Правовое регулирование основных прав и свобод

Размещено на http://www.allbest.ru/

Смещение правового регулирования основных прав и свобод: от закона к подзаконному акту

Васильева С.В.

Стержнем конституционно-правового статуса личности в сфере политических общественных отношений является право на участие в управлении делами государства. Законодательное развитие этого права и его практическая реализация активизируют социальную активность по следующему направлению - самостоятельное принятие гражданами публично-властных решений и влияние на акты органов власти. Таким образом, граждане и их объединения реализуют свой потенциал участия в политике на выборах, референдумах, в ходе манифестаций, лоббизма, публичных слушаний и т.д. конституционный право свобода социальный

После 2000 г. в России были приняты законодательные меры, которые ограничили политическую конкуренцию и возможность заявления активной позиции граждан на выборах. Образовался колоссальный дефицит доверия граждан к органам и отчужденность общества от власти. Согласно опросам руководителей НКО в России фактически не существует диалога между властью и гражданским обществом. Сократилось число политических партий и политических общественных объединений, которые могли бы участвовать в выборах. В публичной политике фактически доминирует одна партия. При этом только 14% россиян готовы были бы принять участие в деятельности какой-либо партии. Анализ законодательства и практики позволяют сделать вывод о развитии протестной социальной активности. Однако последняя не влияет на общую тенденцию - существенное подавлении социальной активности в политической сфере.

Правовое наполнение и обеспечение конституционных прав и свобод в сфере экономических общественных отношений концентрируются на отношениях предпринимательства. Основным направлением социальной активности здесь является деятельность по извлечению прибыли на свой страх и риск и под свою ответственность. Граждане и их объединения регистрируют коммерческие организации, заключают договоры, обращаются к судебной защите права собственности. Социальная активность в сфере экономики может локализовываться и в общественно-полезном секторе, который поддерживается государством в публичных интересах. Речь идет о частно-государственных партнерствах, венчурных фондах, институтах развития (Инвестиционный фонд РФ, фонды развития местных сообществ и др.).

После 2000 г. в России предприниматели стали более удовлетворены условиями их деятельности в областях налогообложения, доступа к кредитным ресурсам. По их мнению, более предсказуемым стало законодательство, упростилась процедура начала бизнеса. Улучшилось и отношение представителей бизнеса к налоговым инспекторам и судьям арбитражных судов. Индикатором позитивной динамики является сокращение доли предприятий, которые сталкивались с нарушениями своих прав и интересов, а также снижение числа фирм, отмечавших нарушения своих прав со стороны государства. Многие проблемы, конечно, остаются. Речь, в частности, идет о коррупционных проявлениях. Социальная активность в сфере малого бизнеса недостаточно «подпитана» на правовом и инфраструктурном уровнях. Социальное предпринимательство сталкивается с рядом административных барьеров, не в состоянии конкурировать с более крупными организациями и характеризуется как «вынужденное», поскольку в малый бизнес, в основном, идут неудовлетворенные своей занятостью люди. Анализ законодательства и практики позволяют сделать вывод о том, что социальная активность в экономической сфере, находится на относительно стабильном уровне. Очевидно, она не возрастает, но и не подавляется.

Конституционные права и свободы личности в сфере социальных общественных отношений развиваются в институтах трудового права и права социального обеспечения. Социальную активность в этой сфере поддерживают правовые механизмы, направленные на создание благоприятных условий жизни граждан, установление социальных преференций нуждающимся категориям лиц, на развитие идей социально ориентированной экономии т.д. О развитии социальной активности в этой сфере сложно делать однозначные выводы. Во-первых, сфера разнопланова. В нее входят такие области как здравоохранение, образование, пенсионное обеспечение, жилье, экология, культура. В эту сферу вовлечено множество субъектов - общества инвалидов, пенсионеров, защиты прав потребителей, этнические общины, потребительские кооперативы, товарищества собственников жилья (ТСЖ), территориальные общественные самоуправления (ТОС) и др. С одной стороны, можно предположить, что социальная активность в этой сфере отношений возрастает пропорционально уровню ущемления конституционных прав и свобод. Примером являются социальные протесты против «монетизации льгот». С 2006 г. по мере ужесточения контрольных полномочий органов власти наблюдается резкое падение скорости роста некоммерческого сектора и, в частности, сокращение числа зарегистрированных НКО в ряду всех юридических лиц. С другой стороны, правовые ограничения вызывают обратные явления - активизация НКО, функционирующих без регистрации. В некоторых городах ТОСы покрывают всю территорию и их деятельность является ощутимой. Количество ТСЖ растет быстрыми темпами, с янв. по июль 2007 г. доля переданного им жилищного фонда увеличилась на 20 %. При невысоких показателях реального участия россиян в НКО и гражданских инициативах примерно половина опрошенных лиц заявляют о потенциальной готовности общественного участия.

Импульсы для развития ТСЖ, потребительских кооперативов и других НКО, способных к продолжению государственной социальной политике «на нижних этажах», исходят из действующего законодательства. Рост самоуправления и самоорганизации в социальной сфере может быть связан с необходимостью выплеска подавленной на политическом уровне гражданской активности. О весомом вкладе российского некоммерческого сектора в развитие социальной сферы общественных отношений, свидетельствуют результаты деятельности НКО.

