Міжнародно-правове забезпечення гармонізації українського законодавства з європейським правом у сфері ЗМІ на сучасному етапі

Размещено на http://www.allbest.ru/

МІЖНАРОДНО-ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ГАРМОНІЗАЦІЇ УКРАЇНСЬКОГО ЗАКОНОДАВСТВА З ЄВРОПЕЙСЬКИМ ПРАВОМ У СФЕРІ ЗМІ НА СУЧАСНОМУ ЕТАПІ

Терехова Т.А.,

аспірант Інституту міжнародних

відносин Київського національного

університету імені Тараса Шевченка

Анотація. Стаття присвячена сучасним тєндєнціям щодо гармонізації законодавства України у сфері ЗМІ з правом ЄС у світлі Угоди про асоціацію України з ЄС (2014 р.).

Ключові слова: право Європейського Союзу, Угода про асоціацію України з ЄС (2014 р.), гармонізація законодавства України з правом ЄС у сфері ЗМІ, правове регулювання діяльності засобів масової інформації в ЄС.

Постановка проблеми. Підписання у 2014 р. Угоди про асоціацію України з Європейським Союзом (ЄС) і його державами-членами відкрило нові широкі можливості у наближенні українського законодавства до європейських зразків. Однією зі сфер такого наближення є законодавство щодо діяльності засобів масової інформації (ЗМІ), що потребує проведення відповідного міжнародно-правого аналізу цих явищ.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблема гармонізації українського законодавства з правом ЄС неодноразово ставала предметом досліджень в українській і світовій науці міжнародного права. Достатньо пригадати праці В. Муравйова, О. Шпакович, К. Смирнової. Проблеми правового регулювання ЗМІ в ЄС та їх вплив на українське законодавство тією чи іншою мірою досліджувалися З. Кукіною, А. Пазюком, і. Заба- рою, проте, зважаючи на суттєві зміни, які вносить в українське законодавство набуття чинності Угодою про асоціацію з ЄС, потрібним є аналіз впливу її норм на подальше праве регулювання діяльності ЗМІ в Україні.

Мета статті. Завданням статті є дослідити сучасний стан та тенденції впливу Угоди про асоціацію України з ЄС на формування українського законодавства у сфері ЗМІ, визначити еволюцію процесів гармонізації українського законодавства з правом ЄС у сфері правового регулювання діяльності змі.

Виклад основного матеріалу дослідження. На нашу думку, всю процедуру наближення законодавства України до законодавства ЄС і в широкому сенсі до європейських стандартів у сфері ЗМІ можна поділити на кілька етапів, які базуються на міжнародно-правових актах, ухвалених спільно Україною і ЄС. Зрозуміло, що результати такого наближення на різних етапах були різними.

В гармонізації українського законодавства у сфері ЗМІ з правом ЄС можна виділити кілька етапів, які базуються на важливих міжнародно-правових актах рамкового характеру. 1. На основі УПС (1994-2005 рр.) мова йшла про «приблизну адекватність законів», сфера ЗМІ навіть не включалась до переліку гармонізованих сфер законодавства, а мовні компанії виключалися з-під дії національного режиму компаній. У той же час Україна намагалася самостійно проводити гармонізацію свого законодавства у сфері ЗМІ, в рамках Програми адаптації законодавства (2004 р.). У рамках тодішнього рівня співробітництва питання ЗМІ більше належали до категорії захисту прав людини, які є в компетенції РЄ, до якої саме в цей період Україна і вступала. 2. На основі УПС і Плану дії (2005-2009 рр.). Вже сфера аудіовізуальних послуг включалася до спільної діяльності, передбачалося створення національної комісії регулювання електрозв'язку, співробітництво у сфері інформаційного суспільства. Тоді вперше почали приймалися щорічні плани виконання заходів під особистим контролем Прем'єр-міністра України. Тоді ж було ратифіковано Європейську конвенцію про транскордонне телебачення (1989 р.), і її норми стали частиною законодавства України. 3. На основі Порядку денного асоціації Україна - ЄС для підготовки та сприяння імплементації Угоди про асоціацію (2009-2014 рр.). Україна взяла зобов'язання створити суспільне мовлення, взято зобов'язання з підготовки до імплементації acquis ЄС за Директивою 2007/65/ЕС щодо аудіовізуальних послуг. На цьому ж етапі лібералізовано візовий режим для журналістів з України (2012 р.). 4. На основі УА (від 2014 р.).

