: из-за информационного преимущества агента, отношения между принципалом и агентом “искажаются”. Условия контракта могут быть легко нарушены без ведома принципала: неверное отражение реальности ведет к «отклонению от фактических результатов от желаемых» Лебедева Ю. Информационная асимметрия как условие бюрократизации отношений бизнеса и власти // Автореферат, 2011. С. 12 [Электронный ресурс]: VOLSU. URL: http://lib.volsu.ru/avref/index.php?option=com_djcatalog&view=item&id=52:lebedeva&cid=18:jekonomicheskaja-teorija (Дата обращения: 15.05.2016).. Принципал не всегда обладает релевантной информацией или результатами мониторинга, отражающими состояние дел по той сфере, за которую он несет ответственность перед вышестоящим принципалом. Так, управление в большинстве случаев может быть определено как «проблема агентства, окутанная полутенью неопределенности политического курса» Gailmard S. Patty J. Ibidem. P. 375..
1.2 Административная реформа как способ решения проблемы принципала-агента
Административная реформа предлагает различные способы решения проблемы асимметрии информации. Под решением проблемы асимметрии мы понимаем ее сокращение, а не полную ликвидацию, что представляется невозможным. Внедрение механизмов целеполагания представляет собой «надежный компромисс» между принципалами и агентами, слабо зависящий от политической конъектуры Olsen J. The Ups and Downs of Bureaucratic Organization. // The Annual Review of Political Science. 2008. P. 31.. Так, Концепция административной реформы на 2006-2010 гг. включает в себя меры по мониторингу ведомств, конкурентному распределению ресурсов между ведомствами, ведомственному и межведомственному планированию, а также персональной ответственности руководителей за решение задач и системе внутреннего аудита, оценивающей результат руководителей и подразделений Добролюбова Е. Южаков В. Александров О. Внедрение укрепления по результатам в рамках реализации административной реформы в РФ: на пути к созданию новой модели государственного управления. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 2. С. 37-39.. Система аудита должна быть построена таким образом, чтобы показатели оценки результативности были представлены в двух альтернативных вариантах - внутреннего и внешнего аудита Купряшин Г. Административная реформа: модели и механизмы. // Государственное управление. Электронныи? вестник. 2016. №58. С. 13..
Кроме того, персональная ответственность за решение задачи может частично компенсировать эффект асимметрии информации внутри ведомств. Чиновники не смогут перекладывать ответственность друг на друга, а исполнение поручений нижестоящих будет четко регламентировано. Для реализации этих мер на ведомственном уровне все более усложнялся процесс отчетности Добролюбова Е. Южаков В. Александров О. Указ. соч. С. 37-39..
Не менее важный механизм контроля чиновников - обратная связь. Так, снижаются издержки контроля со стороны принципала (Губернатора) в случае, когда жители «бьют тревогу» по поводу неудовлетворенности работой органов исполнительной власти. Однако, у способа контроля fire-alarms есть и свои минусы: 1. Избиратели всегда недовольны, а причиной недовольства не всегда является плохая работа агентства; 2. Второй минус вытекает из первого - у чиновников нет стимулов работать хорошо, потому что клиенты всегда недовольны работой чиновников определенных направлений. Так, решением проблемы может выступать рандомный выбор случаев для контроля агентства, как в случае жалоб избирателей, так и без какой-либо причины. Однако, таким способом не решается проблема асимметрии информации, агентство уклоняется в сторону «антисоциальных» действий, а принципал проводит чрезмерный контроль в отдельных областях политики Gailmard S. Patty J. Ibidem. P. 369-370..административный реформа принципал государственный
В случае России, меры административной реформы были направлены на снижение эффекта асимметрии через увеличение отчетности как внутри агентства, так и перед внешним принципалом. Так, меры были направлены на усиление подотчетности и координации работы агентства. Взаимозависимость этапов планирования, мониторинга и оценки результатов направлено на повышение результативности системы региональных органов исполнительной власти, где принципал (губернатор) выступает в роли контролера.