Таким образом, в настоящее время наблюдается тенденция подавления социальной активности в политической сфере общественных отношений. В экономической и социальной сферах уровень активности граждан, скорее всего, остается неизменным. Однако за счет оттока социальной активности из политики, экономическая и социальная сферы могут пополниться новыми «активистами». Переток социальной активности из политической сферы общественных отношений в экономическую и социальную не означает, что граждане предпочтут участию в выборах предпринимательскую или благотворительную деятельности. Смещение вектора социальной активности по сферам означает, что перекрытие каналов политического участия будет компенсироваться общественным участием. Граждане, неудовлетворенные реализацией их влияния на публично-властные решения, скорее всего, активизируются в тех сферах жизнедеятельности, в которых возможно удовлетворение общественных потребностей самостоятельно и собственными силам.

Смещение социальной активности по сферам можно рассматривать в качестве хорошего знака для поиска новых форм демократического участия. Оно, скорее всего, будет трансформироваться в направлении от влияния на власть к непосредственному решению гражданами общественно-полезных задач, к оказанию государственных функций и публичных услуг лицами частного права.

Правовое регулирование конституционных прав и свобод в системе российского законодательства.

Конституция РФ и законы. От Конституции РФ не стоит ожидать много и, тем более, обстоятельного регулирования социальной активности в различных сферах общественных отношений. Глядя в ее текст, нельзя понять реальные масштабы народовластия, предпринимательства и обеспечения достойного уровня жизни граждан. В конституционном тексте отражены классические атрибуты демократии и соответствующие общемировым ценностям основные права, свободы и обязанности личности. Перетоки социальной активности, Конституция РФ, тем более, не может и не должна фиксировать. Развитие конституционных прав и свобод личности и, следовательно, стимулирование и упорядочивание социальной активности должно происходить на уровне текущего законодательства, прежде всего, федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов субъектов РФ.

Вместе с тем многие законы наполнены общими положениями и содержат нормы, развитие которых должно осуществляться на уровне подзаконного регулирования. В законах определяются основные принципы регулирования, перечисляются отраслевые права граждан и общие способы их реализации без установления надлежащих гарантий и процедур. Достаточно часто встречается положение о том, что регулирование конкретного вопроса осуществляется актами органов исполнительной власти. Ощущается тенденция переноса регулирования конституционно-правового статуса личности на подзаконный уровень. Например, государственные гарантии оказания гражданам бесплатной медицинской помощи, обеспечение права на жилище, социальная поддержка инвалидов, а также развитие ряда других конституционных прав и свобод осуществляется прежде всего в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ. В связи с этим можно усомниться в способности собственно законодательства стимулировать социальную активность.

Постановления Конституционного Суда РФ наполнены правовыми позициями, с помощью которых можно фиксировать формальные очертания социальной активности. Постановления Конституционного Суда РФ о неконституционности положений текущего законодательства являются индикаторами «пробуксовки» правовых норм на практике и корректируют действия законодателя и правоприменителя. Посредством осуществления конституционного контроля экономические и социальные отношения все в большей степени вовлекаются в сферу конституционного воздействия, что созвучно тенденции конституционализации отраслевого законодательства. Однако Конституционный Суд РФ не может стать «авангардом» правовой регуляции социальной активности, во-первых, потому что этот орган не вправе подменять правотворца, а, во-вторых, потому что вопрос о юридической силе правовых позиций Суда до сих пор остается дискуссионным.

Правовые акты государственного планирования и прогнозирования. В этом ряду следует упомянуть о посланиях Президента РФ, задающих основные направления модернизации российского законодательства. Сюда относятся и Концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., введенная в силу Распоряжением Правительства РФ, и федеральные, региональные, муниципальные программы развития (целевые программы), утверждаемые исполнительными органами власти. В этих правовых актах определяются основные сферы жизнедеятельности, в которых планируется развивать социальную активность, и прогнозируются показатели ее роста. Предусматриваются правовые формы стимулирования активности населения и вовлечения представителей коммерческого и некоммерческого секторов в управления делами государства (рост среднего класса, некоммерческого сектора, частно-государственное партнерство, публичный аутсорсинг и др.). Социальную активность призваны развить и инвестиционные проекты комплексного освоения территорий, стратегии социально-экономического развития регионов и другие правовые акты, также исходящие от исполнительной власти. В литературе отмечается, что в условиях смещения вектора правового регулирования на подзаконный уровень выхолащивается суть процесса принятия закона о бюджете. Предусмотренные целевыми программами бюджетные инвестиции, как правило, включаются в бюджет без серьезного обсуждения, как «данность», исходящая от будущего ответственного исполнителя и подкрепленная уже принятым подзаконным актом.