Ми проаналізуємо останній з цих етапів, що базується на укладанні Україною та ЄС Угоди про асоціацію (УА) (2014 р.) [1]. Цей документ заклав базис відносин між сторонами на довгострокову перспективу, не встановивши кінцевого терміну своєї дії (ст. 481), та виступив новою рамковою угодою (ст. 479).

Угода про асоціацію передбачила два види зобов'язань щодо гармонізації законодавства: 1. Нормативно-правове наближення в рамках Розділу IV (Торгівля, питання, пов'язані з торгівлею) іноді за угодою називають апроксимацією (ст. 322). 2. Поступове наближення законодавства на основі ст. 1 і 474 в рамках всього іншого об'єму угоди відповідно до додатків I-XLIII. Відмінності між цими двома явищами полягають у самому змісті цих зобов'язань. В першому випадку мова йде про діяльність в рамках зони вільної торгівлі (ЗВТ) (ст. 25-336), зміст якої розкривається в ст. 56 і 64, 124, 140, 322: «Україна вживатиме необхідних заходів з метою поступового досягнення відповідності з технічними регламентами ЄС та системами стандартизації, метрології, акредитації, робіт з оцінки відповідності та ринкового нагляду ЄС та зобов'язується дотримуватися принципів та практик, викладених у актуальних Рішеннях та Регламентах ЄС». Тобто це можна зрозуміти як рецепцію до законодавства України норм актів ЄС: «(і) імплементувати відповідні положення acquis ЄС до свого законодавства» на основі часових рамок, викладених у Додатку Ш. В другому випадку - це поступовий, диспозитивний процес, який не передбачає прямої рецепції правових норм, а скоріше м'яку гармонізацію на основі права ЄС, яка відповідає м'якоправовим механізмам, передбаченим в ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво Україна-ЄС (1994 р.). Різницю в обов'язковості норм різних статей щодо гармонізації законодавства можна відчути в рамках ст. 56 п. 5: «Україна повинна утримуватися від внесення змін до горизонтального законодавства та законодавства з питань торгівлі в секторах, які зазначені у графіку Додатка III до цієї Угоди, окрім як з метою поступового приведення законодавства у відповідність до acquis ЄС та дотримання такого приведення». Тобто, суверенна держава самостійно встановила обмеження на своє право регуляторної діяльності заради функціонального наближення і виконання умов угоди у напрямі зближення законодавства. Цікаво, що інша сторона на себе обмежень у напрямі змін свого законодавства не бере.

До нашої теми мають відношення норми таких статей УА. В рамках ЗВТ: заснування підприємницької діяльності у сфері надання аудіовізуальних послуг (ст. 87), виключення зі сфери лібералізованих за ЗВТ транскордонних послуг «надання аудіовізуальних послуг», проте, не торкаючись дію норм Конвенції про транскордонне телебачення (1989 р.) (ст. 92, 95), визначення для «Радіо та телевізійної трансляції», в якості «безперервного потоку передач, необхідних для доведення сигналів телевізійних та радіо програм до населення, однак які не включають з'єднання між операторами» (ст. 115 п. 2). При цьому встановлено, що вони не входять до складу лібералізованих за угодою телекомунікаційних послуг. Проте, до складу «електронної комунікаційної мережі», діяльність щодо якої врегульована в рамках цієї ж статті, входять і «мережі, що використовуються для радіо та телевізійних трансляцій, а також мережі кабельного телебачення, незалежно від виду інформації, що передається» (ст. 115 п. 2с). У рамках цієї сфери на сторони (фактично Україну, у ЄС є BEREC) покладено обов'язок забезпечити «юридичну відокремленість регулюючих відомств у сфері електронних комунікаційних послуг та їх функціональну незалежність» (ст. 116). При цьому встановлено національний режим надання ліцензій на телекомунікаційні послуги, а щодо розміру ліцензійного збору за надання електронних комунікаційних послуг встановлено, що він «не повинен перевищувати адміністративні витрати, які зазвичай пов'язуються з управлінням, контролем та забезпеченням видачі відповідних ліцензій», але ця норма не поширюється на плату за ліцензію на використання діапазонів радіо частот та ресурсу (ст. 117 п. 3). Відзначено недискримінаційний доступ до частот (ст. 119), право на доступ і взаємне підключення надавачам телекомунікаційних послуг (ст. 118) та те, що «Сторони зобов'язуються не застосовувати та не підтримувати будь-яких заходів, які обмежують транскордонне надання електронних комунікаційних послуг» (ст. 121). Передбачене наближення чинного законодавства України до права Європейського Союзу у сфері телекомунікаційних послуг відповідно до Додатку XVII до УА (ст. 124).