1.3 Применение «управления по результатам» в странах Европейского Союза и США
Ориентированное на результат управление активно внедрялось в странах ЕС, таких как Новая Зеландия, Великобритания, Франция и др. в 1980-1990-х гг. В этот период в части реформирования госуправления был популярным принцип общественной подотчетности (“accountingization”) Hood C. The New Public Management in the 1980s: variations on a theme.// Accounting, Organizations and Society, vol. 20. 1995. P. 93., наряду с которым проходило внедрение УПР. В обновленной версии Лиссабонской стратегии Европейского Союза 2005 года подчеркивается взаимосвязь между результативностью правительства и экономической конкурентоспособностью страны Nakroљis V. Reforming Performance Management in Lithuania: Towards Results-based Government. // Article in B.G.Peters (ed.), Mixes, Matches and Mistakes: new public management in Russia and the Former Soviet Republics. 2008. P. 102.. Успешно функционирующие органы государственной власти считаются важнейшим условием для экономического роста. В частности, опыт Великобритнии показывает, как «управление по результатам» может повысить качество предоставляемых госуслуг, а также уровень доверия общества правительству Ibid..
В начале масштабного использования УПР бытовал миф о том, что данный принцип может работать исключительно в англосаксонских странах, где чиновники работают на основе внутренних регламентов, законодательно не закрепленных и не унифицированных, а значит управленческие инновации могут внедряться без изменения нормативной базы. Так, французский профессор Ролн Драго отмечал, что «администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком ее здоровья» Драго Р. Административная наука. М.: Прогресс, 1982. С.72.. На пути развенчивания мифа принцип УПР стал появляться в государственном управлении в странах «континентального» права: во Франции, где с 2001 года применяется программное бюджетирование, а после 2010 года в Австрии формирование бюджета приобрело многолетий характер, основой чего стала ориентация на результат Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 99.. Кроме различия в правовых традициях, отсутствовал единый способ внедрения УПР: в некоторых странах механизм УПР являлся частью широкомасштабной модернизации государственного управления (Новая Зеландия, Австралия, Великобритания), в других - «точечной» программой (Дания, Канада, США, Франция, Швеция и др.) Там же. С. 114.. Однако, в этих странах уже на момент реформировании уже работал механизм УПР. Так, в Новой Зеландии чиновники назначались на должность, исходя из их личных достижений. Четкое определение сферы ответственности министров в период по итогу реформы еще более деполизировало госуправление Четвернина А. Мэннинг Н. , Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 4: государство и право. Реферативный журнал. 2004. №4. С. 66.. В странах посткомунистического блока согласно Лиссабонской Стратегии Европейского Союза, были проведены реформы, ориентированные на результат. Однако, не везде результаты оказались успешными. К примеру в Литве «перекос» в сторону неформального взаимодействия чиновников умаляет результаты реформирования по части внедрения механизмов планирования и мониторинга достигнутых целей Nakroљis V. Ibidem. P. 102..
В США с 1949 года внедрялись различные механизмы УПР, заменяющие распределение бюджета, исходя из его размера и структуры расходов (расходы на заработную плату, аренду, закупку и т. д.) Там же. . В 1991 году был принят Закон об эффективности и результатах деятельности правительства (GRPA), по которому ведомства должны разрабатывать три стратегических документа: стратегический план (не менее 5 лет), ежегодный план и ежегодный отчет, отражающий расходование бюджетных средств и сопоставление целей и результатов. С помощью данной программы была решена проблема открытости, однако не повысилось качество формулирования целей, а результаты не были учтены при их формировании. Чтобы решить эти проблемы, в период президентства Джорджа Буша младшего была создана Инициатива по включению в бюджет информации о результатах (BPI), которая была нацелена на сотрудничество Административно-бюджетного управления с другими ведомствами в сфере оценки успешности реализации программ, а также перераспределению средств, исходя из промежуточных итогов.
По итогам реализации составлялись рейтинги программ (PART) и рейтинги ведомств, исходя из вклада в реализацию президентских инициатив. На практике успешные программы получают больше финансирования. Оценку PART проводят сами ведомства, а Главное бюджетно-контрольное управление Конгресса США оценивает работу ведомств отдельно. Так, система УПР в США не является консолидированной в отличие, к примеру, от канадской системы, где УПР занимается отдельный комитет Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соц. С. 114-116.. Очевидный плюс американской системы УПР состоит в том, что ведомства причастны к оценке результата своей работы. С 2002 года функционирует система PART, а чиновники находятся в постоянном процессе обучения. Минусом является чрезмерная информационная нагрузка на Конгресс, который должен оценить работу всех федеральных ведомтсв Там же. С. 118.. В 2009 году в Конгрессе признали, что меры по внедрению УПР оказались неэффеткивными, и нужно разрабатывать новый механизм внедрения УПРМохов В. Управление по результатам в России: ограничения переходного периода.// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. Тамбов: Грамота, 2012. №4. С. 129..