Национальное проектирование. Российские национальные проекты представляют собой стратегические векторы развития экономических и социальных отношений в конкретных областях - здоровье, жилье, агропромышленный комплекс и т.д. Направления, основные мероприятия и параметры приоритетных федеральных национальных проектов утверждаются президиумом Совета при Президенте РФ по реализации приоритетных национальных проектов. В литературе отмечается, что национальное проектирование бессистемно, недостаточно учитывает реальные потребности целевых групп, а также является закрытым в ходе подготовки, финансирования, реализации национальных проектов. Особо подчеркивается при этом отсутствие общественного контроля. Предлагается принять федеральный закон о национальных проектах, который бы позволил снять ряд претензий к сложившейся практике регулирования социальной активности.

Основные направления деятельности как руководство к действию для органов исполнительной власти - еще один пласт подзаконного регулирования конституционных прав и свобод личности. Речь идет, например, об основных направлениях деятельности Правительства РФ, утвержденных Постановлением Правительства РФ, о приказе Минэкономразвития РФ о мероприятиях по государственной поддержке малого предпринимательства и др. В иерархии правовых регуляторов эти акты находятся на еще более низшей ступени, нежели упомянутые концепции, стратегии, планы, программы, проекты и др. Однако, судя по содержанию, также прирастают к политико-правовым документам, определяющим концептуальные основы развития социальной активности. В них определяются параметры транспарентности органов власти в отношениях с обществом, гарантии предпринимательской деятельности и другие значимые конституционно-правовые вопросы.

Таким образом, основная нагрузка регуляции социальной активности в рамках различных сфер общественных отношений приходится в настоящее время на подзаконные акты. Эта тенденция представляется опасной лишь постольку, поскольку подзаконное регулирование вторгается в компетенцию законодателя и в значимые конституционно-правовые отношения. Подмечено, что новый этап социально-экономического развития России характеризуется увеличением политико-правового значения подзаконных актов исполнительной власти.

Причины и последствия изменения уровня регуляции конституционных прав и свобод личности от закона к подзаконному акту. Изменение уровня правового регулирования элементов конституционно-правового статуса личности в системе законодательства специфично для современного политического, экономического и социального развития России. Трудно усмотреть параллели между тенденцией перетока социальной активности в неполитические сферы отношений и смещением ее правового регулирования от законодательного уровня к подзаконному. Можно предположить, что это два слабо связанных между собой процесса. Скорее всего, причины «господства» подзаконных актов над законами обусловлены смещением центра принятия публично-властных решений к исполнительным органам и рационализацией управления. Рационализация в данном случае означает оперативное решение названными органами экономических и социальных вопросов вне рамок законодательного процесса. Плюс к этому - стремление стоящих у власти политических элит к завоеванию поддержки электората.

В теории права и в науке конституционного права нет однозначного ответа на вопрос о видах общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться либо на уровне закона, либо на уровне подзаконного акта. В отечественной литературе высказывались различные позиции на этот счет. В частности, предлагалось определить круг общественных отношений, регулируемых законом, на основе трех критериев: значимости, типичности и устойчивости этих отношений.

В настоящее время уровни правового регулирования тех или иных общественных отношений как в России, так и в зарубежных странах определяются, в основном, путем размежевания полномочий между законодательными и исполнительными органами, процедурой делегированного законодательства, правилами соотношения нормативных правовых актов . Т.е. вопрос о видах общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться либо на уровне закона, либо на уровне подзаконного акта, решается в законодательстве через установление параметров смежных правовых явлений.

Тенденция подзаконного регулирования значимых, типичных и устойчивых конституционно-правовых отношений в России стала очевидной в 1991-ом году. Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента особыми полномочиями - регулировать своими указами практически любые вопросы хозяйственной деятельности на период проведения экономической реформы. В настоящее время практика «указного права» продолжается. С формальной точки зрения ее можно оценивать и как проявление так называемого «делегированного законодательства», и как реализацию правомочия Президента РФ издавать указы, восполняющие пробелы законодательного регулирования. Это правомочие главы государства было подтверждено в Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П.

В случаях развития исполнительными органами власти элементов конституционно-правового статуса личности, необходимо соблюдение ряда формальных требований. Подзаконное регулирование тех отношений, которые должны закрепляться на уровне закона, должно носить временный характер и применяться только в исключительных случаях переходного периода развития государства. Правовая природа указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ определяется ролью исполнительной власти, которая заключается в организации исполнения законодательства и контроля за его выполнением. Именно этим обосновывается характер соотношения законов как источников конституционного права России, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Подзаконные нормативные правовые акты должны конкретизировать положения федеральных законов, быть изданными во исполнение федеральных законов .

Реализация, обеспечение и защита конституционно-правового статуса личности непосредственно вытекают из Конституции РФ и должны развиваться на уровне закона. Только так можно обеспечить оптимальное согласование публичных и частных интересов при определении конкретных элементов этого статуса в различных сферах общественных отношений. Основная нагрузка в области регулирования социальной активности, производной от отраслевого законодательства, ложиться на исполнительные органы власти. Вместе с тем исполнительная власть не должна подменять законодательную в части непосредственного регулирования конституционных прав и свобод личности.

Размещено на Allbest.ru