У рамках права інтелектуальної власності в УА до сфери ЗМІ відносяться наступні положення. Дано визначення терміну «ефірне мовлення» - передача бездротовими засобами для приймання публікою звуків або зображень та звуків або їх відтворення; така передача за допомогою супутника, а також передача закодованих сигналів, якщо засоби для декодування надаються для публічного використання організацією мовлення або з її дозволу (ст. 170 п. 1). Строк дії авторського права на аудіовізуальні твори визначено в 70 років з дня смерті «останньої з групи визначених за життя осіб» (ст. 163), щодо строку дії суміжних прав "організацій мовлення", то встановлено, що «він спливає не раніше ніж через 50 років, що відлічуються з дати першої трансляції передачі, незалежно від того, чи ця передача транслюється дротовими або ефірними засобами, у тому числі за допомогою кабельної мережі або супутника» (ст. 164 п. 4). Передбачено виключне право автора дозволяти оприлюднення творів, що охороняються авторським правом, з використанням супутника (ст. 191), а при ретрансляції через кабельні мережі «застосовне авторське право і суміжні права дотримуються, і що така ретрансляція має місце на підставі індивідуальних або колективних контрактів між суб'єктами авторського права і суміжних прав та організаціями кабельного мовлення» (ст. 192).

У рамках інших положень УА (галузеве співробітництво) передбачено взаємне вживання наступних заходів. Захист персональних даних згідно «найвищих європейських та міжнародних стандартів, зокрема, відповідних документів Ради Європи» (ст. 15), передбачено розвиток сторонами «інформаційного суспільства на користь приватних осіб і бізнесу через забезпечення загальнодоступності інформаційно-комунікаційних технологій (ІКТ) та через кращу якість послуг за доступними цінами» (ст. 389); реалізація цього завдання відбуватиметься через «імплементацію національних стратегій інформаційного суспільства» (ст. 390), «обмін інформацією, найкращими методами та досвідом» з метою здійснення спільних заходів задля «розвитку всєохоплюючої нормативно-правової бази» (ст. 392) та «поступового наближення до права і нормативно-правової бази ЄС у галузі регулювання інформаційного суспільства і електронних комунікацій» в рамках acquis ЄС, визначених у Доповненні XVII-3 до УА (ст. 394). Окремо, в рамках співробітництва поза ЗВТ, виділено співпрацю в «політиці з питань аудіовізуальної галузі» (глава 15). Як ми зазначали, ці послуги не підпадають під дію ЗВТ, а в рамках «співробітництва сторін» встановлено зобов'язання сторін з «просування аудіовізуальної галузі в Європі та заохочення спільного виробництва у галузі кінематографії та телебачення» (ст. 396 п. 1). Конкретно мова може йти у сфері саме ЗМІ про таку співпрацю: 1. підготовка журналістів та інших працівників медіа сфери, як друкованих, так і електронних видань; 2. підтримка засобів масової інформації (громадських і приватних), з метою посилення їхньої незалежності, професіоналізму та зв'язків з іншими європейськими ЗМІ відповідно до європейських стандартів, зокрема стандартів Ради Європи (ст. 396 п. 2). В цьому сенсі, як бачимо, знов йде мова про взаємозв'язок міжнародних організацій європейського регіону і про існування європейського інформаційного простору, в рамках якого ми маємо справу з відсилка- ми в рамках міжнародно-правових актів однієї організації, до стандартів іншої; 3. поступове наближення до права та європейської нормативно-правової бази ЄС, а також міжнародних правових документів у сфері політики з питань аудіовізуальної галузі відповідно до Додатку XXXVII до УА (ст. 397); 4. постійний діалог сторін (ст. 398).