Так, в среднем стране ребуется 10 лет на успешное внедрение принципа УПР. Но так происходит не всегда. Бывает, что сложившаяся система правил упорно сопротивляется, как в случае с США. Однако, широкий спект мер для внедрения УПР оставляет простор для выбора инструментов повышения результативности, которые помогут скорректировать интстуциональный дизайн.
Глава 2. Особенности проведения административной реформы в России
2.1 Проблемы государственного управления в России
Административная реформа направлена на решение проблем госуправления и повышения результативности работы бюрократии. Начало проведения административной реформы можно отнести к выходу Указа Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824// Российская газета. - 2003. № 148. - 25 июля., а также постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы» Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы». [Электронный ресурс]: Консультант. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_43628/ (Дата обращения: 30.11.2016)..
Существовавшие на 2003 год проблемы госуправления можно разделить на 3 группы:
1. разграничение функций федеральных органов исполнительной власти (принятие правовых актов, надзорная функция, управлению государственным имуществом и оказание госуслуг);
2. отсутствие нормативно-правовой базы для внедрения изменений;
3. а также необходимость усовершенствования управленческих процедур (УПР, процедурные регламенты, обратная связь) Административная реформа в Российской Федерации: проблемы реализации.// Индивидуальный исследовательский грант «Административная реформа в РФ и зарубежных странах: сравнительно-правовое исследование» № 07-01-194. 2007. С. 1-34..
В части внедрения механизма «управления по результатам» наблюдались следующие проблемы: отсутствие механизма планирования и контроля, механизма сбора информации, необходимой для установления ключевых показателей результативности, промежуточной корректировки государственных программ Добролюбова Е. Южаков В. Александров О. Указ. соч. С. 37-39., привязки форм взаимодействия чиновников к экономическому обоснованию. Из предыдущей главы, где описывается эффект асимметрии информации в теории принципала-агента, механизмы УПР направлены на повышение результативности и минимизацию негативных эффектов асимметрии между чиновниками.
2.2 Содержание административной реформы в России. Попытка внедрения принципа «управления по результатам»
Реформа проводилась в рамках подхода НПМ, основные механизмы которого: приватизация, дерегулирование и передача полномочий. Перейдем к осуществлению реформы, которое фактически началось в начале 1990-х гг. Была поставлена цель - повышение эффективности органов государственного управления в соответствии с современными реалиями и концепцией Нового государственного менеджмента Там же.. Реформа проходила в четыре этапа. Первый этап (1992 - 1993 гг.) включал меры по департизации Погодина Е. Мингачев Р. Сущность, этапы и направления административной реформы в Ульяновской области. // Современные исследования социальных проблем (электронныи? научныи? журнал. 2013. №2. С. 4. (ликвидации партийных комитетов на предприятиях и учреждениях) и созданию федеральных органов исполнительной власти, которые по компетенции мало чем отличались от советских министерств. Задачами второго этапа (1996 - 1998 гг.) являлись разработка новой концепции системы органов исполнительной власти и достижение правового порядка в работе государственных органов. В Послании президента в 1998 году говорилось о необходимости разграничить функции управления и функции оказания государственных услуг. На третьем этапе (1999 - 2000 гг.) было решено отложить проведение административной реформы в связи с глубокими экономическими проблемами Там же..
Наконец, настал четвертый этап (2003 - 2005 гг.) административной реформы, имеющий непосредственное отношение к проблеме принципал-агентских отношений. В Указе Президента РФ Владимира Путина от 23 июля 2003 года Указ Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» от 23 июля 2003 г. № 824// Российская газета. - 2003. № 148. - 25 июля. были выделены основные направления реорганизации госуправления (см. Введение). Затем, в 2005 году была утверждена Концепция административной реформы на период с 2006 по 2010 гг., которая содержала ряд мероприятий, ответственность за реализацию которых возлагалась на Минфин РФ, Минэкономразвития и региональные исполнительные органы власти Концепция административной реформы в РФ. [Электронный ресурс]: Arhcity. URL: http://www.arhcity.ru/data/564/1%20conc.pdf (Дата обращения: 30.11.2016)..