Як бачимо, ключові заходи щодо наближення законодавства України передбачають діяльність в рамках додатків до УА. Своєю чергою, додатки та доповнення до УА недвозначно передбачають зобов'язання України «поступово наблизити своє законодавство до законодавства ЄС у наступні встановлені терміни» у різних сферах. Для цього встановлено перелік директив та регламентів ЄС у низці випадків і міжнародних угод, стороною яких є ЄС чи/та його держави-члени. Передбачено, що Україна в певні встановлені строки має включити в своє законодавство певні чітко визначені норми цих актів або рецепіювати їх в цілому. Переходячи до Додатків і Доповнень до УА, що мають відношення до сфери ЗМІ, варто відзначити таке. Найважливішим тут є Додаток XXXVH щодо діяльності в аудіовізуальній сфері. У ній сформовано досить суперечливі обов'язки України

в наближенні законодавства до законодавства ЄС щодо: і. Європейської Конвенції про транскордонне телебачення 1989 р. (без терміну) і 2. «Директиви № 2007/65/ЄС від 11.12.2007 про аудіовізуальні медіа-послуги, що вносить зміни та доповнення до Директиви Ради № 89/552/ЄЕС про координацію деяких положєнь, визначених законодавством, нормативно-правовими чи адміністративними актами в державах-членах щодо ведення телерадіомовної діяльності, і скасовані Директивою № 2010/13/ ЄС Європейського Парламенту та Ради від 10 березня 2010 року про узгодження деяких положєнь, встановлених законом, правилами або адміністративними діями у державах-членах, що стосуються надання аудіовізуальних медіа-послуг (Директива про аудіовізуальні медіа-послуги)» (з терміном у 2 роки). Як бачимо, зобов'язання є незрозумілими: по-перше, Україна ще в 2008 р. ратифікувала Європейську Конвенцію, і відповідно до Конституції визначила її як частину свого законодавства (ст. 9 Конституції України). По-друге, текст положення додатку щодо Директив ЄС № 2007/65/ЄС і № 2010/13/ЄС є загалом не зрозумілим. Чи мова йде про імплементацію норм обох директив чи лише останньої? Можна лише припускати, що в зв'язку з довгою процедурою прийняття тексту УА акти ЄС встигли змінитися і сторони частково змінили текст Додатку XXXVII.

У цьому сенсі зовсім незрозумілим став підхід органів державної влади і уряду України (Розпорядження КМУ від 4 лютого 2015 р.), які при ухваленні підзаконних актів з імплементації цього додатку до УА [2], з одного боку, цілком слушно відзначили, що Європейська Конвенція ратифікована 2008 р., але з іншого, передбачили імплементацію положєнь вже скасованої директиви № 2007/65/ЄС, а не нової і чинної № 2010/13/ЄС, що в принципі повинно випливати з УА.

В іншому цілісному документі Кабінету міністрів України, присвяченому імплементації положєнь УА (Розпорядження КМУ від 17 вересня 2014 р.), і в тому числі щодо ЗМІ, загалом допущено помилку, і в рамках завдань за ст. 397 УА передбачено імплементацію норм з Додатку ХХХШІ, а не XXXVII, як має бути насправді. У той же час саме цільове завдання Плану заходів з імплементації Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони, на 2014-2017 роки від 17 вересня 2014 р. [3] є цілком доречним: до 2016 р. «розроблення проекту Закону України “Про телебачення і радіомовлення” з урахуванням європейських стандартів, зокрема Європейської конвенції про права людини та практики Європейського суду з прав людини, Європейської конвенції про транскордонне телебачення, Директиви ЄС щодо аудіовізуальних медіа-послуг, Директиви ЄС щодо електронних комунікацій, документів Комітету Міністрів та Парламентської Асамблеї Ради Європи, а також рекомендацій експертів Ради Європи».