За это время внедрялись различные институты для интеграции принципа УПР в систему государственного управления. С 2005 по 2007 гг. проходил Эксперимент по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат (далее - БОР). Минэкономразвития РФ с 2006 по 2010 гг. проводило конкурсы на выдачу грантов исполнительным органам власти для внедрения БОР Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 102-103.. После того, как точечное применение БОР не принесло существенных результатов, и сократились возможности финансирования исполнительных органов после экономического кризиса 2008-2009 гг., была создана Программа по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года, целью которой была рационализация УПР и создание единой системы оценки результатов для упрощения функционирования органов исполнительной власти в условиях ограниченности ресурсов. В ходе нее программное бюджетирование охватило 96% расходов бюджета Там же.. Всемирный банк консультировал Министерство экономического развития в сфере реализации государственных программ, как одного из механизмов УПР Там же. С. 100.. Программы следует оценивать с точки зрения достигнутых в рамках программ достижений и их вклада в общие социально-экономические цели Там же. С. 108.. Подход Всемирного банка в части «Эффективности государственного сектора» содержит простые, но важные положения, такие как «достижения имеют значение» или отношения между управленцами основаны на (не)формальных соглашениях о результатах работы Там же. С. 120..
В 2005-2007 году было поручено всем федеральным министерствам и подведомственным Правительству РФ и президенту РФ службам и агентства подговорить ДРОНДы (Доклад о результатах и основных направления деятельности) Там же. С. 102-103.. ДРОНДы должны были увязать результаты и планирование, однако не справились с этой задачей: бюджетирование не стало ориентировано н результат, несмотря на успешное внедрение программного бюджетирования. Министры и руководители фактически «саботировали» данную систему, как объясняют исследовали, из-за непонимания нового принципа и приверженности «традиционным методам контроля» по исполнению поручений Там же.. Другие инструменты, не получившие полномасштабного распространения - Обоснование бюджетных ассигнований (ОБАС) и Оценка регулирующего воздействия (ОРВ). По мнению экспертов, это произошла из-за низкого качества документации, представляемой ведомтсвами Министерству финансов РФ Там же. С. 104.. В 2007 году была попытка создания трехлетнего «скользящего» бюджета на 2008-2010 гг.
Бюджет, планируемый на год нереализуем на основе принципа УПР, так как достижение качественного результата в российских условиях инерционной экономики требует больше времени Там же.. Далее - была принята Концепция социально-экономического развития РФ на период до 2020 года, а также Стратегия национальной безопасности РФ до 2020 года Там же.. Оба этих документа остались исключительно стратегиями, а в большинстве пунктов не было ключевых показателей эффективности (далее - КЭП), с помочью которых можно было бы оценить результат. В 2009 году были разработаны отраслевые стратегии развития, включающие сектор транспорта, энергетики и т. д Там же..
В период реализации и после завершения реформы возрастают риски «отката» введенных мер: торможение по одним направлениям могут привести к нереалиации или частичной реализации по другим. А также стоит учитывать, что закрепления в законах и регламентах новых положений не обязательно приводит к реальному реформированию госуправления Там же.. Политическое лидерство помогает внедрению мер НПМ, однако не является решающих фактором успеха Pollitt C. Dan S. The impacts of the New Public Management i Europe: a meta-analysis. P. 47. [Электронный ресурс]: Cocops.eu. URL: http://www.cocops.eu/wp-content/uploads/2012/03/WP1_Deliverable1_Meta-analysis_Final.pdf (Дата обращения: 22.05.2017). Ирина Бусыгина и Михаил Филлипов делают акцент на имплементации мер УПР через изменение бюрократических стимулов и изменение механизмов подотчетности Бусыгина И. Филлипов М. Ограничить коррупцию: найти новых людей или изменить мотивацию? // Полис, №1. 2013. C. 50.. При выборе средств для достижения результата, бюрократ учитывает не только свои интересы, но и стратегии других агентов.
2.3 Результаты проведения административной реформы в России
Мы можем утверждать, что реформа провалилась по нескольким причинам: недостаточное финансирование, отсутствие единой команды по осуществлению реформы, недостаток политической воли при реализации. Негативные итоги не заставили себя ждать. Одним из таких итогов стала повышенная степень формализации работы чиновников, к чему привело существенное повышение важности регламентации деятельности: чиновники вынуждены большую часть рабочего времени тратить на подготовку отчетов и докладов.
Не все механизмы УПР смогли успешно интегрироваться в систему госуправления. В систему ДРОНДов и государственных программ не удалось внедрить принцип УПР. А 96% бюджета, распределяемого по программам, говорит лишь об удобстве данного механизма для Минфина. Чаще всего, чиновники по привычке на стадии планирования закрепляли направление и придумывали индикаторы, которые не всегда иллюстрировали достижение результата, но обладали другим достоинством - простотой измерения Клименко А. Южаков В. Якобсон Л. Рысаев И. Сунгуров А. Маслаков В. Александров О. Херсонцев А. Кузнецов И. Указ соч. С. 96.. Кроме того, механизм «управление по результатам» был актуален первые два года, после случилось смещение в сторону стратегического планирования, а другие элементы УПР стали игнорироваться. Причем, после прохождения этапа планирования, на стадии реализации работа продолжалась по «разовым поручениям», и планирование более не играло никой роли Там же. С. 102..