Важливим у напрямі гармонізації українського законодавства з європейським стало ухвалення зрештою у 2014 р. Закону України «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» [4, с. 904]. Закон передбачив створити юридичну особу публічного права «Національну суспільну телерадіокомпанію України». Якість цього акту, за міжнародними оцінками, є загалом досить високою і в принципі відповідає Директивам та Рекомендаціям ЄС та ПА РЄ. Це закономірно, оскільки вони розроблялися, виходячи саме з цих документів і з досвіду розвинених країн, а не з реальних українських умов. Європейська ж практика свідчить, що запровадження Суспільного мовлення - це, по-перше, довгий, а по-друге - унікальний для кожної країни процес, який дуже складно резюмувати в уніфікованих загальноприйнятних рекомендаціях [5].

Європейські структури послідовно і цілеспрямовано діють у плані якнайефективнішого впровадження апробованих демократичних стандартів ЗМІ в рамках, приміром, спільного проекту ЄС та РЄ “Сприяння європейським стандартам в українському медійному середовищі”. Під егідою цих структур 13 жовтня 2012 року відбулася конференція на тему “Забезпечення плюралізму ЗМІ в Україні”, на якій було підсумовано зроблене і окреслено практичні заходи для функціонування плюралізму в контексті українського інформаційного сьогодення [6, с. 207].

Висловлювалися органи ЄС на цьому етапі і по відношенню до дій Росії в окупованому Криму щодо діяльності ЗМІ. Зокрема, у квітні 2015 р. Верховний представник ЄС з питань зовнішньої політики і безпеки оприлюднила заяву з приводу закриття кримськотатарського телеканалу ATR. В заяві наголошувалося, що кримський народ заслуговує безперешкодного доступу до різних ЗМІ. Закриття телеканалу та тиск на інші кримськотатарські ЗМІ є «кричущім порушенням права на свободу слова» [7].

В рамках дій з гармонізації українського законодавства до вимог права ЄС ми можемо відзначити і певні негативні тенденції. Так, в українському Законі «Про рекламу» (1996 р.) містилася норма щодо загальної заборони переривання рекламою трансляції програм, передач для дітей [8, с. 181]. Проте, в рамках Директиви 2007 р. про аудіовізуальні послуги встановлено право переривати трансляції дитячих програм - кожні 30 хвилин за умови тривалості більше 30 хвилин, а у Конвенції про транскордонне телебачення (1989 р.) - програми для дітей - кожні 20 хвилин за умови тривалості більше 30 хвилин. В рамках адаптації українського законодавства в 2014 р. Закон України про рекламу було змінено і дозволено переривати рекламою трансляцію програм, передач для дітей за умови їх тривалості понад 30 хвилин (ст. 13 п. 5) [9, с. 1010].

Крім того, у Законі «Про телебачення і радіомовлення» зараз встановлено досить жорсткі вимоги до програм: «Ліцензіат не має права розповсюджувати програми, здатні впливати на нормальний фізичний, розумовий або моральний розвиток дітей та юнацтва, і програми, що містять сцени, які викликають жах, сцени вбивства, насилля (фізичного чи психологічного), сцени, звернені до сексуальних інстинктів» (ст. 28 п. 5). Але в рамках європейських правових норм йдеться про більш вузькі правові явища. У Конвенції йдеться про заборону програм бути непристойними і, особливо, містити порнографію, неправомірно пропагувати насильство чи спонукати до расової ненависті, завдати шкоди фізичному, психічному чи моральному розвиткові дітей та підлітків (ст. 7), а Директива 2010 р. - програм, здатних істотним чином зашкодити фізичному, розумовому або моральному розвитку неповнолітніх, зокрема програм, що містять порнографію чи безпідставне насилля (ст. 27), спонукання до ненависті на основі расової приналежності, статі, релігії або національності (ст. 6).