Перейдем к оценке мер, перечисленных в Концепции административной реформы. К положительным оценкам можно отнести «осознание важности внедрения УПР» Гусарова М. Овчинникова М. Указ. соч. С. 100.. Наряду с достигнутым пониманием остались проблемы для внедрения принципа УПР, которые на 2017 год актуальны в России: несоответствие нормативно-правовой базы С. 112., наличие двойного принципала, разрозненный характер внедрения УПР, промедление в создании механизмов, связывающих УПР с бюджетом. Система учета результатов при дальнейшем планировании не учитывается, а также отсутствует механизм промежуточной оценки и возможности редактирования программы Там же..
Елена Троицкая делает вывод о том, что успех или неуспех административных реформ связан с имеющейся институциональной средой. В странах Западной Европы проведение административных реформ было результатом успешно функционирующей административной системы в условиях демократического режима и развитой культуры участия. Во-вторых, важно подчеркнуть связь между “откатом” реформы и изменением политического режима в России в сторону авторитарного. К 2000 году в России сложился политический режим, характеризуемый как электоральный авторитаризм Гельман В. Расцвет и упадок электорального авторитаризма в России // Полития, № 4 (67). 2012. C. 66.. Известно, что проведение реформ в условиях электорального авторитаризма реже приводит к успеху, чем в демократиях. В нем сочетается все самое худшее от двух режимов: политические бизнес-циклы и распределительные коалиции (составляющие демократического режима) сочетаются с политическим патронажем и контролем государства над экономикой (характеристиками авторитарного режима) Гельман В. Стародубцев А. Возможности и ограничения авторитарной модернизации: российские реформы 2000-х годов.// Полития, №4 (75). 2014. С. 7..
Подобные документы
Сущность, основные задачи и компоненты административной реформы. Структура и система органов исполнительной власти. Основные элементы административной реформы в Российской Федерации. Реформа контрольно-надзорных органов. Упразднение избыточных функций.
курсовая работа [55,0 K], добавлен 18.03.2010Предпосылки административной реформы. Историческая справка о планах проведения административной реформы. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти. Функции федеральных органов исполнительной власти.
учебное пособие [350,7 K], добавлен 16.07.2007Возникновение необходимости проведения административной реформы в Украине. Уровень результативности действий исполнительных структур по состоянию на 2000 год. Факторы, определяющие успех административной реформы. Актуальность реформы в наше время.
контрольная работа [60,2 K], добавлен 15.01.2011Сущность административной реформы в России и необходимость информационного сопровождения ее хода. Исследование имиджа административной реформы, формируемого отечественными СМИ, основные направления имиджевой кампании. Предлагаемая система мероприятий.
дипломная работа [56,0 K], добавлен 28.06.2011Мировой опыт административных реформ и его применение в России. Основные проблемы реализации административной реформы в Камчатском крае. Цели современной административной реформы в РФ. Нормативно-правовое обеспечение и этапы административной реформы.
курсовая работа [378,0 K], добавлен 19.02.2011Теоретические основы административной реформы в России на современном этапе ее развития. Основные этапы проведения в стране административной реформы. Составление плана преобразований в системе управления Российской Федерации и государственной власти.
дипломная работа [47,6 K], добавлен 14.01.2015Пути повышения эффективности и результативности государственного управления, реализуемого через инструменты административной реформы. Понятие и основные составляющие административной реформы. Деформация роли и функций государства в современных условиях.
реферат [29,5 K], добавлен 16.11.2019Становление концепции нового государственного управления в зарубежных странах. Цели проведения административной реформы. Методика разработки стандартов и регламентов оказания государственных услуг. Проблемы реализации административной реформы в России.
курсовая работа [50,1 K], добавлен 30.07.2012Зарубежный опыт проведения административной реформы, возможность его использования в условиях административной реформы в России. Принципы и направления реформы административного управления. Реформирование государственной службы как ключевого звена.
контрольная работа [52,2 K], добавлен 23.03.2011Изучение понятия, содержания и основных принципов административной власти. Анализ места и роли региональных органов исполнительной власти в управлении. Целевые программы - практическая реализация государственных программ органами исполнительной власти.
курсовая работа [256,4 K], добавлен 26.06.2013