Також, норми щодо особливого захисту неповнолітніх в українському Законі «Про телебачення і радіомовлення» відрізняються від європейських норм, зокрема український закон встановлює чітко час для програм, які можуть зашкодити фізичному, інтелектуальному і духовному розвитку неповнолітніх та юнацтва: з 23.00 до 6.00 та на каналах з обмеженим доступом (ст. 62 п. 2). В той же час, Директива 2010/13/ЄС встановлює дещо інші умови: вибір часу для передачі або інші технічні засоби для забезпечення неможливості для неповнолітніх, що перебувають у зоні трансляції, за звичайних обставин слухати або дивитися такі передачі (ст. 27 п. 2). Другою обмежувальною обставиною для таких програм є попередження: в Україні - «мати спеціальне попередження і відповідно позначатися в розкладі програм телерадіоорганізацій та спеціально позначатися безпосередньо перед їх трансляцією», в Директиві - коли такі програми транслюються в некодованій формі, вони супроводжувалися завчасним акустичним попередженням або ідентифікувалися шляхом наявності візуального символу упродовж усього часу їх трансляції (ст. 27 п. 3).

Висновки з дослідження. Таким чином, ми можемо відзначити етапність у формуванні підходів до гармонізації українського законодавства з правом ЄС у сфері ЗМІ. Ці етапи базуються на міжнародно-правових актах, ухвалених Україною і ЄС, в кожному з яких ті чи інші норми передбачають певні аспекти наближення українського законодавства. Важливо відзначити, що таке наближення базується на різних рівнях інтеграції. Наразі гармонізація базується на УА, яка щодо гармонізації у сфері ЗМІ передбачає виключення аудіовізуального сектора зі сфери ЗВТ, але, з іншого боку, передбачає наближення українського законодавства до вимог директив № 2007/65/ ЄС і № 2010/13/ЄС про аудіовізуальні медіапослуги, а також Європейської конвенції про транскордонне мовлення (1989 р.). Проте це є дещо невірним з методологічної точки зору: конвенція вже ратифікована Україною у 2008 р. і, відповідно, і так є частиною законодавства, а з іншого боку, директива № 2010/13/ ЄС замінила директиву № 2007/65/ЄС, і незрозуміло, як можна наближати своє законодавство до документа, що вже не чинний, і тим більше, якщо ці документи суперечать один одному.

право союз європейський

Література

1. Угода про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони від 27.06.2014 [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4.rada.gov.ua/laws/ show/984_011^onv.

2. Кабінет Міністрів України. Розпорядження від 4 лютого 2015 р. № 79-р Про схвалення розробленого Державним комітетом телебачення і радіомовлення плану імплементації деяких актів законодавства ЄС [Електронний ресурс]. - Режим доступу : Нйр:/^акоп2. rada.gov.ua/laws/show/79-2015-%D1%80/conv.

3. Кабінет Міністрів України. Розпорядження від 17 вересня 2014 р. № 847-р «Про імплементацію Угоди про асоціацію між Україною, з однієї сторони, та Європейським Союзом, Європейським Співтовариством з атомної енергії і їхніми державами-членами, з іншої сторони» [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://zakon4. rada.gov.ua/laws/show/847-2014-%D1%80/conv.

4. Закон України «Про Суспільне телебачення і радіомовлення України» // Відомості Верховної Ради. - 2014. - № 27. - С. 904.

5. Гнатюк С. Нормативно-правове регулювання діяльності аудіовізуальних ЗМІ в Європейському Союзі і в Україні: порівняльний аналіз / С. Гнатюк [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://old. niss.gov.ua/MONIT OR/april08/19.htm.

6. Присяжний П. Правові стандарти Ради Європи щодо плюралізму змі: відображення в українському законодавстві та дотримання в національному інформаційному простор / П. Присяжний // Теле- та радіожурналістика. - 2013. - Вип. 12. - С. 202-211.

7. Statement by the Spokesperson on the shutdown of Crimean Tatar ATR TV. Brussels, 01/04/2015. 150401_02_єп [Електронний ресурс]. - Режим доступу : http://eeas.europa.eu/statements-eeas/2015/150401_02_ en.htm.

8. Закон України «Про рекламу» // Відомості Верховної Ради України. - 1996. - № 39. - С. 181.

9. Закон України «Про внесення змін до Закону України «Про рекламу» // Відомості Верховної Ради. - 2014. - № 30. - С. 1010.

Размещено на Allbest.ru